3. URBANIZACIÓN PRECARIA del SUELO METROPOLITANO en MONTEVIDEO

(Revisión y Replanteo de Modalidades del Acondicionamiento del Suelo en Áreas de reciente Expansión y Densificación) Arq. Edgardo J. Martínez Camarotte en colaboración con Bchres. Andrés Quintans, Cecilia Hernández y Flavia Gambetta ITU - Agosto 2003

URBANIZACIÓN PRECARIA del SUELO METROPOLITANO en MONTEVIDEO

(Revisión y Replanteo de Modalidades del Acondicionamiento del Suelo en Áreas de reciente Expansión y Densificación)



Arq. Edgardo J. Martínez Camarotte en colaboración con Bchres. Andrés Quintans, Cecilia Hernández y Flavia Gambetta

ITU - Agosto 2003



introducción

La ciudad de Montevideo registra un fenómeno único en la región: la notable expansión territorial metropolitana que sin sustento en el crecimiento global de sus pobladores arroja, para cada uno de los últimos 4 decenios, un 8% promedial del área de corrimiento urbano en sus corredores metropolitanos y en base a una densidad media de ocupación algo menor a 18 habitantes por hectárea. Al tiempo que se agudiza la informalidad de gestión / producción del acondicionamiento urbano del suelo debido a por un lado, procedimientos irregulares de aprobación de numerosos loteos costeros y periféricos y, por otro lado, como resultado de la proliferación de asentamientos informales agravados por sus implantaciones en zonas de riesgo.



En consideración a que el incremento de población no es lo que impulsa las transformaciones principales del Área Metropolitana de Montevideo sino, su distribución sobre el territorio (1) cabe revisar el surgimiento y/o intensificación en los últimos decenios de los modos de ocupación del suelo que involucran a su vez, cambios trascendentales de gestión / producción del acondicionamiento urbano. En efecto, las modalidades principales de ocupación habitacional del suelo con implicaciones de cambios en la gestión de acceso al suelo y en el acondicionamiento urbano del mismo, perfilan 3 procesos principales causales del desarrollo actual de Montevideo Urbano y de localidades del Centro Metropolitano (2):



A. La inobservancia de la Ley de Centros Poblados (1947 y 1966) por parte de Intendencias colindantes en materia de aprobaciones de fraccionamientos en parcelas sin las instalaciones requeridas para el funcionamiento de servicios básicos. Particularmente ubicados en la faja costera rioplatense de San José y Canelones así como, en periferias de cascos y en suelo aledaño a rutas de acceso, cuyos loteos están aún carentes de algunos servicios básicos a pesar de haber sido aprobados desde el decenio de 1950.

B. Localizaciones y grados de confort para familias pudientes asociados al uso del automóvil y la comunicación inalámbrica/digital al tiempo que privilegian lotes más amplios y/o contacto con la naturaleza, la seguridad bajo control/vigilancia permanente así como, el acceso directo a rutas de acceso a la ciudad. Esta tendencia ha impuesto ocupaciones de suelo bajo régimen rural (ya sea, por reconversión de chacras o el trazado de barrios privados cercanos a costas) donde el acondicionamiento del suelo se asume por la instalación de dispositivos in situ con intervenciones ex post complementarias. Este perfil del negocio inmobiliario ha sido consagrado en el Título III de la Ley de Urgencia II-No 17.292, 2002 que admite el Régimen de Propiedad Horizontal al parcelado de predios rurales así como, en los hechos, agudizan la inoperancia de controles municipales.

C. La manifestación inequívoca de la pobreza estructural implantada en el último decenio, con prácticas de apropiación y/o acceso clandestino al suelo que involucra actuaciones erráticas de instancias públicas (como OSE, UTE, MTOP e Intendencias) en la provisión de pavimentación/drenaje y de la instalación de servicios además de la tolerancia/admisión por consumos impagos. Lo cual pone en evidencia a las reducidas/nulas opciones habitacionales privadas y públicas para la mayoría de la población de bajos ingresos y el deslinde de las mismas, como Política Sectorial y de Estado.

En definitiva esta ausencia de respuestas tiene como contrapartida la intensificación de intervenciones oficiales ad hoc de corte ‘clientelista’. Y al igual a la modalidad asistencialista como fueron instalados algunos servicios en A., terminan por consagrar la informalidad y la segregación territorial.

Precariedad de servicios básicos en la aglomeración metropolitana

El espectro resultante de insustentabilidad y/o carencias (3) en el acondicionamiento urbano se ilustra en Cuadro adjunto con cifras de población y del territorio afectado correspondientes tanto, a situaciones de A. y B. como a 9 variantes (4) de C., ubicadas en Centro Metropolitano de Montevideo.



POBLACIÓN y TERRITORIO con ACONDICIONAMIENTO PRECARIO en el CENTRO METROPOLITANO de MONTEVIDEO



POBLACIÓN URBANA:

HÁBITAT PRECARIO en MONTEVIDEO URBANO

14

%

183.059



 

HÁBITAT PRECARIO en 46 LOCALIDADES del CENTRO METROPOLITANO

78

%

199.165

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL POBLADORES en HÁBITAT PRECARIO del CENTRO METROPOLITANO de MVD – (1996):

24,5

%

382.224

Pobladores



SUELO URBANIZADO:

TERRITORIO con ACONDICIONAMIENTO PRECARIO de MONTEVIDEO URBANO

5

%

972

 

TERRITORIO con ACONDICIONAMIENTO PRECARIO en 46 LOCALIDADES URBANAS

86

%

8.844

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TERRITORIO con ACONDICIONAMIENTO PRECARIO en el CENTRO METROPOLITANO de MVD – (1996/2000):

33

%

9.816

Hectáreas



Esta medición involucra la atención para el suministro de servicios básicos que a su vez, serían ineficaces instalar sin un manejo de la variedad de situaciones / problemáticas locales. Ya que al solucionar las deficiencias en infraestructuras mediante obras ex post (saneamiento en red, vialidad, iluminación de espacios públicos, recolección y tratamiento de residuos y drenaje de aguas superficiales) resulta inevitable abordar el ordenamiento urbano-territorial. Por lo que las intervenciones erráticas actuales, deben reformularse en un impostergable cambio de paradigmas con enfoques y operativas institucionales capaces de abordar eficaz y eficientemente las problemáticas territoriales mediante intervenciones ex post.



Como punto de partida en procura de la consolidación urbana, vale reconocer 3 localizaciones:

  • Algunas zonas en la tercera corona de Montevideo y en localidades metropolitanas de San José y Canelones donde no existe red ni conexiones al saneamiento convencional, así como, el pavimento viario y el drenaje de aguas superficiales (de lluvia y grises-residuales de baños / cocinas) es por demás incompleto. (Ejemplo: Rincón de la Bolsa-San José)



  • Los espacios del contorno peri urbano con marcada interfase rural-urbana donde la precariedad de servicios urbanos agudizan impactos ambientales junto al retroceso agro productivo en predios rurales aledaños. (Ejemplo: expansiones laterales a Progreso-Canelones)



  • Zonas reconvertidas de balneario a barrios satélites, como consecuencia de la densificación de parcelas y cambios tipo-morfológicos de usos del suelo acoplados a la dinámica metropolitana (Ejemplo: Solymar en Ciudad de la Costa-Canelones)



En estos espacios se configuran 4 subsistemas principales de ‘hacer ciudad’ según diferentes modalidades de gestión / producción del hábitat y del sustento territorial con usos urbanos:

  • Uno, con una secuencia de integración de componentes en Esquemas para Altos/Medios Ingresos así como, en Conjuntos oficiales de Vivienda Social, que parte de la planificación del predio demarcado para el desarrollo primero de la obra de infraestructura y luego, la construcción de viviendas tipológicas o personalizadas para finalmente adjudicarlas a quienes han de poblar el sitio.

  • Otro, donde los constituyentes de los Asentamientos Populares inician la ocupación del suelo mediante la implantación del alojamiento, para luego procurar la conexión a servicios a través del aporte errático de entidades públicas para obras de infraestructura, al tiempo del reclamo por la regularización de tenencias.

  • Si bien los programas NBE y el propósito del PIAI son respuestas en buen rumbo -en tanto se basan en roles y relaciones Pobladores/Estado/Empresas mas apropiadas- su tardía y diletante implementación se suman a severos desaciertos operativos tales que, estas 2 ‘opciones alternativas’ del sector público, resultan superadas por el dinamismo y la adaptabilidad del subsistema informal.



El aumento considerable del número de familias que no encuentra otra opción a la de asentarse en zonas marginales con carencias de unos o más servicios y en su mayoría con condiciones habitacionales precarias resulta el mejor indicador del crecimiento diferencial entre Pobreza en la Ciudad de Pobreza de la Ciudad. En tanto el creciente desempleo o empleo precario en el ‘cuentapropismo’ y/o el ambulantaje junto, a la disminución del poder y nómina salarial imponen el desplazamiento a lugares con menores costos de residencia, por lo general, en loteos y asentamientos en suelo rural cercano a corredores de acceso así como, en sitios con riesgos ambientales. Asimismo el incremento de densidades habitacionales en loteos balnearios sin o con servicios incompletos ha generado impactos notables por decaimiento e insustentabilidad territorial. Estas prácticas y usos informales del suelo involucra un 24,5% de pobladores y el 33% del suelo urbanizado del Centro Metropolitano (Montevideo urbano y 6 localidades de San José y 40 en Canelones).



Los costos de la informalidad para el acondicionamiento del suelo metropolitano

Las Inversiones Públicas para el acondicionamiento convencional de cada manzana urbanizada con obras ex ante (que se legitiman a partir de atender a densidades de ocupación iguales o mayores a 120 habitantes por hectáreas) alcanza al rango de 18 a 24 u$s/m2 en caso de conectarse a redes existentes. (5) Por su parte, los costos para obras ex post deben estimarse en un rango del 50% al 80% adicional por lo que son previsibles costos de obras por 270 a 430 mil u$s por hectárea.

Al efecto de ilustrar la escala de las intervenciones requeridas en Rincón de la Bolsa (en la actualidad sin red OSE y en terreno ecológicamente vulnerable) se tiene que en 11 años (1985 - 1996) se han agregado 101 hectáreas a la trama urbana de 6 localidades (al tiempo que se incorporaron 7.697 nuevos pobladores) con el agravante de verificar una densidad media de ocupación del suelo con 17 habitantes por hectárea. (6)



El desarrollo sostenible es insoslayable en cualquier agenda territorial con pobladores de hábitos y vínculos urbanos así como de los productores agropecuarios, toda vez que comparten bordes de la interfase rural-urbana. Asimismo el reconocimiento estructural de la problemática en el proceso prevalente de urbanización metropolitana destaca la importancia de estimar las inversiones públicas necesarias para superar las carencias en el acceso y usufructo de los servicios básicos urbanos. En tanto se impone establecer una estrategia de manejo / desarrollo urbano-territorial a nivel local articulada a la dinámica metropolitana con el objetivo de mitigar y/o revertir situaciones de hecho inadecuadas y la reformulación de las acciones PIAI (mejoramiento barrial) y NBE (unidades en nueva planta). Este paradigma de acción significa en nuestro medio tanto, la reconfirmación y el dinamismo de la descentralización municipal como la coordinación de entes nacionales como UTE y OSE. A modo de asegurar las inversiones públicas acotadas y en atención a situaciones específicas, para procurar restablecer el control de la urbanización convencional del suelo y/o la aplicación de sistemas alternativos de infraestructura, al tiempo de identificar las opciones disponibles en la trama urbana consolidada donde los servicios básicos ya existen.



Expansión de bordes y densificación de loteos

En Uruguay y la región del MERCOSUR, la configuración y el acondicionamiento de espacios bajo el impacto de la globalización constatan el fortalecimiento del flujo de relaciones entre ciudades a la par del debilitamiento de la articulación de las mismas, con su entorno territorial. Para el caso de Montevideo y su Área Metropolitana estos cambios se manifiestan:

> Mediante el proceso de desarrollo urbano signado por la dinámica de segregación socio-territorial -con gradual desaparición de clases medias- y la correlación de expansiones/vaciamientos de áreas urbanas que refleja la dinámica migraciones internas caracterizadas por el desplazamientos desde barrios consolidados a, loteos periféricos. Ya sea, por opción de familias prósperas por esquemas privados-enjardinados o, por el trasiego de pobladores cuya condición de Pobreza Reciente se torna en Pobreza Crónica en tanto en su nuevo afincamiento agregan Necesidades Básicas Insatisfechas.

> A través de la expansión con ocupaciones urbanas sobre áreas agro productivas sujetas a su vez, a cambios drásticos de usos del suelo bajo régimen rural para dar lugar a instalaciones de infraestructuras logísticas con servicios in situ. Donde por un lado, se localizan nuevas pautas de consumo a escala metropolitana junto a la implantación de viviendas para sectores de altos ingresos en la forma de urbanizaciones cerradas y, por otro lado, se establecen asentamientos precarios con cambio de la localización en intersticios del tejido urbano a, implantaciones sobre corredores de acceso y/o zonas de riesgo por inundación, cercanía a basurales o bajo tendidos de alta tensión.



En función de esta dinámica, esta parte del trabajo refiere a la determinación y el análisis de situaciones en Bordes urbano-rurales así como en la Densificación de loteos existentes, en tanto receptoras de migraciones intra-urbanas asentadas en suelo sin o parcial acondicionamiento básico.



  • Bordes urbano - rurales

Dada la característica del territorio en planicie-sin-accidentes-severos, en el asentamiento de la mayor parte del espacio metropolitano adquiere relevancia localizar y comprender los usos del suelo en los lugares creados por el corrimiento de bordes urbanos. En efecto, con base a los registros de 1963 a 1996 se definen diferentes situaciones de Borde en función tanto, del grado (o niveles de carencias) en el acondicionamiento urbano del suelo como, del tipo de articulación con el entorno rural inmediato. Así las situaciones de Borde encontradas se califican en:



a) Abrupta: Debido a la presencia de canteras activas o en abandono así como, por cortes hidro-topográficos que imponen freno o límites inexorables a la expansión del tejido y/o ocupaciones con usos urbanos al tiempo que ayudan a preservar dominios agropecuarios. (Ejemplo: Barrio al Norte de Ciudad de las Piedras, corredor Norte-Ruta 5 en Canelones)



b) Neta: Espacio o tejido urbanizado que independientemente de su grado de consolidación define límites básicamente dominiales a través de una calle lindera al suelo en producción o natural. (Ejemplo: Villa Felicidad/Progreso, corredor Norte-Ruta 5 en Canelones). Se verifican asimismo bordes netos en demarcación -formal e informal- de parcelas asociada a la implantación de industrias/equipamientos y por ende, acoplada al tejido urbano inmediato. (Ejemplo: loteos junto al Taller MTOP en Colón , corredor Norte-Ruta 5 en Montevideo)



c) de Interfase: Donde la articulación espacio-funcional de los ámbitos urbanos y rurales se presenta como transición extendida en el tiempo mediante espacios intercalados aunque con gradual prevalencia de usos urbanos, al tiempo que es constatable la retracción de la producción agropecuaria lindera. El intercalado de usos, la bajísima densidad de ocupación así como las carencias de servicios trasunta en condiciones de precariedad de la calidad de vida de la población radicada en ambos lados de ellas. (Ejemplo: Santa Mónica, corredor Oeste-Ruta 1 en San José). Asimismo se observa que la implantación en bordes extremos de conjuntos habitacionales públicos, alienta corrimientos de bordes con asentamientos irregulares. (Ejemplo: Nvo. Colón/Nva. Esperanza, sobre naciente del Arroyo Pantanoso en corredor Norte-Ruta 5 en Montevideo).



Las situaciones de interfase son preocupantes en tanto estrechan márgenes de sustentabilidad ambiental al tiempo que persisten condiciones adversas para la consolidación / desarrollo de pobladores en ambos dominios de usos del suelo. No obstante, poco o nada se hace referencia a estas situaciones de interfase territorial en el Plan de Ordenamiento de Montevideo así como, no abunda el conocimiento de problemáticas y potencialidades en bordes con usos sin cabal sustento urbano. Como variante destacada, el predio rural parcelado en forma de eclosión (debida a la exigua conexión al tejido existente) muestra bajísima ocupación en que permanece por años, aunque con trazados y conexiones a servicios instalados según la prevalencia de la lógica asistencialista. (Ejemplo: Fraccionamiento al Oeste de Progreso, corredor Norte-Ruta 5 en Canelones).



Plano con Bordes destacados de Interfase Urbano-Rural (1963-1985-1996) en Colón/Lezica, Abayubá; La Paz, Las Piedras y Progreso-corredor Norte



  • Densificación de loteos costeros

En el proceso de densificación de loteos costeros se perfilan diferentes situaciones particularmente relevantes tanto a la comprensión de la génesis de urbanización como, para la formulación de estrategias para el (re)acondicionamiento ex post del suelo. Las mismas resultan del rol receptor que la Ciudad de la Costa ha protagonizado en la dinámica de migraciones internas de los últimos decenios, que han conformado la metropolización sur-oriental de Montevideo. Esta función receptora en los hechos, disminuyó la presión inherente a la expansión periurbana de bordes sobre predios rurales en producción. En consecuencia, entre los afincados en Ciudad de la Costa cabe distinguir diferentes opciones:

> Por un lado, quienes procuraron adoptar una forma de vida con amplitud de espacio, al tiempo que estrecharon vínculos locales y el disfrute de las variantes del microclima costero.

> Por otro lado, los que sin otra oportunidad dejaron atrás la convivencia en barrios de Montevideo para reducir costos de alojamiento y ubicarse en un sitio dormitorio, con escaso interés de afincamiento.



El Modelo original que configura la Ciudad de la Costa es la de ‘Ciudad Jardín-Privado’ en tanto se alinean al borde de playa parcelas grandes (de 600 a 800 m2) así como, muy grandes (mas de 1000 m2) a partir del alejamiento de Montevideo, con mínima disposición de espacios libres y sin o servicios precarios de infraestructura in situ. Así, se conforma un tejido donde el 70 al 75 % del suelo loteado en supermanzanas perpendiculares a la costa, aunque con loteos frentistas/paralelos a la misma y sobre la ruta tornada mas tarde en avenida central. El Modelo resultante y actual, deriva de una génesis de ocupación del suelo cuyo desarrollo progresivo de obras implanta unidades habitacionales primariamente como alojamiento de fin de semana/veraneo para, más recientemente, constituirse en vivienda metropolitana de uso permanente. A partir de lo cual, surgen otras modalidades de construcción en agrupaciones de vivienda que a la par de imponer cambios de paisaje y de vida al balneario establecido, implican nuevas condicionantes al uso y acondicionamiento del suelo. En consecuencia, el Modelo inicial tipo Balneario se satura para una Densidad Bruta de 8 Viv./Há y se desborda con más de 13 Viv./Há.. En tanto la ocupación + edificación surgida en los 80s altera aquel Modelo mediante intervenciones metropolitanas como son:

  • Subdivisiones -aprobadas o informales- como sustento a nuevas Unidades/Alojamiento para familiares o renta,

  • Implantación de Urbanizaciones del tipo 'Barrio Privado' de inversión privada o con préstamo hipotecario adjudicado,

  • Unidades en oferta de Propiedad Horizontal con 2 a 4 viviendas por lote.

Estas operaciones privilegian localizaciones mas cercanas a Montevideo al sur de la Avda. Giannattasio en el lapso de entrecensos 1985-1996, al tiempo que se intensifica el poblamiento en casi todo al Norte de aquella Avenida. Hasta alcanzar, la no correspondencia y/o sustitución del Modelo Balneario por la implantación de Morfologías con densidades mayores a 30 Viv./Há y, en casos, superando las 50 Viv./Há. cuando el promedio en Montevideo urbano es de 21 Viv./Há..



En consecuencia, en el proceso de Ocupación y Densificación del suelo en Ciudad de la Costa conviven 3 situaciones, cuya localización y comprensión se consideran referentes sustanciales al abordaje de la Gestión y las Inversiones para sustento de intervenciones ex post, particularmente relevantes a la tarea del acondicionamiento del suelo y al ordenamiento urbano. Cada una de estas situaciones son la base para la determinación de Áreas caracterizadas de Planeamiento estratégico en tanto se prevean actuaciones específicas a cada localidad pero basadas en un entendimiento del rol actual que la Ciudad de la Costa tiene en el proceso metropolitano:



a) Loteamiento/Trazado tipo balneario: En función de lotes igual o mayores a 600 m2 en suelo arenoso con pasajes y calles arboladas con baja intensidad de uso vehicular donde parcialmente operan dispositivos in situ para extraer agua del subsuelo y en la descarga de aguas servidas domiciliarias, el trasiego a vivienda con residencia permanente, no implica mayores cambios. Mismo si el enrejado de predios impone demarcaciones dominiales nítidas, el paisaje y la movilidad así como, la densidad de ocupación del suelo aún se corresponde a la traza balnearia. (Ejemplo: El Pinar al este, corredor Este -Ruta Interbalnearia en Canelones)

b) Densificación hasta desborde/sustitución de Trazado inicial: En el estudio realizado sobre localización y grados de densificación 1985 – 1996 quedan identificados los lugares con intensificación del afincamiento al Norte de Avda. Giannattasio así como, sobre algunas vías transversales (aún en localizaciones alejadas como en alrededores del Autódromo de El Pinar) surgidas por la subdivisión -formal e informal- de lotes o en predios vacíos donde fueron implantadas agrupaciones de vivienda que arrojan valores de densidad con mas de 25 Viv./Há. (Ejemplo: Solymar al Oeste, corredor Este-Ruta Interbalnearia en Canelones). En los hechos, esta situación da cuenta del establecimiento de nuevas modalidades de gestión y ocupación del suelo así como, la necesidad de adecuación a sistemas en red o dispositivos in situ efectivos; en atención a densidades de vivienda resultantes que actualmente se asimilan a barrios montevideanos como Jardines del Hipódromo (32 Viv./Há.) y Flor de Maroñas (30 Viv./Há.) o aún La Teja con 47 Viv./Há..



c) Implantación del equipamiento colectivo/centros de aprovisionamiento metropolitano: El trazado tipo balneario fue resultado de loteos de predios costeros sin mayor coordinación entre sí y carente de previsiones para centralidades y/o dominios colectivos. En los hechos la concentración inicial de comercios y servicios alineados sobre la ruta terminó convirtiéndola en avenida a lo largo de cuyos bordes se fue configurando una centralidad lineal. Asimismo, en algunas calles transversales ocurre algo similar a partir de la afirmación del carácter metropolitano del lugar consagrado en 1992 como ‘Ciudad de la Costa’. En consecuencia, este proceso implica el reconocimiento de zonas donde resulta impostergable establecer previsiones y condiciones para el emplazamiento de áreas de estacionamiento, del equipamiento colectivo y los servicios urbanos pertinentes.



Plano con Diferencia de Densidades de Viv./Há. 1996 – 1985 en Ciudad de la Costa-corredor Este



Planes de desarrollo local-PDL(7) como abordaje prioritario

Como aporte al abordaje del manejo / desarrollo urbano-territorial adecuado a la escala creciente de situaciones de hecho con implicaciones ambientales al límite, la concepción central y operativa consiste en poner en relevancia a la problemática emergente tanto en los espacios de la interfase rural-urbana como en la densificación de loteos existentes, al efecto de procurar establecer una priorización de opciones para el ordenamiento/consolidación del territorio. Con el propósito de enfatizar la consolidación urbana a la vez de asegurar la continuidad/fortalecimiento de la producción agropecuaria lindera así como, aportar criterios a la formulación de una política habitacional. Para lograr este objetivo, vale contemplar la reubicación de pobladores de periferias hacia predios en áreas consolidadas (8) toda vez que se verifique la conveniencia de relocalización y de la inversión pública, al comparar el costo de (re)acondicionar el suelo periurbano con, la realización de esquemas habitacionales en predios disponibles en barrios consolidados y/o potencialmente densificables.



La estrategia de Planes de Desarrollo Local (PDL) se basa en definitiva, en un perfil heterogéneo donde se han de abordar múltiples cruces y transversalidades sectoriales en sitios seleccionados estratégicamente donde se verifique ya sea la expansión periurbana con corrimientos de bordes y/o eclosión de ocupaciones inadecuadas o, la densificación desbordante de loteamientos existentes. El sustento operativo se basa en los siguientes fundamentos y lineamientos de acción en un marco de gestión y actuaciones ex post:



A- La asunción de un abordaje donde Ordenamiento Territorial y Acondicionamiento ex-post del Suelo operen articuladamente con el Desarrollo / consolidación Local del Territorio y sus pobladores. Tal articulación es especialmente recomendable en situaciones donde el Suelo constituye un medio fundamental multipropósito, en tanto se considera un soporte y a la vez un resultado terminante de todo Modelo de Desarrollo de una sociedad sobre el que interactúan diversos actores y sus recursos (9). A modo de abordar los asentamientos precarios desde una óptica de Políticas de Superación de la Pobreza Urbana y en todo caso, como complemento - no sustituto - de una Política Económica para disminuir el desempleo y mejorar las condiciones de salario / ingreso familiar. Por lo que las áreas territoriales de los PDL deben ser abarcativas en tanto se verifique la similitud de condiciones de NBI y/o bajo la Línea de Pobreza de sus pobladores en relación a la génesis territorial. A modo de evitar despropósitos y superar eficazmente las precariedades en el acondicionamiento territorial.



B- La multiplicidad de conflictos como dato de partida para proceder a menguarlos y compatibilizar multisectorialmente según una consistencia global donde, el interés público, se ubica por encima del interés privado. Con un punto de partida al considerar legítimos los derechos de actores privados en la medida que se ajusten a la normativa vigente, así como insostenible, la práctica de ocupaciones irregulares y el desamparo de las actividades productivas rurales. En tanto las inversiones públicas son determinantes en el acondicionamiento del suelo (mediante la provisión y conexiones a los servicios básicos) es válida la implementación de alternativas in situ de menor costo previstas en una secuencia de desarrollo progresivo. Así como surge prioritario, establecer y facilitar Normas Mínimas de Urbanización en base a estrategias controladas de ocupación y desarrollo territorial autogestionado localmente.



C- Admitir la inestabilidad mientras se procesan las transformaciones, sin procurar controlar necesariamente la forma física sino, posibilitando transformaciones consistentes con orientaciones de tipo urbanístico, medio ambiental, socioeconómico y jurídico. Este planteo refiere a una idea no finalista ni acabada sino, que pone el énfasis en los procesos de reconversión sobre la marcha aunque con derroteros firmes y certeros. Lo que supone no privilegiar visiones ‘formalistas’ ni a las rígidamente regulatorias del Ordenamiento Territorial sino partir de las posibilidades efectivas del acondicionamiento gradual y eficiente del territorio.



  1. La mitigación y disgregación de los impactos más adversos del orden territorial resultante, tanto formal como informal, en tanto constituyan situaciones insostenibles a mediano plazo. Para lo cual es necesario innovar a través de opciones que puedan establecerse apostando a los componentes básicos e impostergables de la gestión de cada área tanto, en su dinámica urbana como, en su contraparte rural.



La implementación de los PDL implica en definitiva, múltiples posibilidades de operaciones sectoriales o multisectoriales según un espectro de lineamientos de acción con destaque en una estrategia habitacional tal que repare en ajustes y replanteo de la dinámica metropolitana. Los componentes básicos de atención / intervención serían:

I. Programa de definición de bordes en espacios de la interfase rural-urbana
II. Programa de rehabilitación/protección del suelo en producción agropecuaria
III. Programa de gestión operativa ante diferentes instancias públicas, privadas y sociales
IV. Programa urbano-habitacional según gradientes de intervención ex post

V. Programa específico de relocalización de pobladores para casos de sitios en riesgo

VI. Programa de conexión a servicios de infraestructura (en red-convencional o in situ-alternativo): agua potable, saneamiento, vialidad y drenaje de aguas superficiales y recolección/tratamiento de basuras e iluminación pública

VII. Programa de espacios libres + re-parcelamiento y re-trazado vial, en sitios a consolidar

VIII.Programa de equipamiento colectivo urbano
  1. Programa de desarrollo y promoción de la economía local en apoyo a unidades de producción / servicios

  2. Programa de educación ambiental y/o manejo de dispositivos del acondicionamiento urbano-territorial



La puesta en marcha de cada PDL refiere a la constitución y/o accionar de una entidad pública con atribuciones gestionarias que opere a nivel local en base a un listado de Institutos Multidisciplinarios de Asesoría Técnica –seleccionados a través de un llamado y registro por parte de las Intendencias involucradas– para asignarles sitios previamente determinados según la ponderación a nivel del Área Metropolitana. Estos equipos en definitiva, elaborarán diagnósticos locales sometidos a consideración en instancias de gobierno local así como, apoyarán, fortalecerán y en casos monitorearán a los aparatos ejecutores de las distintas entidades involucradas en el desarrollo y ordenamiento territorial en las localidades estratégicamente seleccionadas. Asimismo, a mediano plazo, pueden asumir otras formas institucionales (o asociarse a otros programas más amplios) a efectos de fortalecer los mecanismos de consulta a Comisiones Locales (que integren tanto pobladores urbanos como productores rurales) para operar como referentes en la definición de las prioridades y la coordinación de esfuerzos.



En tanto la cuestión habitacional sea considerada vertebral a la definición de estrategias de consolidación urbana en base a la participación y articulación de recursos públicos, privados y de los mismos pobladores el cuadro adjunto facilita la comprensión y alcances del espectro de opciones programáticas aplicables -según tipos de intervenciones necesarias- a cada situación local.



Cuadro con gradientes de intervención urbano-habitacional




En tanto es inadmisible la trasgresión a la regulación/ordenamiento urbano -aún asumiendo la falta endémica de recursos, la limitada capacidad de la gestión pública y la cultura de la ‘contravención’ local-, se impone reinventar estrategias y mecanismos donde se abran grados de libertad en base a opciones y a experiencias de desarrollo probadas y viables en la rica experiencia latinoamericana. Lo cual implica desactivar rigideces burocráticas y/o el oportunismo ‘clientelar’ a modo de proponerse un manejo eficaz y eficiente de los recursos para atenuar la caída generalizada de las ventajas de la aglomeración y la acumulación de nuevas afectaciones irreversibles.



Es tiempo de reconocer la dimensión y complejidad de la dinámica metropolitana para emprender intervenciones en términos del acondicionamiento urbano dando lugar a por un lado, establecer Políticas Sociales que procuren reducir distancias que polarizan la ciudad formal de la informal y, por otro lado, instrumentalizar un abordaje territorial ex post desde la escala local referido a estrategias de ordenamiento metropolitano. Donde la articulación de los recursos públicos (Estado y Municipios) y de las inversiones privadas se complementen con aportes -individuales y grupales- de los mismos Pobladores.



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Pease García H. - Construyendo el gobierno metropolitano. Perú (1992)

1()En 1963 el AMM concentraba el 56 % de la población total del país con una tasa de urbanización situada en el 92% y en 1996 el incremento de población en esta área es del 1% mientras que la tasa de urbanización se incrementa en un 2,6 %’. AAVV del ITU, ’Principales Transformaciones del Área Metropolitana de Montevideo’, Revista Eure N° 85



2() El Centro Metropolitano de Montevideo (con casi 30 mil Hás. en 1996) consta de Montevideo Urbano y Suburbano (con 19.434 Hás.) + 46 localidades: 6 en Rincón de la Bolsa; 12 en La Paz, Las Piedras y Progreso; 11 en Ciudad de la Costa; 10 sobre Ruta 7 y 7 sobre Ruta 8. Fuente: Unidad Estadística de IMM para Montevideo Urbano y cálculos propios para el resto de las localidades del Centro Metropolitano.

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HABITAT PRECARIO = ÍNDICE de NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS: >RESPECTO A CONDICIONES DE DISPONIBILIDAD DE CONEXIÓN/ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS CONVENCIONALES:1>INEXISTENCIA DE RED O CONEXIÓN INAPROPIADA A SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA:A.SANEAMIENTO >>> DISPOSITIVOS CON DESCARGA IN-SITU QUE AFECTA SUELOS Y/O NAPAS B.AGUA POTABLE >>> ADUCCIÓN DE AGUA CON POTABILIDAD CUESTIONABLE Y/O CONEXIÓN ILEGAL A RED OSE C.BASURA DOMICILIARIA >>> RECOLECCIÓN ERRÁTICA SIN TRATAMIENTO O DISPOSICIÓN FINAL INADECUADA D.ENERGÍA ELÉCTRICA >>> CONEXIÓN SIN MEDIDOR O CONFORT REDUCIDO POR VOLTAJE LIMITADOEVÍAS DE ACCESO >>> SIN PAVIMENTO + INEXISTENCIA DE DRENAJE DE AGUAS SUPERFICIALES 2>RIESGOS EXPERIMENTADOS DE INUNDACIÓN Y/O CERCANÍA A FLUJOS DE CONTAMINACIÓN AMBIENTAL3>UBICACIÓN DE VIVIENDA BAJO INFLUJO DE TENDIDOS DE ALTA TENSIÓN4>FALTA DE ILUMINACIÓN DE ESPACIOS PÚBLICOS DE CIRCULACIÓN O RECREO >RESPECTO A CONDICIONES DE CONFORT DE USO DEL ESPACIO:5>HACINAMIENTO/ESPACIO PROPIO INSUFICIENTE6>CON WC/BAÑO FUERA DEL ALOJAMIENTO7>MATERIALES PRECARIOS EN TECHOS, MUROS, PISOS Y ABERTURASEn rigor una estimación completa de carencias debe revisar además (aquí no incluidos en tanto no estudiado circunstancialmente por el equipo de trabajo):8>LEJANÍA A EQUIPAMIENTO COLECTIVO: SALUD, EDUCACIÓN Y VIGILANCIA9>LEJANÍA DE ACCESO A TRANSPORTE COLECTIVO

4() ‘Tipología de asentamientos informales con carencias de servicios básicos en el Centro Metropolitano de Montevideo’ consiste en una calificación operativa donde se relacionan las variantes de Localización con las de Gestión/Producción en el Acondicionamiento del Suelo, referida a situaciones registradas en el Área Metropolitana de Montevideo. Arq. Edgardo J. Martínez, ITU 2001.

5() Los costos adicionales al rango de 180 a 240 mil u$s/Hectárea se estiman por la intervención ex post que implica acondicionar el suelo ocupado con construcciones que fueron realizadas directamente sobre el nivel de cota natural del terreno y, en la mayoría de los casos, sin prever situaciones de inundación y/o acumulación de sus propios vertidos. Las que encarecen particularmente, obras de pavimentación vial y redes de saneamiento.

Los costos de instalaciones ex ante y conexión a servicios básicos se basan en datos: UTE, OSE e IMM-año 2000:

Agua Potable con ampliación de red (600 metros) con consumo estimado de 300 Lts/Persona/Día = u$s 7.066/Há.

Saneamiento con extensión a red (400m, con volumen estimado en el 80% del consumo (240 Lts/Persona/Día)

Total instalación interna + conexiones y acceso a red existente + bombeo = u$s 22.045/Há

Referencia: en MVD el costo actual de 1 Há.. con Saneamiento + Pluviales = u$s 21.560 para conectar a red existente con emisario + estación de bombeo, mientras que el costo de Fosa Séptica Succionada = u$s 400 por cámara + u$s 500/año por uso de barométrica, con un total de u$s 8 a 10.000/Há.

Energía eléctrica con tasa de conexión de u$s 64 por KW (se toman 2.2 KW por vivienda), instalación interna + extensión a red = u$s 10.253,5/Há.

Alumbrado público con subestación a 100 m. = u$s 2.327/Há

Pavimentación Vial de 200 m de calles con 10 m de ancho por manzana en:

Pavimento de Hormigón armado con Cordón Cuneta = u$s 170.000/Há

Pavimento de Bitúmen con cordón cuneta = u$s 112.000/Há

Recolección y Disposición de basuras, con una estimación global de la IMM en u$s 31/año/por persona.

6() Resultados del estudio ‘Definición y caracterización del borde urbano en 3 corredores metropolitanos’ - Arq. M. Medina, Ing. Agrón. M. Petit y Arq. E. J. Martínez, Parte II de la Investigación: ‘MODOS de GESTIÓN y PRODUCCIÓN del TERRITORIO METROPOLITANO’, ITU - 2000.



7() Las ideas rectoras de los PDL referidas al Área Metropolitana de Montevideo se basan en los siguientes documentos: ‘Action Planning’ IH&UMS-Rotterdam (1990); ‘Paradigmas de la intervención pública latinoamericana en el hábitat urbano’ UAEM-Estado de México (1994) y el ‘Plan de Excelencia para Punta de Diablo’ Equipos Mori-Montevideo (2000). La formulación completa de este planteo está elaborada en ‘Parte III - Urbanización del Suelo en el Área Metropolitana de Montevideo - actualidad y abordaje ex-post’, correspondiente al estudio ‘MODOS de GESTIÓN y PRODUCCIÓN del TERRITORIO METROPOLITANO’, ITU-2000.



8() Según estudios realizados en ITU existen en Montevideo Urbano unas 150 Hás. de suelo en plantas y/o depósitos industriales desactivados.



9() Cabe aludir al Soc. A. Touraine-1988 cuando señala que ‘las categorías sociales se definen por las conductas colectivas’ y, en consecuencia, ‘en un modelo de desarrollo dependiente –como existe en los países latinoamericanos- las conductas colectivas tan solo configuran la marcada segmentación de los actores de clase. Donde adquiere una mayor importancia la posición de individuos en el marco de las decisiones para la adjudicación de recursos, por encima, de los modos de producción discontinuos y variables’. Asimismo en el Uruguay del aluvión migratorio, cada intervención en el territorio supone elegir alternativas en base a decisiones que ponen en juego intereses diferentes, contradicciones y conflictos en la sociedad para decidir la orientación del gasto y las inversiones en el acondicionamiento urbano del suelo.

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