Los factores objetivos y subjetivos de la problemática de la inseguridad

Detalles: Categoría: Numero 35; Publicado el Lunes, 31 Mayo 2010 15:30; Visto: 31900

Los factores objetivos y subjetivos de la problemática de la inseguridad

Mariana Analía Domenighini

ÍNDICE

I    6
NOCIONES GENERALES Y CONTEXTO     6
DE LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LA “INSEGURIDAD”    6
La “mediada” construcción social de la realidad    6
La “inseguridad” en los medios    8
Las implicancias de la seguridad    9
Inseguridad objetiva versus inseguridad subjetiva    10
La operatoria del impacto mediático en la “sensación de inseguridad”    11
El gobierno tradicional de la seguridad pública y el surgimiento de las necesidades de reforma en la provincia de Buenos Aires    12
Sobre el plan de reorganización general: propuestas para una nueva política de seguridad    18
II    22
EL ESCENARIO ACTUAL     22
EN MATERIA DE VIOLENCIA Y CRIMINALIDAD     22
Sobre el aumento del delito    22
Situación en la provincia de Buenos Aires    29
La respuesta estatal    33
La garantía estatal emanada del sistema penal    33
La selección fáctica de los criminales    35
Una acción criminal    37
III    40
ALGUNAS CONSIDERACIONES     40
ACERCA DE LOS EFECTOS DE LA “INSEGURIDAD”    40
La inequidad en el “otro”: los parias urbanos    40
La alquimia mediática y la panacea social.     49
El discurso mediático: víctimas de la inseguridad.    51
La novedad    52
ANEXO    54
BIBLIOGRAFÍA    58

INTRODUCCION

En la sociedad argentina, en las últimas dos décadas, el par temático seguridad-inseguridad ha ocupado un lugar central en la mayoría de los debates públicos. Como bien señala Smulovitz, la seguridad de los ciudadanos es hoy uno de los grandes problemas de política pública en América Latina, en tanto sus fallas inciden en la confianza social, debilitan el tejido comunitario y, en los casos extremos, son capaces de generar verdaderos problemas de inestabilidad política.1
Al igual que en gran parte del continente latinoamericano, en Argentina también existe un campo de diferencias interpretativas para dar cuenta de lo que estadísticamente se reconoce como condiciones objetivas de criminalidad y violencia, y los efectos que esos hechos tienen en la percepción social. De allí que las representaciones sociales2 sobre el delito y el conflicto social configuran lo que se denomina como sensación de inseguridad que se construye socialmente a través de la adquisición de conocimientos mediados, siendo una de las principales fuentes los medios masivos de comunicación en función de las condiciones de producción de esos mismos discursos mediáticos y no de acuerdo a condiciones objetivas del delito.
Las investigaciones sobre la inseguridad no pueden obviar la existencia de dos subproductos, dos variables claramente identificables, a saber: la inseguridad objetiva y la inseguridad subjetiva; las consecuencias y los efectos de ambos fenómenos alimentan los debates actuales sobre el tema de la violencia y el conflicto social, multiplicando las interpretaciones y generando también un estado de incertidumbre, de tensión y de alarma sociales casi constantes. Esa situación ha tenido distintos tipos de respuestas institucionales cuyos deficits pueden adjudicarse a causas endógenas, propias de las características y el funcionamiento de las agencias estatales dedicadas al tema. Pero, a su vez, esos deficits también pueden adjudicarse a medidas de acción reactivas frente a las demandas y la crítica social que generan sus limitaciones a la hora de arribar a soluciones duraderas.
En virtud de esto, el presente trabajo pretende indagar en los modos en que se construyen socialmente las representaciones sobre la seguridad y la inseguridad en el escenario actual de la Argentina y, en particular, de la provincia de Buenos Aires, entendiendo estos fenómenos como productos de la percepción entre lo objetivo y lo subjetivo, y donde la intervención de los medios masivos de comunicación es crucial y decisiva así como la respuesta estatal en el marco del Sistema de Seguridad Pública de la provincia de Buenos Aires. Para ello, se analizarán las formas en que los discursos sociales, -ciudadanos, técnicos, institucionales- instalados en los medios de comunicación hegemónicos, incrementan la sensación de inseguridad gracias a la retórica particular que establecen. Por otro lado, se intentará describir la evolución de las respuestas que el Estado ha ensayado en los últimos veinte años para resolver los problemas que se derivan del aumento de los delitos y la violencia y se analizarán sus déficits a la hora de ofrecer soluciones de largo plazo en el marco de un sistema integral de seguridad pública.
Finalmente, es importante señalar, en acuerdo con Binder, que la perspectiva de la “pregunta” por la seguridad aquí abordada no implica la búsqueda por recuperar un orden3 alterado por acciones que no se corresponden con “lo que cada uno debe hacer” en sociedad, sino que más bien apunta a interpretar los fenómenos de la violencia y el delito en el marco de sociedades complejas que pretenden gestionar los conflictos sociales bajo un sistema democrático mediante la construcción de consensos sobre estos temas.

I

NOCIONES GENERALES Y CONTEXTO
DE LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE LA “INSEGURIDAD”

La “mediada” construcción social de la realidad

De alguna manera, la construcción social de la realidad4 en los distintos actores sociales, en mayor o menor medida, se lleva a cabo a partir de los tópicos que intervienen en el discurso cotidiano producto de acontecimientos experienciados o mediados que no están ajenos al contexto social.
Aquí, incursionar a la “realidad” en tanto “construcción” implica reconocer que lo que se plantea como tal es inabordable en su totalidad debido a su carácter inconmensurable, que hay tantas realidades como sujetos y que lo que se considera como real no es más que un acervo de conocimientos individuales y colectivos. Es decir, por “`realidad` [entendemos] (…) una cualidad propia de los fenómenos que reconocemos como independientes de nuestra propia volición (no podemos `hacerlos desaparecer`) y [por] (…) `conocimiento` (…) la certidumbre de que los fenómenos son reales y que poseen características específicas.”5. En este sentido, el ciudadano común –lo que Berger y Luckmann denominan como hombre de la calle, para diferenciarlo del científico y del filósofo- “vive en un mundo que para él es `real`, aunque en grados diferentes, y `sabe`, con diferentes grados de certeza, que este mundo posee tales o cuales características. (…) no suele preocuparse de lo que para él es `real` y de lo que `conoce` (…). Su `realidad` y su `conocimiento` los da por establecidos.”6. Es por ello que existe una relatividad social de lo que se considera como “real” a partir del “conocimiento”, sea de un individuo o de una colectividad. Así, aunque resulte paradojal, la construcción social de la realidad no es más que una ilusión social de la realidad.
Ahora bien, en la actual estructura social originada por el desarrollo del sistema capitalista las sociedades están inmersas en una cultura de masas y los individuos en tanto objetos de la masa pierden su particularidad. En este contexto, el principal exponente de la cultura de masas son los medios masivos de comunicación, que desde su aparición pueden situarse en la vanguardia de los grandes cambios sociales, políticos y culturales.
Es importante señalar que en la contemporaneidad una de las principales fuentes de “conocimiento”, de lo que posteriormente el ciudadano común podrá considerar como “real”, la establece los medios masivos de comunicación. Ellos contribuyen a una visión de mundo particular, presentan fracciones de acontecimientos como una totalidad; la “realidad” así mediada es sólo una visión de dicha “realidad” la cual está condicionada por su formato mediático. La redundancia e insistencia en los relatos de su discurso instalan determinadas temáticas que entablarán inquietudes, interrogantes, que interpelarán y estarán sujetas a críticas porque, de alguna manera, en algún momento, en la sociedad se habla o se hablará de ellas. Asimismo, los medios exponen cierta esperabilidad social inscripta en las demandas al mercado mediático.
Ahora bien, aquí no se está frente a una demonización de los medios masivos de comunicación; si bien una sociedad de masas es considerada como un todo homogéneo no se está frente a un programa homogenizador de las percepciones sociales, es decir, no se está frente a una comunicación lineal donde el medio es un emisor activo y el público un receptor pasivo. Entonces, ante determinadas informaciones Shaw sostiene que “como consecuencia de la acción de los periódicos, de la televisión y de los demás medios de información, el público es consiente o ignora, presta atención o descuida, enfatiza o pasa por alto, elementos específicos de los escenarios públicos. La gente tiende a incluir o a excluir de sus propios conocimientos lo que los media incluyen o excluyen de su propio contenido. El público además tiende a asignar a lo que incluye una importancia que refleja el énfasis atribuido por las mass media a los acontecimientos, a los problemas, a las personas (Shaw, 1979, 96)7, así este autor se refería a la hipótesis de la agenda-setting que sustenta y argumenta el paradigma de los medios que aquí se emplea. No obstante, es importante resaltar los alcances de esta hipótesis ya que no pretende sostener que los medios masivos de comunicación intentar persuadir a sus destinatarios, sino que presentan temáticas sujetas a tener una opinión y discusión. Empero, “el presupuesto fundamental de la agenda-setting es que la comprensión que tiene la gente de gran parte de la realidad social es modificada por los media”8. De todas maneras, esto no implica que los medios consigan que sus destinatarios piensen en los parámetros que ellos comunican sino que son capaces de conseguir que lo hagan sobre los determinados temas que exponen independientemente de la forma.

La “inseguridad” en los medios

Como en la gran mayoría de los países de América Latina, en la Argentina la seguridad es un tema que ocupa un lugar central en los medios masivos de comunicación, el impacto social sostenido en las últimas dos décadas es innegable. Así la seguridad conforma uno de los principales tópicos que aborda la agenda mediática, en tanto la denominada la agenda-setting9. Como fue mencionado de otro modo, los temas propuestos por la agenda configuran lo que en el entramado social se discutirá, se opinará, se comentará. Así, resulta evidente que los medios masivos de comunicación cumplen un rol decisivo, pero no exclusivo, en la construcción social de la realidad influenciando en lo que podría denominarse como la “cotidianeidad de la sociedad”.
No obstante, la comunicación que aquí nos referimos es mediada y a distancia, es un producto de la sociedad de masas que a su vez la reproduce y, por sobre todas las cosas, es un mercado. Desde sus orígenes constituyen “un importantísimo sector industrial, un universo simbólico objeto de consumo masivo, una inversión tecnológica en continua expansión, una experiencia individual cotidiana, un terreno de enfrentamiento político, un sistema de mediación cultural y de agregación social, una manera de pasar el tiempo, etc.”10. Pero en la actualidad Sartori sostiene que la gran parte de la mayoría de las personas está sometida a un “proceso de estupidización global, promovido esencialmente desde la televisión, que reemplazó el acto de discurrir por el de ver, desplazando cualquier valor cultural precedente, borrando los límites entre lo verdadero y lo falso, lo ético y lo moral; pero fundamentalmente, lo real de lo virtual, mediante un constante consumo de pasatiempos”11. En suma, esto brinda la forma al contenido, en este caso: la espectacularización de la inseguridad. Porque en el discurso mediático se manifiestan los acontecimientos mercantilizados con un tenor de carácter fetichista en lo que respecta al valor agregado de los íconos surgidos a través de las víctimas y victimarios. En sintonía con lo expuesto, existe una retórica que usualmente utilizan los medios que consta en exhibir ciertos aspectos infrahumanos que suscitan variadas respuestas, pero esta operación no es exclusiva ni fue consolidada por los medios, pues se encuentra en los orígenes del arte moderno, porque “el afeamiento, mostrar de algo su peor aspecto es una función (…) moderna: didáctica [e] incita a una respuesta activa”12 siempre que produzca la conmoción en el público. Así, la relación de los medios con el público, aunque aparenta ser asimétrica es complementaria, se establece una suerte de “perversión” que va desde el sadismo –intervención de los medios- hasta el masoquismo –percepción y demanda del público-, es decir, la perversión radica en la exposición y consumo mediático del dolor. La relación será necesaria siempre que la narrativa cruel describa el fantasma omnipresente de la inseguridad alojado en determinados sectores de la sociedad.
Retomando el abordaje de la temática seguridad –traducida en su problemática: inseguridad -por los medios masivos de comunicación éste es claramente impuesto y expuesto a la vez, es un conglomerado de información que parecería no tiene principio ni fin, es un tema controversial y que contiene distintas aristas. Pero la inseguridad, es un tema convocante y los medios presentan “de un modo u otro los acontecimientos, contribuyendo a desencadenar ciertos estados de ánimos colectivos”13, que dependiendo del nivel de demanda pueden desencadenar en reformas legislativas como así también en efectos institucionales trascendentes.

Las implicancias de la seguridad

Antes de continuar con el análisis resulta pertinente inferir en el término, a saber: seguridad. Se entiende que es la calidad de que se es o está libre y exento de todo peligro o daño, pero en lo que respecta a individuos de sociedades humanas; el término adquiere complejidad desde el momento en que se concibe como utópico, es decir, en este marco, la interpretación adquiere una impronta abstracta. No obstante, resulta evidente que no se puede establecer una definición sólida general, la cual signifique en la apreciación social de lo que se percibe como seguridad.
Para alcanzar una noción de seguridad que comprenda a los ciudadanos es necesario incursionar en las implicancias del “ser ciudadano” en un estado de derecho. Entonces, un ciudadano es un miembro de una comunidad política, de una ciudadanía, que contiene una serie de derechos y garantías. Así, la importancia de pertenecer a una ciudadanía radica en la participación de los beneficios de la vida en común, esto es: la salud, la educación de calidad y el acceso al bienestar general, como así también a la participación política. En lo ateniente a los deberes se destaca la obligación de respetar los derechos de los demás, de contribuir al bien común asumiendo los costos de tal condición, respetar los valores predominantes como el sentido de justicia y de igualdad y los que contribuyen a la tesitura social y la paz. De esta forma, una sociedad será, si se quiere, más democrática en la medida en que la conformen ciudadanos más plenos. En este sentido, la ciudadanía es una construcción social como asimismo es el Estado en la cuál se enmarca.
En términos generales -y con la particularidad social-, hablar de seguridad implica velar por los ciudadanos, por sus intereses. Más detalladamente, en este aspecto, seguridad “refiere al margen de protección que una determinada persona grupo o entidad tiene frente a amenazas o riesgos de diverso tipo, sean imaginarios o reales, naturales o sociales”14. Así, sobre esta conceptualización descansa una noción general de seguridad para los ciudadanos, pero para establecer una definición más concreta resulta necesario darle contenido a ciertos elementos incluidos dentro de dicha noción, a saber: quién o qué es lo que se encuentra bajo riesgo o amenaza, cuáles son los riesgos y amenazas que se perciben, qué aspectos se ven vulnerados por dichas amenazas o peligros y, finalmente, cuáles son los mecanismos de protección que son considerados válidos para hacer frente a tales riesgos.
En este contexto, resulta necesario hacer hincapié en la figura del Estado como el principal proveedor de seguridad en una sociedad democrática, en efecto, es el Estado el hacedor de los mecanismos de protección válidos para enfrentar los riesgos reales en los que se exponen los ciudadanos.
Así, existe un programa de seguridad ciudadana que se vincula con la protección de los ciudadanos a partir de su participación activa en el entramado social en concordancia con el Estado, pero ello no implica la salvaguardia de los ciudadanos por parte de este, porque es por medio de la seguridad pública que el Estado garantiza el goce de los derechos ciudadanos.
La seguridad pública supone una situación social libre de riesgos, peligros y conflictos. En este marco, los ciudadanos pueden gozar y ejercer los derechos, libertades y garantías constitucionales y, a tales fines, resulta necesario la formulación, implementación y evaluación de un conjunto de políticas y acciones tendientes a garantizar la seguridad pública. Dicho de otro modo y en palabras de Sain, “en un contexto democrático, la seguridad pública es la situación política y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos –considerados éstos no solamente como principios o garantías formales sino también prácticas sociales-, a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así como su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas del Estado de derecho.”15

Inseguridad objetiva versus inseguridad subjetiva

En virtud de lo que se percibe como “real” en el marco del “conocimiento” ciudadano sobre la seguridad, en referencia a la inseguridad la construcción social de la realidad está mediada por lo que algunos estudios establecen como inseguridad subjetiva distinguiendo de la inseguridad objetiva. En rasgos generales, la interpretación de la inseguridad subjetiva radica en que es aquella que es “conocida” por los ciudadanos, mientras que la inseguridad objetiva es aquella que se basa en los niveles de delitos. Sobre estas dimensiones Binder16 establece que la inseguridad objetiva consiste en la cantidad de hechos de violencia, robos, secuestros, es decir, hechos delictivos que se producen en un espacio determinado, siendo sus datos cuantificables; mientras que por seguridad subjetiva o sensación de inseguridad establece que consiste en el temor, la incertidumbre, el miedo al otro, el sentimiento de vulnerabilidad que deviene de los hechos reales como así también de otros factores de carácter subjetivo. Por su parte, Kessler17 agrega a lo establecido por Binder y considera a “la inseguridad subjetiva como un problema autónomo de la seguridad objetiva o de las tasas de delito `reales`. El miedo al delito en una sociedad, en un periodo determinado, es el resultado de un proceso sociocultural cuya relación con la inseguridad objetiva no es del orden `representación-realidad`”18. En este sentido, la cultura de la seguridad comprende un nivel de aceptación de cierto tipo de delitos mientras que otros promueven la sensación de inseguridad. En suma, las respuestas institucionales en términos de seguridad objetiva deben considerar a la inseguridad objetiva y subjetiva en conjunto, es decir: “una respuesta de seguridad debe lidiar siempre con ambos aspectos de la cuestión y ésa es una de sus mayores dificultades. Las relaciones entre ellos son fluctuantes y no responden a una relación de espejo: Es decir: la dimensión subjetiva no es el reflejo exacto de la dimensión objetiva.”19
Ahora bien, el énfasis de los estudios de la seguridad subjetiva está focalizado en la sensación de inseguridad a través del “temor al delito” y la diferencia que existe entre dicho temor y la experiencia “real” del delito, es decir, la diferencia entre las condiciones subjetivas y objetivas. Sin embargo, en este trabajo no se puede establecer cómo es el temor social frente a la sensación de inseguridad, pero sí se puede vislumbrar a partir de qué y cómo se configuran algunas interpretaciones que hacen al fenómeno de la seguridad subjetiva.
La relevancia de analizar las interpretaciones o, mejor dicho, construcciones sociales, se establece por el impacto que genera a nivel social en la conducta de los individuos en su vida cotidiana y en la cohesión y segregación social de determinados grupos. Asimismo, es crucial destacar que las interpretaciones son intervenidas por una multiplicidad de voces y que se incluyen en distintos grupos sociales tales como la clase social, el género, el grupo erario, etc., aunque en general a determinados grupos le corresponde determinadas construcciones de lo que se percibe como inseguridad.

La operatoria del impacto mediático en la “sensación de inseguridad”

Es evidente que la alta presencia de los temas vinculados con la inseguridad en los medios masivos de comunicación genera un impacto en la población, aunque no es posible determinar con claridad en qué consiste tal impacto por la complejidad de llevar adelante estudios de audiencia sobre estas cuestiones y por la falta de ellos en el campo de la comunicación. A pesar de esta limitación, se intentará aquí determinar algunas características de esos impactos ante la evidencia de que generan reacciones sociales que van desde la alarma hasta la indignación irracional. En similitud con los grandes discursos sociales en general, los medios operan a partir de cubrir narraciones producidas en la cotidianeidad, sujetas a una probabilidad proporcional según la rareza y no tanto la frecuencia, pero los medios deben transmitir una “realidad” y es por ello que seleccionan determinados hechos delictivos que si se corresponden por semejanza a otros son considerados como determinadas “olas” de algún tipo de delito.
Por su parte, en lo que corresponde al medio más empleado por la población, la televisión, “en tanto experiencia vicaria central de la actualidad, es una de las formas de victimización indirecta más importante”20. Si bien la exposición que producen los medios, en lo ateniente a estas temáticas, aumenta la preocupación sobre el crimen en la población -porque contribuyen en la configuración de la agenda social- el impacto sobre el temor de los individuos no es tan claro. No obstante, según Kessler para que haya temor en primer lugar debería cumplirse una condición de resonancia, a saber: “que la víctima sea alguien `común`, parecida a uno, azarosamente elegida, que viva en un barrio comparable al propio (…). Los delitos dan temor cuando las noticias son locales; cuando han sucedido en otros lugares, contribuyen a reforzar la idea de que `acá no es tan malo como en otros lados` y, por ende, se consolida la sensación de seguridad del hábitat”21. Así, frente a determinados hechos delictivos, por semejanza de contextos y condiciones se configura la sensación de inseguridad pero, por lo contrario, se establece una sensación de “seguridad” establecida por comparación. De esta manera, y siguiendo el análisis de este autor, el efecto que produce el discurso televisivo es magnificado cuando la experiencia personal es similar a la narrada. En el caso de los conglomerados urbanos de la provincia de Buenos Aires la representación del delito se encuentra atravesada por la impronta de la vulnerabilidad en términos de una percepción potencial de ser objeto de un posible victimario que asecha a partir de lo discursivo y esto establece que la puesta y recepción de la información tenga un sentido particular.

El gobierno tradicional de la seguridad pública y el surgimiento de las necesidades de reforma en la provincia de Buenos Aires

La seguridad pública requiere de estructuras y lineamientos de gestión para su gobierno. Desde la conformación del Estado argentino y hasta finales de la década del 90 se encontró vigente un modelo que Sain señala como tradicional y que “estuvo signado por un recurrente desgobierno político de los asuntos de la seguridad pública y policiales, por el cual la dirigencia política y, en particular, las autoridades gubernamentales delegaron el monopolio de la administración de la seguridad pública a las agencias policiales”22. Como consecuencia de esto y siguiendo este análisis “el modelo tradicional ha supuesto el autogobierno policial sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo”23. Por su parte, “[la relación entre comunidad y policía] ha estado caracterizada por la ausencia de toda modalidad y de instancia de intervención o participación comunitaria en los asuntos de la seguridad pública y, especialmente, en el diseño, implementación y control de políticas de seguridad y en el control del desempeño policial.”24
Por su parte, el mantenimiento de esta política en la década el 90 no fue azaroso. A principios de esa década la seguridad era un tema que comenzaba a preocupar en la población que contenía el conurbano Bonaerense. En ese contexto, Eduardo Duhalde iniciaba su carrera a la gobernación de Buenos Aires y su campaña electoral no podía descansar en los márgenes de un discurso legitimador frente a la creciente sensación de inseguridad que se experimentaba. Es así que en 1991, el candidato a la gobernación de Buenos Aires, incluía como “promesa” en su campaña electoral la propaganda de convertir a la Policía Bonaerense en la “Policía del siglo XXI”, además de implementar “mano dura” contra la delincuencia, sumándola a la lucha contra el narcotráfico.
El candidato fue electo y el 13 de diciembre de 1991, a dos días de asumir la gobernación, Duhalde designó como jefe de la cúpula policial a su amigo Pedro Klodczyk que fue convocado para ser “el Pirker de la Bonaerense”25. El Plan de Seguridad Provincial se hallaba sobre el modelo tradicional de la seguridad pública en el que la institución policial era la “gestora” de los asuntos de seguridad pública porque fue a través de un “supuesto” pacto, entre el gobernador y los uniformados, donde “el gobierno se comprometía a reequipar a la Fuerza y a no interferir en sus asuntos internos. A cambio, pedía subordinación, presencia en las calles y mano dura.”26
Una suerte de registro del pacto mencionado puede encontrarse en el acto de inauguración del “Tercer Congreso de Consejos Distritales de Seguridad de la Provincia”, llevado a cabo en San Nicolás, en 1992. Allí, el entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde, afirmó que el sistema de seguridad en la provincia “`no admite más remiendos` [destacando que] `ha llegado el momento institucional de modificarlo, adoptando un servicio de seguridad moderno y eficiente, que lleve tranquilidad a la gente`”27. Las conclusiones del congreso suponían herramientas para la elección de un sistema que intervenga en la superación de la inseguridad que se registraba y que angustiaba y aterraba a la población, no sólo en el conurbano bonaerense sino que en todo el territorio bonaerense, según mencionaba el gobernador. En este marco deficitario de seguridad proponía elegir con inteligencia un modelo, de entre los tres o cuatro más eficaces del mundo, y ver como instrumentarlo en la provincia, subrayando que su gobierno “`no escatimaría esfuerzos para adquirir la tecnología y los equipamientos que sean necesarios` [argumentando que] `estamos muy atrasados respecto de los que se emplean en los países desarrollados`. [Además, para el cumplimento del desafío sería también necesario] `más móviles y agentes patrullando en las calles en prevención de delitos`”28
Los años iban pasando y el modelo se iba consolidando. Así una nota de tapa de la Revista Noticias del 10 de agosto de 1996, titulada como “maldita policía” describía el panorama de aquel momento, con sus trastiendas del poder político, que comienza de la siguiente manera: “la policía a ganado un espacio de poder increíble. Autoritaria y enemiga de los derechos humanos, la policía y el pueblo se han convertido en una terrorífica antinomia”29. No obstante, ésta era la herencia del “supuesto” pacto establecido entre el gobernador de entonces de la provincia de Buenos Aires y la cúpula policial; la afirmación de éste también fue señalada por un encuestador, que trabajó en la campaña por el plebiscito reeleccionario de 1994, a los efectos sostenía que “`Duhalde hizo un pacto con la Bonaerense: prometió no inmiscuirse en sus asuntos y aumentar su presupuesto a cambio de mayor tranquilidad en las calles. Con las Patrullas Bonaerenses al estilo estadounidense, Klodczyk` [entonces jefe de la institución policial] `logra buenos resultados. Para la política de Duhalde la seguridad fue casi tan importante como el Fondo del Conurbano: cambió el clima de la vida cotidiana. El efecto de las encuestas fue impresionante”30. Para unos se gestaba la mejor policía del mundo, para otros, un ejército de monos con navaja31.
Las consecuencias de la continuación de la implementación de este modelo de seguridad pública, en el periodo de Duhalde como gobernador, sumado a transformaciones emanadas de una serie de conflictos sociales e institucionales tales como las crisis económicas, el desempleo, la marginalidad, la exclusión social, el aumento del delito, la corrupción policial y la crisis de legitimidad del Estado, como así también un evidente déficit en lo ateniente a estructuras legales e institucionales para que la administración central ejerza el gobierno político de la seguridad pública comenzó a manifestar en paralelo una necesidad de reforma del sistema de seguridad pública. Empero, el imperativo de esta necesidad se encontró signado con el aumento significativo de la delincuencia en la segunda mitad de la década del 90 y con el insostenible sistema de seguridad pública como consecuencia del mencionado desgobierno político producto de la delegación de estos asuntos a la institución policial provocando su autogobierno.
En suma, el incremento de los fenómenos de inseguridad objetiva e inseguridad subjetiva en los conglomerados urbanos de Buenos Aires ocasionaron que la sensación de inseguridad se instalase cada vez más como un tema recurrente y preocupante en la población, este estado de situación culminó en una suerte de demanda social para que el Estado intervenga con políticas, pero “las cuestiones atenientes a la seguridad pública se convirtieron en un problema político cuando la creciente sensación de inseguridad comenzó a socavar la legitimidad de numerosos gobernantes, y algunos dirigentes vieron que con ello se cercenaba su proyección político electoral. (…) Bastó con que a partir de 1997 el pedido generalizado de resolución al aumento de la delincuencia pasara a ocupar el segundo lugar entre las principales demandas sociales, luego del desempleo, para que la seguridad pública se convirtiera en uno de los asuntos prioritarios de la agenda político institucional”32.
En este contexto de mediados de la década del 90 la crisis institucional era más que evidente y la divulgación del desprestigio de la policía no se había hecho esperar, “[encuentras realizadas en 1996 sobre la imagen de la Policía Bonaerense] indicaban que el ochenta por ciento de la población temía o no confiaba en quienes deberían ser sus protectores. No se trataba ya de los “desmanes” conocidos de “los muchachos de siempre” sino una parte sustancial del meneado `riesgo argentino`”33. Por otra parte, una encuesta, realizada por Germano & Giacobbe34 entre el 11 y 13 de marzo de 1996 y el 11 y 13 de agosto de 1996, sobre la sensación que la población tiene en referencia a la policía, publicada el 10 de agosto de 1996 en la Revista Noticias, también ilustra el aumento del desprestigio institucional. Los datos arrojados son los siguientes, a saber:

¿Qué sensación tiene frente a la policía?
SENSACIÓN
mar-96
ago-96
Miedo/Desconfianza
35,05%
37,26%
Inseguridad
5,61%
23,29%
Respeto
14,95%
7,67%
Indiferencia
28,96%
7,11%
Ninguna
0,47%
6,03%
Seguridad
11,68%
5,48%
Desprecio
2,34%
4,66%
Preponencia
0,47%
4,66%
Molestia
0,47%
3,84%
Fuente: GERMANO & GIACOBBE. Publicada en Revista Noticias, “Policía. Los soldados del diablo”, Nota de tapa, Maldita policía, 10 de agosto de 1996.

Esta encuesta deja de manifiesto que en el breve lapso de seis meses la imagen positiva de la policía disminuyó en concordancia con el aumento de todos aquellos aspectos más negativos vinculantes a la fuerza. Así las sensaciones que no suscitaban opinión alguna como la indiferencia aumentó en un 21,85 %; los casos más significativos de la sensación de la población frente a la policía en lo que refiere a las cuestiones negativas que aumentaron fueron: la inseguridad en un 17,68 % sobre la base de un 5,61 % y el miedo / desconfianza en un 2,21 % sobre la base de un 35,05 %; por otra parte, las sensaciones positivas que disminuyeron corresponden al caso de la seguridad en un 6,20 % y el respeto en un 7,28 %. El siguiente gráfico se encuentra en función de clarificar estos datos.

Fuente: GERMANO & GIACOBBE. Publicada en Revista Noticias, “Policía. Los soldados del diablo”, Nota de tapa, Maldita policía, 10 de agosto de 1996.
Empero, al interior de la institución la “imagen nefasta” de la policía por tratarse de un cuerpo de carácter “militarizado” era advertida por algunos. Así, con la semejanza de un relato fantástico, a muy poco tiempo del advenimiento de la democracia, en 1984, un comisario del escalafón profesional que acababa de jubilarse comentaba en una charla informal “la Bonaerense es un nido de víboras imposible de gobernar. Los tipos que se formaron con Camps [quién lideraba la Policía de la Provincia de Buenos Aires durante los primeros años del régimen militar] no conocen otra vida, están cebados. Y si los enfrentás te pudren todo. No hay que olvidarse que ellos pueden llevar el nivel de la delincuencia a niveles insoportables. Los militares ya no tienen margen para aventuras golpistas en esta sociedad, pero la Policía le va a plantear más de un desafío a los políticos”35, según Dutil y Ragendordorfer el tiempo le dio la razón. Aunque la visión era apocalíptica hay que reconocer que en general la institución policial cumple con su función de control del delito en consonancia con la prevención y conjuración, con mayor o menor eficacia, de los tipos de delitos que responden a la sensación de inseguridad. Asimismo, el siguiente relato también significativo para pensar a la institución desde adentro, se trata del de una conversación entre el taxista, Roberto Pascolo, y Andrés Klipphan, hacia finales de 2003, “Roberto Pascolo arrancó así: No hay policías buenos y policías malos. Ni policías limpios que investigan a policías corruptos”. Y no paró: “Policías que investigan delitos, que descubrieron bandas de delincuentes integradas por policías. Pero eso no quiere decir que esos policías sean buenos. Simplemente cumplieron con la parte del trabajo que les pidieron hacer sus jefes. (…) Pascolo es un ex oficial de la Policía Bonaerense. Manejaba un taxi desde que solicitó la baja, en 1990”36, el taxista concluía manifestando las implicancias que mantenía la policía con el poder y que a este no se lo investiga.
Por su parte, el desprestigio y la estigmatización en la percepción social de la institución policial como una corporación represiva y corrupta se incrementó con la vinculación de miembros de la Policía Bonaerense en la participación de dos hechos que conmocionaron a la población y que fueron difundidos en todos los medios de comunicación, a saber: el atentado a la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) en julio de 1994 y el asesinato en Pinamar del reportero gráfico José Luís Cabezas, en enero de 1997. Corrían los años de la maldita policía37.
Entre tanto, el sistema de seguridad pública había colapsado, frente a esta problemática había que generar cambios y esos cambios comenzarían por la institución policial. Es así cuando a mediados de 1996 la agenda del gobierno provincial consideró promover algunos cambios de fondo del sistema policial bonaerense, cristalizandose en las declaraciones de “estado de emergencia” de la institución policial bonaerense. De esta manera la Ley Nº 13.40938 sancionada el 20 de diciembre de 1995 y promulgada el 2 de enero de 1996, establecía el estado de emergencia de las policías de la provincia de Buenos Aires, por el término de seis meses. Comprendía los aspectos organizativos, funcionales, operativos y laborales de las policías y como objetivos contaba con la transformación de la estructuctura a fin de dotar a la institución con la eficiencia debida para atender sus misiones fundamentales. Similarmente, la Ley Nº 13.70439, publicada en el Boletín Oficial el 20 de julio de 1997, establece el estado de emergencia por un periodo de un año. Dentro de este último periodo, el entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde dispuso el 19 de diciembre la intervención civil de la policía bonaerense, siendo Luís Lugones el interventor del cuerpo, por primera vez un civil se encontraba al mando de la institución policial. En este escenario previo, en el que gobernaba la corporación policial los asuntos de seguridad pública, se encuentra el primer antecedente significativo y puntual que llevaría a cabo el proceso de reforma en el sistema de seguridad pública.

Sobre el plan de reorganización general: propuestas para una nueva política de seguridad

Hacia finales de la década del 90 la demanda para el saneamiento del sistema de seguridad pública en la provincia era generalizada. La búsqueda de soluciones implicaba resolver una multiplicidad de conflictos. En este contexto surge la decisión de implementar el Plan de reorganización general del sistema de seguridad e investigación de los delitos en la provincia de Buenos Aires, elaborado por Alberto Binder y León Arslanian40, en que se establecía el diagnóstico y plan de acción para la recomposición del sistema. Allí, se destacaban algunos puntos en la definición del problema, estos se engloban en dos cuestiones; la primera correspondiente a establecer soluciones a que no se limiten al corto plazo y la segunda a vislumbrar el problema como una problemática que vincula varios problemas entre sí. Más detalladamente se planteaba, a saber:
1.La situación no respondía a la existencia de soluciones a corto plazo. El modelo de seguridad e investigación ya no respondía a las necesidades de la vida moderna, a las expectativas sociales y a las exigencias que las nuevas formas de ilegalidad planteaban a estos sistemas; la ausencia de una política definida en este campo había generado un aumento de las demandas sociales y una aceleración de los tiempos políticos para el cambio; la dinámica política del país había visualizado a este tema como uno de los que se debía demostrar mayor capacidad de gobierno; las soluciones de “emergencia” no habían demostrado eficacia en éste o en campos similares; el desarrollo de cambios estructurales en otras áreas no vislumbraba la razón por la que no se podría utilizar una misma energía política en este área prioritaria; la resolución efectuada de algunos casos no ameritaba la solución del problema como un todo; las posibilidades de contar con un consenso eran muy escasas, debido a que el grado de relación del problema con el conjunto de la estructura institucional de la provincia de Buenos Aires era muy grande y afectaba a intereses de distinto nivel.
2.El problema debía considerarse como no unitario, tratándose de muchos problemas vinculados entre sí. Se planteaba que cuando las soluciones se mantienen sólo en el campo simbólico nunca se alcanza una solución efectiva y el problema comienza a girar en un circulo vicioso; cuando los jueces aparecen como parte de un sistema corrupto, aumenta la sensación de desamparo social; la modificación del sistema de investigación de los delitos dejaría atrás la delegación de dicha investigación a la policía, poniendo en un primer plano los fiscales y modernizando todo el sistema; toda estrategia de prevención al terrorismo internacional requiere un fuerte control del sistema de seguridad; la seguridad privada como mercado tendiente a crecer genera competencia con el sistema público, siendo fuente de corrupción, desaliento a los cuadros policiales, propicia el aumento de la desigualdad social, etc.; ausencia casi total de base empírica para todas las políticas de prevención, seguridad y persecución penal; el esquema de custodia de los detenidos en las dependencias policiales genera corrupción, ineficacia y constituye un desgaste para las actividades policiales; los problemas de tránsito, también, como generadores de desgaste policial son vistos como afecciones a la seguridad; los vecinos que reclaman la aplicación de técnicas nuevas; y el requerimiento de personal civil especializado como así también de una presencia política de gran nivel.

A partir de estos puntos que definen el problema, y entendido así, lo que se hallaba en crisis era todo el sistema de seguridad y de investigación de los delitos de la provincia. A los efectos, el plan contenía la modernización de la institución policial considerando que la respuesta elaborada a los conflictos no era capaz de encontrar una solución viable a esta crisis. En suma, la institución pensada hacía cien años como un cuerpo policial unitario y verticalizado no podía responder a las problemáticas y conflictos del nuevo paradigma coyuntural. Un contexto histórico distinto resultando de largos procesos políticos; el problema era complejo, global, regional y no podía ser solucionado sino sólo en la medida en que se asumiera la necesidad imperante de redefinir desde la base la política de seguridad, la política judicial, las relaciones con la comunidad y la forma de conducir esas políticas, resultando la gestión del gobierno de la seguridad. Estas ideas movilizaron cierta “voluntad política” para iniciar un proceso de cambio en el sistema de seguridad pública.
En virtud de intervenir en el escenario social e institucional y darle entidad al plan a los efectos de llevarlo a cabo, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires fue creada la ley 12.15441 –actualizada por las leyes 12.987; 13.210, de la creación de la Policía Comunal; y 13.482- que establece el Sistema Provincial de Seguridad Pública, la ley 12.155 de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires (sancionada el 15 de julio de 1998, promulgada el 5 de agosto y publicada en el Boletín Oficial el 11 de agosto), la ley 13.202 de la Policía Buenos Aires 2, y la Resolución 1625 del Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, entre otras normativas.
Con estas normativas se estableció la disolución de la Policía Bonaerense en los primeros tres meses de la intervención para dar origen a la Policía e Seguridad Departamental, a la policía de Investigaciones en función judicial y a la Policía de Seguridad Vial, siendo instituciones civiles armadas, jerarquizadas y con carácter profesional. Se propuso fraccionar y estructurar un nuevo sistema policial sobre la base de un conjunto de medidas centrales. En efecto es mediante la Ley Nº 12.155 que se produce la materialización de este postulado, será allí donde se establece la composición, funciones, organización, dirección y coordinación de las policías de la provincia de Buenos Aires que integrarán el sistema provincial de seguridad pública –establecido en la Ley Nº 12.154-, con el fin de intervenir en forma preventiva, disuasiva y/o mediante el uso efectivo de la fuerza, en protección de los derechos de los habitantes de su jurisdicción.
Los cambios que fueron suscitando a partir de leyes y resoluciones en función del proceso de reforma a lo largo de poco más de una década fueron plasmados en lo que dio por llamarse ley de Unificación42, a saber: ley Nº 13.482. Esta norma, que además modifica a la ley Nº 12.154, contiene a las leyes y resoluciones de la organización de la institución policial en la provincia de Buenos Aires. En lo que corresponde al sistema de seguridad pública en la actualidad está integrado por: el Gobernador de la Provincia, el Poder Legislativo de la Provincia, el Poder Judicial de la Provincia, el Sistema Penitenciario Bonaerense, el Sistema de Instituciones de Menores, el Patronato de Liberados, el Sistema de Defensa Civil, las Policías de la Provincia de Buenos Aires, los Foros Departamentales de Seguridad, los Foros Municipales de Seguridad, los Foros Vecinales de Seguridad, los Defensores Municipales de la Seguridad y los intendentes de los Municipios que tengan Policía de Seguridad Comunal.

II

EL ESCENARIO ACTUAL
EN MATERIA DE VIOLENCIA Y CRIMINALIDAD

Sobre el aumento del delito

Aproximadamente en los últimos quince años, con el significativo aumento del delito y la violencia, la seguridad objetiva ocupa un lugar constante en las preocupaciones de los ciudadanos, políticos e instituciones de Argentina. “La tasa de criminalidad, esto es, la tasa de hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde los años 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa ha aumentado hasta el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las décadas anteriores”43. De alguna manera, este incremento constituye a formar una sensación de inseguridad en la población que responde, aunque también puede exceder, a la inseguridad objetiva, dicha sensación es lo que se denomina como inseguridad subjetiva. No obstante, para abordar el análisis de la inseguridad objetiva, como así también la correspondencia o no entre inseguridad objetiva y subjetiva, al efecto es requisito indispensable contar con fuentes oficiales.
De esta manera, resulta pertinente destacar la importancia de los datos en materia de seguridad, porque, como se ha mencionado de algún modo, configura lo que aquí se denomina como inseguridad objetiva, al respecto Argentina cuenta con la Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC) que depende orgánica y funcionalmente de la Subsecretaría de Política Criminal de la Secretaría de Justicia del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Desde enero de 1999 implementa el Sistema Nacional de Estadística Criminal (SNEC) que recolecta, produce y analiza informaciones estadísticas sobre el delito en la Argentina, reúne información de fuentes oficiales tales como la agencia policial y fuerzas de seguridad, el sistema penitenciario y el poder judicial, también lleva a cabo el desarrollo de encuestas como los estudios de victimización con el objeto de realizar un abordaje profundo sobre la cuestión de la criminalidad y, en su marco, el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC) tiene por objeto observar y analizar las estadísticas policiales de la Argentina.
Pero la información que se origina a través de los datos recolectados no manifiestan el universo real de lo acontecido. Es importante tener en cuenta varias cuestiones al momento de utilizarlos como fuentes para explicar el fenómeno de la inseguridad objetiva. En primer lugar, cada dato alude a la fuente que lo produce, es decir, refleja el qué hacer de la institución que lo registra y no los hechos en sí. En segundo lugar, no se estableció un criterio homogéneo a nivel nacional en la esfera judicial, es decir, no se cuenta con estadísticas judiciales. En tercer lugar, los hechos registrados son presuntos dado que son informados a priori de su investigación. Finalmente, hay un sin fin de factores que influyen en constituir la denominada cifra negra que implica a los hechos delictuosos no registrados. Es por ello que las interpretaciones que realizan sobre los informes de los delitos registrados por las policías y fuerzas de seguridad deben tener en cuenta las limitaciones propias de este tipo de datos.
En lo que respecta a las estadísticas policiales los sistemas de la DNPC denominan presuntos a los hechos delictuosos –tan como fue mencionado- debido a que trabajan sobre la base de información brindadas por las fueras de seguridad al momento de conocer los hechos y previo a su investigación, de tal modo que un hecho puede ser considerado delictivo en dichos registros mensuales y posteriormente negado en el marco del proceso penal. Asimismo, también puede ocurrir que la definición de un determinado hecho según un tipo de delito sea alterada en el marco de las investigaciones judiciales y policiales.
El registro de las fuerzas de seguridad se realice sobre la base de las figuras y tipos penales descriptos en el Código Penal, es decir, los datos disponibles se encuentran agrupados siguiendo, en gran medida, la tipificación allí establecida posibilitando la identificación según los bienes jurídicos afectados. El primer grupo engloba lo que se denomina como delitos contra las personas, se agrupan todos aquellos delitos que con un grado mayor o menor de violencia afectan la vida de las personas, ellos son: homicidios dolosos, homicidios dolosos en grado de tentativa, homicidios culposos en accidentes de tránsito, homicidios culposos por otros hechos, lesiones dolosas, lesiones culposas en accidentes de tránsito, lesiones culposas por otros hechos y otros delitos contra las personas. El segundo grupo, delitos contra la honestidad (hoy denominados delitos contra la integridad sexual) y el honor, las denuncias de este tipo de delitos has sido individualizadas para poder dar cuenta de este dato de manera desagregada así se diferencian en: delitos contra el honor, violaciones y otros delitos contra la integridad sexual. El tercer grupo, corresponde a delitos contra la propiedad, estos reúnen todos aquellos hechos que afectan este bien jurídico, ellos son: robos y tentativas de robo (excluye los agravados por el resultado de lesiones y/o muertes), robos agravados y tentativas de robo agravado por el resultado de lesiones y/o muerte, hurtos y tentativa de hurto y otros delitos contra la propiedad. El cuarto grupo, delitos contra el Estado y la Comunidad, éste incluye todos aquellos que afectan al Estado en mayor o menor medida, ellos son: delitos contra la seguridad pública, delitos contra el orden público, delitos contra la seguridad de la nación, delitos contra los poderes públicos y el orden constitucional, delitos contra la administración pública y delitos contra la fe pública. El resto de los grupos son los que se definen como delitos contra la libertad: amenazas y otros delitos contra la libertad; delitos contra el estado civil; delitos previstos en leyes especiales, con excepción de la ley Nº 23.737 de Estupefacientes porque concentra la mayor frecuencia de hechos dentro de este tipo de leyes.44
En suma, los informes de las estadísticas policiales de la DNPC permite abordar una de las cuestiones centrales aquí planteadas, a saber: la inseguridad objetiva. Para ello es notable manifestar el recorrido de la evolución de los hechos delictuosos registrados en los últimos 15 años a fin de manifestar el escenario actual en materia de criminalidad.
Dentro del denominado delito común45 los más significativos, en virtud de la configuración de la sensación de inseguridad, corresponden a los que engloba los delitos contra las personas -homicidios dolosos, homicidios dolosos en grado de tetativa, homicidios culposos en accidentes de tránsito, homicidios culposos por otros hechos, lesiones dolosas, lesiones culposas en accidentes de tránsito, lesiones culposas por otros hechos, otros delitos contra las personas- y los delitos contra la propiedad -robos y tentativas de robo (excluye los agravados por el resultado de lesiones y/o muertes), robos agravados y tentativas de robo agravado por el resultado de lesiones y/o muerte, hurtos y tentativa de hurto, otros delitos contra la propiedad-, porque este tipo de delitos registran un incremento significativo y más aún los que corresponden al segundo mencionado porque “particularmente desde mediados de la década de 1990 (…) se incrementó sustancialmente el denominado `delito común` (en términos técnicos: delito con bajo o nulo nivel de organización), en las modalidades de homicidios, robos, hurtos, delitos contra la libertad sexual, lesiones, vandalismos, etcétera.”46. Véase los valores de la cantidad de hechos delictuosos registrados en el siguiente cuadro:

EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DE HECHOS DELICTUOSOS
DESDE 1990 a 2005
Años
Delitos contra las Personas
Delitos contra la Propiedad
Otros delitos
Total Hechos Delictuosos
1990
78.864
404.465
76.911
560.246
1991
83.949
327.722
77.619
489.290
1992
93.898
340.267
84.973
519.138
1993
107.905
358.428
92.527
558.860
1994
126.624
396.432
104.156
627.212
1995
135.135
462.344
112.988
710.467
1996
148.873
496.627
117.230
762.730
1997
156.897
539.292
120.151
816.340
1998
168.545
612.709
141.694
922.948
1999
185.726
723.731
152.784
1.062.241
2000
202.820
753.727
173.353
1.129.900
2001
210.752
782.784
184.994
1.178.530
2002
211.002
936.864
192.663
1.340.529
2003
219.417
856.710
194.598
1.270.725
2004
239.607
792.889
211.331
1.243.827
2005
247.887
739.250
219.809
1.206.946
Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

Ahora bien, con respecto a la distribución de los hechos delictivos registrados se mantiene constante en los últimos años, entre el 60 % y el 70 % corresponden a los delitos contra la propiedad y alrededor del 20 % a los delitos contra las personas. En el gráfico que sigue a continuación se puede observar esta tendencia porcentual:

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

Por otra parte, resulta sumamente significativo, a fin de establecer un panorama más detallado de la situación de inseguridad en los últimos años, el análisis de los datos correspondiente a la cantidad de hechos delictuosos registrados en correlación con sus respectivas tasas. En términos globales, en 1992, la tasa de criminalidad fue de 1.553 hechos delictivos registrados en todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que esa misma tasa en 1993 fue de 1.650, en 1994 de 1.828 y en 1995 de 2.043, es decir que para este último año citado se había incrementado en un 31,55 % con respecto a 1992, en los años sucesivos continuó el incremento encontrando sus valores más altos en 2002 con una tasa de 3.697 aumentando en tan sólo una década en un 138,05 %, -como fue mencionado en la generalización señalada anteriormente-. No obstante, a partir del año 2003 esta tasa comienza a bajar gradualmente y en el 2005 –último año de publicación virtual- es de 3.329, por lo cual demuestra la leve caída, que se sucedió a partir del 2003, de un 11,05 % con respecto al año en que se registró la mayor cantidad de hechos delitos. De todas maneras, “esto significa que, (…) [en aproximadamente 15 años] se ha producido un aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100 %.”47. En términos absolutos, como así también sus tasas de cada 100.000 habitantes correspondientes a los hechos delictuosos registrados entre 1992 y 2005, puede apreciarse aquellos valores en el siguiente cuadro:

Evolución total de hechos delictuosos registrados 1992-2005
Valores absolutos y tasas cada 100.000 habitantes
AÑO
CANTIDAD
TASA
Año 1992
519.138
1.553
Año 1993
558.860
1.650
Año 1994
627.212
1.828
Año 1995
710.467
2.043
Año 1996
762.730
2.166
Año 1997
816.340
2.288
Año 1998
922.948
2.555
Año 1999
1.062.241
2.904
Año 2000
1.129.900
3.051
Año 2001
1.178.530
3.250
Año 2002
1.340.529
3.697
Año 2003
1.270.725
3.504
Año 2004
1.243.827
3.430
Año 2005
1.206.946
3.329
Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

En general, durante la década del 90 se ha producido un constante aumento en la tasa de hechos delictivos registrados en todo el país, los años con picos más pronunciados fueron entre 1993 y 1995, pero es entre 1997 y 2000 y 2002 cuando la tendencia es aún más marcada. El principal aumento se encontró en los delitos contra la propiedad, mientras que los delitos contra las personas mostraron un crecimiento leve y gradual. Esta tendencia general del incremento del total de los delitos registrados y, en particular, de los delitos contra la propiedad comienza a declinar en el 2003, aunque los delitos contra las personas continuaron con su tendencia de escaso pero permanente aumento. Así, puede verse en las tasas de los delitos registrados su evolución, a continuación se encuentran los datos y el gráfico ilustrativo.

EVOLUCIÓN DE TASA DE DELITO
DESDE 1992 a 2005
Años
Delitos contra las Personas
Delitos contra la Propiedad
Total de Hechos Delictuosos
1992
281
1.018
1.553
1993
319
1.058
1.650
1994
369
1.155
1.828
1995
389
1.330
2.043
1996
423
1.410
2.166
1997
440
1.512
2.288
1998
467
1.696
2.555
1999
508
1.979
2.904
2000
548
2.035
3.051
2001
581
2.159
3.250
2002
582
2.584
3.697
2003
605
2.363
3.504
2004
661
2.187
3.430
2005
684
2.039
3.329

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

Cabe destacar que si bien estos datos corresponden a todo el país, aunque las tendencias manifiestan el estado de situación de los grandes conglomerados urbanos. Las fuentes oficiales marcan tendencias por su cronología. Gráficamente puede apreciarse la similitud en la tendencia de Buenos Aires con respecto al país:

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

Situación en la provincia de Buenos Aires

Un determinado hecho extraordinario en una población pequeña se manifiesta como aislado, pero en la medida que las poblaciones contienen a un mayor número de habitantes los hechos extraordinarios responden a esa cantidad y se tornan cotidianos con la reiteración. No obstante, en los conglomerados urbanos estos hechos se encuentran signados por la estigmatización de la pobreza y la marginalidad. Por su parte, los medios masivos de comunicación instalan los hechos particulares como totalidades generando así un incremento en la sensación de inseguridad. En suma, es importante considerar y analizar para el caso del conurbano bonaerense en comparación con el resto de la provincia el tipo de datos que se disponen para describir a la seguridad objetiva.
De esta manera, sobre la totalidad de los hechos delictuosos registrados y sus respectivas tasas, se realizó una comparación entre los 24 partidos que conforman al conurbano Bonaerense y el resto de la provincia en los años 1999, 2003 y 2004, de aquí surge que los hechos delictivos registrados pueden magnificar la sensación de inseguridad en referencia a la frecuencia y no a la tasa que registra la inseguridad objetiva. La tendencia establece que, entre el conurbano Bonaerense y el resto de la provincia, los valores de las tasas son similares mientras que la cantidad de hechos delictuosos registrados difiere en tanto el total de población, siendo mayor en el conurbano. Así en 1999 la tasa de delitos registrados se repartía en partes iguales y los hechos arrojaban un 60 % en los 24 partidos del Gran Buenos Aires, en 2003 la tasa había aumentado levemente en el conurbano en un 3 % mientras que los hechos se repartían en un 66 % en el conurbano y el 34 % restante en el resto de la provincia, y en 2004 la tasa manifiesta los mismos valores que en el año anterior y los hechos manifiestan de un 63 % en el conurbano y un 37 % en el resto de la provincia. A los efectos se encuentran los siguientes gráficos (Asimismo, véase Anexo que incluye los datos en sus totalidades):

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

Utilizando la lógica de análisis similar a la recientemente expuesta se indagó en la relación entre la cantidad de delitos registrados y sus respectivas tasas en lo que corresponde a los 24 partidos del Gran Buenos Aires. En general puede apreciarse que los partidos con un mayor registro de hechos poseen tasas estándares en referencia al resto de los partidos. Es decir, según la inseguridad objetiva se puede considerar a determinados partido como peligroso, en referencia a otros, a partir de la frecuencia de los hechos delictuosos registrados, pero es en la tasa donde se debe establecer la consideración. No obstante estas lecturas parciales y no articuladas de los registros delictivos incrementan a la inseguridad subjetiva y con ello un aumento en la sensación de inseguridad que la sociedad puede manifestar al momento de referirse a determinados partidos del conurbano Bonaerense. Así, un ejemplo paradigmático es el caso del parido de la Matanza que registra en el año 2003 un total de 29.307 hechos delictuosos siendo su tasa de 2.334,70 %. Los datos y gráficos que continúan evidencian la relación causal entre cantidad de hechos delictivos registrados y cantidad de población –relación que determina las tasas de delitos- en todos los partidos del Gran Buenos Aires (Asimismo, véase Anexo que incluye los datos en sus totalidades).

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

No obstante, no hay que dejar de observar que las fuentes oficiales marcan tendencias y no un universo concreto, es decir, -como ya fue explicado- en cualquier caso no hay que dejar de considerar que el registro que obtiene la DNPC sobre los hechos delictuosos no muestra el universo de todos los acontecimientos devenidos en delitos. Así, lo que ocultan las estadísticas también puede sugerir distintos análisis y abordajes a fin de delimitar los fenómenos de inseguridad objetiva y subjetiva.

La respuesta estatal

La función principal del Sistema de Seguridad Pública frente al aumento de la inseguridad objetiva es elaborar políticas tendientes a intentar brindar respuestas al fenómeno para reducirlo y con ello reducir también la inseguridad subjetiva. Sin embargo, la experiencia de los últimos años deja de manifiesto que la existencia de las múltiples voces sociales remarcan los déficit del Sistema de Seguridad Pública y aumentan la sensación de inseguridad independientemente de los valores de la inseguridad objetiva. Así, los efectos políticos que tiene la sensación de seguridad en la población son: la pérdida de poder y de la razón de ser del Estado y, al mismo tiempo, una mayor demanda por parte de la sociedad para que el Estado intervenga en políticas de seguridad, incluso apoyando medidas autoritarias que atentan contra la propia libertad, la igualdad y la democracia. No obstante, a finales de la década del 90, en la provincia de Buenos Aires, se estableció una suerte de diagnóstico a partir del incremento de las tasas de delito y la situación institucional crítica, entre otros factores. De alguna manera, los cambios en el sistema de seguridad pública comenzaron con la intervención de la Policía Bonaerense, pues la seguridad pública se encontraba signada por el “el desgobierno político (…) y la delegación del gobierno de la seguridad a las policías [evidenciando] un significativo vacío institucional, que tuvo como trazo característico la conformación de una institucionalidad política deficiente en la materia”48 y, posteriormente, se elaboró un plan de reorganización que tomó cierta forma con la ley Nº 12.154. Empero uno de los postulados más innovadores no se pudo llevar a cabo en con eficacia, esto es, la participación de los ciudadanos en materia de políticas de seguridad pública49.

La garantía estatal emanada del sistema penal

Las legislaciones penales protegen la seguridad general y común ante la amenaza de quien cuenta y tiene a su alcance y dominio el medio idóneo para hacer efectivo un evento lesivo a esa seguridad, en tanto el Estado, que detenta el monopolio del uso de la fuerza pública, debe evitar el acaecimiento de cualquier acto contrario a la seguridad pública.
Ahora bien, en la definición de Estado que realiza Weber éste es una asociación política pero que no puede ser definida por el contenido de lo que haga como así también puede decirse que no hay una sola tarea que haya sido siempre exclusiva y peculiar de las asociaciones que designamos como Estados o sus precursoras. En suma, “puede definirse sociológicamente al Estado moderno, al igual que a toda asociación política, sólo en función del medio específico que le es propio, es decir, en función del uso de la violencia física”50. Esto es indispensable al momento de pensar un Estado dado que “si las instituciones sociales existentes no consideran el uso de la violencia, el concepto de Estado quedaría eliminado y surgiría una situación que se designaría como “anarquía”, en el sentido específico del término. […] la relación entre el Estado y la violencia es particularmente íntima. […] un Estado es una comunidad humana que reclama (con éxito) el monopolio del uso legítimo de la fuerza física en un territorio determinado”.51
No obstante, Guillermo O’ Donnell define al Estado como “Un conjunto de instituciones y relaciones sociales (…) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Tales instituciones tienen último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremacía en el control de medios de coerción física que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio.”52. Este autor manifiesta la influencia weberiana, pues se enfoca en que el Estado es, no en la enorme variedad de cosas que el Estado hace o puede hacer, pero se aparta de este autor clásico al no postular como atributo componente que la coerción, o la violencia, deba ser legítima, porque se trata de una variable histórica.
Por otra parte, el Estado incluye varias dimensiones siendo -en su calidad de tendencias y no atribuibles a priori- las más relevantes, a saber: un conjunto de burocracias, un sistema legal e intenta ser un foco de identidad colectiva. Ahora bien, tanto, y en palabras de Weber, el monopolio del uso legítimo de la fuerza física o, según O’ Donnell, la coerción, en tanto componente atribuido, como las tres dimensiones destacadas del Estado son elementos esenciales para explicar la “seguridad pública” y en su contexto el “sistema penal”.
Así, siguiendo el análisis de O´Donnell, a lo largo de la reciente existencia histórica de los Estados su principal función constituye en brindar seguridad y paz, siendo fuente de legitimación social y política permitiendo justificar el monopolio de la fuerza física.
De esta manera, la seguridad pública en un Estado, como el Argentino, será llevada a cabo por determinados aparatos estatales –fuerzas de seguridad y policiales, justicia y servicios penitenciarios- que ejercerán el uso de la fuerza de manera legítima y estará abocada a la prevención y/o reducción como así también la conjuración de ilícitos que interfieran a la seguridad de los ciudadanos. Así, en el modelo actual del Estado de derecho argentino el uso de la fuerza es legítima porque no puede ser arbitraria, es decir, ilegítima, sino que se encuentra limitada por el respeto a la ley y a los derechos fundamentales de las personas. De esta manera, “seguridad y libertad se convierten así en los ejes centrales de cualquier política de seguridad a ser implementada desde un Estado de Derecho.”53. De aquí que los delitos contra la seguridad pública son aquellos que generan una situación de peligro respecto de otros bienes jurídicos cuya integridad debe velar el Estado.
En las sociedades contemporáneas como la actual argentina, para que un Estado de derecho garantice la seguridad pública requiere necesariamente de un sistema penal propio, el cual está sujeto su derecho penal y poder punitivo que determinan cuando un a acción devino en delito. Según Zaffaroni, “el derecho penal es la rama del saber jurídico que, mediante la interpretación de las leyes penales, propone a los jueces un sistema orientador de decisiones que contiene [lo establece en un cuerpo de ley] y reduce el poder punitivo [determina solo un conjunto de acciones como sujetas a conmutarle una pena], para impulsar el progreso del estado constitucional de derecho”54. Sin ello, se podría establecer totalitarismos o gobiernos de facto, porque el derecho penal interpreta las leyes penales siempre en el marco de las otras leyes –constitucionales, internacionales, etc.- que las condicionan y limitan.
Ahora bien, el poder punitivo no es ejercido por los jueces sino por las agencias ejecutivas. Así, “la función más obvia de los jueces penales y del derecho penal (como planeamiento de las decisiones de éstos), es la contención del poder punitivo. Sin la contención jurídica (judicial), el poder punitivo quedaría librado al puro impulso de las agencias ejecutivas y políticas y, por ende, desaparecería el estado de derecho y la República misma. [De esta manera,] “la contención y la reducción del poder punitivo, planificada por el derecho penal, impulsa el progreso del estado de derecho [que es] concebido como el que somete a todos los habitantes a la ley. [Por otra parte, cabe destacar que el] poder punitivo no resuelve los conflictos porque deja a una parte (la victima) fuera de su modelo. [Finalmente,] el volumen de conflictos suspendidos por un estado, será el indicador de su vocación de proveer de paz social y, por ende, de su fortaleza como estado de derecho” 55.

La selección fáctica de los criminales

El sistema penal es gestionado por un conjunto de agencias que seleccionan a un reducido grupo de personas que someten a la coacción con el fin de imponerles una pena. En el marco del poder punitivo, esta selección penalizante se denomina como criminalizante. La criminalización tiene dos etapas; en la primera, se sanciona una ley penal material, que incrimina o permite la punición de ciertas personas. Es un programa, un proyecto, en tanto esboza la voluntad de penar ciertos comportamientos bajo la presunción de que, en la segunda etapa, será imposible penar “en concreto” todas las acciones criminalizadas por la ley. Entonces, este proceso selectivo se lleva a cabo en dos instancias diferenciadas como criminalización primaria y criminalización secundaria.
La criminalización primaria es el acto y el efecto de sancionar una ley penal material, que incrimina o permite la punición de ciertas personas. La ejercen agencias políticas, tales como parlamentos y ejecutivos y el programa que implican lo deben llevar a cabo las agencias de criminalización secundaria, a saber, policías, jueces, agentes penitenciarios.
Retomando las implicancias y alcances de la criminalización primaria que corresponde al “hacer leyes penales” siendo una declaración que usualmente se refiere a conductas o actos. Su programa es tan inmenso que nunca y en ningún país se pretendió llevarlo a cabo en toda su extensión, y ni siquiera en parte considerable porque es inimaginable. Esto tiene que ver con los conflictos criminalizados que acontecen en relación con los que se conocen en las agencias del sistema penal, por ello se habla de cifra negra u oscura. Aunque “implica un primer paso selectivo, éste siempre permanece en un cierto nivel de abstracción, porque, en verdad, las agencias políticas que producen las normas nunca pueden saber sobre quién recaerá la selección que habilitan, que siempre se opera en concreto, con la criminalización secundaria.”56
Por su parte, en lo que respecta a “la criminalización secundaria es la acción punitiva ejercida sobre personas concretas, que tiene lugar cuando las agencias policiales detectan a una persona, a la que se le atribuye la realización de cierto acto criminalizado primariamente, la investiga, en algunos casos la priva de su libertad ambulatoria, la somete a la agencia judicial esta legitima lo actuado, admite un proceso, se discute públicamente si [efectivamete] se ha realizado y, en caso afirmativo, admite la imposición de una pena de cierta magnitud que, cuando es privativa de la libertad ambulatoria de la persona, es ejecutada por una agencia penitenciaria (prisionalización)”57. Su capacidad operativa es limitada y el crecimiento sin control desemboca en una utopía negativa, es por ello que se establece la cifra negra u oscura. Por ende, se considera natural que el sistema penal lleve a cabo la selección criminalizante secundaria, sólo como realización de una parte ínfima del programa primario. Así, esta limitada capacidad operativa hace que estas agencias procedan siempre de modo selectivo. Cabe destacar que la selección no siempre es de los criminalizados, sino también de los victimizados y este poder generalmente corresponde a las agencias policiales. Empero, desde el enfoque de la criminología crítica “la función policial estaría atrapada en una suerte de paradoja o contradicción, porque quienes deben prevenir o reducir el delito lo producen. (…) [Esta] argumentación trae un supuesto de orden teórico no explicitado, que nos remite a la teoría del etiquetamiento o labelling approach.”58
De cualquier manera, el criterio de selección de las agencias policiales no es conforme a su exclusivo criterio, sino que es condicionado por otras agencias, como es la comunicación social, las políticas, los factores de poder, etc. Así, es producto de variables circunstancias coyunturales mediadas por prácticas sociales.
La empresa criminalizante siempre está orientada por los empresarios morales que participan en las dos instancias o etapas, sin ello no se sancionan nuevas leyes penales como así también las agencias secundarias no comienzan a seleccionar a nuevas categorías de personas. En las sociedades actuales el rol de los empresarios morales puede asumirse en la comunicación social en razón de generar consenso político, en grupos religiosos, en organizaciones que reclaman derechos de minorías, etc. No obstante, en cualquier caso, “la empresa moral acaba en un fenómeno comunicativo, es decir, no importa lo que se haga, sino como se lo comunica. (…). [De esta forma es que surgen las demandas sociales, pero,] “el reclamo por la impunidad de los niños en la calle, de los usuarios de tóxicos, de los exhibicionistas, etc., no se resuelve nunca con su punición efectiva sino con urgencias punitivas que calman el reclamo en la comunicación, o que permiten que el tiempo les haga perder centralidad comunicativa”59.
En suma, todo este procedimiento se da de manera selectiva y es formal y programático. No existe la capacidad operativa para ocuparse de todos los actos criminalizados –de ser así se viviría en un permanente caos paranoico-. Por tanto, la selección de criminalizados y, por consecuencia, de victimizados recae sobre principalmente en las instituciones policiales. Ahora bien, la selección criminalizante que lleva a cabo la policía no se realiza sin auxilio del resto de la sociedad. Así, su criterio de selección ofrece margen para la colaboración y el condicionamiento de otros poderes, a saber: el sistema político, los grupos económicos, las instituciones religiosas y las organizaciones, públicas o privadas, de comunicación social.
En síntesis, existe un programa destinado a determinar cuáles son las acciones que serán consideradas criminales, las cuales serán tipificadas como delitos; existe a su vez un sistema para completar ese proceso de criminalización y seleccionar a quienes serán objeto del proceso punitivo requerido. Este emprendimiento, en su etapa secundaria, generalmente recae sobre las agencias policiales que, sin embargo, cuentan con el concurso de otros organismos que operan en la selección “sugiriendo” también cuáles son las conductas penalizables, estos grupos se denominan, según Becker y Zaffaroni, empresarios morales.

Una acción criminal

En términos generales, una acción criminal configura un delito pero éste entendido a partir de su definición lleva consigo una relativa ambigüedad, aún cuando cualquiera pueda comprender el significado de la frase “cometer un delito”, lo cierto es que no se aplica a nivel universal. Esto responde a que, entendido en forma genérica el delito es un acto humano que transgrede las normas sociales, las cuales evidentemente dependen de las convenciones existentes de cada sociedad. De esta manera, el “comportamiento delictivo” varía según las distintas culturas y momentos históricos, por ello resulta evidente que no puede formularse una definición teórica e inmutable sino que se considera desde un punto de vista pragmático. Así, la única forma de establecer si un acto es delito consiste, por tanto, en determinar si constituye un comportamiento ilícito de acuerdo con la ley penal vigente en el Estado donde se cometió. En suma, se determina que una acción devino en delito a través del derecho penal y el poder punitivo del estado de derecho en donde se cometió.
En este sentido, para que un delito pueda considerarse como tal suele exigirse, de forma explícita o implícita, que sea una acción humana –acto u omisión- atribuible a un sujeto determinado, que contravenga al orden jurídico vigente, y que esté tipificado por la ley como tal delito y, por tanto, sancionado penalmente60. En otras palabras, y aún más focalizado, el delito es definido en el marco del Derecho penal como una conducta o acción típica, es decir, tipificada por la ley; antijurídica, por ser contraria al Derecho; culpable porque supone la reprochabilidad del hecho calificado como típico y antijurídico, fundado en un autor al que se lo somete al Derecho por la situación concreta y en el que se ejecutará los mandatos del derecho penal; y punible, es decir, es sujeto a la aplicación de una pena, supone una conducta infraccional del Derecho penal. El problema de la culpabilidad es central, la conducta infraccional es una acción u omisión voluntaria tipificada y penada por la ley establecida en el Derecho penal.
En términos de criminalidad la conducta delictiva es antigua, tanto como la existencia de las leyes. A medida que las sociedades se han desarrollado y masificado han aumentado su complejidad y los índices de delincuencia no han quedado ajenos sino que en paralelo han crecido. Empero, es en las sociedades modernas -y más aún en los aglomerados urbanos- que la problemática que deviene del delito se ha convertido en un objeto prioritario para los programas de políticas públicas vinculadas con la seguridad de los ciudadanos.

III

ALGUNAS CONSIDERACIONES
ACERCA DE LOS EFECTOS DE LA “INSEGURIDAD”

La inequidad en el “otro”: los parias urbanos

El temor a un “otro” generalizado puede traducirse en el concepto de “pánico moral” que se utiliza para dar cuenta de procesos sociales en los que se identifica a un hecho como temible y amenazante y a un enemigo interno que lo representa, constituyendo un peligro para la “gente común”. El accionar de los medios masivos de comunicación mediante la instalación en la agenda de ciertos temas es crucial al momento de construir ese pánico moral. La sensación de inseguridad puede compararse con el pánico social que se traduce en el temor a ser víctima de un delito. Por su parte, el temor puede caracterizar un objeto, real o imaginario, al cual se le teme y este temor posee un carácter individual y, a su vez, colectivo; como afirma Reguillo, se trata de “una experiencia individualmente experimentada, socialmente construida y culturalmente compartida.”61. En el siguiente gráfico se encuentra el registro de la sensación de inseguridad que tiene la población del conurbano Bonaerense según las encuestas de victimización realizadas en el año 2003 por la Dirección Nacional de Política Criminal.

Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal. Departamento de Investigaciones, Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Estudio de Victimización. Gran Buenos Aires. Año 2003.

Por su parte, el temor al otro marca una ruptura con el pensamiento clásico, para Hobbes esto es lo que llevó al contrato social, a la adscripción al Leviatán; en el miedo se encuentra el origen de la política en tanto no la habría sin el temor, así, “Hobbes logra, por un lado, transponer el miedo de sentimiento vergonzoso a primer motor de la actividad política y, por otro, a ubicarlo en el origen de no de las formas más defectuosas de Estado sino de las más legítimas y positivas. (…). [El miedo] no sólo genera fuga y aislamiento, sino también es constitutivo y generador de comunidad”62 Entonces, el temor al crimen se destaca a partir de la modernidad, y es cuando se produce la pacificación de la vida social que emerge el sentimiento de inseguridad subjetiva.
Por otro lado, como indica Alessandro Baratta, “el delito es una construcción social producidas por las instancias oficiales de control social. Desde esta perspectiva se estudia el efecto estigmatizante de la acción de la policía, de los organismos de acusación pública y de los jueces (…). Esta teoría inscripta en la criminología crítica, explica la desviación por el uso de categorías o estereotipos que se aplican al desviado, y a partir de las cuales se produce el fenómeno de la desviación”63. Dichos estudios aplican esta concepción para definir una visión de la implicancia de la función policial con respecto al delito, argumentando que la policía es, paradójicamente, la constructora de este. Pero esto no quedaría sólo aquí, sino que además, como señala de algún modo Frederic, intervienen otros factores como el social al momento de la conformación de lo que se selecciona, es decir, que el objeto que se seleccionará no es una construcción propia y exclusiva de la policía sino que intervienen otros actores sociales en la criminalización primaria y secundaria. Así, la visión de esta teoría crítica “[recarga] sobre un actor, lo que es un mandato social y público. Esta interpretación no se condice con la propia concepción del etiquetamiento, la cual impugna esta visión al hablar de instancias oficiales de control social. Entonces, la policía no es un objeto que se define como actor por sí mismo, independientemente de los mandatos y valores que la sociedad y el Estado le asignan. (…) Las categorías de la desviación tales como villero, inmigrante, boliviano, paraguayo, narco, etc. son categorías socialmente construidas, de las que la policía se apropia. No son los policías los que las inventan. Lo que sí hace la policía es aplicarlas y esa aplicación arriesga el sentido del estereotipo tanto como lo reproduce.”64
En términos aún más técnicos y en palabras de Zaffaroni “los hechos más groseros cometidos por personas sin acceso a la comunicación terminan siendo proyectados por ésta como los únicos delitos y las personas seleccionadas como los únicos delincuentes. Esto último les proporciona una imagen comunicacional negativa, que constituye a crear un estereotipo en el imaginario colectivo. Por tratarse de personas desvaloradas, es posible asociarles todas las cargas negativas que existen en la sociedad en forma de prejuicios lo que termina fijando una imagen pública del delincuente, con componentes clasistas, racistas, etarios, de género y estéticos. El estereotipo acaba siendo el principal criterio selectivo de criminalización secundaria, por lo cual son observables ciertas regularidades de la población penitenciaria asociadas a desvalores estéticos (personas feas) que el biologisismo criminológico consideró como causas del delito, cuando en realidad son causas de la criminalización, aunque terminen siendo causa del delito cuando la persona acaba asumiendo el rol asociado al estereotipo (en el llamado efecto reproductor de la criminalización o desviación secundaria).”65
En general, con la inseguridad la estigmatización de un otro amenazante opera alojando un incremento de la intolerancia, del temor y hasta la ira. No obstante, ese otro representa figuras imaginaras portadoras de antivalores y su apariencia más común corresponde a la de un varón joven de sectores populares que aparenta no estudiar, consumir drogas, lo que Kessler denomina como neo-marginal moderno66. Esta problemática se extiende más allá de las representaciones porque -y a partir del accionar previo de los empresarios morales- es en estos estereotipos donde se traslada la fracción más considerable de la selección criminal en general y, particularmente, aún con un mayor rigor la que corresponde a la selección de los hechos en la instancia de la criminalización secundaria.
Ahora bien, en las sociedades actuales la inseguridad subjetiva aumentó en casi todas las regiones, en general los rasgos que la atraviesan son: la creciente sensibilidad frente a todas formas de riesgo e inseguridad y una mayor experiencia del delito en los sectores medios. En la Argentina, desde hace unos años, la preocupación por el delito tiene un lugar central en la agenda de preocupaciones de la sociedad. En el caso particular del conurbano Bonaerense, en una investigación realizada por Kessler67, se observa que el miedo regula la vida social -como en una suerte de ocupar el lugar vacante que dejó la organización fabril como principio regulador que marcaba rutinas diarias, horarios, determinaba períodos especiales y mantenía en vilo a la comunidad frente a algún conflicto; la sensación de inseguridad de algún modo llenó ese vacío-, “el temor compartido llevaba a regular horarios de entrada y salida del hogar, marcaba circuitos de pasaje y evitaba otros; la amenaza se transformaba en un tema central de conversación entre vecinos y servía como criterio de demarcación y exclusión interna, entre peligrosos y sus potenciales víctimas”68
De esta manera, la percepción de cierto estrato social que se genera de ese otro amenazante se encuentra vinculada con las condiciones materiales de existencia de los individuos que pertenecen a estratos sociales desfavorecidos o a grupos desvalorados. A partir de ello, surge una desigualdad, más allá de las condiciones propias del nivel socioeconómico o de la discriminación en sí misma, que radica en las implicancias que genera dicha percepción estableciendo la inequidad en aquel que por su condición de otro es marginado de los beneficios de pertenecer a una ciudadanía; éstos se transforman en los parias urbanos. Ante cierta invisibilidad de la inequidad entre los ciudadanos Russo se pregunta “¿Cómo es la ruta de la inequidad? [Obteniendo como respuesta que] es difícil describirla cuando está tan naturalizada. Es posible hablar de una ciudadanía por nacimiento. Quienes nacen en determinados sectores sociales se hacen acreedores al derecho de ciudadanía y con él pueden reclamar, defenderse, exigir algunas cosas concretas, como cloacas, y algunas cosas abstractas, como justicia. Si se nace en otros sectores sociales, con el nacimiento no se adquiere derecho a nada. No se nace en el siglo XXI, sino en el XVIII, en el XIX, se nace antes del descubrimiento de la penicilina y antes de la invención de la máquina de escribir.”69
En lo que aquí resulta crucial reforzar, siguiendo el análisis de Zaffaroni, es que la seguridad no sólo objetiva sino también subjetiva está desigualmente distribuida según los determinados grupos sociales ocasionando que las experiencias con las instituciones de seguridad como así también con el delito configuren opiniones que incrementan la brecha social. Esto se sistematiza en la sociedad a partir de varias condiciones, a saber: “en primer lugar, fractura el sentido de comunidad y vecindad al ir vedando el uso de espacios públicos considerados peligrosos (…). En segundo lugar, la reputación de área peligrosa genera una espiral de degradación socio-económica (…). En tercer lugar, el temor está en la base de un incremento de la inequidad: si los habitantes de barrios más pudientes adoptan medidas privadas de protección y presionan a la Policía para una mayor presencia local, esto también desplaza el delito a las áreas de menor poder socioeconómico y capacidad de presión política, implicando una nueva desventaja para los más pobres, menos protegidos por las fuerzas públicas.”70
En síntesis, de alguna manera el sentido común aloja a la figura del victimario en los “marginados” y éstos a su vez en tanto víctimas no son considerados por los aquellos “otros” y por ellos mismos como tal dado su carácter marginal. Quizás en los gráficos que continúan sostengan en parte esta cuestión, a los efectos se realizó una comparativa en los 24 partidos del conurbano Bonaerense entre el porcentaje de delitos registrados en los años 1999, 2003 y 2004 y el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) registrado en el año 2001, en general la tendencia que aparece como más evidente es que los partidos que registran una mayor cantidad de delitos son los que poseen un índice de NBI más bajo, como es el caso de San Isidro en 1999 la tasa más alta de hechos delictuosos registrados, 3.265,50, su índice de NBI se encuentra en el anteúltimo lugar con respecto al resto de los municipios, similarmente Vicente López, en ese mismo año, con una tasa de 2.938 hechos delictuosos registrados y con el índice de NBI más bajo, contrariamente, Florencio Varela en 1999 registró una tasa de 1.163,20 hechos delictuosos siendo la segunda más baja y con el índice de NBI más alto respecto a la totalidad de los partidos(Asimismo, véase Anexo que incluye los datos en sus totalidades).

Relación entre delitos registrados (1999) e índice de NBI (2001) - en porcentajes sobre el total de la población
Partido
Hechos delictivos registrados
Necesidades básicas Insatisfechas
Almirante Brown
2,36
19,3
Avellaneda
2,58
10,7
Berazategui
1,32
19,4
Esteban Echeverría
3,09
20,4
Ezeiza
3,92
26,1
Florencio Varela
1,59
30,4
General San Martín
2,82
13,0
Hurlingham
2,50
12,6
Ituzaingó
2,16
10,8
José C. Paz
2,38
26,7
La Matanza
2,31
20,0
Lanas
2,38
11,7
Lomas de Zamora
2,30
17,2
Malvinas Argentinas
1,98
22,9
Merlo
1,62
23,4
Moreno
2,06
26,0
Morón
2,22
7,7
Quilmes
2,16
17,6
San Fernando
2,22
16,1
San Isidro
3,18
8,3
San Miguel
3,09
18,2
Tigre
3,04
20,3
Tres de Febrero
2,46
8,7
Vicente López
2,78
4,8

Relación entre delitos registrados (2003) e índice de NBI (2001) - en porcentajes sobre el total de la población
Partido
Hechos delictivos registrados
Necesidades básicas Insatisfechas
Almirante Brown
1,94
8,7
Avellaneda
3,02
7,7
Berazategui
1,86
4,8
Esteban Echeverría
2,39
10,8
Ezeiza
2,24
10,7
Florencio Varela
2,12
8,3
General San Martín
2,93
17,6
Hurlingham
2,66
13,0
Ituzaingó
3,24
11,7
José C. Paz
2,64
18,2
La Matanza
2,33
12,6
Lanas
2,89
26,7
Lomas de Zamora
2,13
23,4
Malvinas Argentinas
2,22
20,4
Merlo
2,45
20,0
Moreno
1,28
26,1
Morón
3,55
22,9
Quilmes
2,96
17,2
San Fernando
0,99
30,4
San Isidro
3,00
20,3
San Miguel
2,81
19,3
Tigre
2,11
19,4
Tres de Febrero
3,71
26,0
Vicente López
3,25
16,1

Relación entre delitos registrados (2004) e índice de NBI (2001) - en porcentajes sobre el total de la población
Partido
Hechos delictivos registrados
Necesidades básicas Insatisfechas
Almirante Brown
1,68
7,7
Avellaneda
2,65
8,3
Berazategui
1,78
4,8
Esteban Echeverría
2,01
8,7
Ezeiza
1,56
10,7
Florencio Varela
2,02
17,6
General San Martín
0,77
10,8
Hurlingham
2,39
11,7
Ituzaingó
2,48
12,6
José C. Paz
2,36
18,2
La Matanza
2,05
26,7
Lanas
2,46
20,3
Lomas de Zamora
1,68
13,0
Malvinas Argentinas
1,97
23,4
Merlo
2,25
20,0
Moreno
1,18
30,4
Morón
3,21
20,4
Quilmes
2,55
22,9
San Fernando
1,87
16,1
San Isidro
3,20
19,4
San Miguel
2,37
17,2
Tigre
2,35
19,3
Tres de Febrero
2,98
26,1
Vicente López
3,08
26,0

Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal 2005 e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), 2001.
En general estas tendencias pueden manifestar que los partidos que poseen un mayor registro de denuncias de hechos delictivos son aquellos con una situación de ventaja con respecto a las condiciones materiales. Si bien los registros establecen la inseguridad objetiva, cabe destacar que hay un sin fin de hechos que no se denuncian y que constituyen la cifra negra. No obstante, al estar dirigida la criminalización secundaria a los individuos de los sectores marginados éstos perciben a las instituciones encargadas del control social como enemigas. Así, es evidente que en este contexto los ciudadanos –que no se consideran como tal- no confíen en las instituciones estatales.
De lo dicho y considerando la conformación de los estereotipos desde el sentido común, se puede encontrar un ejemplo en una encuesta realizada por el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos al respecto de la afirmación “la mayoría de los/as drogadictos/as son delincuentes”, si bien el punto de vista central se encuentra en la discriminación dirigida a un consumidor de estupefacientes se puede referenciar a éste como un portador de antivalores, de ello se puede observar que los resultados obtenidos a nivel nacional apoyaron en casi un 50 % a la afirmación, así: un 42,9 % de los encuestados estaban parcialmente acuerdo, un 42,4 % parcialmente en desacuerdo, un 12 % ni en acuerdo, ni en desacuerdo y un 2,7 % no sabe o no contesta, al efecto, véase el siguiente gráfico con los valores mencionados:

Fuente: Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Recomendación general en materia de discriminación a consumidores/as de drogas prohibidas. Año 2008.

No obstante, cabe destacar en la provincia de Buenos Aires los resultados obtenidos fueron menos parcialmente más distribuidos que a nivel nacional, así fueron: un 26,8 % de los encuestados estaban parcialmente acuerdo, un 49 % parcialmente en desacuerdo, un 21,2 % ni en acuerdo, ni en desacuerdo y un 3 % no sabe o no contesta, en virtud de ello véase el siguiente gráfico:

Fuente: Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Recomendación general en materia de discriminación a consumidores/as de drogas prohibidas. Año 2008.

Por otra parte, en el mismo documento del INADI se afirmaba que en la población Argentina “ya es habitual la relación estrecha que se ha instalado en el imaginario colectivo de los sectores más acomodados, asociando “pobre” con ciertas tipificaciones como villero, negro, ladrón, prostituta o drogadicto”71. Así, “la inseguridad descansa, más allá de las tasas reales de delitos, sobre la definición metafórica del autor de delitos. Es la imagen de un delincuente omnipotente y omnipresente la que condensa un temor generalizado y, por lo mismo, exagerado. El criminal deviene, al menos en parte, en el chivo expiatorio que nombra (y esconde) una realidad difícil de asir. El análisis de la seguridad ciudadana remite pues a factores subyacentes. En el miedo al otro resuenan otras inseguridades; aquellas provocadas por el debilitamiento del vínculo social, del sentimiento de comunidad y, finalmente, de la noción misma de orden”.72
Empero, es importante señalar que el abordaje del temor al delito o del miedo al crimen es problemático porque se trata de una problemática de carácter polisémica, es decir, no hay suficientes elementos para trabajar con emociones y sentimientos colectivos.

La alquimia mediática y la panacea social.

Los medios de comunicación hegemónicos de la Argentina, en ocasiones, muestran deficiente a la administración de las instituciones del Estado que imparten justicia frente a la complejización del fenómeno social de la inseguridad subjetiva como así también a la burocratización de las sociedades modernas. Empero en ciertas circunstancias –quizás más de las deseadas- esta cuestión no queda sólo aquí, sino que “parecería” que la función comunicacional de informar no es suficiente. En este marco, el centro de esta cuestión se encuentra en que los medios se apropian de un cierto discurso del saber que lo transfieren a un qué hacer, es decir: imparten justicia a la sociedad.
En las sociedades actuales “los medios masivos de comunicación empresarial han producido determinadas formas judiciales que les permiten emplazarse en el seno de la sociedad, judicializando aquello que revelan como noticia. (…) la noticia se vuelve criminalizante; la prensa criminaliza.”73. De este modo se emplea la administración de la justicia en los medios de comunicación. Surge una búsqueda constante de justicia atravesada por la historia del día cuyos tiempos no guardan una correspondencia lógica, es decir, el ritmo inscripto en los medios sobre lo noticiable requiere de acontecimientos emanados a la orden del día donde su objeto es mutable en virtud de la última novedad, mientras que los tiempos de la gestión judicial albergan una duración que se extiende en el tiempo en correspondencia al tratamiento del caso particular. A partir de esto, el discurso jurídico expone el sentido común de las cosas para la fácil interpretación del ciudadano. Así, toma la característica del bricollage definido por Levi-Strauss74 manifestando una suerte de doxa que se traslada en un efecto homogeneizador de los temas que por añadiría se convierten para la sociedad en una “causa común” que se engloba a la sensación de inseguridad social permitiéndole proponer “soluciones”.
La disposición de los medios en el país sobre la temática del crimen es sumamente considerable y se perpetúa a partir del temor de los ciudadanos a ser víctima de agresiones de terceros. Esto deriva a una sensación social basada en la necesidad de defensa frente a un posible ataque y los medios, “preocupados por la seguridad de sus consumidores”, abordan el tratamiento de la seguridad como si se tratase de un servicio que pueden impartir. Así, “el discurso que se elabora con los llamados de los consumidores (…) termina fatalmente enfrentado a los intentos de interpretación y delimitación sistemática, provenientes del campo criminológico, penal y sociológico y de las políticas criminales modernas, que estas instancias proponen desarrollar siguiendo argumentos estrictamente racionales. Esto significa que es impensable esperar una influencia eficiente desde lo científico, desprovista del abrumador poder de configuración de los medios y su presentación -básicamente emocional- del delito.
En la mayoría de las oportunidades, la demanda de la víctima no es acertada. La tentación de impartir moral y el pedido de “justicia” aumenta con la toma de posición vulnerabilizada en relación a la iconografía de la víctima. De todos modos, como sostiene Zaffaroni75, la víctima de un hecho no tiene solución y ello puede ser el imperativo del temor a ser víctimas de determinados delitos que atentan a la integridad de los individuos. Empero, en la multiplicidad de voces y la desigualdad social puede traducirse en que “Ahora la lucha contra la inseguridad vuelve a insinuar la necesidad de mano dura, la misma que convirtió este país provinciano en una postal amarga de gente que come basura.” 76

El discurso mediático: víctimas de la inseguridad.

Como ya fue señalado, todo conocimiento que el hombre posee sobre el mundo se encuentra mediado por la forma en que lo conoce y en la actualidad la principal vía de conocimiento la recibe a través de los medios masivos de comunicación, “ellos cumplen la función mediadora pero también (esencialmente) conformadora de su realidad. Se trata ni más ni menos, de un sistema de producción masiva del conocimiento, que luego reciben y asimilan grandes conjuntos de población”77. Ahora bien, un importante aspecto a destacar en lo ateniente al accionar de los medios con respecto a los temas vinculados con la seguridad y el delito es que producen un “mantenimiento constante de una sensación consensual de la sociedad que uniforma la percepción de los acontecimientos, disimulando sus matices y diferencias. De hecho, estandarizan el sentimiento de pertenencia social que, al mismo tiempo, legitima incondicionalmente la visión del orden establecido”78. Con este accionar, sumado a la espectacularización de los hechos delictivos, los medios no se detienen en los aspectos contextuales sociales y biográficos de los individuos implicados. Continuando este análisis, Elbert sostiene que el esquema de transmisión -de lo que explicitan como real- es unilateral y que provoca la remisión de las responsabilidades a un desconocido, a un “otro”, que desafió la ley justificando con ello una posible reacción vengativa.
De algún modo, se puede inferir que los medios masivos de comunicación perciben a dos tipos de víctimas que las plantean en sus discursos, a saber: victima consensual y víctima potencial. Empero, aquí se destacaría una más, la víctima omitida.
En este sentido, la víctima consensual es la que se establece como real, la que ha sido producto de un victimario y en la que se establece socialmente un acuerdo tácito que incluye a todas las víctimas en ese tipo de víctimas. Por otra parte, la semejanza de por determinadas condiciones de vida sumada a la sensación de inseguridad convierte a ciertos individuos de sectores sociales favorecidos de la población en víctimas potenciales que no experimentaron la experiencia real, pero las expectativas subjetivas y la inclusión a un determinado sector social, y aún sin tal pertenencia, convierten a esos individuos en víctimas por una supuesta proximidad a la víctima consensual. Por último, la víctima omitida es aquella que aún siendo víctima real su figura no existe en el entramado social, en tanto no es consensuada socialmente y muchas veces se la considera como victimario, en oposición a lo que el otro no es.
Pero surge otra problemática, en la estructura del sistema social fracturado la víctima omitida es producto de las desigualdades sociales que culminan en la inequidad y en la marginalidad de ciertos estratos sociales desfavorecidos, esto origina lo que se denomina como “estigmatización de la pobreza”. Lo cierto es que hay una relación en el momento en que los índices de pobreza aumentaron y el aumento de la delincuencia en el conurbano bonaerense, pero pensar sólo en esta relación simplista lleva a errores del sentido común en el cual se vincula al delito y a la pobreza. Por ello, “las desigualdades sociales irritantes, sobre todo las producidas violentamente en tiempos muy cortos, producen permanentemente conductas ilegales de parte de los que han quedado violentamente en desventaja. Esto puede producirse por el descenso rápido de algunos o por el ascenso rápido de otros o por las dos cosas a la vez. Y este proceso se da a lo largo de todos los estratos sociales, pero principalmente en la base más baja y en el vértice más alto de la pirámide social por razones de subsistencia y de alta complejidad respectivamente.”79
Frente a la adicción de las victimas omitidas, las víctimas potenciales son las que generan la mayor demanda social de seguridad, porque en ellas se instala el fenómeno de la inseguridad subjetiva. Esta demanda surge a partir del discurso de las víctimas consensúales, es amplificado por la retórica de los medios de comunicación y se incrementa gracias a la presión de las víctimas potenciales; en ellas la sensación de inseguridad se instala de manera radical.
¿Es posible pensar que, en algunos contextos sociopolíticos, esta presión es aprovechada por determinados sectores para manifestar sólo los déficit de las respuestas institucionales y con ello erosionar la legitimidad política de los encargados del gobierno del sistema de seguridad pública? ¿O acaso, esos deficits de las respuestas institucionales son tan profundos que explican el estado de alarma por el aumento de las tasas de criminalidad en los últimos 15 años? Sea cual sea el caso, queda claro que los medios de comunicación hegemónicos no actúan solamente como “informadores objetivos” o “comentaristas” de los casos de criminalidad; sino que en realidad los espectacularizan, los convierten en una mercancía y los repiten con insistencia para vender tantas veces sea posible esa producción simbólica. Y ya sea que el sistema de seguridad pública sea deficitario o que la demanda social sea excesiva, los medios de comunicación más influyentes regulan la “temperatura social” de los reclamos cada vez que eligen acentuar una u otra cuestión para conformar su agenda.

La novedad

La novedad en materia de inseguridad en la Argentina, y en especial en Buenos Aires, se ubica en la sensación de que no hay soluciones factibles para enfrentar el delito. Los medios de comunicación masifican el fenómeno que con la redundancia de la reiteración de los hechos delictivos se extiende en una suerte de impotencia que deviene de la presunción de una víctima futura.

“...cuanto más crímenes haya,
más miedo tendrá la población y cuanto más miedo en la población,
más aceptable y deseable se vuelve el sistema de control policial.
La existencia de ese pequeño peligro interno permanente
es una de las condiciones de aceptabilidad de ese sistema de control,
lo que explica por que en los periódicos, en la radio, la TV (...),
se concede tanto espacio a la criminalidad
como si tratase de una novedad cada nuevo día...”80

ANEXO

Total País según provincia. Población, superficie y densidad. Años 1991 - 2001
Provincia
Año
1991
2001
Población
Superficie
Densidad
Población
Superficie
Densidad
en km2
hab/km2
en km2
hab/km2

Total
32.615.528
2.780.400
11,7
36.260.130
2.780.403
13,0
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
2.965.403
200
14827,0
2.776.138
203
13679,6
Buenos Aires
12.594.974
307.571
40,9
13.827.203
307.571
45,0
24 Partidos del Gran Buenos Aires
7.969.324
3.680
2.165,6
8.684.437
3.627
2.394,4
Resto de la Provincia de Buenos Aires
4.625.650
303.891
15,2
5.142.766
303.944
16,9
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), 2001.

Provincia de Buenos Aires: 24 Partidos del Gran Buenos Aires según partido.
Población censada en 1991 y 2001
Partido
Población
Hechos delictuosos registrados

1991
2001
1999
2003
2004

Frecuencia de hechos delictivos registrados
Tasa de hechos delictuosos registrados - 100.000 hab.
Porcentaje de la frecuencia según la cantidad de población
Frecuencia de hechos delictivos registrados
Tasa de hechos delictuosos registrados - 100.000 hab.
Porcentaje de la frecuencia según la cantidad de población
Frecuencia de hechos delictivos registrados
Tasa de hechos delictuosos registrados - 100.000 hab.
Porcentaje de la frecuencia según la cantidad de población
Almirante Brown
450.698
515.556
10.632
2.062,30
2,36
9.996
1.938,90
1,94
8.641
1.676,10
1,68
Avellaneda
344.991
328.980
8.902
2.706,00
2,58
9.934
3.019,60
3,02
8.708
2.647,00
2,65
Berazategui
244.929
287.913
3.230
1.121,70
1,32
5.359
1.861,30
1,86
5.118
1.777,60
1,78
Esteban Echeverría
198.335
243.974
6.122
2.509,40
3,09
5.835
2.391,60
2,39
4.897
2.007,20
2,01
Ezeiza
75.298
118.807
2.954
2.486,60
3,92
2.667
2.244,80
2,24
1.855
1.561,40
1,56
Florencio Varela
254.940
348.970
4.059
1.163,20
1,59
7.400
2.120,50
2,12
7.038
2.016,80
2,02
General San Martín
406.809
403.107
11.472
2.846,00
2,82
11.822
2.932,70
2,93
3.116
2.261,40
0,77
Hurlingham
166.935
172.245
4.180
2.426,50
2,50
4.580
2.659,00
2,66
4.119
2.391,40
2,39
Ituzaingó
142.317
158.121
3.073
1.943,40
2,16
5.121
3.238,70
3,24
3.924
2.481,60
2,48
José C. Paz
186.681
230.208
4.435
1.926,50
2,38
6.066
2.635,00
2,64
5.439
2.362,60
2,36
La Matanza
1.121.298
1.255.288
25.866
2.060,60
2,31
29.307
2.334,70
2,33
25.785
2.054,10
2,05
Lanas
468.561
453.082
11.158
2.462,70
2,38
13.088
2.888,70
2,89
11.127
2.455,80
2,46
Lomas de Zamora
574.330
591.345
13.205
2.233,00
2,30
12.616
2.133,40
2,13
9.962
1.684,60
1,68
Malvinas Argentinas
239.113
290.691
4.742
1.631,30
1,98
6.445
2.217,10
2,22
5.721
1.968,10
1,97
Merlo
390.858
469.985
6.314
1.343,50
1,62
11.506
2.448,20
2,45
10.555
2.245,80
2,25
Moreno
287.715
380.503
5.913
1.553,90
2,06
4.887
1.284,40
1,28
4.481
1.177,70
1,18
Morón
334.301
309.380
7.406
2.393,70
2,22
10.997
3.554,50
3,55
9.925
3.208,00
3,21
Quilmes
511.234
518.788
11.052
2.130,40
2,16
15.335
2.955,90
2,96
13.204
2.545,20
2,55
San Fernando
144.763
151.131
3.210
2.123,70
2,22
1.499
991,90
0,99
2.819
1.865,30
1,87
San Isidro
299.023
291.505
9.520
3.265,90
3,18
8.744
2.999,60
3,00
9.321
3.197,50
3,20
San Miguel
212.692
253.086
6.573
2.597,10
3,09
7.100
2.805,40
2,81
5.990
2.366,80
2,37
Tigre
257.922
301.223
7.844
2.604,00
3,04
6.370
2.114,70
2,11
7.072
2.347,80
2,35
Tres de Febrero
349.376
336.467
8.598
2.555,50
2,46
12.474
3.707,30
3,71
10.028
2.980,40
2,98
Vicente López
289.505
274.082
8.053
2.938,00
2,78
8.913
3.251,90
3,25
8.449
3.082,70
3,08
Fuente: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Informe Anual de Estadística Criminal 2005 e Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), 2001.

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ZAFFARONI, Eugenio Raúl, “Teoría del derecho penal”, en Derecho penal. Parte General, Ediar.

Otros documentos

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“Recomendación general en materia de discriminación a consumidores/as de drogas prohibidas”, Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Año 2008.
Diario CLARÍN, “Admiten que es deficitaria la seguridad en Buenos Aires”, en Sección Policía, Viernes 10 de abril de 1992.
Diario PÁGINA/12, RUSSO, Sandra, “Seguridad / inseguridad, en Página/12. Contratapa. 2 de septiembre de 2006.
Dirección Nacional de Política Criminal. Departamento de Investigaciones, Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Estudio de Victimización. Gran Buenos Aires. Año 2003.
Encuesta realizada por: GERMANO & GIACOBBE. Publicada en Revista Noticias, “Policía. Los soldados del diablo”, Nota de tapa, Maldita policía, 10 de agosto de 1996.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), 2001.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), 2001.
LEY 12.154, “Ley de Seguridad Pública”, en Legislación Policial de la Provincia de Buenos Aires, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2007.
LEY 13.409, “Declaración del estado de emergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires”, en Legislación Policial de la Provincia de Buenos Aires, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2007.
LEY 13.704, “Declaración del estado de emergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires por un año. Convalidación del Decreto 2555/06”, en Legislación Policial de la Provincia de Buenos Aires, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2007.
Macropedia, Volumen 5, en Enciclopedia Hispánica, Enciclopedia Britannica Publishers, Inc., Estados Unidos, 1993.
Naciones Unidas, PNUD, Informe Desarrollo Humano en Chile, 1998. Las paradojas de la modernización, 1998.
Revista Noticias, “Policía. Los soldados del diablo”, Nota de tapa, Maldita policía, 10 de agosto de 1996.
Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Estudio de Victimización. Gran Buenos Aires. Año 2003.
Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC), Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Sistema Nacional de Estadística Criminal (SNEC), Informe Anual de Estadística Criminal. Año 2005.

El rol de las fuerzas policiales dentro del Sistema de Seguridad Pública

Detalles: Categoría: Numero 35; Publicado el Lunes, 31 Mayo 2010 15:28; Visto: 84157

El rol de las fuerzas policiales dentro del Sistema de Seguridad Pública

Lic. Gustavo Javier Gómez - UNQ

Agosto de 2007

Introducción

En democracia, el concepto gobierno de la seguridad pública describe el modo en que los actores políticos (dotados de las capacidades institucionales que el Estado pone a su disposición para la resolución de conflictos de carácter violento o delictivo) diseñan, implementan y controlan las estrategias de seguridad pública y los mecanismos administrativos y operativos para concretarlas.^¹

Esas estrategias son, finalmente, políticas que -para consumarse de manera exitosa- deben instrumentarse en torno de 3 componentes; a) un cuadro de situación de la violencia y el delito actualizado constantemente; b) un conjunto de acciones institucionales que incluyan un diagnóstico sobre el estado del sistema de seguridad pública, la puesta en marcha de procesos de reforma y modernización del mismo y; c) acciones de prevención de la violencia y el delito abordadas desde el sistema de prevención social y un sistema de prevención y control de la criminalidad común y compleja, tarea esta última que deben cumplir las fuerzas policiales y el sistema judicial correspondiente.^²

En la Argentina, durante el proceso de democratización iniciado en 1983, las autoridades políticas debieron enfrentar una gran cantidad de problemas, muchos de ellos vinculados con el hecho de que una de las Instituciones más importantes del sistema de seguridad pública, la Policía, había cumplido tareas relacionadas con el control político de los ciudadanos, el monitoreo y persecución de los actores políticos hostiles al régimen militar y el mantenimiento del status quo –esto es, de la organización misma de la sociedad- que proponían el gobierno militar y sus partidarios civiles. Las autoridades policiales, en su mayoría, no sólo acataban la función que los líderes militares les adjudicaban sino que expresaban una ideología política en muchos casos afín al régimen.^³

Por otro lado, al colaborar con los grupos de tareas, o directamente al actuar como ellos, ingresaron en una dinámica delictiva particular que tenía como componentes el secuestro, el asesinato, la tortura y el saqueo o la expropiación ilegal de los bienes de los ciudadanos perseguidos. Todo esto acompañado de un importante nivel de autonomía a la hora de ocuparse de los asuntos específicamente policiales.

La Policía del Proceso tenía entonces dos características, en apariencia contrapuestas pero -en la realidad- complementarias: era sumisa a las órdenes militares en cuanto a su rol político, y autónoma en su función primaria, la prevención y el control del delito. En el primer caso, actuaban con la eficiencia propia de quien cuenta con todos los poderes del Estado para lograr sus fines, abultando con sus acciones el conjunto de ilegalidades conocido como “terrorismo de Estado”; en el segundo, sin el apoyo técnico de los militares (incapacitados y torpes para los asuntos policiales^⁴) se sentían libres de manejar el tema, persiguiendo ciertos delitos y aprovechando las zonas grises para beneficiarse con la regulación de otros.

A partir de 1983, de manera paulatina, algunas de estas prácticas policiales fueron revertidas con la progresiva afirmación del estado de derecho. Con el tiempo, se neutralizó en gran medida esa exagerada tendencia a la autonomía policial en relación con el poder político y se desmilitarizaron las fuerzas policiales.^⁵ Sin embargo, la tendencia a las actividades ilegales se había enquistado de tal manera en la corporación policial que, de soslayo o de manera directa, seguían ejerciendo un poder ilegal y arbitrario que vulneraba la libertad ciudadana generando inseguridad y violaciones constantes de los derechos humanos.

Así, fueron sucediéndose hechos que, por su relevancia pública (el asesinato de José Luis Cabezas, los secuestros extorsivos liderados por policías, los fusilamientos de jóvenes en Budge, Wilde o San Francisco Solano, por citar sólo algunos ejemplos), hicieron que la clase política comenzara a entender la profundidad de su desentendimiento respecto de las cuestiones relacionadas con el gobierno de la seguridad pública.

Este trabajo pretende identificar algunas regularidades en el accionar ilegal de la policía con la intención de hacer un aporte, mínimo, al necesario diagnóstico institucional que se requiere para reformar el sistema de seguridad pública, en el cual –obviamente- la policía cumple un rol vital.

En la primera parte describiremos las dos posturas que en la actualidad dominan el pensamiento de gran parte de los actores sociales y políticos acerca del papel que las fuerzas policiales deben cumplir dentro del complejo institucional que constituye el sistema de seguridad pública. La intención es demostrar aquí que, tanto la corporación policial, como una parte importante de la opinión pública lega en el tema de la seguridad (aunque fogoneada por los teóricos políticos identificados con la derecha política local) han tomado decidido partido por la primera de las visiones aquí descriptas.

En la segunda parte, se describirán algunas características del accionar de las fuerzas policiales argentinas, partiendo de los años ’70, y se intentará demostrar que gran parte de las metodologías utilizadas durante esa época, sobreviven aun en las comisarías argentinas y en la ideología de la corporación policial.

Por último, se indaga en algunas ideas para mejorar la profesionalidad policial en el marco de los desafíos que en la actualidad afronta la democracia argentina, entre ellos, la incorporación del respeto a los derechos humanos como un elemento insoslayable dentro de la formación de los futuros agentes policiales.

1) Dos visiones acerca de la función de la policía

En nuestro país, como en el resto de América Latina, existen dos tipos de conceptualizaciones respecto de la seguridad pública y el rol que la policía debe cumplir dentro de ella.

Por tratarse de sociedades con altas tasas de conflictividad y violencia, muchos actores políticos y sociales consideran que la resolución de este tipo de problemas, en particular los que suponen la prevención y la conjuración de las actividades delictivas, deben recaer exclusivamente en las fuerzas policiales. Esto genera una identificación entre la seguridad pública y la policía, razonamiento por el cuál está última termina convirtiéndose en la responsable exclusiva del éxito o el fracaso de las políticas de seguridad.

Durante mucho tiempo, los partidarios de esta visión policialista consideraron que eran los sucesivos gobiernos democráticos los que, al dotar de menores recursos materiales y legales a la policía, alimentaban con su negligencia los “problemas de inseguridad”. Afirmaban que -en virtud de los reclamos de los organismos de derechos humanos y las organizaciones sociales- se le estaba quitando a la policía las facultades discrecionales que, junto a una lógica mejora técnica y humana, eran indispensables para ganar la “guerra contra el delito”. De este modo, los partidarios de esta visión policialista, terminaban por afirmar que era en realidad la democracia la culpable de que la policía no pudiera combatir con éxito a la delincuencia. Era la democracia la que, al controlar excesivamente a la policía, alimentaba la reproducción de los delincuentes. De algún modo, con estas ideas, parecían reivindicar a aquella policía autónoma y violenta del Proceso al exigir “mano dura”, o al señalar que “cuanto estaban los milicos estas cosas (las acciones criminales) no pasaban”.

Pero ¿en qué consistía, concretamente, este pedido de “mano dura”? para ilustrarlo podríamos tomar como referencia (de hecho los partidarios de la visión policialista así lo piensan también) las políticas llevadas adelante por el ex alcalde de la ciudad de Nueva York, Rudolfh Giuliani, y su política de “tolerancia cero”. Esto es, a los consabidos cambios en materia penal (incremento de penas, criminalización de ciertas conductas menores -aunque no por ello menos “antisociales” como el vagabundeo o la riña- y la anulación o relativización de normas y garantías procesales) había que sumarle mayores libertades a la actuación policial, de modo tal que el uso de la fuerza, incluso extralegal, pudiera ser aceptado si con ello se lograba combatir de manera efectiva a la inseguridad. Esta visión ha sido, en general, adoptada y desarrollada por los ideólogos de la derecha política en consonancia con lo que ha venido ocurriendo en las grandes capitales del mundo gracias al mensaje de los “think tanks estadounidenses y sus aliados en el campo burocrático y mediático”.^⁶

La carrera política del ex policía Luis Patti como intendente de Escobar es un ejemplo de cómo gran parte de la sociedad acepta confiarle la conducción política de su espacio a personas seriamente sospechadas de haber vulnerado repetidas veces los derechos humanos, tanto en la dictadura como durante la democracia, a cambio de lo que ellos imaginan como un estado de mayor seguridad. Patti es reconocido no sólo por las acusaciones que se le hacen desde los organismos de derechos humanos sino también por su decidida militancia a favor de una policía “brava”; así lo demuestran sus diatribas públicas donde afirma que “la policía a veces debe actuar fuera de la ley” o ratifica su irrespeto por las instituciones republicanas al comentar que no quiere policías “que no hagan nada porque están esperando la orden de un juez”.^⁷

Cuando se afirma que es la sociedad la que en gran medida apoya esta visión policialista de la seguridad, lo que se dice en realidad es que existe toda una serie de “lugares comunes” de los cuáles la ciudadanía se apropia para cargar las tintas de la inseguridad en el crecimiento indiscriminado de la pobreza y situando territorialmente a la violencia y al delito en las zonas marginales. Esta propensión a criminalizar la pobreza es en general asumida por las franjas medias de la sociedad y si bien la mirada parece estar bien orientada, fracasan a la hora de realizar el diagnóstico correcto y confunden “victimización” con “criminalización”. En efecto, la violencia y el delito están situados territorialmente en las zonas marginales pero son los mismos pobres quienes realmente sufren el flagelo. Lo que ocurre es que estos sectores han tenido históricamente una relación distante con las fuerzas policiales por varios motivos. No tienen fácil acceso a foros públicos donde instalar sus demandas y optan por el silencio (siendo los testigos privilegiados de las modalidades que la policía utiliza por ejemplo para regular cierto tipo de delitos como el juego, la prostitución o en los últimos años el tráfico de droga en pequeña escala); en general forman parte de un colectivo social con rasgos fisonómicos que en la tradición decimonónica de la policía también ha sido criminalizado^⁸ y esa criminalización atraviesa las capas medias de la sociedad confundiéndose una vez más con cuestiones políticas. Así, el típico “cabecita negra” que llega de las provincias pobres del norte del país atraído por la oferta de trabajo que crece en las urbes al compás del crecimiento económico y las mejoras sociales del peronismo, se convertirá con los años en el “negro cabeza” de la actualidad, peligroso no ya por venir de las zonas peligrosas de la ciudad sino también por su condición misma de “negro”.

Esta tendencia de las franjas medias (en definitiva las que marcan el calor de las agendas públicas) pudo constatarse por ejemplo con la aparición pública del empresario Juan Carlos Blumberg, quien a partir de la muerte de su hijo (secuestrado y asesinado en un confuso episodio del cuál tampoco la policía salió libre de sospechas) se convirtió en el rostro visible de las demandas por mayor seguridad, que traducidas daban como resultado aumento de penas para ciertos delitos, reducción de la edad de imputabilidad y mayores recursos para la policía, pero de ninguna manera una revisión de las prácticas policiales.^⁹ De hecho, quienes se manifiestan partidarios de la política de “tolerancia cero” encarada por Rudolph Giuliani olvidan mencionar siempre que la verdadera “tolerancia cero” se dio primero frente a la altísima corrupción policial de ese cuerpo y tan sólo luego se trasladó a otro tipo de comportamientos civiles transformándose en la teoría de las “ventanas rotas” la cual afirma que si permitimos violaciones leves de la ley, por ejemplo romper el vidrio de una ventana o ensuciar las calles, pronto esa laxitud en la regulación de las conductas conducirá a transgresiones cada vez mayores.^¹⁰

En la versión criolla de esta teoría, la reforma policial no es prioritaria, no hay una preocupación mayúscula por la corrupción policial. Se ha invertido la ecuación y lo primero a atender son las conductas que la moralidad pública –que coincide con la ideología policial- criminaliza. Así, la preocupación se centra en los “negros” que desde las villas acechan al barrio y no en los policías que “liberan”, cuál metodología del Proceso, la zona para después obtener una cuota del botín.

Existe una segunda visión, contrapuesta a la policialista, que adjudica la alta conflictividad social y el del delito al crecimiento de la pobreza, la marginalidad y la ruptura de los lazos sociales. Así, no es la policía la encargada de resolver la violencia social, sino que es el sistema de seguridad social el que debe revertir los problemas que surgen de los altos índices de desigualdad e injusticia social. La policía, dicen, no sólo no puede resolver estos problemas, sino que ella misma es una fuente de delito merced a sus altos índices de corrupción. A esta concepción se la conoce como sociologista antipolicialista. Para esta posición, una buena política de seguridad encuentra su fundamento en el control de las acciones policiales y en la participación comunitaria en los asuntos relacionados con la seguridad pública.

Esta visión, a diferencia de la primera, ha reflejado en general la visión de la izquierda política en su versión más extrema (“cuanto menos policía, mejor”) y por los sectores progresistas en su versión moderada.

En definitiva, ninguna de estas dos visiones, ha prestado atención al hecho de que la problemática del delito supone cuestiones relacionadas con sus referencias territoriales, su desarrollo y evolución, los factores que lo determinan y condicionan, y su impacto sobre el imaginario social. Saín lo explica claramente cuando afirma que “ninguno de sus exponentes distingue la enorme diversidad de facetas que la problemática delictiva posee y no reconocen los distintos factores sociales, económicos, culturales e institucionales que la determinan en ciertos contextos históricos ni los efectos que dichas problemáticas generan en la vida institucional, cultural, social y económica de nuestros países.”^¹¹

Ninguna de las dos concepciones incursiona tampoco en la cuestión institucional. En la visión policialista porque niegan que exista algún problema allí salvo el que se deriva de la falta de recursos y libertades para la acción; y en la visión antipolicialista sociologista porque directamente desconocen el funcionamiento interno de las agencias policiales, así como las cuestiones doctrinales y operativas.

Quizás un ejemplo de caso mixto sea lo ocurrido en San Pablo, Brasil, en 1997, cuando un escándalo desatado por una investigación periodística avivó los fuegos de una reforma policial que se venía discutiendo desde los inicios mismos del proceso de democratización en 1983.

Al parecer, un grupo de policías militares se dedicaba a golpear y robar a los caminantes e incluso llegaron a disparar sobre una persona en la zona de Ciudad de Diadema, un barrio marginal de San Pablo. La filmación de este accionar se repitió en los mayores canales de televisión de Brasil y el horror y la desconfianza hacia la policía creció de manera exponencial.

Probablemente a consecuencia de esto, el gobierno de Brasil promocionó la creación de una institución independiente, cuya misión fue seguir las denuncias contra el accionar policial (una suerte de oficina de asuntos internos pero sin capacidad policial), se la llamó Policía Ombudsman, y su funcionamiento fue copiado en Minas Gerais, Río de Janeiro, Pará y Río Grande do Sul. La institución se convirtió en un centro de recepción de denuncias de la población e incluso de agentes policiales desencantados con la corrupción de sus colegas.^¹²

Ese mismo año, el gobierno convocó a una comisión integrada por representantes de las policías civil y militar, trabajadores sociales y miembros prominentes de la sociedad de San Pablo. Allí se diseñaron las bases para un trabajo policial con orientaciones comunitarias. Paralelamente, la cadena de televisión O Globo y el Centro de Estudios sobre la Violencia de la Universidad de São Paulo organizaron un congreso internacional sobre violencia urbana en Brasil. De entre las recomendaciones surgidas en esa iniciativa, destacaba la idea de crear una especie de fundación dedicada a cuestiones policiales con la intención de sumar a las organizaciones empresariales al esfuerzo por reformar las fuerzas de policía y mejorar el servicio de seguridad pública.

Nótese que, el de Brasil, es un abordaje integral del problema. Lógico, teniendo en cuenta los problemas relacionados con la pobreza, y fundamentalmente la discriminación, en ese país. A eso, debemos sumarle los problemas relacionados con la corrupción policial y la desconfianza que la fuerza genera en los ciudadanos.

2) Caracterizaciones generales sobre la policía argentina

Durante la época del Proceso de Reorganización Nacional, las policías metropolitanas y provinciales cumplieron funciones de apoyo a los grupos de tareas militares.

Las fuerzas policiales asumieron la función de protección del Estado, que incluía el control de los ciudadanos (especialmente ciudadanos caracterizados como “peligrosos”, “subversivos” u originalmente “revolucionarios”). Estas funciones -cuyo origen se encuentra ya en lo que se conoció como “Plan Conintes” (Conmoción Interna del Estado) durante el gobierno democrático de Arturo Frondizi y cuya primera víctima fue el militante de la Juventud Peronista, Felipe Vallese^¹³- incluían la preservación del orden y del status quo merced a la doctrina de seguridad nacional instaurada en toda América latina por influencia de EEUU que pretendía evitar brotes de izquierda en la región, y contemplaban a los ciudadanos como potenciales enemigos.

Estas tendencias, que en América latina se explicaban por las condiciones políticas estructurales^¹⁴ (Estados oligárquicos débiles a pesar de la eventual centralización y el autoritarismo; con baja capacidad recaudatoria en términos fiscales; con baja implementación de la ley y altos niveles de corrupción; con minorías marginadas políticamente, en especial poblaciones indígenas; con una marcada dependencia económica y política de los EEUU) encontraban su parangón en fenómenos represivos también característicos que incluían cuerpos paramilitares para combatir la insurgencia regional, militarización de las policías y su consecuente subordinación a los ejércitos nacionales, y sumado a esto una lógica de la “guerra contra los rebeldes” que incluía el secuestro, la tortura y la desaparición de personas.

Con la democracia, si bien se limitó este accionar, por distintos motivos se registraron fenómenos que sólo se explicaban mediante el argumento de un recurrente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública.^¹⁵ Las autoridades gubernamentales cedieron a las fuerzas policiales el uso exclusivo de las herramientas del sistema de seguridad pública. Era las mismas autoridades policiales las que diseñaban las “políticas de seguridad” sin la intervención de especialistas civiles, configurando lo que Saín (2002) llama policialización de la seguridad pública.

Este fenómeno, permitía a la policía sostener sus propios criterios doctrinales, al tiempo que actuaban con independencia de las autoridades políticas y resistiendo los intentos gubernamentales por limitar esa libertad de acción. En este estado de cosas, las cuestiones relacionadas con la violencia y el delito quedaron en manos de las fuerzas policiales y en consonancia con las concepciones políticas que guiaron a la institución policial en las últimas décadas.

Estas concepciones políticas y doctrinales de la policía tenían que ver con la visión policialista de la seguridad pública; con la idea belicista de que la prevención y erradicación de la violencia es –paradójicamente- una guerra, donde el enemigo es un delincuente al que hay que exterminar.

Las estructuras de funcionamiento de la policía argentina, no diferían demasiado (aun no difieren, en realidad) del tipo de organización centralista y con una rígida impronta castrense que ha imperado tradicionalmente en las fuerzas policiales del resto de América latina. Un único mando policial, donde lo que impera es la organización jerárquica, pero sin distinciones por especialidad; la ausencia de sistemas de control policial interno eficientes y la reproducción de prácticas operacionales auto-conservativas^¹⁶ destinadas a mantener las condiciones de autogobierno policial y la autonomía respecto del poder político.

La actuación policial se caracterizó también por formas de control social extra-institucionales destinados al disciplinamiento social e incluso ideológico basados en conceptos de moralidad pública ajenos a la jurisdicción policial. Así, la policía se convirtió en la salvaguarda institucional de una visión del “orden social” que iba mas allá del sistema penal y contravencional vigente, generando una suerte de sistema punitorio paralelo para conductas que la propia policía consideraba plausibles de sanción y que resultaban en normas adoptadas por decisión de la misma cúpula, como los edictos policiales.

La policía argentina también presenta características territorialistas y reactivas, de allí que en lugar de estructurar su funcionamiento sobre la recolección de datos y el tratamiento analítico de esa información, se prefirió la metodología de la saturación territorial cada vez que un hecho delictivo o violento importante conmovía a la opinión pública. Esto repercutió en acciones policiales fundadas en el uso masivo de la fuerza y en actividades de neto corte represivo en muchos casos.

Las acciones extralegales de la policía también la posicionó en las cercanías de muchos delitos que, sumados al conocimiento del terreno merced a esa impronta territorialista, volvieron a la policía una fuerza con la capacidad para operar de manera soterrada encubriendo, regulando o directamente liderando todo tipo de emprendimiento delictivo. Todo esto a partir de la necesidad de establecer un régimen de autofinanciamiento policial basado en la regulación de las conductas delictivas de cada jurisdicción y de la que no era ajeno el poder político.^¹⁷

Ya en los años ’90, no sólo se incrementó la delincuencia común, sino que también creció la criminalidad compleja. En la medida en que los grupos políticos ilegales dejaron de operar, fue creciente el crimen organizado. La policía, que había desarrollado capacidades para combatir con la violencia la violencia de esos mismos grupos políticos, se veía ahora desbordada por organizaciones que operaban como verdaderas empresas delictivas con roles de trabajo, planeamiento y capacidad logística y una lógica de la ganancia que envidiaría cualquier pequeña o mediana industria del país.

Si sumamos a esto la capacidad operativa que la rentabilidad del tráfico de droga conlleva entenderemos más claramente el colapso que los sistemas de seguridad argentinos experimentaron en los ’90, y la consecuente demanda social de mayor protección y seguridad.

Por primera vez, la sociedad empezaba a entender que el poder político, especialmente el gubernamental, no era capaz de –paradójicamente- gobernar la seguridad pública. Primero, porque habían cedido ese control a las fuerzas policiales y después, porque no contaban con técnicos idóneos en la materia.

Estando así las cosas, se volvió evidente que el Estado debía recuperar, si alguna vez lo tuvo, el control de los mecanismos institucionales (entre ellos la policía) que son necesarios para gestionar la seguridad pública. La otra evidencia que surgió fue que esas fuerzas policiales debían modernizarse.

3) Hacia un nuevo profesionalismo policial.

Cuando en los años ’80 comenzó en América latina el proceso de democratización, las agendas de reforma policial se desarrollaron sobre varios ejes: Respeto por los Derechos Humanos, control externo de las fuerzas policiales (Ombudsman), policías comunitarias, transparencia en el accionar.^¹⁸ La modernización vendría dada por una mejora en la formación, inversiones en equipamientos y tecnología, tratamiento de las informaciones criminales (mediante técnicas de georeferenciamento), introducción de conceptos de la empresa privada (calidad, eficiencia contra el crimen, etc.). La articulación de esos dos procesos tenía como objetivo primordial superar la resistencia de las corporaciones policiales a los lineamientos democráticos.

De todos modos, las cuestiones sobre seguridad siguieron siendo preocupaciones de la derecha política, mientras que el respeto a los Derechos Humanos pareció ser un tema de los sectores progresistas, para quienes la inseguridad era tan sólo la consecuencia más incómoda de la organización injusta de la sociedad, y parecían esperar que mágicamente la inseguridad se resolviera con la llegada de la democracia.

La visión conservadora, por su parte, apuntaba a la sospecha de que un exagerado respeto por los Derechos Humanos perjudicaba la lucha contra el crimen. Así la policía tendió a convertirse en una institución que en su tarea original de preservar la ley y el orden, se volvía reactiva. La tradición de control social y autoritarismo veía a los organismos de derechos humanos como una injerencia, y cuando el reclamo provenía de organismos internacionales, los voceros policiales y sus ideólogos afirmaban que se trataba de preocupaciones externas de las cuáles podían jactarse los países ricos que no tenían en sus agendas la resolución de problemáticas de violencia como las de América latina.

Esta visión, de los Derechos Humanos como un obstáculo a la lucha contra el crimen, terminaba convirtiendo a las visiones garantistas en las responsables de la inseguridad debido a su exagerada preocupación por los delincuentes. Como consecuencia de esto, muchas veces los Derechos Humanos, se instalaron en la formación policial pero como asignaturas especiales, separadas, independientes de los contenidos operativos. Lo contradictorio es que los Derechos Humanos son contemplados en las leyes nacionales, y cuando la policía apela a prácticas como la tortura argumentando que son necesarios para la resolución de un problema grave, en realidad no sólo violenta prerrogativas internacionales sino que también lo hace con la legislación nacional.

El nuevo horizonte de profesionalización policial debería en realidad tender a que el respeto por los Derechos Humanos sea un objetivo del trabajo policial y no un límite; la policía debería ser un agente promotor de los valores democráticos (igualdad en el tratamiento de los ciudadanos ante la ley, lucha contra la discriminación, etc.) y abandonar su tendencia en convertirse en brazo represivo de algunos grupos sociales, incrementando su distanciamiento del resto de la sociedad y fundamentalmente de los sectores desfavorecidos, donde son escasamente valoradas y se encuentran claramente deslegitimadas.^¹⁹

Otros temas a resolver son los bajos salarios, que tienen como consecuencia la búsqueda de ingresos extras en la seguridad privada y, eventualmente, una privatización de hecho de la seguridad pública; la formación deficiente, generalista y de breve duración de los agentes policiales, en la que ni siquiera existen criterios lógicos referidos al uso excesivo de la fuerza; y, por último, la falta de articulación con los grupos sociales a fin de conseguir estándares de seguridad con criterios de seguridad comunitaria propios de policías que contemplen las características territoriales y socio económicas de cada jurisdicción, por ejemplo, para la seguridad preventiva.

En la actualidad, se han desterrado las características militares de la policía, aunque su despolitización sigue siendo un tema a resolver, fundamentalmente por los vínculos poco claros entre policía y cierta parte del poder político.

Queda pendiente que la problemática delictiva se vuelva prioritaria para la institución policial y, como consecuencia de ello, lograr la separación orgánica y funcional entre seguridad preventiva y seguridad compleja; de acuerdo a los tipos fenomenológicos que el delito presenta en la actualidad.

Por último, es necesario un proceso que rompa con la centralización tradicional de las organizaciones policiales, más allá de las resistencias que esto siempre ha generado.

Desde el punto de vista político, se deben construir liderazgos civiles capaces de gestionar con eficiencia los sistemas de seguridad pública. Esas autoridades gubernamentales deberán ser el mando civil de la policía.

Un plan tentativo de reformas, o de medidas básicas tendientes a una reforma, debería contemplar:

La fijación de sueldos relativamente altos para combatir la corrupción (o al menos evitar justificaciones para la misma) y la creación de un nuevo y único escalafón policial.
La contratación y formación de nuevos cuadros para puestos civiles (administrativos) y policiales (operativos).
La enseñanza de la ética de los Derechos Humanos como requisito indispensable para la capacitación de los oficiales de policía.
Un proceso de revisión y racionalización de las metodologías de reclutamiento (que incluyan evaluaciones psicológicas con el fin de identificar potenciales elementos peligrosos).
La creación de una fuerza federal de control totalmente independiente de la corporación policial (Departamento de Asuntos Internos, Policía Ombusdman, Programa Anticorrupción, etc.) con capacidad de gestionar las denuncias cuando los testigos de ilícitos policiales son renuentes o se sienten intimidados, y con jurisdicción en todo el país.
Adopción de métodos de autorregulación comunitaria de la seguridad preventiva, con delegaciones policiales que estén permanentemente en contacto con los vecinos y sus problemáticas cotidianas.
La actualización de la información disponible sobre las actividades delictuales y el desarrollo de metodologías de análisis para comprender los fenómenos vinculados a la conflictividad y a la violencia, para uso de la fuerza policial.
Programas sociales de prevención de la violencia y el delito, que incluyan iniciativas sobre violencia en los hogares, para evitar que las disputas familiares decanten en la comisión de delitos graves; actividades de esparcimiento y orientación para jóvenes de los barrios pobres; programas de mejoras del hábitat y el mejoramiento general de las condiciones de vida.

Conclusión

Mucho se ha dicho del desgobierno político de la seguridad pública, pero quizás no se advierta el problema que representa tal desatención (en particular, por sus efectos inmediatos, la creciente autonomía policial y la policialización de la seguridad pública).

Como explica Weber, existen tres mecanismos claves para que funcione la autoridad política: dominio, obediencia y legitimidad. La dominación se construye socialmente y para lograr la “adhesión” o la “sumisión” frente al poder no siempre hace falta recurrir a la violencia explícita, sino que muchas veces alcanza sólo con la amenaza del uso de la fuerza. Quien obedece, a la vez legitima el poder al cual responde.

Al retirarse el Estado de su función de gobernante de la seguridad pública de hecho le ha cedido a la Policía su herramienta más importante que es el uso legítimo de la fuerza. Así, no sólo puso en peligro su capacidad de cohesión y la seguridad de sus ciudadanos, sino que al mismo tiempo generó en la policía las condiciones para la conformación de un “Estado de hecho”.

Es claro que, al interior de las fuerzas policiales, se ejerce un tipo de dominación carismática que descansa en la creencia de que la corporación policial tiene sus propias reglas, que los “jefes” son los encargados de administrarlas y que esas reglas internas van más allá del Sistema de Justicia. Esos líderes son individuos que no resultan especialmente inteligentes, buenos o respetables, pero logran provocar respeto, lealtad y hasta admiración. Las técnicas mediante las cuales se puede fabricar el carisma dependen de circunstancias históricas, pero es obvio que existe una correlación entre el carisma, por ejemplo, de los comisarios que organizan la recolección de prebendas en su jurisdicción y la debilidad de las estructuras sociales que se lo permiten; entre ellas la estructura de mando que engloba a sus subalternos, incapaces de cuestionar una orden o siquiera considerarla inmoral, situación que comienza en las academias policiales y se cristaliza en la cotidianeidad de las comisarías y destacamentos.^²⁰

Existen obviamente muchos otros factores que explican la situación: el miedo a las represalias; la extensión territorial de la corporación policial y su omnipresencia; las ventajas económicas que se derivan del particular funcionamiento de las fuerzas policiales (del cual no es ajeno el poder político); y por sobre todas las cosas, la complicidad y el apoyo tácito de gran parte de la sociedad a la ideología policialista y represiva sobre el manejo de las cuestiones de la seguridad pública.

Es menester que la efectividad del gobierno civil de la seguridad pública se garantice mediante la instauración de una conducción orgánica superior del sistema policial, encargadade la reestructuración institucional, administrativa, operativa y logística de las instituciones policiales, así como de la formulación de una nueva concepción doctrinaria.

Este cuadro debería completarse con una instancia de formación y capacitación diametralmente distinta de las estructuras formativas tradicionales de la fuerza policial; que de lugar a nuevos policías, para los cuáles la impronta democrática y el respeto por la Constitución Nacional sean considerados bienes supremos, a punto tal de por ellos, animarse a dar la vida.

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Saín, Marcelo Fabián, “Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002.

- “Apuntes sobre el gobierno de la seguridad pública”, ponencia presentada en el I Congreso Universitario sobre Seguridad y Estado de Derecho, organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y llevado a cabo en Buenos Aires, Argentina, los días 31 de agosto, 1 y 2 de septiembre de 2006.

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Wacquant, Loïc, “Las cárceles de la miseria”, Ediciones Manantial, Buenos Aires, 2000. Cap. 1 (pág. 63).

1 Kaminsky (2005) afirma que “El gobierno de la seguridad pública no es actividad exclusivamente estatal, sino una extensa red de estrategias y tecnologías políticas que se imbrican para promover y garantizar un cierto orden”. KAMINSKY, Gregorio, “Territorios inseguros, estigmas ciudadanos”, en KAMINSKY, Gregorio (dir.), Tiempos inclementes. Culturas policiales y seguridad ciudadana, Ediciones de la UNL, Lanús, 2005.

2 Saín, Marcelo Fabián, “Apuntes sobre el gobierno de la seguridad pública”, ponencia presentada en el I Congreso Universitario sobre Seguridad y Estado de Derecho, organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y llevado a cabo en Buenos Aires, Argentina, los días 31 de agosto, 1 y 2 de septiembre de 2006.

3Andersen, Martín Edwin, “La Policía. Pasado, presente y propuestas para el futuro”, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2002 (Capítulo 9)

4 “La finalidad de la represión no es la de producir bajas, ni aniquilar, sino la de dispersar, dominar la situación, imponer o restablecer el orden público, la tranquilidad social; por ello, la policía emplea balas de goma, gases lacrimógenos, bastones de goma o madera, chorros de agua, etc., reservando las armas de fuego (generalmente livianas y portátiles) sólo para responder en defensa propia cuando sus efectivos son agredidos con ese tipo de armas. El Ejército, en cambio, está dotado con artillería, misiles, tanques, etc., es decir, todas armas pesadas mortíferas, capaces de causar grandes daños y muerte. Nuevamente, el Ejército combate, no reprime”. Martínez Codó, E., “Reseña Histórica de la Inteligencia Militar del Ejército Argentino”, Editorial Puma, Buenos Aires, 1999 (p.289)

5En el caso de las fuerzas de seguridad federales, también se separó a la Gendarmería Nacional del Ejercito y a la Prefectura Naval del control de la Marina.

6 Wacquant, Loïc, “Las cárceles de la miseria”, Ediciones Manantial, Buenos Aires, 2000. Cap. 1 (pág. 63).

7 Pagina12, “Denuncian a Patti por apología del delito”, 15/08/1996.

8Hace casi un siglo y medio, el psiquiatra piamontés Cessare Lombroso se hizo célebre postulando que existen señales anatómicas que delatan a los delincuentes. En la actualidad, el enfoque lombrosiano ha sido descartado, pero durante años fue parte importante de los manuales policiales de fines del siglo XIX y principios del XX.

9 CIAFARDINI, Mariano, Delito urbano en la Argentina. Las verdaderas causas y las acciones posibles, Ariel, Buenos Aires, 2006 (pág. 24)

10 John Linder y Jack Maple eran dos ex policías de la Policía de Nueva York que fueron contratados como consultores por las autoridades políticas de Nueva Orleáns con la intención de colaborar en la reducción de los escandalosos índices de violencia y delincuencia de la ciudad. Antes de que ambos pudieran empezar a trabajar en COMSTAT, una suerte de mapa del delito diseñado en Nueva York para hacer un diagnóstico de la situación general de la ciudad, el alcalde Marc Morial (a la sazón un émulo de Giuliani) nombró Jefe de Policía a Richard Pennington, ex jefe adjunto de la policía de Washington. Era, según él, la única manera de reformar la policía: trabajar con alguien de afuera que no tuviera relación con la red de corrupción enquistada en la policía local. Pitts David, “La ciudad que vuelve por sus fueros”, Temas de la Democracia; Publicación Electrónica de USIS, Vol. 2, No. 4, noviembre de 1997

11 Saín (2006)

12 De Mesquita Neto, Paulo (2003), Asociaciones Públicas–Privadas para la Reforma Policial en Brasil: Instituto de São Paulo Contra la Violencia, Universidad de San Pablo, Brasil. Este artículo es parte del Proyecto “Public Security and Police Reform in the Americas” dirigido por John Bailey (Georgetown University) y Lucía Dammert (University of Chile).

13 Levenson, G. Y Jauretche, E., “Héroes. Historia de la Argentina revolucionaria”, Ediciones del Pensamiento Nacional, Buenos Aires, 1998.

14 O’Donnell, Guillermo (1993), “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales”, Desarrollo Económico, vol.35, nro 40.

15 SAIN, Marcelo Fabián, “Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2002.

16 Saín (2002)

17 Vallespir, Alejandra, “La policía que supimos conseguir”, Editorial Planeta, Buenos Aires, 2002.

18 Escobar, E., Muniz, j., Sanseviero, R., Saín, M., Zacchi, J., “La Seguridad Ciudadana como política de Estado”, en “Seguridad Ciudadana: concepciones y políticas”, Fundación Friedrich Ebert Stiftung y Editorial Nueva Sociedad.

19 DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Estudios de victimización. Gran Buenos Aires. 2003, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2004.

20 Mucho se ha discutido acerca de las implicancias éticas y morales de la cuestión de la dominación carismática en Weber. Se dice que sus ideas fueron utilizadas para justificar la ascensión de Hitler al poder en 1933. En cualquier caso, su conceptualización del “carisma” no se aplica al totalitarismo sino a la situación de Estado de derecho, donde los liderazgos son entronizados mediante algún mecanismo plebiscitario. O tal vez, a los modernos capitalistas y lobbistas, a los “capitanes de la industria”, que encarnarían en nuestro tiempo los liderazgos más cercanos a los que describe idealmente Weber.

Una seguridad PRO: la policialización de la seguridad pública en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Detalles: Categoría: Numero 35; Publicado el Lunes, 31 Mayo 2010 15:21; Visto: 12880

Una seguridad PRO: la policialización de la seguridad pública en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Lic. Gabriel Marrapodi
Universidad Nacional de Quilmes – Departamento de Ciencias Sociales
Programa: "Espacio público y políticas: representaciones, prácticas y actores. Argentina a partir de la década del 80".
Proyecto: "Políticas públicas y profesionalización: un estudio de la configuración socio política de las profesiones militar y policial en la Argentina 1983-2007".
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RESUMEN

El presente artículo aborda el plan de seguridad postulado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; se estudia el plan desde los conceptos de “gobierno político de la seguridad pública” (Sain, 2006), “selectividad” (Zaffaroni, 2002) y “el imperativo legal, el imperativo racional-burocrático y el imperativo consensual” (Rein y Rabinovitz, 1993) en los procesos de implementación de políticas públicas; y concluye en: i) la propuesta de elementos de análisis para estadíos más avanzados del proceso de implementación, ii) los rasgos conflictivos de la relación de la policía metropolitana con la Policía Federal y con las Policías de la Provincia de Buenos Aires, y iii) los factores criticables que ha mostrado hasta ahora la formulación oficial del plan y la propuesta de creación de la Policía Metropolitana.

PALABRAS CLAVE
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, plan de seguridad, policía metropolitana, gobierno de la seguridad pública, implementación de políticas públicas.

1.- Introducción.

Este trabajo propone una aproximación a algunos aspectos que permiten inferir escenarios de conflictividad en cuanto a la implementación del plan de seguridad impulsado por el actual gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dentro del cual se impulsa la creación de la policía metropolitana como uno de los aspectos clave para la ejecución del plan.

Hace hincapié en aquellas cuestiones que plantean, a priori, cierta conflictividad en cuanto a lograr la conjugación entre la idea (el plan) y su ejecución (la implementación).

A instancias de este trabajo, se observa que en el marco del plan integral de seguridad de la Ciudad, el gobierno centra el eje en la conformación de una policía metropolitana organizada en base a la división de funciones: policía de seguridad (preventiva) y policía de investigaciones; con un perfil altamente profesionalizado, y operativamente sustentada en la elaboración constante de inteligencia criminal, desde un centro de comando creado para tal fin. Por esta razón, lo que aquí se analiza como política pública de seguridad del GCABA, está fuertemente atravesado por la cuestión específica de la policía metropolitana.

El establecimiento de un sistema de seguridad pública en la Ciudad, en tanto política pública, no es de autoría específica de esta gestión, ya que el tema fue instalado en la Constitución de la Ciudad, y se en el medio del debate respecto de la creación de la Policía Metropoliana se sancionaron tres leyes1 (Ley 2894 - Ley de Seguridad Pública y Creación de la Policía Metropolitana, Ley 2895 de Creación del Instituto Superior de Seguridad Pública, y ley 2896 de Creación del Cuerpo de Investigaciones Judiciales en el Ámbito del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad). Lo novedoso que introdujo esta gestión fue la discusión en el campo político respecto de la conformación de la policía metropolitana.

Desde la campaña hasta los primeros meses de gestión, el gobernador de la ciudad intentó obtener el traspaso de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la PFA a la ciudad, junto con sus recursos económicos (unos mil millones de pesos anuales). El Gobierno Nacional –a través del entonces Jefe de Gabinete Alberto Fernández– sostuvo que la Ciudad debía financiar su propia policía, dado que el presupuesto de la PFA es fruto del financiamiento que surge del aporte de todas las provincias, por lo que la transferencia de fondos sería una violación a la Ley de Coparticipación Federal.

Finalmente, al no llegar a un acuerdo de partes, el gobernador de la Ciudad anunció la creación de su propia Policía Metropolitana, enviando a la Legislatura Porteña el proyecto que finalmente fue convertido en ley el 24 de noviembre de 2008.

La discusión sobre traspaso/creación se hizo visible girando en torno al financiamiento del cuerpo policial. No obstante, existen otros aspectos que no son evidenciados a la luz de la discusión en la esfera pública y que conllevan conflictividad:

1.- El control político de la capacidad policial instalada en la Ciudad (que ostentaría mecanismos ilegales de financiamiento, producto de la connivencia con la prostitución, el juego clandestino, el narcotráfico y otros delitos). Ante esto el actual gobierno optó por impulsar un plan de seguridad y proyectar la policía metropolitana mediante la conformación gradual (con experiencias piloto en zonas predefinidas), apoyada por una ley cuya sanción le dará el respaldo institucional para llevar adelante su objetivo y contando con un período de tiempo considerable para la puesta en marcha efectiva, lo que en definitiva le dará tiempo para encontrar la forma de financiar el cuerpo policial.

2.- El plan de seguridad de Macri presenta a la policía como un factor entre otros, que conforman un cuerpo integral de medidas para abordar los problemas de seguridad pública de la ciudad. No obstante, el tipo de función para lo cual se proyecta la policía metropolitana, la discusión que se dio en la esfera pública y algunas acciones de gobierno que contrarían el plan (como la creación de un cuerpo ciudadano de control del espacio público que se dedique a levantar de una forma denunciadamente violenta a las personas en situación de calle), evidencian que la policía metropolitana ocupa un rol tan central para la política de seguridad del actual gobierno de la Ciudad, que sin ella el propio plan tendería al fracaso.

3.- Asimismo, la creación de la policía metropolitana debería generar nuevos acuerdos de gestión policial para no provocar un efecto de derrame del delito hacia el conurbano bonaerense, en un momento político que muestra al gobierno de la Provincia que aún no escapa al problema del gobierno político de su policía, lo cual evidenciaría conflictos entre ambas jurisdicciones sobre el tratamiento de la problemática delictiva. La ley de creación de la policía metropolitana propone su integración con el resto de las agencias, pero dada la conflictividad política del proceso es de esperar que la PFA y la PBA2 reproduzcan el clima político hecho visible por los gobiernos de las tres jurisdicciones y, como mínimo, reciban a la policía metropolitana con un recelo escondido bajo la fachada de la indiferencia.

4.- La formación del cuerpo policial metropolitano entraría en disputa directa con la capacidad instalada por la PFA en la Ciudad, sobre todo en cuanto a la superposición de tareas y con el riesgo implícito de que la policía metropolitana aborde en la coyuntura casos en los cuales podría evidenciarse situaciones de connivencia entre delincuentes y policías federales.

5.- Siguiendo el razonamiento anterior, no hay elementos que permitan, a priori, negar que pueda darse también el caso inverso, donde la PFA encuentre situaciones irregulares derivadas de la actuación de la policía metropolitana.

6.- Complementariamente pero no menos importante, también podrían generarse conflictos derivados de la inclusión de efectivos de la PFA y de otras policías y fuerzas de seguridad, que pasarían a formar parte de la policía metropolitana con una remuneración mínima de 2800 pesos mensuales (anunciada a principios de este año), y con el mantenimiento de la posición jerárquica de cada efectivo.

Para abordar lo propuesto, se parte de la base de que los problemas de implementación de políticas de seguridad pública (en tanto política pública) encuentran fundamentación en que el proceso de implementación es “una declaración de las preferencias del gobierno, mediada por varios actores que generan un proceso caracterizado por relaciones de poder y negociaciones recíprocas” (Rein y Rabinovitz, 1993, Pp 148) que hacen de lo concreto algo distinto, menor e incompleto respecto de lo planeado.

Asimismo, las agencias policiales, en tanto instancias de criminalización secundaria, no pueden actuar fuera de la lógica de la selectividad, dado que no existe capacidad para “hacer frente a la inmensidad del programa que discursivamente se les encomienda, y deben optar por la inactividad o la selección; como la primera acarrearía su desaparición, cumplen con la regla de toda burocracia y proceden a la selección” (Zaffaroni, 2002, Pp 7). Se verá que este factor cobrará vital relevancia al ser combinado con el análisis de Rein y Rabinovitz.

Veremos entonces que la complejidad del tema implica una conflictividad que, en principio, muestra dos dimensiones: una política, conformada por las dificultades que se observan en el campo político de interacción entre el GCABA y el Gobierno Nacional –sobre todo–; y otra específica de la seguridad, en cuyo campo “la institución policial constituye un verdadero Leviatán hobbesiano, portador de una significativa impronta absolutista en la gestión casi monopólica de dicho campo” (Sain, 2007, Pp 16).

Dicho esto, y como visión general de lo que se observa al mirar la situación, se considera como hipótesis que el problema concreto que enfrenta este proceso gubernamental iniciado en la Ciudad de Buenos Aires consiste en la conflictividad que generará el proceso de implementación del plan, por las razones que desarrollará este trabajo.

2.- Esbozo de la conflictividad de la seguridad pública en la Ciudad de Buenos Aires

Este trabajo adscribe que seguridad significa: “la situación política y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos –interpretando a éstos no solamente como principios o garantías formales, sino también como prácticas sociales– a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas del Estado de derecho” (Sain, 2002, Pp 15).

Partiendo de esta base, se asume que la cuestión de la seguridad implica una dimensión objetiva (situación social de violencia y delito) y otra subjetiva (percepción social de la situación de violencia y delito).

En términos objetivos de seguridad, en los últimos 15 años el delito en la Ciudad de Buenos Aires ha crecido en más del 120%, producto de un crecimiento particular del delito contra la propiedad, ya que los delitos contra las personas se ha mantenido estables.

Según datos de la Subsecretaría de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, correspondientes al año 2004, en la Ciudad de Buenos Aires se registra el 15% de los delitos del país. Con una tasa de 6.925 delitos cada 100 mil habitantes.

Asimismo, la Ciudad representa la media del país en cuanto a la efectivización de condenas por la comisión de delitos, con un registro del 2,83% de delitos cuyos autores son efectivamente condenados por la Justicia, cuando la tasa total del país es de 2,73%.

Algunas formas delictivas se encuentran vinculadas con procesos geo-políticos que se dieron en América Latina. En este sentido, es dable vincular a algunos elementos de la colectividad peruana con el tráfico de cocaína3, asentado en la villa 1-11-14 del Bajo Flores. En tanto, también es recurrente la vinculación que se hace entre ciudadanos de origen paraguayo que se dedican al tráfico de mercancías (ropas, electrónicos) y marihuana, presuntamente ingresando al país a través de la triple frontera. Las mercancías serían comercializadas en ferias irregulares ubicadas también en las zonas más pobres de la ciudad (Villa Lugano, Nueva Pompeya, Constitución, La Boca), donde confluyen junto con mercaderías que son obtenidas a través de robos (en la Ciudad y en el Conurbano) y remanentes de la producción en los talleres contratados por las marcas. Finalmente –aunque en una posición mucho más desfavorable– se han detectado en los últimos años varios casos de talleres clandestinos de ropa que utilizan como mano de obra a los ciudadanos bolivianos, a los que explotan al nivel de la esclavitud y el hacinamiento4.

Otras formas delictivas se relacionan con la dinámica económica propia de la globalización y las formas que adoptó el mercado local, sobre todo durante los ’90, cuando el fenómeno emergente fue el de la economía de servicios, que a su vez acentuó la transculturación (con matices positivos y negativos), evidenciando que la sociedad cambió en su dinámica de vida social en función de ese proceso. En este sentido, se observa un fenómeno con tres aristas particularmente llamativas: i) por un lado, la acentuación de la cultura del consumo como necesidad vital de la economía de servicios empeora el factor criminógeno5 presente en el individuo que vive en un contexto donde la distribución de la riqueza no es equitativa, tornándolo particularmente violento, en un marco donde existe una condición socio-cultural sumamente influyente de desapego a la norma6; ii) por otra parte, la configuración de sub-zonas de consumo para determinados estratos sociales (Puerto Madero, Palermo Hollywood, Nueva Pompeya, Constitución), efectiviza conflictos de convivencia en el espacio público entre ricos y pobres (que por lo general se da cuando los últimos concurren a los lugares donde los primeros se concentran); y finalmente iii) la adhesión a distintas expresiones de transculturación (emos, flogers, cumbios y raperos) generó hechos de violencia juvenil7.

Además, se destacan aquellas configuraciones delictivas surgidas a partir de la coexistencia de factores que hacen a la complejidad creciente de los modos de vida de las ciudades globalizadas.

Buenos Aires se ha tornado una urbe fundamentalmente económica, razón por la cual el modo de vida de la ciudad difiere tanto entre el horario de actividad comercial y los días no laborales. Cuando la ciudad es un caos es cuando proliferan más los robos a bancos y negocios, las salideras, el carterismo, los arrebatos, los robos de autos, etc. Esta situación no es la misma cuando el grueso de la economía de la ciudad descansa: allí es cuando se observa mayor cantidad de delitos no vinculados directamente a la actividad económica rutinaria, como ser los asaltos a viviendas, delitos producidos en ocasión de violencia callejera, delitos contra el honor (o sexuales), etc.

Quizás el caso que mejor grafique esta ecuación sea el de los motochorros. Que existan delincuentes que se movilizan en motocicletas no es nada nuevo. Lo nuevo está constituido por el hecho de considerar a la motocicleta como el vehículo que mejor funciona para cometer ilícitos en el ámbito de la ciudad, donde el requerimiento está puesto en la rapidez y la fugacidad en la comisión propia del delito y en la huída. La actividad en motocicleta demostró ser la más rápida, a la vez que la más peligrosa; en este sentido, la circulación en moto se ha vuelto la forma más fácil de llegar, hacer una tarea y partir rápidamente hacia otro destino, y esto vale también para el delito.

El tránsito plantea otro grupo de problemas que hacen al escenario vulnerable de la ciudad. El país tiene 3000 muertes anuales por robo, hurto, homicidio y violación; y 8000 por hechos relacionados con delitos de tránsito. Un problema de inseguridad pública que muy pocos dimensionan como tal. En este sentido, el gobierno porteño deberá atender la forma en que articula campañas de prevención con acciones de agencias (policía, defensa civil, bomberos).

Es en este escenario donde el Estado capitalino debe implementar la política de seguridad pública que formula.

3.- Análisis de la política de seguridad pública del gobierno de la Ciudad.

En el planteo de su política de seguridad (el plan integral), el gobierno de la Ciudad muestra una estrategia política en la cual abordaría primero lo referido a la prevención social de la violencia y el delito y al mantenimiento del orden público; luego a ello le anexaría la policía metropolitana y, en una tercera instancia, la justicia penal de la Ciudad. Conformando de esta forma el abordaje integral que plantea en su plan. No obstante, es necesario volver a aclarar que el plan de seguridad de esta gestión se asienta sobre las postulaciones de sus antecesores más inmediatos, que ya tenían instalado el tema en sus agendas, aunque por razones coyunturales no avanzaron en su implementación.

Al momento de iniciarse este trabajo la cuestión del financiamiento del plan y de la policía representaban un problema que el GCABA intentaba resolver mediante el crédito internacional (algo de esto explica el modelo basado en el paradigma de la seguridad humana emanado desde el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD; y sucesivos reclamos públicos de Mauricio Macri para que el Gobierno Nacional resuelva la situación con el Club de París. Actualmente, la situación financiera internacional oscurece las posibilidades para conseguir financiamiento. A ello hay que sumarle los problemas económicos que el GCABA tiene en otros frentes, tales como la salud y la educación.

Durante la campaña electoral, Macri sostuvo que en caso de imponerse aumentaría el presupuesto para seguridad “al 20%, como tienen Nueva York y Santiago de Chile”8.

Veamos la evolución presupuestaria al respecto: la Ley 2571 de la Ciudad de Buenos Aires prevé un presupuesto total para el ejercicio 2008 de $ 13.103 millones, del que se destinaron $ 618 millones (el 4,72%) para servicios de seguridad.

Sin duda es un avance respecto del ejercicio anterior, ya que la Ley 2180 previó un presupuesto total de $ 9.394 millones, de los cuales se destinaron a servicios de seguridad $ 315 millones (el 3,35%).

Ahora bien, el año 2009 muestra un retroceso en este sentido. La Ley 2999 prevé un presupuesto para el actual ejercicio de 13.018 millones, de los cuales se destinan a servicios de seguridad 656 millones (el 4,10%). Como se observa, si bien el presupuesto general creció un 22% (del cual deberían deducirse los aumentos de precios), el impacto de los servicios de seguridad en el presupuesto bajó un 0,62% (que en 4 puntos porcentuales significa un retroceso muy significativo).

No obstante, ello dista demasiado de aquel 20% que el gobernador propuso durante la campaña. Incluso si se realiza el cálculo incluyendo unos $ 1.000 millones de presupuesto para la policía metropolitana –asumiendo que el gobierno de la Ciudad lograría los fondos, sin importar la fuente–, la relación quedaría plasmada en un presupuesto total de $ 17.017 millones, de los cuales se destinarían a la seguridad $ 1.656 millones (el 9,73%), cifra que se acerca un poco más a lo propuesto.

Cerrada la cuestión financiera, pasemos a la conflictividad. En la implementación del plan de seguridad, la conflictividad se cristalizará en, al menos, tres dimensiones, explicadas por los siguientes conceptos:

El “gobierno de la seguridad” (Sain, 2006), en sus etapas de implementación, control, dirección y administración del sistema institucional.
La selectividad (Zaffaroni, 2002), que se hará efectiva de forma controvertida y conflictiva, en el transcurso entre la primariedad (la formulación política del Ejecutivo de la Ciudad) y la secundariedad (la ejecución de la formulación discursiva por parte de las agencias gubernamentales).
Las acciones gubernamentales que efectivamente se pondrán en práctica según la ecuación resultante entre el “imperativo legal, el imperativo racional-burocrático y el imperativo consensual” (Rein y Rabinovitz, 1993) de la implementación del plan de seguridad.

Sobre el primer punto, Sain define el gobierno de la seguridad como el “conjunto de estructuras y procesos institucionales abocados a la formulación, implementación y control de las políticas y estrategias de seguridad pública así como a la dirección y administración del sistema institucional mediante el cual se lleva a cabo” (Sain, 2006). Ello permite elaborar una política de seguridad pública que, también según Sain, implica “intervenciones públicas llevadas a cabo por diferentes actores estatales y sociales –públicos y privados– a los efectos específicos de abordar y resolver aquellos riesgos y conflictos –concretos y previsibles– de carácter violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de las personas en un determinado ámbito espacio-temporal. Se trata pues de una política de gestión de determinada conflictividad social, esto es, de aquella conflictividad que se manifiesta en hechos de violencia y/o acciones delictivas, todo ello mediante la prevención, conjuración e investigación administrativa de los mismos y/o la persecución penal de los responsables (...). (A la vez que) se efectiviza a través del desarrollo de cuatro acciones básicas, a saber, (i) la prevención de los hechos que pudieran resultar delictivos o vulneratorios de la seguridad pública; (ii) la conjuración de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pública que estuvieran siendo desarrollados; (iii) la investigación administrativa de los delitos y hechos vulneratorios de la seguridad pública en desarrollo o consumados; y (iv) la persecución penal de los delitos consumados por parte de la justicia criminal” (Sain, 2006).

Finalmente, dice Sain que para que estas políticas sean exitosas deben instrumentarse en torno a tres componentes:

“a) un cuadro de situación de la violencia y el delito actualizado constantemente;
b) un conjunto de acciones institucionales que incluyan un diagnóstico sobre el estado del sistema de seguridad pública, la puesta en marcha de procesos de reforma y modernización del mismo; y
c) acciones de prevención de la violencia y el delito abordadas desde el sistema de prevención social y un sistema de prevención y control de la criminalidad común y compleja, tarea esta última que deben cumplir las fuerzas policiales y el sistema judicial correspondiente” (Sain, 2006).

Desglosando los componentes, podemos ver de qué forma el plan de seguridad plantea acciones que se enmarcan en esta composición:

A)Cuadro de situación de la violencia y el delito actualizado constantemente:
Propuesta:
- Creación de un sistema de alerta cuyo objetivo es disponer de más y mejor información para una eficaz coordinación y asistencia. Se efectivizará a través de la creación de un Centro Inteligente de Comando y Control, que manejará las herramientas tecnológicas para el abordaje de la problemática delictiva, la formulación y actualización constante del mapa del delito, las cámaras de vigilancia de la ciudad y la denominada Red Única de Comunicación y Alerta Temprana.

B)Conjunto de acciones institucionales que incluyan un diagnóstico sobre el estado del sistema de seguridad pública y procesos de reforma y modernización:
Propuesta:
En este punto se destaca que el plan de seguridad elaborado por este gobierno en realidad es una solución de continuidad necesaria para el ejercicio propio del gobierno, dado que la reforma institucional efectuada se manifestó en la declaración de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, al incluir en ella la seguridad pública como materia de abordaje gubernamental; a su vez, la propia elaboración de un plan integral de seguridad y la conformación de un cuerpo policial propio de la Ciudad, a la par de la configuración de fiscalías y justicia penal propia dan cuenta de un diagnóstico que se hizo sobre el estado del sistema, del cual este gobierno sigue en líneas generales lo que hicieron sus predecesores.
Lo que sí forma parte del plan del actual gobierno de la Ciudad es la inclusión de la participación comunitaria en la supervisión del plan de seguridad y de las acciones seguidas por la policía metropolitana.

C)Acciones de prevención de la violencia y el delito abordadas desde:

C.1.- El sistema de prevención social:
Propuesta:
- Coordinación de políticas de gobierno entre las áreas de Salud (prevención de adicciones y atención a víctimas de violencia sexual); Educación (inclusión educativa y formación para el empleo); Empleo (prevención y erradicación del trabajo infantil, promoción del empleo); Desarrollo Social (apoyo a menores en situación de calle, publicación y búsqueda de niños perdidos); Espacio Público (reordenamiento del espacio público, mejoramiento de la iluminación, poda del arbolado urbano y guardianes en las plazas), y Justicia y Seguridad (prevención comunitaria del delito, Programa “Escuelas Seguras, Senderos Seguros”9, prevención del delito para la tercera edad y convenio con el Patronato de Liberados de la Justicia Nacional); y el Sistema Integral de Asistencia al Vecino (SAME, Cuerpo de Control de Tránsito, Defensa Civil, Guardia de Auxilio y Policía Metropolitana).

C.2.- Un sistema de prevención y control de la criminalidad común y compleja (fuerzas policiales y sistema judicial):
Propuesta:
- Creación de la policía metropolitana y fortalecimiento de la justicia; creación de 36 fiscalías, 8 defensorías y 3 asesorías de menores; creación de un cuerpo policial en función judicial; asistencia a la fiscalía y a la defensoría para la creación de 15 oficinas para denuncias y orientación al vecino; y creación de 9 juzgados penales, contravencionales y de faltas.

El plan integral de seguridad propuesto por el gobierno de Macri evidencia dificultades en lograr algunos de estos pasos:

Posee una herramienta institucional para recibir denuncias (en los CGP y en Internet), que fundamentalmente se vinculan a acciones que vulneran el orden público y el bien jurídico particular de las personas en determinados casos que pueden considerarse menores (como por ejemplo los ruidos molestos). Esta herramienta, junto con las denuncias y las informaciones que se obtendrían al ostentar el manejo de un cuerpo policial preventivo, podrían darle al gobierno de la Ciudad un cuadro de situación de la violencia y el delito actualizado constantemente. No obstante ello, el cuadro de situación se vería sesgado por la relatividad del nivel de denunciabilidad que existe en la ciudadanía respecto de los delitos que se cometen, donde se sabe que se denuncia un porcentaje muy bajo en relación a los delitos que efectivamente se cometen.

Prevé la generación de acciones institucionales que incluyan un diagnóstico sobre el estado del sistema de seguridad pública, sobre lo cual por estar en un momento previo a la ejecución de la herramienta, sólo podemos decir que encontraría allí los obstáculos propios de la implementación de medidas que impliquen la articulación interagencial, dado que en su enunciación programática el gobierno de la Ciudad sólo prevé una coordinación entre las agencias de defensa civil, el cuerpo de control de tránsito, los bomberos, la guardia de auxilio, el SAME y la policía metropolitana. Por otra parte, la institucionalización del Ministerio de Seguridad y Justicia de la Ciudad no hará efectiva la puesta en práctica de la estrategia de seguridad planteada por el gobierno porteño hasta tanto no logre tener su propia policía, dado que aún no tiene el poder de policía necesario para abordar la problemática descrita en el segundo punto de este trabajo.

Asimismo, el marco institucional preexistente incluye la adhesión de la Ciudad de Buenos Aires a la ley nacional 24.059 de seguridad interior, mediante la creación del Consejo Metropolitano de Complementación para la Seguridad Interior (Ley 344) y su inclusión en el Convenio Mesa de Seguridad Metropolitana y Prevención del Delito (refrendado por la Ley 1379) junto al Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos de la Nación y al Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires; a su vez, el GCABA dispone autónomamente de un Consejo de Seguridad y Prevención del Delito (Ley 211). Respecto a éste último, constituye un órgano de consulta y asesoramiento en políticas de seguridad preventiva que en los últimos meses se ha dedicado a discutir con el Ejecutivo de la Ciudad respecto a la conformación de la policía metropolitana; sobre los ámbitos institucionales de articulación con las otras esferas estatales, no existe información que evidencie que se trata de espacios actualmente activos, y por ello es posible inferir que la relación política conflictiva afecta el funcionamiento institucional de estos espacios10.

En este sentido, el plan integral de seguridad evidencia su adscripción al paradigma de la seguridad humana11, estableciendo que el control de espectáculos masivos, la fiscalización y control de habilitaciones y permisos, la fiscalización de obras, la fiscalización de la higiene y la seguridad alimentaria, el control de faltas especiales, la habilitación de agencias de seguridad privada, la habilitación de profesionales verificadores y el registro de lugares bailables, se enmarquen orgánicamente en la Agencia Gubernamental de Control que dependan del Ministerio de Justicia y Seguridad. En este sentido, la conformación de un cuerpo policial para el abordaje de la problemática de la violencia y el delito, le daría a la organización estatal una forma más acabada en términos del modelo de seguridad humana.

En tanto, siguiendo la perspectiva que propone Naciones Unidas a través del PNUD, la Subsecretaría de Seguridad Urbana aborda la gestión referida al Cuerpo de Agentes de Tránsito de la Ciudad; al control de vehículos particulares, taxis y colectivos; al otorgamiento de licencias para conducir, a la información general, normativa y funciones de las empresas de seguridad privada; y al control de las habilitaciones de los prestadores del servicio de transporte escolar; además del sistema único de denuncias del que hablamos anteriormente.

Ello sería también parte de las acciones de prevención de la violencia y el delito abordadas desde el sistema de prevención social; lo que aún le falta al programa enunciado por el gobierno porteño es el sistema de prevención y control de la criminalidad común y compleja, ya que no posee ninguno de los dos cuerpos públicos que deben abordar esta instancia: agencia policial y sistema judicial.

En último factor conflictivo del plan supone la relación problemática que se establece entre seguridad y desarrollo social –fundamental dentro de una estrategia de prevención social de la violencia y el delito–, y la real idiosincrasia política del gobierno de Mauricio Macri. Se supo por fuente directa que en la Escuela Infantil Nº 12, ubicada en la Villa 21 del barrio de Barracas, se produjo un brote de hepatitis, del cual se contagiaron 6 alumnos, 3 docentes y el hijo de una de estas docentes; ante el requerimiento de una desinfección, la cartera correspondiente manifestó que no desinfectaría la escuela porque está ubicada dentro de un contexto (la villa) donde la infección es una constante, y complementariamente se dispuso la absurda medida de vacunar contra el virus solamente a aquellas personas que ya estaban enfermas, lo cual da manifiesta claramente que la vinculación entre seguridad y prevención social de la violencia y el delito no está siendo ejecutada por este gobierno de la Ciudad. Otro dato interesante lo aporta el Programa “Escuelas Seguras, Senderos Seguros”, cuya implementación fue sorpresivamente suspendida por el GCABA, lo que suscitó pedidos de informes de la Legislatura de la Ciudad respecto a esta decisión12.

Alicia Ziccardi sostiene que “la violencia y la inseguridad que prevalecen en todas las ciudades del mundo son un efecto de estos contrastes sociales y territoriales y de las marcadas desigualdades existentes. Sin embargo, lo particular de América Latina es que esto no puede relacionarse exclusivamente con la incapacidad de controlar el delito por parte de los cuerpos policiales, lo cual existe, sino también con las políticas sociales urbanas que deben articularse entre sí para transformar la grave situación social que lo promueve. En un contexto caracterizado por elevados índices de pobreza, desigualdad social y falta de justicia, están dadas las condiciones para que la delincuencia prolifere” (Ziccardi, 2001, Pp. 107).

El segundo y el tercer punto tienen que ver con los rasgos de selectividad (Zaffaroni) que tendrá, necesariamente, el plan de seguridad propuesto y las acciones que efectivamente se pondrán en práctica según lo que resulte entre del imperativo consensual en relación con los imperativos legal y racional-burocrático (Rein y Rabinovitz).

Lo interesante para ver en este punto es que el plan integral de seguridad vuelto a moldear por esta gestión, no proviene de un imperativo legal emanado del cuerpo legislativo de la Ciudad de Buenos Aires, sino que directamente se enmarca en un enunciado programático propio del ejecutivo; en este sentido, se han hecho oír voces opositoras que critican al gobierno porteño porque hizo pública muy poca información sobre lo que comprende el plan de seguridad y se concentró en la discusión sobre la policía13. Como se mencionó anteriormente, los proyectos de ley que versan sobre sistemas integrales de seguridad fueron presentados por legisladores que no pertenecen al sector político que gobierna el Ejecutivo de la Ciudad, y finalmente fueron aprobados los proyectos presentados por el Ejecutivo.

La selectividad (Zaffaroni, 2002), se hará efectiva de forma controvertida y conflictiva, en el transcurso entre la primariedad (la formulación política del Ejecutivo de la Ciudad) y la secundariedad (la ejecución de la formulación discursiva por parte de las agencias gubernamentales). En este sentido puede verse que el GCABA define claramente cuál es el universo de problemas que intentará abordar, dentro del espectro más amplio que supone la criminalización primaria14. Asimismo, razones históricas de la política argentina explican el por qué de la arbitrariedad en la ejecución de políticas de seguridad: “el retorno de la democracia no solamente no ha significado la consolidación del imperio efectivo de la ley sino que, además, ha supuesto también el ejercicio de un poder ilegal y arbitrario por parte de ciertas agencias públicas –en particular, las agencias policiales– lo que ha redundado en situaciones de inseguridad objetiva y de violentos abusos a los derechos humanos” (Sain, 2006).

¿Qué se quiere decir con esto? Asumiendo que el plan de seguridad de Macri pone la centralidad en la creación de un instrumento de seguridad (policía + justicia) –dado que todo lo demás venía siendo gestionado con anterioridad–, no hay razones para considerar a priori que ese cuerpo estará dotado de una renovada contemplación objetiva de los derechos humanos y del tratamiento de todos los ciudadanos por igual (siguiendo el razonamiento de estereotipación que hace Zaffaroni); la policía metropolitana tendrá el enorme desafío de toda agencia policial nueva: sortear las asimetrías existentes entre la formación doctrinal y algunas prácticas policiales cuestionadas, si es que se nutre de efectivos de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la PFA (y de otras agencias policiales y de seguridad), lo que también se fundamenta por la línea argumental tomada de Rein y Rabinovitz, que explican que las acciones gubernamentales se vuelven concretas según la ecuación resultante entre el “imperativo legal, el imperativo racional-burocrático y el imperativo consensual” (Rein y Rabinovitz, 1993) de la implementación del plan de seguridad en general, y de la policía metropolitana en particular.

Dicen estos autores que “la implementación implica una desviación respecto de los propósitos declarados, en tanto que los tres imperativos (legal, racional-burocrático y consensual) operan conjuntamente en la transformación de la política en práctica” (Rein y Rabinovitz, 1993, Pp. 149). En el caso escogido, lo más interesante de ver será cómo operarán las diferencias del imperativo consensual, ya que éste “exige que el proceso de implementación se someta a las preferencias de los grupos (interesados), subordinando los imperativos legal y burocrático a ese criterio. Cuando una instancia burocrática (en este caso la policía metropolitana) es de reciente creación, es débil y está bajo la presión de producir resultados evidentes, quienes en realidad manejan la implementación casi por sí solos son los grupos de interés externos a la dependencia” (Rein y Rabinovitz, 1993, Pp. 156). En este sentido, se hipotetiza que la relación que tendrá la policía metropolitana con la PFA y con la PBA será cuanto menos de recelo, por la posibilidad de injerencia recíproca.

3.1.- La policía metropolitana como parte fundamental de aplicación del plan de seguridad

La descripción del modelo policial propuesto por este gobierno de la Ciudad surge de la ley 2894 que la Legislatura aprobó sin modificar el proyecto que había sido enviado por el Ejecutivo.

De esa Ley surgen determinados aspectos interesantes para observar el perfil de la policía metropolitana diseñada por este gobierno de la Ciudad, cuyos rasgos particulares se describen a continuación:

Se trata de un órgano bajo dependencia jerárquica y funcional del Ministerio de Justicia y Seguridad de la Ciudad. Una institución civil armada que cumple sus funciones de acuerdo a lo establecido por la Constitución de la Ciudad.
Actúa como auxiliar de la justicia local y nacional.
Sus funciones serán de prevención, conjuración, auxiliar de investigación, inteligencia criminal, mantenimiento del orden público y colaboración ante situaciones de emergencia.
Se basa en la doctrina del uso gradual y proporcional de la fuerza.
Su conducción estará a cargo de un jefe y un subjefe (designados por el Jefe de gobierno según una terna propuesta por el Ministro de Justicia y Seguridad de la Ciudad) y cuatro directores generales (Seguridad, Investigaciones, Científica y Técnica, y Administración).
El jefe de la policía será el encargado de la conducción orgánica y funcional, e impartirá las órdenes generales y particulares. El subjefe será el encargado del ordenamiento, control y fiscalización administrativa de la institución.
Se organiza dentro de una escala única de oficialidad.
Permite la incorporación de quienes hayan sido integrantes de Fuerzas Armadas o de Seguridad, a quienes se les aplicarán criterios de equivalencia en función a los grados jerárquicos correspondientes.
Prohíbe la prestación de servicios de policía adicional y cualquier otra actividad que resultara incompatible, riesgosa o en desmedro del rendimiento físico e intelectual de los policías.
Incluye la creación de un instituto superior de formación policial con un plan educativo de neto perfil de policía de proximidad.
El Ministerio de Justicia y Seguridad, sólo tendrá la facultad de supervisar los procedimientos y el accionar de la policía metropolitana y, en caso de detectar irregularidades, no accionará ejecutivamente, sino que realizará la denuncia correspondiente ante la autoridad judicial.
Se integrará al Convenio Policial Argentino, solicitará su reconocimiento como miembro de la Organización Policial Argentina y ratificará el reglamento del convenio.

4.- A modo de conclusión

Por un lado, la creación de la policía metropolitana evidencia el avance de un gobierno local –quizás el más importante de los argentinos– en un modelo policial altamente profesional, especializado, inteligente y tácticamente moderno, en el marco de una política de seguridad que integra acciones gubernamentales de otras áreas, lo cual se adscribe a las tendencias reformistas que se reproducen a nivel latinoamericano, sobre todo bajo la influencia del paradigma de la seguridad humana gestado desde el PNUD.

Dado que el marco general en el cual se da este proceso supone un escenario de alta conflictividad derivada de la propia problemática delictiva y de las disputas de intereses políticos e institucionales, no puede dejar de verse con buenos ojos esta formulación; aunque la mirada se transforma al profundizar apenas primariamente sobre el proceso de gestión política del GCABA, quedando entonces en evidencia un modelo de “policialización de la seguridad pública” (Sain, 2006).

En el marco del plan integral de seguridad de la Ciudad, el gobernador Mauricio Macri plantea la conformación de una policía metropolitana organizada en base a la división de funciones, con un perfil altamente profesionalizado, y operativamente sustentado en la elaboración constante de inteligencia criminal, desde un centro de comando creado para tal fin. Este modelo replica la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria y configuraría la segunda institución de seguridad creada en democracia, bajo modelos alejados de las formas militarizadas, aunque no se planea una jefatura civil para la policía metropolitana y este rasgo la haría similar al modelo de las Policías de la Provincia de Buenos Aires.

No obstante, se evidencia que la policía metropolitana ocupa un rol tan central para la política de seguridad del gobierno de la Ciudad, que sin ella el propio plan tendería al fracaso, dado que la policía metropolitana será en definitiva el órgano de ejecución principal de toda la política, a la vez que se evidenció una preocupación exacerbada por la cuestión policial en los ámbitos de visibilidad pública, en tanto que el tratamiento del resto del plan de seguridad quedó solapado a un discurso del jefe de Gobierno porteño en la legislatura.

Aún no se pueden efectuar evaluaciones de impacto respecto al plan de seguridad, y menos sobre la creación de la policía metropolitana, pero sí es evidente que ambas cuestiones tendrán una conflictividad significativa: el plan por las dificultades de implementación de estrategias que incluyan la acción interagencial coordinada y articulada (lo que configuran factores de conflictividad internos al gobierno porteño, y extensibles a los gobiernos provincial y nacional), la policía metropolitana por la posibilidad latente de que sea virtualmente operada desde fuera por las otras policías y fuerzas de seguridad, y por la probable reproducción de vicios propios de la dinámica policial.

Todo ello configura un escenario en el cual se le presenta al gobierno de la Ciudad el desafío derivado de la necesidad de mostrar resultados inmediatos, por la debilidad propia de las instancias burocráticas de reciente creación.

5.- Bibliografía

Ciafardini, Mariano (2005): “Delito urbano en la Argentina. Las verdaderas causas y las acciones posibles”. Buenos Aires: Ed. Ariel.

Frühling, Hugo (Ed.) (2004). “Calles más seguras. Estudios de policía comunitaria en América Latina”. Washington: BID.

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2005). “Herramientas de evaluación de la situación de seguridad pública democrática en América Latina, 2005”. Washington: ONU, PNUD, Latin American Sub-regional Resource Facility (LAC-SURF).

Rein, Martín y Rabinovitz, Francine (1993), “La implementación: una perspectiva teórica. Entre la intención y la acción”, en Aguilar Villanueva, Luis (editor), La implementación de las políticas. México DF: Ed. Porrúa.

Sain, Marcelo Fabían (2007). “El Leviatán azul. Política y policía en la Argentina”. Buenos Aires: Siglo XXI.

Sain, Marcelo Fabián (2006). “Apuntes sobre el gobierno de la seguridad pública”, ponencia presentada en el I Congreso Universitario sobre Seguridad y Estado de Derecho, organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y llevado a cabo en Buenos Aires, Argentina, los días 31 de agosto, 1 y 2 de septiembre de 2006.

Sain, Marcelo Fabián (2002), “Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina”. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Waldmann, Peter (2003). “El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina”. Caracas: Nueva Sociedad.

Zaffaroni, Eugenio (2002). “Derecho penal. Parte general”. Buenos Aires: EDIAR.

Ziccardi, Alicia (2001): “Pobreza, Desigualdad Social y Ciudadanía. Los límites de las políticas sociales en América latina”. Buenos Aires: CLACSO.

Editorial Número 35

Detalles: Categoría: Numero 35; Publicado el Lunes, 31 Mayo 2010 15:09; Visto: 7434

Urbared - Mundo Urbano

A partir de este número Mundo Urbano y Urbared suman sus esfuerzos para constituir un espacio de reflexión académica sobre problemas urbanos.

Urbared es una iniciativa conjunta del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y del Instituto Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento de Argentina (UNGS).

Mundo Urbano como espacio de reflexión e intercambio de ideas y avances de investigaciones y estudios de la temática urbana y Urbared como lugar de debate, aporte y construcción colectiva se unen para aportar reflexión e intercambio a los grandes problemas de las ciudades latinoamericanas.

Editorial Número 35

En el presente número de la revista mundo urbano se presentan tres trabajos, que tienen una idea en común: el problema de la (in)seguridad en las ciudades metropolitanas.

El trabajo de Gabriel Marrapodi “Una seguridad PRO: la policialización de la seguridad pública en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” discurre acerca de las dificultades de implementación e ideas de la Policía Metropolitana en la Ciudad de Buenos Aires y “propone una aproximación a algunos aspectos que permiten inferir escenarios de conflictividad en cuanto a la implementación del plan de seguridad impulsado por el actual gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.

El trabajo de Gustavo Javier Gomez: “El rol de las fuerzas policiales dentro del Sistema de Seguridad Pública” pretende identificar algunas regularidades en el accionar de la policía con la intención de hacer un aporte al necesario diagnóstico institucional que se requiere para reformar el sistema de seguridad pública. Para ello indaga, en primer lugar, sobre las diferentes posturas que en la actualidad dominan el pensamiento de gran parte de los actores sociales y políticos acerca del papel que las fuerzas policiales. Seguidamente, describe algunas características del accionar de las fuerzas policiales argentinas, partiendo de los años ’70, y finalmente aporta ideas para mejorar la profesionalidad policial en el marco de los desafíos que en la actualidad afronta la democracia argentina

Por último, el trabajo de Mariana Analía Domenighini “Los factores objetivos y subjetivos de la problemática de la inseguridad” distingue lo que se percibe como “real” de lo “socialmente construido”, y como operan los medios de comunicación para conformar esa subjetividad.

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Los factores objetivos y subjetivos de la problemática de la inseguridad

El rol de las fuerzas policiales dentro del Sistema de Seguridad Pública

El rol de las fuerzas policiales dentro del Sistema de Seguridad Pública

Introducción

1) Dos visiones acerca de la función de la policía

Durante la época del Proceso de Reorganización Nacional, las policías metropolitanas y provinciales cumplieron funciones de apoyo a los grupos de tareas militares.

Conclusión

Bibliografía

Una seguridad PRO: la policialización de la seguridad pública en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Una seguridad PRO: la policialización de la seguridad pública en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

RESUMEN

1.- Introducción.

Editorial Número 35

Urbared - Mundo Urbano

Editorial Número 35

“UNA SEGURIDAD PRO: LA POLICIALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES”

“EL ROL DE LAS FUERZAS POLICIALES DENTRO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD PÚBLICA”

“LOS FACTORES OBJETIVOS Y SUBJETIVOS DE LA PROBLEMÁTICA DE LA INSEGURIDAD”