2. Proceso de globalización, estrategias corporativas y planeación metropolitana:

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Categoría: Número 20

Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00

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La inserción de la Ciudad de México en las redes de ciudades mundiales

Por Sergio González López Facultad de Planeación Urbana y Regional, UAEM E-mail: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

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3. Planejamento estratégico participativo numa capital amazônica

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EXPERIÊNCIA DE BELÉM DO PARÁ

Maria Lucia Refinetti Martins - Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e Programa de Integração América Latina
Universidade de São Paulo SP Brasil

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4. Planeación versus Administración del Crecimiento Urbano

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Categoría: Número 20

Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00

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en Ciudades Fronterizas del Noreste de México

Por Humberto Palomares León[1]
El Colegio de la Frontera Norte, México
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Resumen

Desde inicios de la década de los ochenta se ha venido modificando significativamente el peso de los recursos y atribuciones en las instancias gubernamentales de toma de decisiones. Esta situación ha empujado hacia dos fenómenos relativamente nuevos en el espacio municipal y local del desarrollo en México. Por una parte, se ha empujado hacia la modernización de las estructuras municipales y de los organismos regionales; situación que implica la eficientización en el uso de los recursos de que se dispone (tanto los que reciben de los programas federales como los que dependen de las nuevas atribuciones de recaudación que se le han conferido), así como la adecuación de las normas e instrumentos para el ejercicio de las nuevas atribuciones. Por otra parte, se empuja hacia esquemas e instrumentos que delimitan el manejo de los recursos, pero sobre todo, la delimitación del reparto de dichos recursos, identificado con ello la corriente del nuevo federalismo. Este trabajo se divide en tres apartados que incorporan (1) la discusión y revalorización de la planeación local para el desarrollo, contrastando el concepto planeación local del desarrollo versus el concepto tradicional de administración pública, evidenciando los riesgos que ha implicado la sola administración del crecimiento para lo que se han diseñado en su totalidad los planes de desarrollo; (2) el efecto que las economías de escala y aglomeración juegan en el carácter territorial a las decisiones de planeación; y (3) la critica a la visión espacialista y territorial de la planeación, que traspone en aspectos del desarrollo humano la utilización de los indicadores económicos como los principales para entender la dinámica urbana, utilizando evidencias de una ciudad fronteriza del noreste de México.

Introducción

Aunque existe preocupación en torno a las nuevas dinámicas que se crean en los espacios locales y regionales en materia de planeación del desarrollo, el temor se circunscribe hacia la posibilidad de que se reproduzca a pequeña escala la verticalidad en las decisiones tomadas.[2] Este trabajo contribuye a enriquecer este debate incorporando el aspecto de la administración pública en tanto componente de la toma de decisiones y no solo como ejecutador de ordenes esquematizadas o preestablecidas.

Si bien es importante el análisis de la distribución de los recursos y el aumento de las atribuciones en el ámbito territorial, consideramos de igual relevancia el análisis de las condiciones bajo las cuales se desarrollan las posibilidades de planeación del crecimiento urbano en las ciudades intermedias que, en buena medida, se ven limitadas a la administración de las decisiones verticales tomadas fuera del espacio local. En este sentido, en el primer apartado se presenta una revalorización y se discute la pertinencia del concepto planeación del desarrollo y los riesgos que implica la sola administración del crecimiento; considerando que la globalización de los recursos descansa en decisiones territoriales y, particularmente, en aquellos que permiten las mayores ventajas. Se considera que estas ya no dependen solo de economías de aglomeración, sino también de economías de escala y complejos industriales adecuados para la realización del capital que involucre un sistema de ciudades con intrarelaciones exitosas.

En un segundo momento del análisis (intermedio) se elabora una clasificación tentativa sobre la importancia de los espacios de crecimiento urbano intermedio ante el panorama global de la economía. Al final del trabajo se cuestiona la visión espacialista y territorial de la planeación que traspone en aspectos del desarrollo humano la utilización de los indicadores económicos como los principales para entender la dinámica urbana; incorporando la discusión sobre la descentralización de la toma de decisiones como elemento explicativo de la conformación urbana y las posibilidades del desarrollo. Aunque el objeto del ensayo es la reflexión teórica sobre descentralización territorial y sus implicaciones en materia de planeación local, se presentan evidencia empírica que demuestra el nivel en el que se encuentra la planeación local de un Ayuntamiento típico en México.[3]

Planeación versus administración. El debate en marcha...

En el esquema tradicional, la planeación ha implicado propósitos generales y metas específicas a partir de la estimación de los requerimientos del sistema productivo, dándose perspectivas a plazo (corto, mediano y largo) para cumplirlos. La preponderancia del aspecto espacial y economicista (Iracheta, 1997 y 1998) que priva en los planes de gobierno se demuestra en dos problemas relativamente identificables: (a) la limitación y divorcio entre los conceptos utilizados para su elaboración y las condiciones (expectativas) necesarias para cumplir los propósitos generales y las metas específicas trazadas, y (b) los recursos de información en los que se apoya el proceso de planeación donde se interviene, e interviene, en la adecuación de la planeación: la administración que realizan las instancias gubernamentales relacionadas con la planeación de localidades con amplia concentración de población y economías diversificadas y/o especializadas.

El esquema que se ofrece para interpretar los alcances del crecimiento de los recursos disponibles (que pueden ser escasos o no escasos) en una localidad determinada se enfoca en la integración entre planeación, administración y desarrollo (ver figura 1). Existe un buen número de estudios de caso sobre lo que podría denominarse manifestación espacial de la combinación de utilización de recursos disponibles; involucrando análisis de cambio (incremento y reducción) en los indicadores socioeconómicos como la población, las actividades económicas y, eventualmente, una descripción de los usos del suelo urbanos. Una relación inmediata con esta metodología de investigación es la elaboración de estimaciones de lo que denominamos demanda de servicios de promoción (de las actividades económicas) y demanda de los servicios de bienestar (relacionados con la población en sí misma) con la filosofía de ofrecer respuestas y propuestas a los problemas descritos (en la figura 1 las flechas de puntos orientadas de norte a sur).

Otro tipo de análisis se ha circunscrito a estimaciones cualitativas o cuantitativas de las condiciones de vida de la población (pobreza, riqueza, desigualdad, etc.) y/o a la calidad en la oferta de servicios públicos (eficacia y eficiencia en la proporción de los servicios que se ofrecen por las instancias de los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal). En algunas circunstancias se recurre a los análisis de cambio en los indicadores socioeconómicos descritos y se complementa con estimaciones del avance o retroceso (parte superior derecha de la figura 1). En el enfoque de planeación que se propone se incorpora a dos aspectos que consideramos clave para la interpretación holistica del desarrollo urbano: (1) la administración de los recursos en tres circunstancias: la imposibilidad de administración, el umbral en las posibilidades de administración y la administración integral (descritos de modo más amplio en la figura 2); y (2) la revalorización de la intensidad en el uso de los recursos de acuerdo al grado de respuesta que se produce por los fenómenos territoriales,[4] tanto de los relativos al entorno físico como al entorno social (parte inferior izquierda de la figura 1). El gran reto se encuentra en proporcionar el hilo conductor que explique las dinámicas específicas del crecimiento urbano (no solamente las relacionadas con el crecimiento de la mancha urbana) y la toma de decisiones (planeación, ejecución, administración, corrección, planeación, etc.) como un medio de construcción de explicaciones universales sobre la intervención de agentes en el territorio.

El divorcio entre el pensar y el actuar de la planeación

Aunque no es el propósito del presente ensayo tratar el asunto, si es necesario destacar que entre los procesos de planeación y administración del desarrollo se viene conformando la corriente de pensamiento y de actuación denominado gerencia pública (public management) y que se ha adaptado en la literatura castellana como gestión pública.[5] Si bien ha surgido en un contexto distinto al latinoamericano, como lo apunta Cabrero (1998), tampoco sería una irreverencia decir que la administración pública tradicional no solamente ha sido rebasada por la realidad (disminuyendo las posibilidades de “gestionar”), sino que además ha atropellado a la planeación como instrumento de transformación social y económica al depender de las “redes de dependencia gubernamentales” que se derivan de un aparato obsoleto de toma de decisiones, centralista y vertical (Guillén, 1997 y 1994).

Del sentido común al análisis científico se ha venido demostrando que por un sendero van los propósitos y metas que se ofrecen en determinados planes de desarrollo (desde los federales, estatales y municipales hasta los sectoriales o programas) y por otro sendero se encuentran las dinámicas productivas y sociales del entorno que se prevé planear. En otras palabras, existe un sendero de preocupaciones teóricas y empíricas que incorpora la investigación académica sobre diseño y planeación: la indagación de los efectos inducidos dentro de los márgenes manejables de la política pública y; por el otro sendero, los fenómenos (y la investigación derivada) que resultan de las dinámicas propias de los eventos económicos y sociales donde se evidencia una limitada capacidad de manejo por los sectores socioeconómicos y políticos institucionalizados.

Resulta sorprendente que luego de medio siglo de experiencia y ejercicio de planeación permanezca el interés genérico de las finanzas gubernamentales (déficit y superávit comercial, balanza de pagos, etc.) y la estructura productiva (inversión publica y privada, consumo público y privado, ocupación del territorio, etc.) sobre las repercusiones que se generan a partir de la proyección de los volúmenes de inversión y las modalidades de financiamiento para las actividades productivas. En la primera línea se inscribe la planeación/investigación sobre el crecimiento industrial, el crecimiento urbano y el desenvolvimiento de la política pública en sus distintos niveles de toma de decisiones que se vienen presentando en el territorio. La segunda línea, aun no contemplada, implica la observación de las expectativas sobre los paradigmas no sujetos a control institucional como son la reestructuración industrial, la formación del mercado de trabajo y las condiciones sociales y de bienestar, derivadas de los efectos inducidos que han llegado a conformar dinámicas propias cuyos espacios intervenidos (familia, hogares, comunidad) debilitan el margen de manejo institucional de los problemas que se generan.

El divorcio entre el pensar y actuar se relaciona con la diferencia entre el proyectar y ajustar. Esto último, que en apariencia implica ejecución de mecanismos y medidas para la planeación, es la parte correctiva de la visión futura del cambio. Salvo casos excepcionales, el ajuste de la proyección (objetivos generales y metas trazadas) no ha tenido cabida en los procesos de planeación, llevando a situaciones inmediatistas (no por ello cortoplazistas) que borran la huella del orden y progreso buscados con ahínco en la planeación institucionalizada. Aunque parezca contradictorio, la institucionalización de la planeación no ha llevado a que se institucionalice su práctica correctiva ya que no hay garantía de seguimiento institucional de lo planeado, solo del ejercicio en sí mismo, puesto que lo establecen las normas del ejercicio del gobierno, establecidas en leyes y reglamentos. Esto implica un doble problema: su limitado carácter enunciativo y su falta de legitimación social. El primero resulta de las limitaciones institucionales de la planeación vertical y centralista, así como de la precaria y poco confiable información con la que se diseña; el segundo es un reclamo que no ha acabado de nacer en los planes de desarrollo, necesario para el ajuste y corrección de la visión futura de los especialistas, pero sobretodo, por la creciente participación de actores no sujetos a control corporativo o gubernamental que juegan papeles imprescindibles en la nueva realidad socioeconómica.[6]

Administración local de los recursos territoriales: el crecimiento urbano al filo del desarrollo

Hasta hace pocos años el ejercicio de la planeación en México se realizaba desde las instancias federales y con la modificación del artículo 115 constitucional este ejercicio lo lleva a cabo el municipio. Sin embargo no hay que perder de vista que esta posibilidad está condicionada a una serie de elementos y/o características propias de su estructura y funcionamiento interno. Además, tampoco debemos dejar de lado que la capacidad de gestión y negociación de las autoridades municipales, asociado aún a las posiciones políticas con que cuentan con relación a las autoridades de los otros niveles, son elementos importantes para el logro de resultados diferenciados en materia de recursos ejercidos.^[7]

Posterior al establecimiento de la zona libre en la franja fronteriza, la implementación de múltiples y variados programas de promoción económica trajeron con sigo un creciente aumento de población. Mientras que en 1950 Piedras Negras contaba con 27,578 habitantes, en 1970 era 41,033 y 115,148 para 1995. Aunque entre 1960 y 1970 las tasas de crecimiento promedio anual intercensal de la poblacional fue de negativa, a partir de este periodo el crecimiento de la población ha sido de 3.7% entre 1980 y 1990, y de 3.1% entre 1990 y 1995. Se ha reconocido por las autoridades y agentes sociales de la localidad que el periodo de expansión mayor de la mancha urbana fue en el primer lustro de los setenta. Sin embargo, esta situación es la única “explosión” demográfica y urbanística de consideración que se ha presentado en la localidad; aunque se espera que el nuevo puente atraiga inversiones y población demandante de uso de suelo urbano para vivienda, comercio y esparcimiento.

Mientras que en 1970 el 80.8% de las viviendas en el municipio disponían, de una u otra forma, del servicio de agua potable, 87.3% de drenaje y 62.1% de energía eléctrica, para 1990 la cobertura era de 83.4%, 96.9% y 93.4% respectivamente. Sin embrago, analizando el tipo de disponibilidad de estos servicios para 1995 los datos proporcionados anteriormente no resultan satisfactorios. De las viviendas con agua potable solo 79.4% dispone del servicio en su interior, y en el caso del drenaje solo el 69.8% esta conectado a la red publica. Además, uno de los problemas urbanos ancestrales en la ciudad son los asentamientos irregulares al margen de los ríos Bravo y Escondido. Estos asentamientos datan de la década de años cincuenta, posterior a la gran inundación de 1954,^[8] y han estado ocupados por mas de dos generaciones de familias que en su mayoría tienen su origen en estados como Guanajuato, San Luis Potosí y algunos municipios del mismo estado de Coahuila. El problema para la autoridad municipal es que los asentamientos se encuentran en terrenos federales que han pasado de ser responsabilidad de la Secretaria de Recursos Hidráulicos (SRH) en los setenta a la Comisión Nacional del Agua (ConAgua) en la actualidad, sin que se plantee una solución al problema. En contrapartida los habitantes de los espacios han logrado que hasta estas áreas lleguen los servicios de agua potable, luz e incluso gas natural.[9]

Sobre la estructura económica de la ciudad, esta se ha ido definiendo por la implementación de programas específicos de promoción económica. Hasta antes de los setenta las actividades de ganaderas, y de comercio ocupaban un  lugar preponderante, en 1972 solo existían en la ciudad 7 plantas maquiladoras[10] que ocupaban 2,200 trabajadores. Un año antes, en 1971 se constituyo el segundo parque industrial en la ciudad y en 1972 se asentó la primer empresa que empleaba a 400 personas, con proyecciones de contratar a 1,500 más en los siguientes tres años.[11]

En la década de ochenta y noventa el impulso a las actividades económicas en la frontera norte de Coahuila genera cambios en la estructura económica de la ciudad. Si se analiza la generación del Valor Agregado Censal Bruto (VACB) entre 1975 y 1994, vemos como las actividades manufactureras han crecido de manera sorprendente, y en el caso del sector servicios este ha rebasado en grado importante al comercial. Solo en los últimos seis años el número de empleados de la industrial maquiladora de exportación pasó de 9,046 en 1993 a 14,898 en agosto de 1998. Piedras Negras después de Torreón y Acuña es la tercer ciudad que emplean a un numero importante de trabajadores en el ramo. Estas son las cifras clásicas del crecimiento urbano, empero, hay otras consideraciones que nos permiten redimensionarlo.

Administración y/o gestión: ¿preámbulo del desarrollo?

Una alternativa clave en el cambio de modelo de crecimiento urbano, de uno concentrado a otro descentralizado, es la planeación urbana diseñada a partir de circunstancias concretas de cada espacio en particular. De modo especifico, se plantea que dos aspectos clave de la planeación son: (1) planeación para la eficiencia urbana, identificada como la atención hacia la construcción de infraestructura urbana y la que se deriva de la política social municipal; y (2) planeación para la funcionalidad productiva, referida a la regulación de los usos del suelo como recursos básicos para el desempeño urbano y la organización de la ciudad a partir de esquemas centrales o policentrales, de jerarquía  o interdependencia urbana en un conjunto especifico de localidades.

En este sentido, el ejercicio de la planeación en ambientes urbanos significa decisiones de actores cuyos costos y beneficios sobrepasan los intereses de quienes las tomaron. Se toman como criterio de evaluación los acuerdos que cotidianamente tuvieron lugar en uno de los niveles relevantes de la administración publica municipal asociadas a aspectos como usos del suelo, tenencia y regularización de la tierra, zonas de reserva ecológica, etc.; así como desarrollo y formulación de documentos y programas de acción cuyos objetivos fueron el concilio de intereses diversos de los actores sociales. Se toma como base de datos los acuerdos en esta materia que fueron acordados por el cabildo del Republicano Ayuntamiento de la localidad fronteriza de Piedras Negras, Coah.

En opinión de algunos autores el proceso de descentralización iniciado en la década de los 80´s, específicamente en lo que se refiere a fortalecimiento de los gobiernos municipales, se asocia mas a crisis del aparato estatal que a un proyecto efectivo de descentralización. Tal situación determina en cierto grado las limitaciones y problemas en el ejercicio de la planeación que los gobiernos municipales han venido presentando en diversas formas y grados.

La modificación al artículo 115 constitucional en 1983, propone sentar las bases para la toma de decisiones a nivel local a través del otorgamiento de los servicios públicos básicos y el manejo de la hacienda pública municipal al ayuntamiento. Así mismo, en su apartado V se faculta a esta entidad para formular, aprobar y administrar su plan de desarrollo urbano municipal, y los diversos aspectos asociados, así como expedir los reglamentos y disposiciones administrativas necesarias. Sin embargo, aun se considera de manera importante lineamientos, bases normativas y concurso del Estado y Legislaturas locales para la acción y decisión municipal; además de no contemplar explícitamente formas, procedimientos, mecanismos e instrumentos para la descentralización de las decisiones y los recursos económicos, ni tampoco mecanismo de seguimiento y evaluación de las acciones y lineamientos dictados por el ejercicio de planeación.

Las decisiones locales: entre la administración y la planeación del crecimiento urbano...

A principios de los setenta la programación, como ejercicio próximo de la planeación de la administración publica, se realizó a través del Proyecto de Desarrollo Regional y Urbano elaborado por la Secretaria de la Presidencia e instrumentado por la Secretaría del Patrimonio Nacional (Sepanal). La planeación, sin embargo, se institucionaliza hasta 1976; un ejercicio que consideró a los factores territoriales y de distribución de la población como casi únicos en los criterios del desarrollo. Es en este año cuando, con la creación de la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), se da a conocer la Ley General de Asentamientos Humanos estableciendo por obligatoriedad legal la participación del sector público en materia de planeación territorial. Sin embargo es hasta 1978 cuando la SAHOP da a conocer el primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

La SAHOP coordinaba la ejecución del plan en los niveles nacional, estatal, de conurbación y municipal, pero correspondía a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) promoverlo. Esta situación, así como la participación conjunta de otras dependencias, se convirtió en una limitante e hizo inoperante el trabajo de coordinación de la SAHOP. En opinión de autores como Peter Ward la planeación permaneció pasiva, pues estuvo condicionada a las pautas establecidas por los llamados sectores “eficientes” del desarrollo económico, con ello “se valido los imperativos económicos del momento” por encima de la necesidad de planeación, situación que perduro por varios años aunque en diversos grados y formas de pasividad (Ward, 1989: 87).[12]

En la segunda mitad de los setenta mediante los análisis urbano-regionales se busca congruencia y racionalidad en las decisiones públicas, considerando que el fenómeno territorial y las políticas estatales son procesos que necesitan ser corregidos mediante un conocimiento profundo de la realidad por parte de quienes toman las decisiones. En el transcurso de los años el ejercicio de planeación se convirtió en discurso de legitimación de las acciones del Estado, perdiendo con ello credibilidad y congruencia los instrumentos de planeación urbana (Garza, 1996:141).

El dominio tradicional de la planeación económica sobre la espacial-geográfica se reafirmo en el sexenio de Miguel de la Madrid. En 1982 la SAHOP se convierte en Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) ampliando su ámbito de participación a los problemas del ambiente. El resultado fue una pérdida de categoría de la planificación entre 1983 y 1988. Así, es hasta 1984 que la SEDUE presenta el Programa Nacional e Desarrollo Urbano 1984-1988, el Programa Nacional de Ciudades Intermedias (o también conocido como Programa de las Cien Ciudades) y el Programa Nacional de Ecología.

A pesar de que la planeación institucionalizada venía de tres sexenios anteriores, existen pocas evaluaciones rigurosas por los organismos y niveles involucrados sobre los problemas y compromisos que se llevaron a cabo. Así, como si se partiera de cero se elaboran el plan y programas nacionales del sexenio (1990-1994) sobre desarrollo urbano, el programa de vivienda y el correspondiente a la protección del ambiente; más por compromiso legal que por una consideración a la importancia que requerían los aspectos urbanos del desarrollo. Se observa un relajamiento de las acciones urbanas, al concentrar su atención en las políticas de ajuste para el equilibrio macroeconómico, siendo el Programa Nacional de Solidaridad el de impacto urbano mayor durante el sexenio (Garza, 1999). Posteriormente en 1995 se aprueba el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 y otros programas sectoriales, vigentes aún, sin evidenciar una clara importancia en los impactos territoriales que se pudiera ofrecer en las localidades del sistema de ciudades en México. En otras palabras, los impactos territoriales son la finalidad del programa, no el medio para conseguir el un esquema de desarrollo de la planeación adecuado al mejoramiento de las condiciones de existencia de las familias u organizaciones sociales involucradas.

Los antecedentes de la planeación territorial del desarrollo urbano

El antecedente en el ejercicio de planeación a escala local fronteriza se remonta a la formación de Juntas Federales de Mejoras Materiales (JFMM), creadas en los cuarenta y que particularmente se conforma en Piedras Negras el 30 de diciembre de 1947. Su finalidad: llevar a cabo obras de infraestructura urbana, tales como el entubamiento del agua potable al interior de las localidades, gestionar ante Comisión Federal de Electricidad la energía eléctrica para las viviendas y el alumbrado público, la construcción de escuelas, etc. Posteriormente, en 1961 en el marco del Programa Nacional Fronterizo, fue necesario elaborar, en coordinación con la Secretaría del Patrimonio Nacional, los Planos Reguladores para las ciudades fronterizas, junto con ello “se organizo una Comisión Mixta de Desarrollo Urbano Fronterizo y se invito a participar a representantes de cada Municipio y de cada Estado, así como a representantes de las diferentes secretarías de Estado”. Este ejercicio de planeación fue “una síntesis de planeación humana, ya que solo se plantearon…los grandes problemas y sus soluciones generales basadas en datos estadísticos, económicos, sociales y políticos” (Bermúdez: 1966: 49).

Para los años setenta el ejercicio de la planeación se reduce a la programación de obras, en su mayoría de inversión federal directa, y acciones que ejemplifican la concentración de la toma de decisiones y el modo en que las administraciones estatales y municipales están supeditadas al nivel federal. Se trata de una planeación sobre la base de formas tradicionales de mediación política; la prioridad es el control político, no la eficiencia del desarrollo urbano. Entre 1970 y 1976 las acciones de planeación, entendida como esquemas de proyección y expectativas de crecimiento futuro, no existen, solo se realiza un ejercicio de programación de obras para la comunidad de acuerdo a los ingresos que recaudan por comercio internacional las aduanas fronterizas y que son traducidos, mediante acuerdos con el nivel federal, en recursos de las JFMM. En esta etapa los gobiernos municipales no cuentan con una estructura administrativa para la planeación, son los comités y juntas de administración, nombrados desde la federación, quienes realizan la programación de obras y la mayor inversión. De esta manera, los actores principales en este ejercicio fueron las dependencias del Gobierno federal, además de las JFMM, el Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), que enfocaban su participación a través de los patronatos administradores de los programas de obras publicas (ver el diagrama A).[13]

Respecto a las acciones para la funcionalidad productiva local, tales como usos del suelo, organización urbana de la ciudad, etc., las decisiones son tomadas en acuerdo de Cabildo, órgano mayor del gobierno local, para que posteriormente el Congreso estatal, luego de su evaluación, dictamine en aspectos como la donación, permuta y solicitudes de terrenos municipales para diversas obras y organismos. Entre 1970-1976 el Cabildo recibe cuatro solicitudes para construir nuevos fraccionamientos en la ciudad, mismas que serán ratificadas por el Congreso; sin embargo, en ambos niveles no hay noción clara sobre planeación intraurbana, ya que aún existiendo la Ley de construcción, planificación y fraccionamientos del Estado de Coahuila de Zaragoza (1973), se permite fraccionar espacios sin las condiciones básicas indispensables de funcionamiento urbano. Hasta 1975, por acuerdo de Cabildo, se establece que cualquier solicitud de construcción de fraccionamientos deberán contar con los servicios mínimos instalados.[14] Posteriormente en 1976 la Dirección General de Obras Públicas del Gobierno del Estado de Coahuila da a conocer los requisitos para solicitudes de fraccionamientos urbanos; empero, no será hasta 1984 cuando quede asentado de manera clara esta situación en la Ley de Fraccionamientos del Estado de Coahuila. (ver el diagrama B).

Por otra parte, en aspectos como la regulación del suelo urbano hasta antes de 1972 no existe un registro o seguimiento de propiedades urbanas; en este año el Gobierno del Estado expide un acuerdo para que se elabore el registro de catastro de propiedades urbanas y rurales en la localidad.[15] Para entonces, y a lo largo de la década, no se reconoce en la planeación un ejercicio importante para el mejor logro de los objetivos del desarrollo local a través de la regulación ordenada del crecimiento urbano de la ciudad; tal era la situación que en 1972 se propuso y aprobó en acuerdo de Cabildo eliminar del presupuesto de egresos municipales la partida para el Consejo de planeación económica local por considerarlo innecesario; este Consejo fue sustituido por los Comités de Promoción Económica creados por una Comisión Intersecretarial a escala federal. En este sentido, se privilegia la promoción económica antes que la planeación urbana, lo que en el mediano y largo plazo se reflejaría en crecimiento desordenado de la ciudad. No es extraño, entonces, que las acciones de programación de inversión desde la federación y las decisiones tomadas en el ámbito local se encaminen hacia la promoción económica sin prever los resultados en el espacio y las condiciones urbanas de la población.

Con la institucionalización de la planeación en 1976, así como la creación de las Delegaciones estatales de la SAHOP, las acciones y decisiones del nivel Estatal de Gobierno se vuelven determinantes para las administraciones municipales, ahora es el Comité Estatal de Planificación quien aprueba o rechaza los acuerdos tomados por el Cabildo municipal en materia de donación, permuta, solicitud, cambio de uso de suelo municipal, etc. para que posteriormente se ratifique en el Congreso del estado. De esta forma, en 1977 se expide la primera Ley de desarrollo urbano del Estado de Coahuila (POE: 2 de febrero de 1977) y en 1979 se da a conocer el primer plan estatal de desarrollo urbano del Estado. No sería sino hasta 1994 cuando aquella es sustituida por una nueva Ley de asentamientos humanos y desarrollo urbano del Estado, e igualmente, un año más tarde en 1995 aparecería el Programa estatal de desarrollo urbano, ambos vigentes a la fecha.

Hacia finales de la década de años setenta el panorama socioeconómico y demográfico en el país mostraba cambios, se trata de un proceso de urbanización creciente de los centros de población que origina nuevas problemáticas sociales dado el aumento de población. Es ya clásica la idea de que el esa década el país deja de ser preponderantemente rural para convertirse en preponderantemente urbano dada la población que vivía en localidades mayores de 15 mil habitantes, y dado el grado de urbanización: una población de 3.5 millones, y con grado de urbanización de 56.2 (Garza, 1999). El mayor desafío de estos cambios significativos es una mayor demanda de servicios públicos de la nueva población urbana que, a su vez, reclama una mayor participación de los gobiernos locales en la toma de decisiones para responder a las solicitudes planteadas. En este contexto, las autoridades locales de Piedras Negras tienen el reto de dar respuesta a dichas demandas y para ello desde 1977 se proponen buscar alternativas de financiamiento para un proyecto, que bien podría ser considerado como trascendental en el desarrollo urbano de la localidad, se trata de la pavimentación de la ciudad que implicaba su transformación material, física y urbana. Finalmente en diciembre de este año el Congreso del Estado dictamina de utilidad pública la realización de este proyecto y se aprueba la gestión y negociación de los recursos (PEO: 20 de diciembre de 1977) ante el Banco Nacional de Obras (Banobras). [16]

El bregar de la planeación en los años ochenta: entre la bonanza y la crisis

Para autores como Garza (1996), a finales de los años setenta el municipio en México inicia una nueva fase donde la actuación de los ayuntamientos y su relación con la sociedad civil llevó a modificar el marco de actuación referente a la atención de la problemática de las ciudades; aunque no necesariamente el marco de la toma de decisiones (Guillén, 1995 y 1995). En este sentido, en el decreto que dicta de utilidad pública el proyecto de pavimentación para la ciudad se establece que la participación de la sociedad será asumir directamente parte de los costos de obra realizados en las inmediaciones de sus terrenos urbanos, comprometiéndose a pagar cuotas de recuperación de acuerdo a tarifas por metro cuadrado de obra, aun sin existir un consenso o aceptación total por parte de la comunidad.[17]

Es hasta 1979, con una nueva administración municipal, cuando el proyecto de pavimentación se presenta a Banobras, mismo que aprueba un crédito de diez millones de pesos, más 3.9 millones que el municipio se compromete a aportar. El contexto económico nacional, en este periodo, era de una importante expansión dado el aumento de los ingresos provenientes de la venta del petróleo, así como los créditos logrados de organismos internacionales por las gestiones del gobierno de José López Portillo. La reproducción del esquema no excluye al ámbito municipal; a mediados del año 1979 se solicito un préstamo adicional de quinientos mil pesos, para continuar la pavimentación de calles, luego en 1980 se obtiene un nuevo crédito de Banobras por un monto de 35 millones doscientos cincuenta mil pesos para el mismo fin. Igualmente a principios de 1981 se propone elevar “las obras de agua potable y pavimentación al nivel de utilidad publica a fin de que se puedan gestionar créditos” para su realización.[18] Para esta fecha aún no se había creado el Departamento de Planeación Municipal,[19] mismo que tendría la misión de elaborar un plan de desarrollo urbano municipal con el objetivo de regular el crecimiento urbano “de acuerdo a lineamientos generales del país…acorde a lineamientos técnicos, políticos y económicos contemplados en el plan nacional”.[20]

Sin embargo la existencia de un Departamento encargado de estas tareas no cambió la forma en que se tomaban las decisiones ni el tipo de aciones de programación de obras tal y como se venía realizando desde años atrás. Nuevamente en 1984 Banobras otorgo un crédito de 437 millones 463 mil pesos para diversas obras en la ciudad, desde pavimentación hasta obras de drenaje, agua potable, alumbrado público, etc. Esta situación genero, al igual que en el ámbito nacional, una condición de endeudamiento público sin precedente, que vendría a limitar las posibilidades y capacidad económica de los ayuntamientos posteriores.

A principios de los 80´s, dada la poca importancia política del ejercicio de planeación para el nuevo gobierno federal, así como el contexto de depresión en el transcurso de la década, trajo como consecuencia que el ejercicio de planeación pasara a segundo plano, de nuevo aunque en un contexto diferente, se privilegió el interés económico al de un desarrollo urbano ordenado (véase diagrama B).

A escala local en 1982 se da a conocer el Plan Director Urbano de Piedras Negras. En él se consideran tres periodos temporales de análisis y proyección: corto plazo (1984), mediano plazo (1987) y largo plazo (2000), y aunque no existe una propuesta concreta de acciones de planeación para los plazos establecidos, sí se mencionan criterios de ordenamiento físico y dosificación de la población en el espacio urbano en vista de que una proporción importante del suelo urbano en la ciudad, 27.6%, son baldíos, y del suelo para uso habitacional el 16% no esta fraccionado; existiendo déficit en espacios destinados al equipamiento, vialidad y recreación respecto a las recomendaciones normativas (véase cuadro 1). Una revisión del crecimiento y la forma urbana de la ciudad, en esta primera parte de los 80´s, muestra que se hizo caso omiso a las recomendaciones que se establecían en el Plan Director Urbano de 1982. No se volvería a hacer una revisión hasta 1993, cuando se presento el Plan Director de Desarrollo Urbano para Piedras Negras.

Los resultados del programa de ajuste estructural y austeridad del Gobierno en los 80´s, aunado a una situación de endeudamiento por los créditos contratados, así como a un contexto de crisis generalizada y descontento social, originaron una crisis política en la ciudad a finales de 1984.[21] En el ámbito de nuestro interés, la estructura administrativa municipal en este periodo contaba ya con el Departamento de planeación; sin embargo toda acción de las autoridades locales fue rebasada por los conflictos políticos que acabarían, incluso, por destruir el edificio público del ayuntamiento.[22]

Para 1985 la nueva autoridad municipal informaba que el municipio ya no disponía de reservas territoriales dado el número creciente de terrenos irregulares en la ciudad. A raíz de un flujo creciente de población que llego a establecerse a traídos por las oportunidades empleo, entre 1980 y 1990 la tasa de crecimiento demográfico promedio anual de Piedras Negras llega a cerca del 4%, superando al promedio de los estados fronterizo e incluso al nacional (2.3% y 2.1%). De esta manera, las condiciones políticas de entonces orillaron a las autoridades a iniciar un proceso de regularización y legalización de terrenos urbanos. El conflicto político volvería a repetirse en 1988, concluyendo con el nombramiento de un interinato en el gobierno municipal; posterior a esta fecha el ejercicio de la planeación del gobierno local corresponde a las funciones y atribuciones dadas a un organismo administrativo de los gobiernos centrales; a pesar de que el proyecto de descentralización iniciado en 1983, cuya incidencia en el desarrollo físico territorial y el de su crecimiento urbano, lo remitían a jugar un papel dependiente y pasivo en el proceso de transformación urbana local.

Conclusiones: Ciudades del futuro con planeación del pasado

La posición escéptica de Herodoto sobre el discurso hacia las ciudades en el sentido de que “la felicidad humana nunca ha permanecido en un solo lugar”[23] puede ser complementada en el sentido de que el cambio de la infelicidad a la felicidad en ciudades pre-urbanas no siempre es posible; estableciéndose una especie de umbral del cambio, en el que las localidades pre-urbanas no acaban de madurar y permitir la esperada felicidad a la población. En este umbral y con diversas facetas se encuentran las localidades urbanas de la frontera noreste de México, que no acaban de madurar en la oferta de las condiciones urbanas mínimas que se ofrecen por en las ciudades fronterizas del sur de Texas, E. U., con las que comparten adyacencia.

Como resultado de su importante actividad económica y de la implementación de políticas económicas con claros (aunque no planeados) efectos regionales, las ciudades fronterizas han experimentado un crecimiento tanto poblacional como económico significativo en los últimos cuarenta años. Esta actividad económica ha implicado en su mayoría el crecimiento de la mancha urbano que supera al observado a otras regiones y ciudades del interior del país. En vísperas del siguiente siglo, las localidades ubicadas cerca o en la frontera norte de México mantienen la ventaja comparativa de la distancia al mayor mercado de consumo como factor clave para el desempeño económico de los sectores exportadores. Del mismo modo, la población residente en dichas localidades enfrenta una serie de retos y problemáticas, derivados de esta dinámica, que requieren una solución adecuada. El reto pendiente es el logro de un desarrollo económico armónico y equilibrado con el crecimiento urbano ordenado y sustentable de la comunidad.

Para tal caso en la mayoría de las localidades urbanas de México el reto particular es la administración del crecimiento urbano bajo un esquema claro de planeación del desarrollo. El reto es grande ya que asistimos a la planeación de ciudades de futuro, pero con esquemas del pasado. Los nuevos paradigmas tecnológicos y productivos avizoran cambios diferenciados en intensidad a escala territorial. Esto significa que en algunos casos pareciera que ciertas localidades cuentan con los recursos para potenciar el crecimiento de ciertas actividades económicas y resulta que pueden ser otras circunstancias las que determinen el cambio territorial de la inversión económica. Estos nuevos paradigmas hacen pensar en esquemas de planeación flexible, pero sobre todo, esquemas de planeación que ofrezcan amplias posibilidades de intervención de agentes afectados o beneficiados, generando un claro esquema de gestión y negociación. Ante estas nuevas circunstancias, se prosigue con los denominados planes “maestros” de desarrollo urbano cuya utilidad es poca o nula de acuerdo a los directores del departamento urbano de las localidades fronterizas.[24]

Esquemas verticales de planeación para desempeños económicos horizontales. Un análisis prospectivo

La planeación y administración del crecimiento urbano han competido llevando la delantera los esquemas programáticos de la administración por encima de los esquemas de planeación futura. En este sentido, el cambio aparente en la distribución de los recursos se ha quedado limitado por la falta de un cambio en los esquemas de decisiones territoriales de planeación. De poco o nada sirve contar con mayores recursos municipales si estos van a continuar siendo ejercidos de acuerdo a criterios centralistas y limitados a intereses particulares que se cuelan al esquema colectivo público de la planeación. El resultado observado en algunas experiencias de funcionamiento municipal (Guillén et al, 1997; Guillén, 1997; Pineda, 1998; Villar, 1998) es que se tiende a “engordar” el aparato municipal de decisiones, sin que esto signifique un mejor desempeño o funcionalidad productiva.

Los nuevos procesos de producción, cuyo paradigma es la difusión y no la contención, han hecho que las ciudades fronterizas del norte de México funcionen como sitios con eficiencia urbana que depende de más de un centro principal. Esta situación desgasta las posibilidades de actuación de una planeación y administración de su crecimiento urbano que ha considerado como base para la toma de decisiones la existencia de un solo centro funcional.[25] Sin embargo, esta es solamente una de las nuevas dinámicas que se presentan en la cuestión urbana nacional de la que son parte importante las localidades fronterizas. Al mismo tiempo se observan fenómenos hacia la desconcentración (Glasson, 1974; Aguilar et al, 1996) y hacia la policentralización (Garza, 1999). Existen evidencias de que por una parte determinados subsistemas de ciudades se integran (la megalopolis Toluca-Cd. De México, las ciudades del Bajío con el Area Metropolitana de Guadalajara, etc.); mientras que otros comparten ligas productivas con más de un subsistema (las ciudades fronterizas del noreste que comparten relaciones con su par transfronterizo y localidades más allá de la frontera hacia los Estados Unidos y al interior de México) y otras más reducen las relaciones con el esquema productivo nacional afianzándose como localidades enclaves con respecto a las inversiones en industrias transnacionales subcontratistas que tienen amplios efectos urbanos sin que hayan afrontado dichas repercusiones (Tijuana, Ciudad Juárez, Cancún).

Cada vez con mayor significado, la globalización de los recursos descansa en decisiones territoriales y, particularmente, en aquellas que permiten las ventajas adecuadas a los intereses del capital transnacional. A diferencia de los esquemas fordistas de producción que dependían principalmente de economías de aglomeración, las nuevas condiciones han implicado la revalorización de las economías de escala y las economías externas (sin demeritar las de aglomeración) como principales apoyos para decidir establecer actividades económicas. Se considera que estas ya no dependen solo de economías de aglomeración, sino también de economías de escala y complejos industriales adecuados para la realización del capital que involucra un sistema de ciudades con intrarelaciones exitosas.[26]

Hace 100 años Howard presentó el diagrama de los tres imanes (ver figura 3) estableciendo futuras ciudades que tomaran lo mejor de lo urbano y rural. Hasta ahora son pocas las ciudades que pueden presumir que han alcanzado la mayoría de los requisitos y la gran mayoría, principalmente en Latinoamérica, ha combinado los efectos no deseados. A propuesta de organismos multinacionales, el debate ha ido de la generación de actividades de empleo “bien remunerado” hacia la generación de actividades que privilegien el desarrollo sustentable (ver figura 4). Esto ha implicado el reconocimiento de esfuerzos compartido de disciplinas diversas con objetivos y problemáticas afines, desarrollando visiones interdisciplinarias aunque reducidas a la visión física de los problemas urbanos. La planeación y administración del crecimiento urbano hasta ahora se han delimitado ya sea a la visión espacialista (de ordenamiento físico del territorio) y/o a la visión economicista (programación de actividades de fomento). La competencia real entre si se planea o administra ha mantenido a ralla nuevos esquemas de eficiencia urbana y funcionalidad productiva ante el aumento de los recursos de que disponen los niveles gubernamentales a escala local; y sólo ha fortalecido el esquema centralista de decisiones. En algunos escritos se nota la preocupación por adaptar a un esquema empresarial la función de la administración y planeación (Cabrero et al, 1996; Iracheta, 1997), denominándola “estratégica”. Las posibilidades, empero, se antojan reducidas, debido a dos fenómenos: uno que no acaba de morir (el esquema centralista y vertical de decisiones reproducido a escala local y cuyos criterios hasta ahora son poco eficientista) y otro que no acaba de nacer pero que augura un futuro cualitativamente distinto en la toma de decisiones (la participación de las organizaciones no gubernamentales en el proceso de planeación).

En el panorama del futuro inmediato ya están presentes los cambios en las escalas geográficas de la economía territorial (ver cuadros 2 y 3) sin que hasta ahora se presenten cambios significativos en la concepción y dimensión territorial de la red de relaciones gubernamentales. Se continúa previendo el futuro con esquemas conceptuales del pasado, probablemente por el hecho de que los grandes objetivos de justicia e igualdad (traducidos a las regiones, familias e individuos) no han sido aun resueltos y se sigan esperando peras del olmo.

Nota final

La preocupación principal de este trabajo descansa en hacer una reconsideración de la planeación del desarrollo y su relación con la administración pública local. Varias líneas de trabajo y estudio han surgido luego de que se le reconoce al municipio la importancia que tiene a escala territorial. Existen perspectivas sobre el reparto de los recursos recaudados (la escala federalista), perspectivas sobre la eficacia y eficiencia de que son capaces los esquemas municipales de decisión (la escala del ejercicio público), así como los instrumentos de innovación que se han creado en algunas escalas gubernamentales. La planeación, por otra parte, ha sido objeto de reformulaciones y redefiniciones sobre su objeto y el cómo (la ejecución). Aunque se reconoce su importancia, en el mejor de los casos se ha limitado a la administración de ciertos recursos con finalidades determinadas o al acuerdo de ejecución de ciertas obras que modifican el espacio sin considerarlas como insumo de planeación.

Si bien ya no se planea desde la federación, las decisiones más relevantes siguen siendo tomadas a ese nivel. Por otra parte, las nuevas condiciones de desempeño económico han puesto a competir a los gobiernos locales por inversiones y recursos de infraestructura que les permita ofrecer las mejores condiciones a quienes toman ese tipo de decisiones. Eso ha significado planear para competir y luego administrar. Evidencia de primera mano indica que existen pocas posibilidades de que la escala territorial del desarrollo municipal desempeñe los papeles deseados de promoción sin modificar cualitativamente el esquema de planeación. Aunque no comparto el sustento teórico de la planeación estratégica y el planear para competir,[27] considero que existen sectores y problemas estratégicos que pueden ser atendidos como condición primaria para la promoción de actividades. Del mismo modo, pueden existir ciertos rasgos de la estructura productiva que pueden ser utilizados como gancho de promoción siempre y cuando existan mecanismos de regulación que impidan la perdida de manejo institucional. Resulta obvio que las necesidades de bajar las decisiones a un esquema horizontal no solo depende de contar con mayores recursos sino con un aparato especializado que se conjugue con instancias de amplia participación pública e instrumentos de información constante y actualizada para la toma de decisiones.