1. EL ÁREA METROPOLITANA DE ROSARIO Y LA POLÍTICA DE VIVIENDA: PROBLEMAS Y DESAFÍOS

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Categoría: Número 26

Publicado el Miércoles, 25 Mayo 2005 21:00

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Un enfoque desde la gestión,

por  E. H. Passalacqua

EL ÁREA METROPOLITANA DE ROSARIO Y LA POLÍTICA DE VIVIENDA: PROBLEMAS Y DESAFÍOS

Un enfoque desde la gestión

E. H. Passalacqua

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1. El Área Metropolitana de Rosario: la aplicación de nociones confusas a ámbitos difusos

El fenómeno metropolitano –en el mundo y en el país- ofrece una paradoja notable: su trascendencia esencial e importancia crítica frente a una dificultad –casi imposibilidad- de conceptualizarlo siquiera mínimamente. En la segunda mitad del siglo XX se generalizó la visión de que la ciudad metropolitana era 'el artefacto más grande y complejo que la humanidad haya jamás producido'¹ y al fin del milenio se la revalorizó más, si cabe, por considerársela el motor económico del crecimiento en la era de la globalización. Sin embargo los sucesivos ensayos de definición (desde la etimología de ‘madre de ciudades’, el viejo sentido de ‘centro principal de actividades típicas de las ciudades, un lugar central para la gente, los procesos y las ideas y un centro de influencia política e intelectual en las áreas circundantes’², el posterior de ‘ciudad más sus suburbios’, el simplificador de área metropolitana (en adelante AM) equivalente a ‘gran ciudad’, etc. ) fracasaron; cada uno registró excepciones notables (AMs que no cumplían los sucesivos criterios) y el rigor brilló por su ausencia³. La discusión se tornó tan enrevesada (a lo que contribuyó decisivamente, en lo que nos interesa especialmente, el deslizamiento entre el plano normativo y las otras dimensiones de las AMs –económicas, sociales, urbanas, etc.) y confusa⁴ que, o bien se está tentado de dejarla por completo de lado –lo que para la gestión resulta inadecuado-, o para los pocos conscientes del problema se ensayan saltos por arriba del laberinto (como un destacado administrativista español⁵ que reconoce la dificultad pero que la minimiza pues las AMs ‘son fáciles de intuir’), o bien se emplea un criterio práctico elemental para salir del atolladero. Las discusiones semánticas no deben ser sobrevaloradas, pero ‘el lenguaje importa’⁶, y en función de todo ello, se ha concluido finalmente en una regla ‘a ojo’ muy esquemática –y no demasiado satisfactoria desde lo teórico- que emplearemos aquí: un AM es un gran asentamiento urbano que generalmente cruza límites jurisdiccionales locales y que tiene una población de al menos 1 millón de habitantes y, en términos operacionales, un arreglo metropolitano es aquél en el cual una ciudad altamente urbanizada y las unidades contiguas de gobierno local acuerdan un emprendimiento cooperativo para planificar e implementar actividades de desarrollo urbano⁷. Rosario, una ciudad intermedia latinoamericana al estilo de Córdoba, Montevideo y Porto Alegre, satisface esos criterios: tiene, según el último Censo Nacional, 1.069.293 habitantes (317.122 hogares en 305.487 viviendas) y, contando los municipios y comunas más o menos contiguos con los que ha intentado o intenta cooperar, se llega a un total de población de 1.396.852 habitantes. En el caso rosarino, afortunadamente, prácticamente no se registra el uso de zona metropolitana⁸, pero sí los de área metropolitana y región metropolitana, con cierta ambigüedad equívoca. En la práctica argentina, durante bastante tiempo fue frecuente, por argumentos técnicos y costumbres idiomáticas, dar a ‘área’ una extensión geográfica y de significado más amplia que a ‘región’, pero la práctica más próxima en el tiempo de urbanistas y gobiernos militares⁹ terminó por consagrar el uso universal inverso: región es más y más amplio que área. En la práctica santafesina y rosarina, ambos términos se usan indistintamente y es habitual¹⁰ definir uno por el otro: en el acápite o título se emplea ‘región’ y en el texto se comienza por ‘área’; hay sin embargo una cierta diferenciación implícita no expresada con claridad en ninguna parte: área metropolitana parece predominar al hablar de la continuidad urbana y región al referirse a la interdependencia funcional, y si bien sería inexacto hablar de usos distintivos, el matiz tácito puede aparecer actualizado a futuro en una eventual negociación entre la Municipalidad con pretensión de ampliación y la Provincia reticente a hacerlo.

En cuanto a los criterios de delimitación existe un aparente consenso universal en Rosario¹¹, incluyendo organismos públicos, ámbitos académicos e instituciones técnico-políticas, de que hay dos básicos:

1) el que considera como aspecto principal, la continuidad urbana; y 2) el que considera como aspecto fundamental la integración geográfica y funcional del área, incorporando todos los municipios y territorios que se encuentran en interacción desde el punto de vista económico, social o cultural.

Pero así como faltan las definiciones por comprensión, tampoco son precisas las definiciones por extensión. Porque el consenso no es demasiado eficaz al momento de operacionalizarlo. En el caso del segundo criterio su propia definición es indeterminada y variable, pues comprende las localidades existentes “en un arco de aproximadamente 50 a 60 kilómetros alrededor de la ciudad de Rosario. Parte de la ciudad de Villa Constitución, pasa por las localidades de Acebal, Casilda, Carcarañá y finaliza en Puerto San Martín, limitando al este con el río Paranᔹ². Es así como el trazado concreto comprende de 46 a 52 localidades, según los casos, con fuerte predominio de frecuencia del número 47 –probablemente debido a que así quedó definido en los 90s para un préstamo del BID. Pero tampoco hay unanimidad aplicando el primer criterio, ni siquiera remitiendo al INDEC, oscilando aquí el rango entre 8 y 16 localidades, con fuerte predominio de 9-10 y esto básicamente según se incluya o no a la propia Rosario¹³. Pero hay otras opciones en uso: para ONGs ambientales el AM comprende 16 gobiernos locales¹⁴; existe una difundida lista –no fundamentada, pero reiteradamente empleada- de un AM de 35 localidades¹⁵ y, sobre todo –aunque por lo general se la omite, pero es la única con valor legal- la definición hecha por la Provincia de Santa Fe y recientemente actualizada¹⁶ que incluye en el Gran Rosario 20 gobiernos locales¹⁷. En la actualidad, y muy recientemente, a los efectos del Plan Estratégico Metropolitano (PEM), la Provincia y los municipios y comunas de la región han acordado la extensión del AM y la mayor de la RM¹⁸ pero que lejos está de saldar la cuestión.¹⁹

La delimitación es importante (y más en las AMs) por varias razones. Como se reconoce en el mundo “tiene una prominente significación no sólo en términos políticos y legales, sino también desde el punto de vista socioeconómico y cultural”²⁰. Los límites político-administrativos desempeñan diversas funciones, geográficas, políticas y también cognitivas (entre otras, sirven de base para pensar en los lugares de forma diferenciada y constituyen el primer paso para obtener información sobre esos lugares y a partir de allí tomar un conjunto muy amplio de decisiones), que suelen olvidarse con mucha frecuencia en esta materia. Muchas veces, la persistencia en considerar a las regiones como entidades "reales" (por, entre otras, razones medioambientales, socio-históricas o estrictamente naturales) e independientes de la acción intelectual de regionalización de un recorte geográfico previamente dado, frente a las entidades político administrativas 'resultantes de una delimitación arbitraria', se llegaba con harta frecuencia a la conclusión de que "tales entidades y sus límites solo existirán en los mapas, y que dicha existencia no produciría ninguna manifestación objetiva en la geografía material de las áreas consideradas"²¹. Pero hay una cuestión más de fondo: parecería que muchas veces se ha difuminado la distinción entre un fenómeno urbano y una jurisdicción -con la que no necesariamente coincide- "de ejecución, contralor, fiscalización, gestión, administración, gobierno, representación o coacción"²². El olvido de que los límites municipales de la provincia de Buenos Aires definían espacios individualizados de acumulación política explica gran parte de los fracasos reiterados de los sucesivos intentos de organización del AM de Buenos Aires, especialmente con una mirada ‘desde el centro’. Cuando se atacan los límites político-administrativos como obsoletos, arbitrarios, artificiales o ficticios²³, no sólo se corre el riesgo de olvidar su relevancia práctica sino también de suponer una coalición técnica superadora unánime, lo que una y otra vez ha demostrado su falsedad en el mundo, en el país y en el ámbito local rosarino.

Delimitar es una tarea compleja²⁴, y si bien la integración política atrae más polémica que la integración funcional²⁵, cuando se buscan homogeneidades físicas o identidades comunitarias, casi nunca se logra el fin propuesto. Pasó, entre muchos ejemplos universales y argentinos, en la provincia de Santa Fe con los arduos estudios para redefinir las regiones sanitarias y educativas mediante una Comisión Interministerial²⁶ y también en la propia Municipalidad de Rosario al intentar delimitar los distritos a los fines de la descentralización donde, finalmente, se recaló en límites tradicionales (el viejo de las seccionales policiales y luego electorales, que también conforman los distritos censales²⁷) aun cuando a partir de ellos se agregó una interpretación dinámica que incorporó otros factores. Es que la coalición aparentemente fuerte anti-límites administrativos se fractura de inmediato al intentar límites técnicos aun para un solo servicio, pues deben compatibilizarse varios criterios generales: que logren eliminarse las externalidades significativas, que se tienda al mínimo del costo unitario de la producción, que se provea accesibilidad política para servicios donde ella sea importante y que se facilite el planeamiento y la coordinación de toda el área a la vez. El ejemplo de la difícil conviviencia entre estas pautas aun para un solo servicio que dio Heilbrun²⁸ hace más de un cuarto de siglo fue precisamente el de la vivienda: en su opinión, la accesibilidad política es importante en el caso de viviendas públicas, indicando la conveniencia de pequeñas jurisdicciones, pero las políticas de la vivienda deberían planearse con base regional, lo que indica la necesidad de una sola jurisdicción metropolitana²⁹.

2. Las razones y las visiones desde Rosario hacia su AM: experiencias pasadas y propuestas futuras a la luz del contexto universal,

Muy lejos estamos hoy del avasallador movimiento que entre la segunda posguerra y bien entrada la década del 70 llevó al establecimiento de gobiernos y administraciones públicas de envergadura en las AM del mundo³⁰. Londres, Barcelona, Rotterdam, Birmingham, etc. abandonan los postulados y diseños originarios³¹ y los nuevos ensayos desde América del Norte³² hasta África³³ resultan muchísimo más flexibles y modestos, culminando a veces en arreglos extremadamente plásticos³⁴. Los factores del giro son múltiples: desde el fantasma de la descentralización que se extendió por todo el globo hasta el reemplazo cultural general del big is beautiful por el small is beautiful (y que entre otras cosas completó el entusiasmo de las economías de escala con el reverso de las deseconomías de aglomeración) pasando por las frecuentes tensiones entre gobiernos nacionales y autoridades metropolitanas, pero en realidad, la razón central fue el reiterado fracaso en el desempeño de esas grandes estructuras para cumplir sus cometidos propuestos³⁵, lo que plantea muchos interrogantes a futuro³⁶.

La creación de grandes gobiernos urbanos fracasó, entre otras cosas y desde el punto de vista de la gestión pública, porque se asentó en el mito de la unidad³⁷ y en una visión de que 'la toma de decisiones ha de estructurarse de forma que el problema sobre el que ha de tomarse una decisión pueda verse en su totalidad'³⁸ lo que olvida, de movida, que el intento para comprender y asimilar la totalidad de un problema a menudo sobrecarga el procedimiento de la toma de decisiones, y además partió de una serie de supuestos palmariamente falsos o generalmente inexactos³⁹: que los bienes colectivos son homogéneos, que las grandes estructuras producen economías de escala significativas, que los votantes urbanos tienen preferencias semejantes, que las elecciones funcionan bien como mecanismo agregativo de preferencias, que los decisores políticos electos efectivamente dirigen a los altos burócratas y que éstos realmente conducen a los burócratas de nivel de calle en la prestación de los servicios, y que esos burócratas de nivel de calle prestan de hecho sus servicios a ciudadanos pasivos.

En la tradición argentina sobre AM la tendencia monocéntrica tuvo peculiaridades específicas. De las 4 dimensiones ‘clásicas’ del problema metropolitano (externalidades, no-responsabilidad política, falta de coordinación e inequidades fiscales y de servicios⁴⁰) sólo la tercera se encontró en el centro de las preocupaciones⁴¹ y muy tenuemente la cuarta. Convergieron aquí dos tradiciones: la del planeamiento clásico y la de los valores militares. El planeamiento trabajó sobre la base de los supuestos urbanísticos de J. Giraudox.⁴² que bordeaban el determinismo físico⁴³ y que al pasar a las AM justificaban la dura observación de Jacobs⁴⁴: “entre muchos expertos urbanos está hoy muy extendida la creencia de que sus problemas -que ya están fuera del alcance de la comprensión y control de urbanistas y otros administradores- pueden resolverse mejor ensanchando aún más los territorios y los problemas en cuestión, es decir, abordándolos de una manera aún más 'amplia'. Esto no es más que una forma de escapar a un desamparo intelectual total. «Una región -ha dicho alguien obtusamente- es un área seguramente más grande que la última a cuyos problemas no encontramos solución.»" Atribuyendo a la ausencia de planificación todos los fracasos urbanos, la lucha por imponer un cierto tipo de racionalidad a la realidad rebelde formó parte de una contienda general entre ‘el orden’ y ‘el caos’⁴⁵, y en palabras de una de sus exponentes más cabales⁴⁶: “en lo que va de este siglo, abogar en favor de una visión unificada de la ‘ciudad madre’ con el conurbano que se ha generado en torno de ella ha sido una larga prédica del urbanismo, y ello encontró su instrumentación en algunas de las metrópolis mundiales que se consideran conducidas con eficacia.” Se potenció esta tradición con la segunda: la de los valores y técnicas militares –durante cuyos gobiernos se hicieron los ensayos más ambiciosos. Entre las valoraciones: evaluación de las acciones en función de objetivos y no en función consensual, y unidad y homogeneidad por sobre la diversidad, la multiplicidad, la variedad y la diferenciación; y entre las técnicas: primacía de los procesos de decisión sobre los procesos de implementación y consolidación, y metodología de estado mayor militar (se arma grupo para buscar información; son siempre problemas muy acotados y precisamente definidos por el comandante; problemas estructurados y especificados con pocas soluciones alternativas disponibles) en contraste muy amplio con el funcionamiento de la sociedad civil en tiempos normales.⁴⁷ Esta matriz tradicional tiene consecuencias metodológicas y prácticas: a la antropomorfización y metaforización del territorio se unen las afirmaciones dogmáticas, las estipulaciones desnudas y las frases en tercera persona confusas y apodícticas, sin mayor elaboración ni fundamentación empírica y una notoria ausencia de actores humanos tanto en el diagnóstico como en la definición de rumbos futuros, y en el caso de las AMs, los límites funcionales, móviles e imprecisos y por ende muy poco aptos para ser tomados como referencia a la hora de delimitar política y administrativamente, tienen además tendencia a desplazarse indefinida y exponencialmente, en una especie de 'fuga hacia adelante' que en este caso se concreta en una fuga de gran onda expansiva 'hacia arriba y hacia afuera'.⁴⁸ Los efectos prácticos fueron básicamente que de los más de 250 planes territoriales y 400 planes urbanos formulados en el país hasta 1982, la abrumadora mayoría terminó arrumbada en un cajón sin ninguna otra consecuencia.⁴⁹

Rosario no escapó a estos rasgos nacionales generales. Así, el Plan Bouvard de 1911 y el Plan de Guido, Farengo y Della Paolera de 1935 ni se aplicaron ni generaron consenso alguno en la sociedad rosarina. Debe esperarse hasta el Plan Rosario de 1954 para encontrar un principio de ejecución parcial con la Ordenanza 1030 que impone obras al trazado urbano pero que fue derogado al poco tiempo por ley de 1958⁵⁰. El Plan de la Prefectura del Gran Rosario de 1972 es considerado hoy en general como ‘antecedente insoslayable’ del actual debate sobre el AM: fue sin duda el esquema más avanzado de una visión metropolitana con un sistema inédito en el país; pero vinculado al planteo militar planificador de 1967, antecedentes como el convenio intercomunal de ese año y el funcionamiento posterior de la asamblea de intendentes, que tomó resoluciones, deben analizarse en ese contexto donde se trataba básicamente de acuerdos entre funcionarios de hecho designados a dedo por la misma autoridad y sin control ni participación popular de ningún tipo⁵¹. El arreglo duró hasta 1976 (es decir, tuvo legitimación democrática en sus últimos tres años) Como era previsible, con el fracaso del Sistema Nacional de Planeamiento impuesto desde arriba, el esquema quedó sin apoyo y se fue diluyendo, aunque algunos urbanistas le atribuyen el fracaso –en otra muestra rozagante de la visión ‘canónica’ argentina- a no haber sustituído por completo la institucionalidad vigente hasta ese momento. Pero esta tradición de la vieja planificación, eminentemente física, receptora acrítica de modelos importados, rígida, centralizada y hermética, que descansaba sobre grandes inversiones estatales en obras y servicios y que por lo general terminó en la más completa inoperancia, se rompe casi por completo en el actual debate rosarino sobre su AM⁵² que presenta varios aspectos distintivos que lo separan fuertemente de esa tradición: a) se incluyen como sujetos propuestos a los municipios y comunas del AM, y a partir de sus nuevos roles: “el municipio prestador, hacedor, controlador y recaudador es insuficiente, hoy debe coordinar, promover, facilitar y sobre todo conducir; es un estado municipal con nuevas responsabilidades, imaginativo, propiciador de oportunidades, debe buscar la concertación y participación; por su parte la sociedad debe dejar su rol pasivo y de reclamos y pasar a un efectivo protagonismo”⁵³; b) partiendo de una cierta autocrítica sobre que las regiones en Argentina han sido vistas o pensadas desde “arriba” con fines estadísticos-administrativos o bien como cuestiones técnico-disciplinares, el Plan Estratégico Rosario (PER) de 1998⁵⁴,se aleja de esas visiones al considerar a la ciudad de Rosario como una "región pivotal" que participa de una "región virtual" (Mercociudades, red de ciudades de la Región Centro, etc.) lo que también puede ser un modo de esquivar el planteo directo de la relación de la ciudad con su región, que es una temática clave para cualquier esquema que se proponga⁵⁵; c) la superación completa del paradigma del desarrollo polarizado, tomando numerosos elementos de la visión del desarrollo endógeno (incluyendo el desarrollo difuso y el desarrollo desde abajo); d) y lo que es más importante desde el punto de la gestión, el debate sobre el tipo de organización a buscar para el AM se plantea de manera simplificada agrupando todas las opciones posibles⁵⁶ en dos: vertical, top-down o supramunicipal; o bien horizontal, bottom-up o intermunicipal, existiendo consenso generalizado, oficial y privado, a favor de esta última alternativa. Aclarado este punto decisivo, los otros ejes de discusión se refieren a los cometidos de la nueva instancia y a su forma institucional concreta.

En cuanto a los cometidos, existen conceptualmente dos cuestiones: i) es un frecuente error metodológico de muchas políticas públicas y de desarrollo, confundir 'problemas' con 'ausencia de soluciones' y a través de ellos, prefabricar las soluciones. La ’falta de un puente’ no es igual a la ‘incomunicación entre dos riberas’, como identificación de problemas. La identificación del primero conduce necesariamente a la ‘construcción del puente’, mientras que la segunda a eventuales soluciones alternativas, probablemente más próximas a la solución del problema real.⁵⁷ Este problema, inherente al modelo monocéntrico, no se da en el caso de Rosario aunque quedan algunos resabios difuminados, sobre todo a la hora de postulados axiomáticos sobre que el AM de Rosario ‘es una unidad de funcionamiento’ o que ‘es evidente (o claro, u obvio) la necesidad de una nueva institucionalidad’; ii) no es muy exagerado decir que el principal problema urbano reside en los distintos e inciertos significados que se atribuyen a la expresión ‘problemas urbanos’... La dificultad reside en que adquirimos el hábito de utilizar la expresión ‘problemas urbanos’ para referirnos a una diversidad de asuntos a menudo inconexos, algunos de los cuales no son en absoluto, estrictamente hablando, de carácter urbano, y otros no son ni siquiera problemas en un sentido significativo. La expresión ‘problemas urbanos’ transmite una falsa y engañosa sensación de especificidad y de cosa concreta y entraña (para los políticos) un consenso serio pero espurio. Se cree saber de lo que se está hablando pero es una imagen mental falsa de cosas que no se conectan entre sí.⁵⁸ En el listado usual de problemas del AM de Rosario el riesgo se reduce mucho por cuanto no se incluyen las habituales diatribas contra el gigantismo y el caos, haciéndose un balance equilibrado de pasivos (la desindustrialización que en el caso rosarino se remonta a los primeros 70s, las migraciones internas de pobres desde el interior que en dos años hizo crecer la población en asentamientos irregulares en 25.000 personas, la desestructuración territorial –con crecimiento de la periferia industrial con fuerte deslocalización de la ciudad central, con predominio de comercio y servicios, niveles de ingreso que hacen de la región la ciudad más pobre de la región pampeana después de Concordia⁵⁹, etc.) y activos (amplia y creciente oferta educativa, crecimiento máximo a nivel nacional como centro de transportes de cargas terrestres, incipientes desarrollos tecnológicos, etc.) Pero sí se aproxima el riesgo conexo –muy usual en todas las AM del mundo- de no diferenciar problemas socioeconómicos y problemas de gestión, porque aquí el límite se borra en tanto cuanto la nueva visión se supone será un activo para la competitividad internacional. De hecho, casi todas las publicaciones aluden a que se trata de un ‘punto’ o ‘momento’ de inflexión, pero no se elabora demasiado sobre cómo la organización del AM contribuirá operativa y específicamente en ese sentido⁶⁰. En la práctica, por ejemplo, si bien la Municipalidad de Rosario y el PER en particular articulan la visión metropolitana con las grandes obras de infraestructura⁶¹, no hay análisis técnico-académicos en el debate desde la gestión sobre los mecanismos de integración vertical ni sobre los arreglos innovadores que las hacen funcionar⁶².

Al analizarse en detalle los cometidos de la eventual instancia metropolitana –cualesquiera forma que ésta adopte- la nómina más completa de los problemas del AM de Rosario sigue siendo la que se hizo hace 8 años con motivo de un préstamo del BID⁶³:

1. El área carece de un sistema integrado de tratamiento y disposición de residuos sólidos domiciliarios, patológicos e industriales, tóxicos y contaminantes

2. Los municipios del área metropolitana no tienen autonomía, son autárquicos y sus potestades tributarias se encuentran atenuadas, atentando contra el cumplimiento estricto de las obligaciones fiscales por parte de los vecinos de la localidad.

3. La estructura tributaria de las municipalidades y comunas del área no consideran estrictamente el costo de los servicios que prestan y el tributo que se recauda, no existiendo un principio directo de correspondencia fiscal.

4. El trámite de habilitación de negocios en los municipios más importantes del área genera costos económicos en la iniciación de actividades por cuenta propia, lo que hace que algunas PYMES queden fuera de la masa de contribuyentes el respectivo tributo.

5. Los municipios del área necesitan contar con nuevos sistemas de Información Territorial que permitan un cobro eficiente de las tasa municipales, respetando el principio de equidad y capacidad contributiva a los productores.

6. Los municipios y comunas del Gran Rosario presentan ineficiencia administrativa-contable y carecen de un sistema de datos integrados que permitan la toma de decisiones y posibilite la presentación de informes a terceros.

7. Las ciudades del área necesitan revalorizar y potenciar el rol de la mujer en los procesos de participación cívico-político y fundamentalmente en su intervención en los aspectos productivos, económicos y sociales.

8. Los accesos viales a la ciudad de Rosario, que comunican a los demás municipios con la ciudad central requieren de mejoras y nuevas inversiones para mantenerlos en óptimo nivel de transitabilidad.

9. El área Metropolitana necesita ampliar y mejorar el sistema de comunicaciones ferroviarias con otras provincias limítrofes y países del Mercosur, a fin de lograr mayor competitividad en las industrias de la región.

10. Los accesos viales al Aeropuerto Internacional de Fisherton son insuficientes y generan problemas de congestión, máxime si se lo proyecta como una una Estación Internacional de Cargas y como aeropuerto alternativo de Ezeiza.

11. En el área metropolitana no existen mecanismos para la prevención y atención de grandes siniestros industriales y urbanos y catástrofes naturales, que podrían producir graves pérdidas humanas y materiales.

12. El actual sistema de tránsito y transporte urbano e interurbano de pasajeros y cargas provoca elevados costos de operación, mantenimiento y de tiempos de viaje.

13. Las barrancas y costas del Río Paraná sufren procesos erosivos de consideración, donde urge adoptar medidas de prevención para el mantenimiento de tierras.

14. Existen problemas de anegamiento que afectan a diversos municipios y generan pérdidas en la producción de flores, frutihortícola y agricologanadera.

15. El área metropolitana carece de un centro regional de estudios ambientales que desempeñe un papel rector referido a aspectos técnicos-legales con funcionamiento independiente de los organismos que generen impactos negativos sobre el medioambiente.

La nómina incluye aspectos muy puntuales y otros (como el género, ausente casi siempre) motivados por las normas de los órganos multilaterales de crédito, pero constituye una base amplia de discusión (aunque no representa específicamente una plataforma de cometidos para una instancia metropolitana y es más fenomenológica que analítica ni tiene rigor de análisis causal⁶⁴). Hay ciertos desequilibrios en la agenda. En la realidad de hoy existe un consenso abrumador entre todos los actores metropolitanos relevantes sobre la cuestión del desarrollo económico y la competitividad internacional. Ver desde ese punto la cuestión hace que los intendentes del AM consideren, más allá de localismos y prevenciones, a Rosario como ‘una oportunidad y no un peligro’ porque el desarrollo es función compartida de toda el área⁶⁵. Hay un problema histórico que se ha hecho carne masivamente y es el problema del transporte interurbano de pasajeros, regulado por la Provincia desde 1935; no obstante esto, resulta algo sorprendente que éste, el más viejo de los problemas metropolitanos, no incluya en el respectivo proyecto del PER a los otros actores municipales. La otra cuestión de creciente importancia es la de disposición de los residuos urbanos que entre 1993 y 1998 creció un 25% y que de haber seguido la tendencia superaría hoy día las 1000 t diarias⁶⁶. Contemplada esta cuestión esencial en un proyecto específico del PER –con participación de los gobiernos locales del AM- en la práctica la cuestión se resuelve en una tensión periódica entre la Municipalidad de Rosario y el gobierno provincial con rasgos de brinkmanship y de lo que la teoría de los juegos conoce como ‘juego de la gallina’ al no saber a ciencia cierta la primera si la segunda permitirá seguir usando el relleno Ricardone, levantará la veda sobre Alvear o habrá que buscar otra solución de último momento a la grave cuestión.⁶⁷ Si analizamos encuestas, estudios e investigaciones, veremos que una de las omisiones más sobresalientes de la agenda es la problemática de la pobreza y la marginalidad social y las cuestiones asociadas a ellas que no se piensan desde la óptica metropolitana- al menos no prioritariamente- aunque a veces cobren esa dimensión.⁶⁸ El sistema de arreglos organizacionales propuesto por el PER precisa aún más los cometidos⁶⁹, aunque éste omite toda referencia al servicio de salud, amplio⁷⁰ y modélico⁷¹, y que si bien está casi fuera del debate⁷², representa en los hechos una prestación interjurisdiccional muy importante que la ciudad central podría hacer valer a la hora de las negociaciones⁷³.

En cuanto a los formatos institucionales, el otro antecedente relevante principal además de la Prefectura, pero en este caso durante gobiernos constitucionales, fue el del Consejo de Intendentes del AM constituido a fines de 1996. La inclusión geográfica fue mayor que en el otro caso⁷⁴ pero el esquema mucho más liviano⁷⁵ pues se circunscribió al Consejo de Intendentes integrado por los intendentes de Rosario, San Lorenzo, Roldán, Casilda, Villa Gobernador Gálvez, y Granadero Baigorria, en representación del conjunto de intendentes (y presidentes de comunas) que conforman el área metropolitana del Gran Rosario. Como el esquema se originaba en el préstamo BID-AR0151⁷⁶ (y también vinculado con BID 1068 / OC-AR), el esquema tuvo un alto grado de adhesión y funcionó mucho más fluidamente, con un sistema de representación consensuado y ágil. En la medida que los desembolsos se fueron demorando (por las dificultades para obtener fondos de contraparte, luego por la crisis económica general a partir de la recesión de 1998 en adelante, y también por la escasez de recursos, poder de decisión y equipos técnicos municipales del AM para formular los proyectos), el proyecto perdió impulso y el mecanismo entró en hibernación⁷⁷.

En cuanto a antecedentes legislativos, existen básicamente dos: el proyecto Baltucci sobre una organización del AM Rosario a partir de las experiencias locales y comparadas, replanteado luego por el diputado provincial Venesia⁷⁸, que no logró consenso para tratamiento entre 1993 y 1995, volviéndose a presentar en 1995 y 1998 en la Cámara de Diputados de la Provincia también sin éxito; y el anteproyecto de ley de creación de un Consejo de Política Estratégica⁷⁹ para el territorio de la Provincia de Santa Fe, presentado por la Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión del Gobierno de la Provincia de Santa Fe⁸⁰ también sin mayores consecuencias.

De entre todas las experiencias y propuestas⁸¹, la más relevante sigue siendo la del PER. A partir de un enfoque moderno y alejado de complejas ingenierías de efectividad dudosa, el Plan de Rosario⁸² propone para su ‘eje metropolitano’ y su sueño de la ‘ciudad de la integración’ dos proyectos⁸³: el Ente de Coordinación Metropolitana y la Agencia Regional de Desarrollo.

Con el Ente de Coordinación Metropolitana se busca consolidar un espacio metropolitano, dinámico e innovador, que siente las bases de una gestión conjunta de los asuntos metropolitanos. De este modo, el Ente de Coordinación Metropolitana deberá orientar su actuación a la creación de un entorno favorable para la cooperación inter-institucional y la solución consensuada y corresponsable de las problemáticas metropolitanas. Para ello, el Ente deberá contar con un marco normativo que sustente y legitime su accionar y abra las puertas de una nueva concepción de Estado, basada en la necesidad de ampliar autonomías municipales y comunales. Para lograr sus fines, se establecen dos funciones/actividades centrales:

• Consensuar entre los municipios y comunas de la región metropolitana del Gran Rosario, y entre éstos y el gobierno provincial, la necesidad de conformar un espacio de gestión metropolitano, y

• Delegar atribuciones en esta nueva entidad, garantizando el principio de descentralización funcional y de eficiencia operacional,

y se especifican los actores involucrados: los municipios y comunas de la región metropolitana; y el gobierno de la provincia de Santa Fe. El esquema no puede ser más claro conceptualmente y parece hacerse cargo de errores y fallas del pasado del que se diferencia netamente, aunque algunos tics de la vieja planificación urbano-regional se filtran por algunos intersticios⁸⁴.

Por su parte, la Agencia Regional de Desarrollo, al estilo de numerosas experiencias internacionales⁸⁵, se plantea como instrumento de gestión y promoción del desarrollo territorial y empresarial de la región metropolitana del Gran Rosario, con la misión de crear un "ambiente favorable" para el desarrollo territorial y sentar las bases de una nueva cultura empresarial, basada en la colaboración público-privada y en la capacidad de innovación local. Entre las tareas y competencias a asumir por la Agencia⁸⁶ se precisan dos de singular importancia:

• Elaborar y gestionar un Plan de Articulación Metropolitana para la Gestión y Promoción de Servicios Logísticos. La fortaleza que la región presenta en cuanto a la disponibilidad de infraestructuras para el desarrollo y las perspectivas aún más interesantes de mejoras en cada una de ellas le otorgan un perfil de identidad territorial singular que le permite al Gran Rosario posicionarse como una "Comunidad Logística"⁸⁷, que brinde servicios especializados a las empresas de la región del MERCOSUR.

Esta actividad se vincula con otros proyectos del PER como el de creación de una Zona de Actividades Logísticas y todos los relativos a las infraestructuras de transporte. También con los proyectos de creación de un Instituto de Estudios del MERCOSUR y un Centro de Información de la Hidrovía.

• Crear y promover Parques Industriales y Regionales. La provisión de suelo industrial adecuado, en cuanto a su infraestructura y equipamiento y a todo tipo de demanda empresarial, representa un desafío que la región debe afrontar de manera inmediata. La creación, preparación y ofertas de suelo público para fines productivos, es hoy una cuestión que requiere una atención privilegiada, habida cuenta de las nuevas inversiones empresariales que se están desplegando en todo el espacio metropolitano⁸⁸.

Este esquema, relativamente simple, representa un enfoque que al avanzarse está parcialmente a cubierto de los obstáculos casi irremontables de los demás. Sin embargo, hay restricciones que no pueden descuidarse. Desde el punto de vista institucional, la falta de autonomía de los municipios santafesinos en desajuste con la Constitución Nacional⁸⁹. Esto tiene impactos diferentes en Rosario, que puede lograr mayores márgenes de maniobra a pesar de la restricción⁹⁰ y en los municipios menores, donde los límites económico-financieros⁹¹ pueden frustrar los proyectos más flexibles, cosa que ya ocurrió con el Consejo de Intendentes. Y desde el punto de vista político, institucional⁹², socioeconómico y cultural, la viejísima rivalidad regional entre el norte y el sur de la provincia es un factor que connota –y dificulta- muchas discusiones. Rosario concentra la mayoría de la población⁹³ y del producto bruto geográfico de la provincia⁹⁴ y cuando recientemente el Intendente inicia su campaña pro-autonomía (lejos de beaterías e irredentismos, pues el argumento central es ‘que la historia no nos pase de costado’) se inicia un cruce periodístico-político de estereotipos siempre latentes⁹⁵. De ahí la imprescindible necesidad de omitir alusiones a ‘gobierno’ del AM y situarse en el paradigma de ‘federalismo cooperativo’ y cooperación e integración vertical y horizontal. Porque además, hay una cuestión política decisiva que no demasiadas veces se incluye al tratar la temática. Las diferencias partidarias entre el norte y el sur, que vienen desde las primeras elecciones libres en 1912⁹⁶, se manifestaron también en la etapa de restauración democrática desde 1983: el gobernador y el Intendente pertenecieron casi todo el tiempo a partidos diferentes y enfrentados; los ex - Intendentes fueron derrotados sistemáticamente al presentarse como candidatos a Gobernador de la provincia, y la gran mayoría de los municipios y comunas del AM tienen autoridades electas de partidos diferentes al predominante en Rosario y, en general, coincidentes con el que gobierna la provincia. La cooperación técnico-operativa –siempre mucho más fácil que la integración política⁹⁷- tiene aquí un argumento de refuerzo, además de su pertinencia y adecuación en todas las AMs del mundo y paradigmática del enfoque bottom-up.⁹⁸ Esto no implica en absoluto asumir la obsoleta e inexacta diferenciación ‘política’ vs. ‘administración’⁹⁹ que llevaría a subestimar los desafíos más ‘políticos’ de las políticas públicas aun para un enfoque flexible y horizontal como el predominante para el AM de Rosario.

Basados en parte en estas ideas, y tomando en cuenta algunos de los antecedentes citados, en noviembre de 2001 los Intendentes y Presidentes Comunales del área metropolitana de Rosario y el Gobierno de la Provincia de Santa Fe firmaron el Acta Compromiso Metropolitano”mediante la cual se comprometen a apuntalar el desarrollo de las iniciativas institucionales de carácter metropolitano que ya están en funcionamiento: el Consejo de Intendentes del Gran Aglomerado Urbano Rosario, citado, y la Agencia de Desarrollo Región Rosario; conformar comisiones de trabajo conjuntos por problemáticas específicas y soluciones comunes; convocar a los sectores de la sociedad civil del área metropolitana a participar activamente de este proceso; y concretar las nuevas reglas e instancias institucionales que permitan conseguir los objetivos planteados. SI bien más allá de las formas, el proyecto tuvo avances mínimos, en 2002 se fueron sumando las firmas de nuevos intendentes y presidentes de comunas. Aun lejos del ente de coordinación metropolitana, desde el PER se continuó impulsando el debate acerca de las características y forma institucional que debería asumir el mismo, hasta que últimamente, el PER devino PEM (Plan Estratégico Metropolitano Región Rosario) que según su propia definición “intenta lograr una mejora sistemática y duradera de la productividad y la competitividad del sistema productivo - territorial de la región; y una mejora del nivel y la calidad de vida de la sociedad metropolitana, a través de la utilización plena y la revalorización de los recursos y activos locales, con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos exógenos” para lo que se asumen dos ideas fuerzas: que la competitividad es resultado del esfuerzo organizativo e institucional del conjunto de la sociedad, y que el desarrollo es un fenómeno fuertemente localizado. Las tareas del PEM –para el que se ha re-creado la Oficina Técnica de Coordinación del Plan Estratégico Metropolitano- se basan en el núcleo duro del PER y sus actividades siguen las mismas estrategias¹⁰⁰ dentro de un marco de objetivos ampliados¹⁰¹ y acciones que recién en 2004 han mostrado algún dinamismo.

Los valores que impulsan el renovado interés en el mundo por las AMs a partir de los 90 son, en trazo grueso¹⁰², la eficiencia, la competitividad económica, la equidad y la comunidad. Y aquí no pueden omitirse algunas cuestiones relativamente difuminadas. La primera es que la eficacia de los esquemas –aun en el plano de la gestión- depende fuertemente de una participación societal idónea y efectiva. A pesar del auge de la nueva gestión pública en la región latinoamericana, uno de sus elementos –el empoderamiento¹⁰³- ha sido casi por completo dejado de lado, ni siquiera en la versión tradicional de ‘ciudadanía efectiva’, y en el caso de los mecanismos de participación ciudadana en ciudades y AMs se verifican cuatro obstáculos recurrentes: la débil tradición de participación cívica, la ausencia de un liderazgo político sostenido, las poco desarrolladas habilidades y competencias de las comunidades y la insuficiencia de los sistemas de auditoría y de la información de gestión.¹⁰⁴ Rosario está, en términos comparativos, bastante avanzada en cuanto a conciencia de esas dificultades e implementación de soluciones.¹⁰⁵ Y su PER es un cabal ejemplo¹⁰⁶ con un fuerte liderazgo del Intendente, que es el método usual en los 90s para los planes estratégicos.¹⁰⁷ La debilidad del método radica en que una excesiva identificación del instrumento con su abanderado obliga a separarlos en campañas electorales y plantea riesgos para su continuidad.¹⁰⁸ Pero por otro lado, la actuación del ejecutivo local se torna indispensable cada vez más y en todo el mundo. En los ámbitos locales actúan cada vez actores públicos de otros niveles y órganos especiales que lo hacen desde hace mucho¹⁰⁹ y a partir del reemplazo de la noción restringida de ‘gobierno’ por la más amplia de ‘gobernanza’¹¹⁰, que multiplica vínculos, actores e interacciones¹¹¹, los intendentes pueden y deben jugar el papel de mediador, conciliador y piloto, lo que se da tanto en nuestra América como en Europa¹¹².

Y siempre debe tenerse presente que aun para proyectos puntuales, la participación popular eficaz puede marcar la diferencia entre el éxito y el fracaso. A pesar de que desde Shakespeare para acá la literatura incluye el tópico de que las ciudades ‘no son las casas sino las personas que viven en ellas’, esto tiende a olvidarse en la práctica sobre todo frente a la apariencia de unidad y continuidad en los mapas, porque no sólo se confunde el objeto con su representación, sino que se equivoca el objeto mismo (de estudio y de intervención). Y este componente específicamente político es decisivo. No se trata de buscar un sujeto inexistente que es el ‘pueblo metropolitano’ pero sí de asumir que en Rosario las encuestas y estudios, generales y especiales, permanentes y puntuales, muestran abrumadoramente la escasa visibilidad y preocupación social respecto de la cuestión metropolitana, de modo que la construcción de esa conciencia, de abajo para arriba y en forma gradual, es quizás la tarea pendiente más importante, a la cual pueden ayudar ‘rápidas victorias’¹¹³ a partir de proyectos individuales concretados en un marco de creciente colaboración.

3. Actores en la política de ordenamiento territorial y vivienda del AM de Rosario: algunos problemas teóricos y prácticos. Puntos fuertes y débiles de cara al futuro.

En pocas políticas públicas se ha registrado un giro tan pronunciado de enfoque como en el ordenamiento territorial y, sobre todo, en la vivienda, a lo largo de los últimos 50 años. Para ese entonces, tanto en Estados Unidos¹¹⁴, en Europa Occidental¹¹⁵ y en nuestro país¹¹⁶, predominaba el modelo de grandes complejos habitacionales con una intervención casi exclusiva del nivel nacional o central de gobierno. En el auge del modelo monocéntrico de organización de AMs el planeamiento territorial y general era función –y razón- del nivel superior de decisión¹¹⁷. El cambio, muy señalado a nivel internacional, puede seguirse en sucesivos documentos¹¹⁸ que marcan el camino desde la planificación centralizada, proyectos y esquemas directores ´de arriba a abajo’ y énfasis en ‘cubrir déficits’ hasta llegar casi al otro extremo a soluciones muy diversas con intervención significativa del mercado y de las poblaciones involucradas, con enfoques de procesos y énfasis en la construcción de capacidades e instituciones para gestionar el cambio. Parece haber consenso general hoy en que de los tres diferentes sistemas básicos para viviendas –público, privado, comunitario- el segundo es más eficiente para producirlas, el tercero para promover las metas sociales relacionadas con la vivienda y el primero para generar el marco donde los objetivos de equidad y eficiencia puedan armonizarse, dependiendo de las circunstancias de tiempo y lugar para ensayar el mix adecuado. En cuanto al balance negativo de la planificación global, centralizada o superior, pesan a la hora de la evaluación que no se tomaron en cuenta necesidades, no se enseñó a participar, no se contó para la implementación ni con las dificultades ni con los sujetos y ni siquiera se eliminó el elitismo y las ventajas para las clases superiores¹¹⁹, y se termina optando por un nivel de decisión más bajo en función de asegurar un mayor conocimiento de la realidad y una búsqueda de motivación de la población local. En términos argentinos puede decirse –en trazo muy grueso¹²⁰- que a los grandes complejos ‘llave en mano’¹²¹ se fueron sumando los esquemas de ‘lotes con servicios’ para llegar a un arreglo más difuso, donde el rol público deviene en ‘habilitador’ o ‘facilitador’¹²². Si bien el viejo arreglo de grandes complejos ha sido criticado universalmente por su costo y resultados muy insuficientes, no debe olvidarse que el contexto del giro de esta política pública ha sido el de la contención del gasto y el ‘adelgazamiento’ del Estado en términos usuales de ‘hacer más y mejor con menos’ por lo que es frecuente que en foros y diálogos nacionales se opine con frecuencia que el antiguo esquema era el más efectivo –en cuanto implicaba ineludiblemente el aporte de un financiamiento concreto- comparado con las alternativas más modernas –con asociaciones, pactos y partenariados de todo tipo con diversos niveles de gobierno y actores privados y del tercer sector- pero que añorarlo es poco realista, y que esas asociaciones son, hoy, por hoy, la mejor opción posible¹²³.

En el caso argentino, el principal actor nacional ha sido el FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda)¹²⁴ como financiador y la Subsecretaría de Vivienda del Ministerio Federal de Infraestructura¹²⁵como organismo responsable de la administración central.

Este sistema público de provisión demostró a poco andar que constituía una respuesta costosa e insuficiente frente al volumen del problema. Con el transcurso del tiempo su relativa inviabilidad social y urbana comenzó a percibirse por muchos observadores, y muy lentamente empezó a abrirse cierto camino –en síntonía con el movimiento mundial- que consideraba a la capacidad para construir de los habitantes pobres de las ciudades como una eventual respuesta más eficaz que las soluciones “adoptadas centralmente”. El desembolso promedio mensual, con un piso de 75 millones de pesos (=dólares) mensuales establecido, determinaba un presupuesto anual mínimo de 900 millones de dólares, condición que en la práctica no fue cumplida. A partir de 1995 se descentralizan totalmente los fondos FONAVI en los Institutos Provinciales de Vivienda. Ello resintió aún más el funcionamiento de las estructuras técnicas de la entonces Secretaría de Vivienda, impidiéndole actuar en el futuro en la coordinación y monitoreo de las obras y desembolsos en ejecución¹²⁶. En el corto plazo se verificaron fuertes desvíos de los presuntos fondos específicos por parte de los gobiernos provinciales a gastos corrientes. Sincerando esta situación el 17/11/00, ratificado por la Ley 25400, se legaliza la nueva práctica al autorizarse a las provincias a disponer libremente del 50% del total de los aportes recibidos. El 27/2/01 se amplia esta dispensa al 100% de los fondos percibidos, eliminándose paralelamente el piso anual acordado de 900 millones destinado a vivienda social, descendiendo el presupuesto 2002 a 594millones, y en el presupuesto 2003 se redujo nuevamente a 400 millones con libre disponibilidad de los fondos.¹²⁷

Vale consignar la propia evaluación del actor nacional sobre sus políticas de vivienda¹²⁸: “Las acciones públicas en materia de política habitacional en la Argentina se han caracterizado por ser poco estables, parciales y, en muchos casos, inconsistentes con otras políticas del gobierno. Han sido también fragmentadas institucionalmente, incapaces de abordar el problema habitacional de los grupos de menores ingresos en toda su magnitud, fomentando la construcción de viviendas de costos incompatibles con la capacidad de pago de la población – meta, o beneficiando a familias de niveles de ingresos superiores, por citar algunos de los principales problemas detectados”. El organismo central tiene hoy en su planta 15 personas¹²⁹ y la percepción general de que el FONAVI es un programa de subsidios a los sectores medios¹³⁰ resulta particularmente chocante pues fue diseñado en su origen como un programa emblemático de gasto focalizado, y, recordando que hay otros programas conexos de mucha menor entidad¹³¹, y que el Programa registra varias operatorias la mayoría mixtas¹³², puede concluirse que el actor nacional ha desaparecido¹³³ virtualmente de la escena salvo en un rol de apoyo y financiación¹³⁴. En la década del 90, si bien hubo un activo mercado inmobiliario¹³⁵, la provisión privada siguió baja respecto a 20 años antes¹³⁶ y el propio balance oficial de la década es magro¹³⁷. En lo que respecta a Rosario, autoridades provinciales y municipales calculan en 18000 la cantidad de unidades habitacionales por planes FONAVI (construidas por la Provincia); un barrio entero, además, lleva ese nombre, y en el uso ciudadano la palabra se usa como sustantivo o adjetivo equivalente a ‘villero’.

En cuanto al actor provincial, debe señalarse que su utilización de los fondos nacionales puede seguirse en términos comparativos con las demás jurisdicciones y el total/promedio nacional en el ANEXO DE CUADROS, pero es preciso destacar: a) que la Provincia de Santa Fe, con uno de los más altos niveles de recuperos, pasa a estar actualmente en las de más bajos (entre 30 y 40%) con un descenso brusco en los montos para el período 1997-2002¹³⁸ y en Rosario el 79% por ciento de los adjudicatarios de planes FONAVI tiene una deuda de más de tres meses con el organismo.; b) que junto con Tierra del Fuego (46,59%), Santa Fe con el 43,81% estuvo en el nivel máximo de afectación a otros fines de los fondos disponibles, según la habilitación legal antes indicada; c) que a nivel provincial hay tres tipos de planes con su respectiva modalidad:

• Autoconstrucción: es una construcción de viviendas para personas sin ingresos, que tiene un plan de empleo o trabajos esporádicos, con pago a 25 años sin intereses. El gobierno ofrece la financiación en materiales y conducción técnica a comunas y municipios para que construya;

• Evolutiva: construcción de viviendas con una financiación blanda a 30 años con el 1,5 por ciento anual para personas que tienen un sueldo de entre 400 y 900 pesos;

• Lotes propios: se construye una vivienda con un costo de 30.000 pesos para personas que tienen un sueldo superior a 1.200 pesos, existiendo también un

• Subprograma de Otorgamiento de Créditos Reintegrables Abarcativos de Materiales y Conducción Técnica para la Ejecución de Viviendas Individuales, Administrados por Municipios y Comunas¹³⁹.

En cuanto a los actores locales, el giro de la política terminó de consolidarse cuando haciéndose eco de los planteos de articulación múltiple, la Reunión Mundial de Ciudades en Estambul planteó en el documento final de 6 puntos “Hacia una política urbana nacional”¹⁴⁰ una competencia marco general para los gobiernos nacionales en el primer ítem para supervisión regulatoria, establecimiento de estándares, resolución de conflictos y funciones de formulación de políticas, para destacar una devolución amplia de competencias a los gobiernos locales en el punto 4 que empieza por la provisión de servicios, una asunción de nuevas tareas por esos gobiernos en el punto 5 y la facilitación hacia las autoridades locales para cumplir un cúmulo de cometidos en el punto 6. (incluyendo en estos puntos la vivienda). Hoy en día las AMs del mundo, aun en su formato de poderes regionales máximos, reservan la vivienda como ‘una asociación conexa’ que requiere partenariados diversos. En cuanto al planeamiento, a mediados de los 90s, o era eminentemente local (Australia, Estados Unidos, históricamente en España), o con legislación nacional o regional pero amplia latitud local (España, Alemania) y sólo permanecía –ya no- con normas nacionales sustantivas aplicables directamente a nivel local en Francia. En nuestro continente, la adaptación intelectual fue rápida¹⁴¹ aunque no sin perplejidades¹⁴². En cuanto al planeamiento y uso del suelo esa es una atribución local en nuestra organización federal, y no habiendo hecho uso Santa Fe de ninguna forma de preemption, la responsabilidad plena les cabe a los municipios. En el caso del AM de Rosario puede observarse que hay fuertes indicios de modificación del rol de los municipios en la gestión de su propio territorio (tanto en cuanto a la disposición a plantear mayores exigencias a las empresas asentadas en el respectivo municipio respecto del pago de tributos locales¹⁴³ como en las iniciativas de mayor participación de la población en el control de las decisiones de localización o ampliación de las empresas¹⁴⁴) manteniendo los instrumentos tradicionales de ordenamiento territorial y de control del uso del suelo y aunque algunos han elaborado Planes Estratégicos (como Roldán) la mayoría posee Planes Reguladores ocupados de procesos urbanísticos clásicos¹⁴⁵ lo que estrictamente no es una debilidad para una acción conjunta en el AM en materia de vivienda¹⁴⁶. Lo que sí es una debilidad relativa son los problemas de administración financiera (dependencia del nivel superior, insuficientes potestades tributarias, falta de capacidad para movilizar recursos locales, problemas de recolección de tributos y gestión financiera débil o inadecuada¹⁴⁷).

Es aquí donde Rosario puede aportar su valiosa experiencia, tanto de su ente autárquico Servicio Público de Vivienda¹⁴⁸ como del Programa Rosario Hábitat¹⁴⁹.

Ya en 1992 se había incluido en lugar destacado de las mejores prácticas en Dubai el proyecto Estrategias de manejo urbano sustentable. Vivienda y reordenamiento urbanístico, que involucraba instituciones de los tres niveles de gobierno y del mundo académico/social¹⁵⁰ y que incluía recursos propios invertidos del orden de 12.400.000 dólares, con 22.500 personas participando directamente en la experiencia.

El formato de los proyectos en los que participa reúne un conjunto de rasgos poco frecuentes en nuestro medio y son reflejo muy directo del esquema facilitador propuesto en el mundo de hoy. Para tomar como muestra uno sólo de ellos¹⁵¹ puede verse la filosofía general muy avanzada¹⁵² con un amplio involucramiento de actores que desarrollan acciones diversas¹⁵³.

El Programa Rosario Hábitat¹⁵⁴ financia y ejecuta proyectos integrales de mejoramiento del hábitat de asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, promoviendo la equidad social y la reducción de pobreza. Además, el programa incluye componentes de generación de trabajo e ingresos y estimulación temprana para niños de familias en situación de pobreza que viven en los asentamientos irregulares de Rosario. Entre sus muchas características originales están: a) en la estrategia adoptada, el programa se articula y refuerza con otros como “Crecer”, “Oportunidad” e “Incubadora de Empresas Sociales”; b) el método de planificación recomendado es una adaptación al método “ZOPP”; c) ha incorporado nuevas disciplinas a las tradicionales en la ejecución de políticas de hábitat realizadas desde el Estado; entre ellas la animación socio cultural, la negociación, la comunicación social. Por otra parte se ha fortalecido el rol de los responsables de proyecto en su calidad de gerente priorizando su capacidad de conducción de equipos y su visión estratégica por sobre los saberes específicos¹⁵⁵. Se han llevado adelante además, experiencias de tercerización de equipos y de actividades con buenos resultados; d) se ha enfatizado en teoría y práctica la pertenencia de los programas de hábitat a las políticas sociales¹⁵⁶: y en particular este Programa no debe ser visto solamente desde la perspectiva de la planificación urbana y de la obra pública, pues forma parte del conjunto de las políticas sociales de la Municipalidad de Rosario; e) uno de sus componentes es Pensar el habitat¹⁵⁷ para incentivar el intercambio de experiencias y la producción de proyectos entre la comunidad universitaria y los actores y beneficiarios comprometidos en la ejecución del programa Rosario hábitat, a la vez que aportar a la concreción de los objetivos del mismo; d) descansa sobre una vasta red de convenios con consejos de formación y entes de capacitación para asistir al empleo de los jóvenes, etc.

Las Flores, Villa Corrientes¹⁵⁸, Empalme Graneros, La Lagunita y Molino Blanco son los eslabones que componen hasta el momento el Programa y que presentan diferentes estados de avance, habiéndose sumado últimamente La Cerámica y Alvear-Matheu con alrededor de 1800 beneficiarios. Hay además algunos otros puntos fuertes propios, contextuales y concomitantes que deben señalarse: i) los aciertos técnicos pioneros, como el Registro Único de Postulantes cuando la provincia aun no tenía sistema alguno¹⁵⁹; ii) la integración vertical sistemática y fluída, que es uno de los problemas más engorrosos en el mundo¹⁶⁰ iii) el prestigio internacional creciente de la experiencia¹⁶¹; iv) el desarrollo de ONGs en el sector¹⁶²; v)por una situación fortuita pero afortunada¹⁶³, la actuación urbanística municipal reviste una singular continuidad de 1983 a la fecha, a pesar de la variación de signos políticos. Dentro de una concepción innovadora del concepto de Plan, éste deja de ser únicamente el fatídico corsé de las intervenciones privadas, fatigosamente descripto en los interminables artículos del código urbano, para incorporar la figura del Plan Director, instrumento ordenador de las intervenciones públicas en la escala urbana: los primeros lineamientos se formulan a partir de 1985, con la formación de la oficina del Plan Director, la cual da a luz su primer documento orgánico en 1991, y continúa hasta hoy actualizando y reformulando las bases de la intervención pública en la ciudad; vi) por último, pero no lo menos importante, y telón de fondo de v), por la percepción compartida de propios y extraños, incluyendo al actual Intendente, que todos los ejecutivos municipales desde la restauración democrática han sido de buena a muy buena gestión sin diferencia de colores.

Una de las debilidades más significativas es una preocupación universal: cómo transformar experiencias pequeñas e innovaciones exitosas en soluciones a gran escala, una preocupación que el propio BID explicitó claramente al co-financiar Rosario Hábitat¹⁶⁴ . Pero algunos de los problemas más serios como desafíos a enfrentar se vinculan con las tres ‘Rs’ de la doctrina norteamericana, que han frustrado muchas buenas intenciones: las regulaciones que deben ser ‘sólidas pero livianas’ so pena de distorsionar los mercados¹⁶⁵ y producir el efecto inverso al deseado¹⁶⁶; los recursos, que siempre escasean. Rosario dispone de un presupuesto anual promedio de alrededor de 280-290 millones de pesos (cerca de un 40% por coparticipación y 60% de ingresos propios, por tasas y servicios)¹⁶⁷, de los cuales más del 50 por ciento se destinan a planes sociales, que abarcan fundamentalmente salud, vivienda, promoción social y cultura. Pero, lo que es más importante, todos los proyectos concretados, en marcha o previstos¹⁶⁸, han sido siempre con integración vertical de los tres niveles en materia de financiación, además de los aportes de organismos multilaterales de crédito y los recursos de usuarios/beneficiarios/participantes, dinerarios o en especie; pero es la tercera ‘R’ la más preocupante: las resistencias. Bien es sabido que la cooperación horizontal plantea fuertes problemas de externalidades y de bienes públicos. Menos difundido está el hecho que la mayoría de las AMs del mundo consideran a la vivienda pública como externalidad negativa. Lo cierto es que ante un mero ensayo desde la ciudad de Rosario –una propuesta de la provincia de construir 500 viviendas FONAVI fuera de Rosario propiamente dicho- por pensar en viviendas en los municipios del AM produjo una violenta ola de ‘nymbismo’¹⁶⁹: “los jefes comunales de Funes, Roldán, Granadero Baigorria y Arroyo Seco rechazaron a coro la propuesta sosteniendo que "los rosarinos se quieren sacar de encima este problema", "pretenden trasladar gente con escasos recursos fuera de Rosario" y "esta idea no sintoniza con el perfil de nuestras localidades" entre las expresiones más suaves¹⁷⁰.

Finalmente, un componente esencial de cualquier acuerdo bottom-up o mixto (horizontal/vertical) es la coordinación que resulta un concepto sorprendentemente mal definido¹⁷¹. En general, las definiciones usuales de ‘coordinación’ carecen de un mínimo de precisión conceptual: se emplean muchos sinónimos para el término ‘coordi­nar’, como ‘ordenar, armonizar, ajustar, orquestar, integrar, equili­brar etc.’ Pero no debe considerarse sinónimo el concepto de ‘cooperaci­ó­n’ que se emplea para de­signar actitudes internas que pueden favorecer la coordinación. Algunas veces se define restringida y fuertemente como control central (implicándose por lo general que existe una autoridad superior, una figura política poderosa o una organización fiscalizadora que supervisa y dirige las operaciones) que es lo usual en esta temática. En esos casos, el recurso al líder, aunque no se imponga por medio del nudo poder, acerca la idea a la de ‘manipulación’: así, cuando se define¹⁷² el liderazgo como la realización de acciones que coordinan las acciones complementarias de las de muchos otros mediante la creación de condiciones de creencia tales que al menos reemplacen el sentido común y cuando estas acciones típicamente consisten en algún acto de comunicación dirigido a los que se lidera. Si bien la teoría general ha nacido hace poco¹⁷³, y la conceptualización para la gestión es todavía endeble¹⁷⁴, para nuestros propósito pueden resultar relevante recordar que una coordinación eficaz requiere instituciones (normas y organizaciones formales e informales) que asuman las siguientes funciones: captación de las señales (información, retroinformación, anticipación de futuros problemas), equilibrio de los intereses (transparencia, participación, foros para la negociación) y ejecución de las decisiones acordadas (mecanismos de compromiso y de aplicación y control), instituciones y normas que no existen o son demasiado embrionarias (en este caso particular esto se agudiza) y fracasan miserablemente. Primero, porque no consideran el largo plazo. Las ciudades crecen sin una adecuada disposición, p.ej., para los derechos de paso del transporte. Los arreglos políticos a corto plazo se convierten en grupos de apoyo para subsidios perversos. Segundo, porque no representan los diversos intereses. Es posible. p.ej. que los clamores de aquellos que se ven afectados por la contaminación se escuchen menos que las voces de los que contaminan. Tercero, porque no se comprometen para permitir que los activos prosperen. (ejemplos más generales serían la destrucción ruinosa de bosques, la sobreexplotación de las pesqueras, el despojo de los ahorros de la gente con políticas monetarias inflacionarias, todos ellos reflejan la falta de mecanismos sociales de control¹⁷⁵). Todos esos ejemplos emblemáticos pueden darse también –y de hecho se han dado- en el caso de la vivienda.¹⁷⁶

En términos muy prácticos, la coordinación horizontal no resulta tan difícil si existe relación continua de colaboración entre los entes, ya que dicha relación creará muchas oportunidades para compartir resultados y llegar a acuerdos informales, pero es mucho más difícil si la relación es intensamente competitiva o no existe. Algunas experiencias de gestión que afecta a varias jurisdicciones¹⁷⁷ permite identificar tres tipos de relaciones indispensables: de negociaciones, habilitadoras y facilitadoras. Si se plantea una negociación política en términos tradicionales, el quid pro quo vuelve a cobrar toda su vigencia, muy lejos de disciplinas pretendidamente imperiales y respuestas técnicas pretenciosamente unívocas.

ANEXO CUADROS

Participación del G. Vivienda y Urbanismo en el G. en Servicios Sociales. 1993-2001 (en % del GSS)

Evolución del Gasto en Vivienda y Urbanismo

Indice de variación del gasto en Vivienda y Urbanismo y del Gasto Social.

Cociente de crecimiento del gasto en vivienda y urbanismo. Período 1993-2001 (año base 1993)

Indices de variación de GT, GSS, GVU y PBI.

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