1. EL ÁREA METROPOLITANA DE ROSARIO Y LA POLÍTICA DE VIVIENDA: PROBLEMAS Y DESAFÍOS


Un enfoque desde la gestión,

 

por  E. H. Passalacqua


 

EL ÁREA METROPOLITANA DE ROSARIO Y LA POLÍTICA DE VIVIENDA: PROBLEMAS Y DESAFÍOS

Un enfoque desde la gestión

 

 

E. H. Passalacqua

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  1. El Área Metropolitana de Rosario: la aplicación de nociones confusas a ámbitos difusos

 

El fenómeno metropolitano –en el mundo y en el país- ofrece una paradoja notable: su trascendencia esencial e importancia crítica frente a una dificultad –casi imposibilidad- de conceptualizarlo siquiera mínimamente. En la segunda mitad del siglo XX se generalizó la visión de que la ciudad metropolitana era 'el artefacto más grande y complejo que la humanidad haya jamás producido'1 y al fin del milenio se la revalorizó más, si cabe, por considerársela el motor económico del crecimiento en la era de la globalización. Sin embargo los sucesivos ensayos de definición (desde la etimología de ‘madre de ciudades’, el viejo sentido de centro principal de actividades típicas de las ciudades, un lugar central para la gente, los procesos y las ideas y un centro de influencia política e intelectual en las áreas circundantes’2, el posterior de ‘ciudad más sus suburbios’, el simplificador de área metropolitana (en adelante AM) equivalente a ‘gran ciudad’, etc. ) fracasaron; cada uno registró excepciones notables (AMs que no cumplían los sucesivos criterios) y el rigor brilló por su ausencia3. La discusión se tornó tan enrevesada (a lo que contribuyó decisivamente, en lo que nos interesa especialmente, el deslizamiento entre el plano normativo y las otras dimensiones de las AMs –económicas, sociales, urbanas, etc.) y confusa4 que, o bien se está tentado de dejarla por completo de lado –lo que para la gestión resulta inadecuado-, o para los pocos conscientes del problema se ensayan saltos por arriba del laberinto (como un destacado administrativista español5 que reconoce la dificultad pero que la minimiza pues las AMs ‘son fáciles de intuir’), o bien se emplea un criterio práctico elemental para salir del atolladero. Las discusiones semánticas no deben ser sobrevaloradas, pero ‘el lenguaje importa’6, y en función de todo ello, se ha concluido finalmente en una regla ‘a ojo’ muy esquemática –y no demasiado satisfactoria desde lo teórico- que emplearemos aquí: un AM es un gran asentamiento urbano que generalmente cruza límites jurisdiccionales locales y que tiene una población de al menos 1 millón de habitantes y, en términos operacionales, un arreglo metropolitano es aquél en el cual una ciudad altamente urbanizada y las unidades contiguas de gobierno local acuerdan un emprendimiento cooperativo para planificar e implementar actividades de desarrollo urbano7. Rosario, una ciudad intermedia latinoamericana al estilo de Córdoba, Montevideo y Porto Alegre, satisface esos criterios: tiene, según el último Censo Nacional, 1.069.293 habitantes (317.122 hogares en 305.487 viviendas) y, contando los municipios y comunas más o menos contiguos con los que ha intentado o intenta cooperar, se llega a un total de población de 1.396.852 habitantes. En el caso rosarino, afortunadamente, prácticamente no se registra el uso de zona metropolitana8, pero sí los de área metropolitana y región metropolitana, con cierta ambigüedad equívoca. En la práctica argentina, durante bastante tiempo fue frecuente, por argumentos técnicos y costumbres idiomáticas, dar a ‘área’ una extensión geográfica y de significado más amplia que a ‘región’, pero la práctica más próxima en el tiempo de urbanistas y gobiernos militares9 terminó por consagrar el uso universal inverso: región es más y más amplio que área. En la práctica santafesina y rosarina, ambos términos se usan indistintamente y es habitual10 definir uno por el otro: en el acápite o título se emplea ‘región’ y en el texto se comienza por ‘área’; hay sin embargo una cierta diferenciación implícita no expresada con claridad en ninguna parte: área metropolitana parece predominar al hablar de la continuidad urbana y región al referirse a la interdependencia funcional, y si bien sería inexacto hablar de usos distintivos, el matiz tácito puede aparecer actualizado a futuro en una eventual negociación entre la Municipalidad con pretensión de ampliación y la Provincia reticente a hacerlo.

 

En cuanto a los criterios de delimitación existe un aparente consenso universal en Rosario11, incluyendo organismos públicos, ámbitos académicos e instituciones técnico-políticas, de que hay dos básicos:

1) el que considera como aspecto principal, la continuidad urbana; y 2) el que considera como aspecto fundamental la integración geográfica y funcional del área, incorporando todos los municipios y territorios que se encuentran en interacción desde el punto de vista económico, social o cultural.

Pero así como faltan las definiciones por comprensión, tampoco son precisas las definiciones por extensión. Porque el consenso no es demasiado eficaz al momento de operacionalizarlo. En el caso del segundo criterio su propia definición es indeterminada y variable, pues comprende las localidades existentes “en un arco de aproximadamente 50 a 60 kilómetros alrededor de la ciudad de Rosario. Parte de la ciudad de Villa Constitución, pasa por las localidades de Acebal, Casilda, Carcarañá y finaliza en Puerto San Martín, limitando al este con el río Paraná”12. Es así como el trazado concreto comprende de 46 a 52 localidades, según los casos, con fuerte predominio de frecuencia del número 47 –probablemente debido a que así quedó definido en los 90s para un préstamo del BID. Pero tampoco hay unanimidad aplicando el primer criterio, ni siquiera remitiendo al INDEC, oscilando aquí el rango entre 8 y 16 localidades, con fuerte predominio de 9-10 y esto básicamente según se incluya o no a la propia Rosario13. Pero hay otras opciones en uso: para ONGs ambientales el AM comprende 16 gobiernos locales14; existe una difundida lista –no fundamentada, pero reiteradamente empleada- de un AM de 35 localidades15 y, sobre todo –aunque por lo general se la omite, pero es la única con valor legal- la definición hecha por la Provincia de Santa Fe y recientemente actualizada16 que incluye en el Gran Rosario 20 gobiernos locales17. En la actualidad, y muy recientemente, a los efectos del Plan Estratégico Metropolitano (PEM), la Provincia y los municipios y comunas de la región han acordado la extensión del AM y la mayor de la RM18 pero que lejos está de saldar la cuestión.19

 

La delimitación es importante (y más en las AMs) por varias razones. Como se reconoce en el mundo “tiene una prominente significación no sólo en términos políticos y legales, sino también desde el punto de vista socioeconómico y cultural”20. Los límites político-administrativos desempeñan diversas funciones, geográficas, políticas y también cognitivas (entre otras, sirven de base para pensar en los lugares de forma diferenciada y constituyen el primer paso para obtener información sobre esos lugares y a partir de allí tomar un conjunto muy amplio de decisiones), que suelen olvidarse con mucha frecuencia en esta materia. Muchas veces, la persistencia en considerar a las regiones como entidades "reales" (por, entre otras, razones medioambientales, socio-históricas o estrictamente naturales) e independientes de la acción intelectual de regionalización de un recorte geográfico previamente dado, frente a las entidades político administrativas 'resultantes de una delimitación arbitraria', se llegaba con harta frecuencia a la conclusión de que "tales entidades y sus límites solo existirán en los mapas, y que dicha existencia no produciría ninguna manifestación objetiva en la geografía material de las áreas consideradas"21. Pero hay una cuestión más de fondo: parecería que muchas veces se ha difuminado la distinción entre un fenómeno urbano y una jurisdicción -con la que no necesariamente coincide- "de ejecución, contralor, fiscalización, gestión, administración, gobierno, representación o coacción"22. El olvido de que los límites municipales de la provincia de Buenos Aires definían espacios individualizados de acumulación política explica gran parte de los fracasos reiterados de los sucesivos intentos de organización del AM de Buenos Aires, especialmente con una mirada ‘desde el centro’. Cuando se atacan los límites político-administrativos como obsoletos, arbitrarios, artificiales o ficticios23, no sólo se corre el riesgo de olvidar su relevancia práctica sino también de suponer una coalición técnica superadora unánime, lo que una y otra vez ha demostrado su falsedad en el mundo, en el país y en el ámbito local rosarino.

 

Delimitar es una tarea compleja24, y si bien la integración política atrae más polémica que la integración funcional25, cuando se buscan homogeneidades físicas o identidades comunitarias, casi nunca se logra el fin propuesto. Pasó, entre muchos ejemplos universales y argentinos, en la provincia de Santa Fe con los arduos estudios para redefinir las regiones sanitarias y educativas mediante una Comisión Interministerial26 y también en la propia Municipalidad de Rosario al intentar delimitar los distritos a los fines de la descentralización donde, finalmente, se recaló en límites tradicionales (el viejo de las seccionales policiales y luego electorales, que también conforman los distritos censales27) aun cuando a partir de ellos se agregó una interpretación dinámica que incorporó otros factores. Es que la coalición aparentemente fuerte anti-límites administrativos se fractura de inmediato al intentar límites técnicos aun para un solo servicio, pues deben compatibilizarse varios criterios generales: que logren eliminarse las externalidades significativas, que se tienda al mínimo del costo unitario de la producción, que se provea accesibilidad política para servicios donde ella sea importante y que se facilite el planeamiento y la coordinación de toda el área a la vez. El ejemplo de la difícil conviviencia entre estas pautas aun para un solo servicio que dio Heilbrun28 hace más de un cuarto de siglo fue precisamente el de la vivienda: en su opinión, la accesibilidad política es importante en el caso de viviendas públicas, indicando la conveniencia de pequeñas jurisdicciones, pero las políticas de la vivienda deberían planearse con base regional, lo que indica la necesidad de una sola jurisdicción metropolitana29.

 

 

 

 

 

 

 

2. Las razones y las visiones desde Rosario hacia su AM: experiencias pasadas y propuestas futuras a la luz del contexto universal,

 

Muy lejos estamos hoy del avasallador movimiento que entre la segunda posguerra y bien entrada la década del 70 llevó al establecimiento de gobiernos y administraciones públicas de envergadura en las AM del mundo30. Londres, Barcelona, Rotterdam, Birmingham, etc. abandonan los postulados y diseños originarios31 y los nuevos ensayos desde América del Norte32 hasta África33 resultan muchísimo más flexibles y modestos, culminando a veces en arreglos extremadamente plásticos34. Los factores del giro son múltiples: desde el fantasma de la descentralización que se extendió por todo el globo hasta el reemplazo cultural general del big is beautiful por el small is beautiful (y que entre otras cosas completó el entusiasmo de las economías de escala con el reverso de las deseconomías de aglomeración) pasando por las frecuentes tensiones entre gobiernos nacionales y autoridades metropolitanas, pero en realidad, la razón central fue el reiterado fracaso en el desempeño de esas grandes estructuras para cumplir sus cometidos propuestos35, lo que plantea muchos interrogantes a futuro36.

La creación de grandes gobiernos urbanos fracasó, entre otras cosas y desde el punto de vista de la gestión pública, porque se asentó en el mito de la unidad37 y en una visión de que 'la toma de decisiones ha de estructurarse de forma que el problema sobre el que ha de tomarse una decisión pueda verse en su totalidad'38 lo que olvida, de movida, que el intento para comprender y asimilar la totalidad de un problema a menudo sobrecarga el procedimiento de la toma de decisiones, y además partió de una serie de supuestos palmariamente falsos o generalmente inexactos39: que los bienes colectivos son homogéneos, que las grandes estructuras producen economías de escala significativas, que los votantes urbanos tienen preferencias semejantes, que las elecciones funcionan bien como mecanismo agregativo de preferencias, que los decisores políticos electos efectivamente dirigen a los altos burócratas y que éstos realmente conducen a los burócratas de nivel de calle en la prestación de los servicios, y que esos burócratas de nivel de calle prestan de hecho sus servicios a ciudadanos pasivos.

 

En la tradición argentina sobre AM la tendencia monocéntrica tuvo peculiaridades específicas. De las 4 dimensiones ‘clásicas’ del problema metropolitano (externalidades, no-responsabilidad política, falta de coordinación e inequidades fiscales y de servicios40) sólo la tercera se encontró en el centro de las preocupaciones41 y muy tenuemente la cuarta. Convergieron aquí dos tradiciones: la del planeamiento clásico y la de los valores militares. El planeamiento trabajó sobre la base de los supuestos urbanísticos de J. Giraudox.42 que bordeaban el determinismo físico43 y que al pasar a las AM justificaban la dura observación de Jacobs44: “entre muchos expertos urbanos está hoy muy extendida la creencia de que sus problemas -que ya están fuera del alcance de la comprensión y control de urbanistas y otros administradores- pueden resolverse mejor ensanchando aún más los territorios y los problemas en cuestión, es decir, abordándolos de una manera aún más 'amplia'. Esto no es más que una forma de escapar a un desamparo intelectual total. «Una región -ha dicho alguien obtusamente- es un área seguramente más grande que la última a cuyos problemas no encontramos solución" Atribuyendo a la ausencia de planificación todos los fracasos urbanos, la lucha por imponer un cierto tipo de racionalidad a la realidad rebelde formó parte de una contienda general entre ‘el orden’ y ‘el caos’45, y en palabras de una de sus exponentes más cabales46: “en lo que va de este siglo, abogar en favor de una visión unificada de la ‘ciudad madre’ con el conurbano que se ha generado en torno de ella ha sido una larga prédica del urbanismo, y ello encontró su instrumentación en algunas de las metrópolis mundiales que se consideran conducidas con eficacia.” Se potenció esta tradición con la segunda: la de los valores y técnicas militares –durante cuyos gobiernos se hicieron los ensayos más ambiciosos. Entre las valoraciones: evaluación de las acciones en función de objetivos y no en función consensual, y unidad y homogeneidad por sobre la diversidad, la multiplicidad, la variedad y la diferenciación; y entre las técnicas: primacía de los procesos de decisión sobre los procesos de implementación y consolidación, y metodología de estado mayor militar (se arma grupo para buscar información; son siempre problemas muy acotados y precisamente definidos por el comandante; problemas estructurados y especificados con pocas soluciones alternativas disponibles) en contraste muy amplio con el funcionamiento de la sociedad civil en tiempos normales.47 Esta matriz tradicional tiene consecuencias metodológicas y prácticas: a la antropomorfización y metaforización del territorio se unen las afirmaciones dogmáticas, las estipulaciones desnudas y las frases en tercera persona confusas y apodícticas, sin mayor elaboración ni fundamentación empírica y una notoria ausencia de actores humanos tanto en el diagnóstico como en la definición de rumbos futuros, y en el caso de las AMs, los límites funcionales, móviles e imprecisos y por ende muy poco aptos para ser tomados como referencia a la hora de delimitar política y administrativamente, tienen además tendencia a desplazarse indefinida y exponencialmente, en una especie de 'fuga hacia adelante' que en este caso se concreta en una fuga de gran onda expansiva 'hacia arriba y hacia afuera'.48 Los efectos prácticos fueron básicamente que de los más de 250 planes territoriales y 400 planes urbanos formulados en el país hasta 1982, la abrumadora mayoría terminó arrumbada en un cajón sin ninguna otra consecuencia.49

 

Rosario no escapó a estos rasgos nacionales generales. Así, el Plan Bouvard de 1911 y el Plan de Guido, Farengo y Della Paolera de 1935 ni se aplicaron ni generaron consenso alguno en la sociedad rosarina. Debe esperarse hasta el Plan Rosario de 1954 para encontrar un principio de ejecución parcial con la Ordenanza 1030 que impone obras al trazado urbano pero que fue derogado al poco tiempo por ley de 195850. El Plan de la Prefectura del Gran Rosario de 1972 es considerado hoy en general como ‘antecedente insoslayable’ del actual debate sobre el AM: fue sin duda el esquema más avanzado de una visión metropolitana con un sistema inédito en el país; pero vinculado al planteo militar planificador de 1967, antecedentes como el convenio intercomunal de ese año y el funcionamiento posterior de la asamblea de intendentes, que tomó resoluciones, deben analizarse en ese contexto donde se trataba básicamente de acuerdos entre funcionarios de hecho designados a dedo por la misma autoridad y sin control ni participación popular de ningún tipo51. El arreglo duró hasta 1976 (es decir, tuvo legitimación democrática en sus últimos tres años) Como era previsible, con el fracaso del Sistema Nacional de Planeamiento impuesto desde arriba, el esquema quedó sin apoyo y se fue diluyendo, aunque algunos urbanistas le atribuyen el fracaso –en otra muestra rozagante de la visión ‘canónica’ argentina- a no haber sustituído por completo la institucionalidad vigente hasta ese momento. Pero esta tradición de la vieja planificación, eminentemente física, receptora acrítica de modelos importados, rígida, centralizada y hermética, que descansaba sobre grandes inversiones estatales en obras y servicios y que por lo general terminó en la más completa inoperancia, se rompe casi por completo en el actual debate rosarino sobre su AM52 que presenta varios aspectos distintivos que lo separan fuertemente de esa tradición: a) se incluyen como sujetos propuestos a los municipios y comunas del AM, y a partir de sus nuevos roles: “el municipio prestador, hacedor, controlador y recaudador es insuficiente, hoy debe coordinar, promover, facilitar y sobre todo conducir; es un estado municipal con nuevas responsabilidades, imaginativo, propiciador de oportunidades, debe buscar la concertación y participación; por su parte la sociedad debe dejar su rol pasivo y de reclamos y pasar a un efectivo protagonismo”53; b) partiendo de una cierta autocrítica sobre que las regiones en Argentina han sido vistas o pensadas desde “arriba” con fines estadísticos-administrativos o bien como cuestiones técnico-disciplinares, el Plan Estratégico Rosario (PER) de 199854,se aleja de esas visiones al considerar a la ciudad de Rosario como una "región pivotal" que participa de una "región virtual" (Mercociudades, red de ciudades de la Región Centro, etc.) lo que también puede ser un modo de esquivar el planteo directo de la relación de la ciudad con su región, que es una temática clave para cualquier esquema que se proponga55; c) la superación completa del paradigma del desarrollo polarizado, tomando numerosos elementos de la visión del desarrollo endógeno (incluyendo el desarrollo difuso y el desarrollo desde abajo); d) y lo que es más importante desde el punto de la gestión, el debate sobre el tipo de organización a buscar para el AM se plantea de manera simplificada agrupando todas las opciones posibles56 en dos: vertical, top-down o supramunicipal; o bien horizontal, bottom-up o intermunicipal, existiendo consenso generalizado, oficial y privado, a favor de esta última alternativa. Aclarado este punto decisivo, los otros ejes de discusión se refieren a los cometidos de la nueva instancia y a su forma institucional concreta.

 

En cuanto a los cometidos, existen conceptualmente dos cuestiones: i) es un frecuente error metodológico de muchas políticas públicas y de desarrollo, confundir 'problemas' con 'ausencia de soluciones' y a través de ellos, prefabricar las soluciones. La ’falta de un puente’ no es igual a la ‘incomunicación entre dos riberas’, como identificación de problemas. La identificación del primero conduce necesariamente a la ‘construcción del puente’, mientras que la segunda a eventuales soluciones alternativas, probablemente más próximas a la solución del problema real.57 Este problema, inherente al modelo monocéntrico, no se da en el caso de Rosario aunque quedan algunos resabios difuminados, sobre todo a la hora de postulados axiomáticos sobre que el AM de Rosario ‘es una unidad de funcionamiento’ o que ‘es evidente (o claro, u obvio) la necesidad de una nueva institucionalidad’; ii) no es muy exagerado decir que el principal problema urbano reside en los distintos e inciertos significados que se atribuyen a la expresión ‘problemas urbanos’... La dificultad reside en que adquirimos el hábito de utilizar la expresión ‘problemas urbanos’ para referirnos a una diversidad de asuntos a menudo inconexos, algunos de los cuales no son en absoluto, estrictamente hablando, de carácter urbano, y otros no son ni siquiera problemas en un sentido significativo. La expresión ‘problemas urbanos’ transmite una falsa y engañosa sensación de especificidad y de cosa concreta y entraña (para los políticos) un consenso serio pero espurio. Se cree saber de lo que se está hablando pero es una imagen mental falsa de cosas que no se conectan entre sí.58 En el listado usual de problemas del AM de Rosario el riesgo se reduce mucho por cuanto no se incluyen las habituales diatribas contra el gigantismo y el caos, haciéndose un balance equilibrado de pasivos (la desindustrialización que en el caso rosarino se remonta a los primeros 70s, las migraciones internas de pobres desde el interior que en dos años hizo crecer la población en asentamientos irregulares en 25.000 personas, la desestructuración territorial –con crecimiento de la periferia industrial con fuerte deslocalización de la ciudad central, con predominio de comercio y servicios, niveles de ingreso que hacen de la región la ciudad más pobre de la región pampeana después de Concordia59, etc.) y activos (amplia y creciente oferta educativa, crecimiento máximo a nivel nacional como centro de transportes de cargas terrestres, incipientes desarrollos tecnológicos, etc.) Pero sí se aproxima el riesgo conexo –muy usual en todas las AM del mundo- de no diferenciar problemas socioeconómicos y problemas de gestión, porque aquí el límite se borra en tanto cuanto la nueva visión se supone será un activo para la competitividad internacional. De hecho, casi todas las publicaciones aluden a que se trata de un ‘punto’ o ‘momento’ de inflexión, pero no se elabora demasiado sobre cómo la organización del AM contribuirá operativa y específicamente en ese sentido60. En la práctica, por ejemplo, si bien la Municipalidad de Rosario y el PER en particular articulan la visión metropolitana con las grandes obras de infraestructura61, no hay análisis técnico-académicos en el debate desde la gestión sobre los mecanismos de integración vertical ni sobre los arreglos innovadores que las hacen funcionar62.

 

Al analizarse en detalle los cometidos de la eventual instancia metropolitana –cualesquiera forma que ésta adopte- la nómina más completa de los problemas del AM de Rosario sigue siendo la que se hizo hace 8 años con motivo de un préstamo del BID63:

 

1. El área carece de un sistema integrado de tratamiento y disposición de residuos sólidos domiciliarios, patológicos e industriales, tóxicos y contaminantes

 

2. Los municipios del área metropolitana no tienen autonomía, son autárquicos y sus potestades tributarias se encuentran atenuadas, atentando contra el cumplimiento estricto de las obligaciones fiscales por parte de los vecinos de la localidad.

 

3. La estructura tributaria de las municipalidades y comunas del área no consideran estrictamente el costo de los servicios que prestan y el tributo que se recauda, no existiendo un principio directo de correspondencia fiscal.

 

4. El trámite de habilitación de negocios en los municipios más importantes del área genera costos económicos en la iniciación de actividades por cuenta propia, lo que hace que algunas PYMES queden fuera de la masa de contribuyentes el respectivo tributo.

 

5. Los municipios del área necesitan contar con nuevos sistemas de Información Territorial que permitan un cobro eficiente de las tasa municipales, respetando el principio de equidad y capacidad contributiva a los productores.

 

6. Los municipios y comunas del Gran Rosario presentan ineficiencia administrativa-contable y carecen de un sistema de datos integrados que permitan la toma de decisiones y posibilite la presentación de informes a terceros.

 

7. Las ciudades del área necesitan revalorizar y potenciar el rol de la mujer en los procesos de participación cívico-político y fundamentalmente en su intervención en los aspectos productivos, económicos y sociales.

 

8. Los accesos viales a la ciudad de Rosario, que comunican a los demás municipios con la ciudad central requieren de mejoras y nuevas inversiones para mantenerlos en óptimo nivel de transitabilidad.

 

9. El área Metropolitana necesita ampliar y mejorar el sistema de comunicaciones ferroviarias con otras provincias limítrofes y países del Mercosur, a fin de lograr mayor competitividad en las industrias de la región.

 

10. Los accesos viales al Aeropuerto Internacional de Fisherton son insuficientes y generan problemas de congestión, máxime si se lo proyecta como una una Estación Internacional de Cargas y como aeropuerto alternativo de Ezeiza.

 

11. En el área metropolitana no existen mecanismos para la prevención y atención de grandes siniestros industriales y urbanos y catástrofes naturales, que podrían producir graves pérdidas humanas y materiales.

 

12. El actual sistema de tránsito y transporte urbano e interurbano de pasajeros y cargas provoca elevados costos de operación, mantenimiento y de tiempos de viaje.

 

13. Las barrancas y costas del Río Paraná sufren procesos erosivos de consideración, donde urge adoptar medidas de prevención para el mantenimiento de tierras.

 

14. Existen problemas de anegamiento que afectan a diversos municipios y generan pérdidas en la producción de flores, frutihortícola y agricologanadera.

 

15. El área metropolitana carece de un centro regional de estudios ambientales que desempeñe un papel rector referido a aspectos técnicos-legales con funcionamiento independiente de los organismos que generen impactos negativos sobre el medioambiente.

 

La nómina incluye aspectos muy puntuales y otros (como el género, ausente casi siempre) motivados por las normas de los órganos multilaterales de crédito, pero constituye una base amplia de discusión (aunque no representa específicamente una plataforma de cometidos para una instancia metropolitana y es más fenomenológica que analítica ni tiene rigor de análisis causal64). Hay ciertos desequilibrios en la agenda. En la realidad de hoy existe un consenso abrumador entre todos los actores metropolitanos relevantes sobre la cuestión del desarrollo económico y la competitividad internacional. Ver desde ese punto la cuestión hace que los intendentes del AM consideren, más allá de localismos y prevenciones, a Rosario como ‘una oportunidad y no un peligro’ porque el desarrollo es función compartida de toda el área65. Hay un problema histórico que se ha hecho carne masivamente y es el problema del transporte interurbano de pasajeros, regulado por la Provincia desde 1935; no obstante esto, resulta algo sorprendente que éste, el más viejo de los problemas metropolitanos, no incluya en el respectivo proyecto del PER a los otros actores municipales. La otra cuestión de creciente importancia es la de disposición de los residuos urbanos que entre 1993 y 1998 creció un 25% y que de haber seguido la tendencia superaría hoy día las 1000 t diarias66. Contemplada esta cuestión esencial en un proyecto específico del PER –con participación de los gobiernos locales del AM- en la práctica la cuestión se resuelve en una tensión periódica entre la Municipalidad de Rosario y el gobierno provincial con rasgos de brinkmanship y de lo que la teoría de los juegos conoce como ‘juego de la gallina’ al no saber a ciencia cierta la primera si la segunda permitirá seguir usando el relleno Ricardone, levantará la veda sobre Alvear o habrá que buscar otra solución de último momento a la grave cuestión.67 Si analizamos encuestas, estudios e investigaciones, veremos que una de las omisiones más sobresalientes de la agenda es la problemática de la pobreza y la marginalidad social y las cuestiones asociadas a ellas que no se piensan desde la óptica metropolitana- al menos no prioritariamente- aunque a veces cobren esa dimensión.68 El sistema de arreglos organizacionales propuesto por el PER precisa aún más los cometidos69, aunque éste omite toda referencia al servicio de salud, amplio70 y modélico71, y que si bien está casi fuera del debate72, representa en los hechos una prestación interjurisdiccional muy importante que la ciudad central podría hacer valer a la hora de las negociaciones73.

 

En cuanto a los formatos institucionales, el otro antecedente relevante principal además de la Prefectura, pero en este caso durante gobiernos constitucionales, fue el del Consejo de Intendentes del AM constituido a fines de 1996. La inclusión geográfica fue mayor que en el otro caso74 pero el esquema mucho más liviano75 pues se circunscribió al Consejo de Intendentes integrado por los intendentes de Rosario, San Lorenzo, Roldán, Casilda, Villa Gobernador Gálvez, y Granadero Baigorria, en representación del conjunto de intendentes (y presidentes de comunas) que conforman el área metropolitana del Gran Rosario. Como el esquema se originaba en el préstamo BID-AR015176 (y también vinculado con BID 1068 / OC-AR), el esquema tuvo un alto grado de adhesión y funcionó mucho más fluidamente, con un sistema de representación consensuado y ágil. En la medida que los desembolsos se fueron demorando (por las dificultades para obtener fondos de contraparte, luego por la crisis económica general a partir de la recesión de 1998 en adelante, y también por la escasez de recursos, poder de decisión y equipos técnicos municipales del AM para formular los proyectos), el proyecto perdió impulso y el mecanismo entró en hibernación77.

 

En cuanto a antecedentes legislativos, existen básicamente dos: el proyecto Baltucci sobre una organización del AM Rosario a partir de las experiencias locales y comparadas, replanteado luego por el diputado provincial Venesia78, que no logró consenso para tratamiento entre 1993 y 1995, volviéndose a presentar en 1995 y 1998 en la Cámara de Diputados de la Provincia también sin éxito; y el anteproyecto de ley de creación de un Consejo de Política Estratégica79 para el territorio de la Provincia de Santa Fe, presentado por la Subsecretaría de Planeamiento y Control de Gestión del Gobierno de la Provincia de Santa Fe80 también sin mayores consecuencias.

 

De entre todas las experiencias y propuestas81, la más relevante sigue siendo la del PER. A partir de un enfoque moderno y alejado de complejas ingenierías de efectividad dudosa, el Plan de Rosario82 propone para su ‘eje metropolitano’ y su sueño de la ‘ciudad de la integración’ dos proyectos83: el Ente de Coordinación Metropolitana y la Agencia Regional de Desarrollo.

 

Con el Ente de Coordinación Metropolitana se busca consolidar un espacio metropolitano, dinámico e innovador, que siente las bases de una gestión conjunta de los asuntos metropolitanos. De este modo, el Ente de Coordinación Metropolitana deberá orientar su actuación a la creación de un entorno favorable para la cooperación inter-institucional y la solución consensuada y corresponsable de las problemáticas metropolitanas. Para ello, el Ente deberá contar con un marco normativo que sustente y legitime su accionar y abra las puertas de una nueva concepción de Estado, basada en la necesidad de ampliar autonomías municipales y comunales. Para lograr sus fines, se establecen dos funciones/actividades centrales:

  • Consensuar entre los municipios y comunas de la región metropolitana del Gran Rosario, y entre éstos y el gobierno provincial, la necesidad de conformar un espacio de gestión metropolitano, y

  • Delegar atribuciones en esta nueva entidad, garantizando el principio de descentralización funcional y de eficiencia operacional,

y se especifican los actores involucrados: los municipios y comunas de la región metropolitana; y el gobierno de la provincia de Santa Fe. El esquema no puede ser más claro conceptualmente y parece hacerse cargo de errores y fallas del pasado del que se diferencia netamente, aunque algunos tics de la vieja planificación urbano-regional se filtran por algunos intersticios84.

 

Por su parte, la Agencia Regional de Desarrollo, al estilo de numerosas experiencias internacionales85, se plantea como instrumento de gestión y promoción del desarrollo territorial y empresarial de la región metropolitana del Gran Rosario, con la misión de crear un "ambiente favorable" para el desarrollo territorial y sentar las bases de una nueva cultura empresarial, basada en la colaboración público-privada y en la capacidad de innovación local. Entre las tareas y competencias a asumir por la Agencia86 se precisan dos de singular importancia:

  • Elaborar y gestionar un Plan de Articulación Metropolitana para la Gestión y Promoción de Servicios Logísticos. La fortaleza que la región presenta en cuanto a la disponibilidad de infraestructuras para el desarrollo y las perspectivas aún más interesantes de mejoras en cada una de ellas le otorgan un perfil de identidad territorial singular que le permite al Gran Rosario posicionarse como una "Comunidad Logística"87, que brinde servicios especializados a las empresas de la región del MERCOSUR.

Esta actividad se vincula con otros proyectos del PER como el de creación de una Zona de Actividades Logísticas y todos los relativos a las infraestructuras de transporte. También con los proyectos de creación de un Instituto de Estudios del MERCOSUR y un Centro de Información de la Hidrovía.

 

  • Crear y promover Parques Industriales y Regionales. La provisión de suelo industrial adecuado, en cuanto a su infraestructura y equipamiento y a todo tipo de demanda empresarial, representa un desafío que la región debe afrontar de manera inmediata. La creación, preparación y ofertas de suelo público para fines productivos, es hoy una cuestión que requiere una atención privilegiada, habida cuenta de las nuevas inversiones empresariales que se están desplegando en todo el espacio metropolitano88.

 

 

Este esquema, relativamente simple, representa un enfoque que al avanzarse está parcialmente a cubierto de los obstáculos casi irremontables de los demás. Sin embargo, hay restricciones que no pueden descuidarse. Desde el punto de vista institucional, la falta de autonomía de los municipios santafesinos en desajuste con la Constitución Nacional89. Esto tiene impactos diferentes en Rosario, que puede lograr mayores márgenes de maniobra a pesar de la restricción90 y en los municipios menores, donde los límites económico-financieros91 pueden frustrar los proyectos más flexibles, cosa que ya ocurrió con el Consejo de Intendentes. Y desde el punto de vista político, institucional92, socioeconómico y cultural, la viejísima rivalidad regional entre el norte y el sur de la provincia es un factor que connota –y dificulta- muchas discusiones. Rosario concentra la mayoría de la población93 y del producto bruto geográfico de la provincia94 y cuando recientemente el Intendente inicia su campaña pro-autonomía (lejos de beaterías e irredentismos, pues el argumento central es ‘que la historia no nos pase de costado’) se inicia un cruce periodístico-político de estereotipos siempre latentes95. De ahí la imprescindible necesidad de omitir alusiones a ‘gobierno’ del AM y situarse en el paradigma de ‘federalismo cooperativo’ y cooperación e integración vertical y horizontal. Porque además, hay una cuestión política decisiva que no demasiadas veces se incluye al tratar la temática. Las diferencias partidarias entre el norte y el sur, que vienen desde las primeras elecciones libres en 191296, se manifestaron también en la etapa de restauración democrática desde 1983: el gobernador y el Intendente pertenecieron casi todo el tiempo a partidos diferentes y enfrentados; los ex - Intendentes fueron derrotados sistemáticamente al presentarse como candidatos a Gobernador de la provincia, y la gran mayoría de los municipios y comunas del AM tienen autoridades electas de partidos diferentes al predominante en Rosario y, en general, coincidentes con el que gobierna la provincia. La cooperación técnico-operativa –siempre mucho más fácil que la integración política97- tiene aquí un argumento de refuerzo, además de su pertinencia y adecuación en todas las AMs del mundo y paradigmática del enfoque bottom-up.98 Esto no implica en absoluto asumir la obsoleta e inexacta diferenciación ‘política’ vs. ‘administración’99 que llevaría a subestimar los desafíos más ‘políticos’ de las políticas públicas aun para un enfoque flexible y horizontal como el predominante para el AM de Rosario.

 

Basados en parte en estas ideas, y tomando en cuenta algunos de los antecedentes citados, en noviembre de 2001 los Intendentes y Presidentes Comunales del área metropolitana de Rosario y el Gobierno de la Provincia de Santa Fe firmaron el Acta Compromiso Metropolitano”mediante la cual se comprometen a apuntalar el desarrollo de las iniciativas institucionales de carácter metropolitano que ya están en funcionamiento: el Consejo de Intendentes del Gran Aglomerado Urbano Rosario, citado, y la Agencia de Desarrollo Región Rosario; conformar comisiones de trabajo conjuntos por problemáticas específicas y soluciones comunes; convocar a los sectores de la sociedad civil del área metropolitana a participar activamente de este proceso; y concretar las nuevas reglas e instancias institucionales que permitan conseguir los objetivos planteados. SI bien más allá de las formas, el proyecto tuvo avances mínimos, en 2002 se fueron sumando las firmas de nuevos intendentes y presidentes de comunas. Aun lejos del ente de coordinación metropolitana, desde el PER se continuó impulsando el debate acerca de las características y forma institucional que debería asumir el mismo, hasta que últimamente, el PER devino PEM (Plan Estratégico Metropolitano Región Rosario) que según su propia definición “intenta lograr una mejora sistemática y duradera de la productividad y la competitividad del sistema productivo - territorial de la región; y una mejora del nivel y la calidad de vida de la sociedad metropolitana, a través de la utilización plena y la revalorización de los recursos y activos locales, con la adecuada inserción de impulsos y recursos estratégicos exógenos” para lo que se asumen dos ideas fuerzas: que la competitividad es resultado del esfuerzo organizativo e institucional del conjunto de la sociedad, y que el desarrollo es un fenómeno fuertemente localizado. Las tareas del PEM –para el que se ha re-creado la Oficina Técnica de Coordinación del Plan Estratégico Metropolitano- se basan en el núcleo duro del PER y sus actividades siguen las mismas estrategias100 dentro de un marco de objetivos ampliados101 y acciones que recién en 2004 han mostrado algún dinamismo.

 

 

 

 

Los valores que impulsan el renovado interés en el mundo por las AMs a partir de los 90 son, en trazo grueso102, la eficiencia, la competitividad económica, la equidad y la comunidad. Y aquí no pueden omitirse algunas cuestiones relativamente difuminadas. La primera es que la eficacia de los esquemas –aun en el plano de la gestión- depende fuertemente de una participación societal idónea y efectiva. A pesar del auge de la nueva gestión pública en la región latinoamericana, uno de sus elementos –el empoderamiento103- ha sido casi por completo dejado de lado, ni siquiera en la versión tradicional de ‘ciudadanía efectiva’, y en el caso de los mecanismos de participación ciudadana en ciudades y AMs se verifican cuatro obstáculos recurrentes: la débil tradición de participación cívica, la ausencia de un liderazgo político sostenido, las poco desarrolladas habilidades y competencias de las comunidades y la insuficiencia de los sistemas de auditoría y de la información de gestión.104 Rosario está, en términos comparativos, bastante avanzada en cuanto a conciencia de esas dificultades e implementación de soluciones.105 Y su PER es un cabal ejemplo106 con un fuerte liderazgo del Intendente, que es el método usual en los 90s para los planes estratégicos.107 La debilidad del método radica en que una excesiva identificación del instrumento con su abanderado obliga a separarlos en campañas electorales y plantea riesgos para su continuidad.108 Pero por otro lado, la actuación del ejecutivo local se torna indispensable cada vez más y en todo el mundo. En los ámbitos locales actúan cada vez actores públicos de otros niveles y órganos especiales que lo hacen desde hace mucho109 y a partir del reemplazo de la noción restringida de ‘gobierno’ por la más amplia de ‘gobernanza’110, que multiplica vínculos, actores e interacciones111, los intendentes pueden y deben jugar el papel de mediador, conciliador y piloto, lo que se da tanto en nuestra América como en Europa112.

 

Y siempre debe tenerse presente que aun para proyectos puntuales, la participación popular eficaz puede marcar la diferencia entre el éxito y el fracaso. A pesar de que desde Shakespeare para acá la literatura incluye el tópico de que las ciudades ‘no son las casas sino las personas que viven en ellas’, esto tiende a olvidarse en la práctica sobre todo frente a la apariencia de unidad y continuidad en los mapas, porque no sólo se confunde el objeto con su representación, sino que se equivoca el objeto mismo (de estudio y de intervención). Y este componente específicamente político es decisivo. No se trata de buscar un sujeto inexistente que es el ‘pueblo metropolitano’ pero sí de asumir que en Rosario las encuestas y estudios, generales y especiales, permanentes y puntuales, muestran abrumadoramente la escasa visibilidad y preocupación social respecto de la cuestión metropolitana, de modo que la construcción de esa conciencia, de abajo para arriba y en forma gradual, es quizás la tarea pendiente más importante, a la cual pueden ayudar ‘rápidas victorias’113 a partir de proyectos individuales concretados en un marco de creciente colaboración.

 

 

 

 

 

3. Actores en la política de ordenamiento territorial y vivienda del AM de Rosario: algunos problemas teóricos y prácticos. Puntos fuertes y débiles de cara al futuro.

 

En pocas políticas públicas se ha registrado un giro tan pronunciado de enfoque como en el ordenamiento territorial y, sobre todo, en la vivienda, a lo largo de los últimos 50 años. Para ese entonces, tanto en Estados Unidos114, en Europa Occidental115 y en nuestro país116, predominaba el modelo de grandes complejos habitacionales con una intervención casi exclusiva del nivel nacional o central de gobierno. En el auge del modelo monocéntrico de organización de AMs el planeamiento territorial y general era función –y razón- del nivel superior de decisión117. El cambio, muy señalado a nivel internacional, puede seguirse en sucesivos documentos118 que marcan el camino desde la planificación centralizada, proyectos y esquemas directores ´de arriba a abajo’ y énfasis en ‘cubrir déficits’ hasta llegar casi al otro extremo a soluciones muy diversas con intervención significativa del mercado y de las poblaciones involucradas, con enfoques de procesos y énfasis en la construcción de capacidades e instituciones para gestionar el cambio. Parece haber consenso general hoy en que de los tres diferentes sistemas básicos para viviendas –público, privado, comunitario- el segundo es más eficiente para producirlas, el tercero para promover las metas sociales relacionadas con la vivienda y el primero para generar el marco donde los objetivos de equidad y eficiencia puedan armonizarse, dependiendo de las circunstancias de tiempo y lugar para ensayar el mix adecuado. En cuanto al balance negativo de la planificación global, centralizada o superior, pesan a la hora de la evaluación que no se tomaron en cuenta necesidades, no se enseñó a participar, no se contó para la implementación ni con las dificultades ni con los sujetos y ni siquiera se eliminó el elitismo y las ventajas para las clases superiores119, y se termina optando por un nivel de decisión más bajo en función de asegurar un mayor conocimiento de la realidad y una búsqueda de motivación de la población local. En términos argentinos puede decirse –en trazo muy grueso120- que a los grandes complejos ‘llave en mano’121 se fueron sumando los esquemas de ‘lotes con servicios’ para llegar a un arreglo más difuso, donde el rol público deviene en ‘habilitador’ o ‘facilitador’122. Si bien el viejo arreglo de grandes complejos ha sido criticado universalmente por su costo y resultados muy insuficientes, no debe olvidarse que el contexto del giro de esta política pública ha sido el de la contención del gasto y el ‘adelgazamiento’ del Estado en términos usuales de ‘hacer más y mejor con menos’ por lo que es frecuente que en foros y diálogos nacionales se opine con frecuencia que el antiguo esquema era el más efectivo –en cuanto implicaba ineludiblemente el aporte de un financiamiento concreto- comparado con las alternativas más modernas –con asociaciones, pactos y partenariados de todo tipo con diversos niveles de gobierno y actores privados y del tercer sector- pero que añorarlo es poco realista, y que esas asociaciones son, hoy, por hoy, la mejor opción posible123.

En el caso argentino, el principal actor nacional ha sido el FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda)124 como financiador y la Subsecretaría de Vivienda del Ministerio Federal de Infraestructura125como organismo responsable de la administración central.

 

Este sistema público de provisión demostró a poco andar que constituía una respuesta costosa e insuficiente frente al volumen del problema. Con el transcurso del tiempo su relativa inviabilidad social y urbana comenzó a percibirse por muchos observadores, y muy lentamente empezó a abrirse cierto camino –en síntonía con el movimiento mundial- que consideraba a la capacidad para construir de los habitantes pobres de las ciudades como una eventual respuesta más eficaz que las soluciones “adoptadas centralmente”. El desembolso promedio mensual, con un piso de 75 millones de pesos (=dólares) mensuales establecido, determinaba un presupuesto anual mínimo de 900 millones de dólares, condición que en la práctica no fue cumplida. A partir de 1995 se descentralizan totalmente los fondos FONAVI en los Institutos Provinciales de Vivienda. Ello resintió aún más el funcionamiento de las estructuras técnicas de la entonces Secretaría de Vivienda, impidiéndole actuar en el futuro en la coordinación y monitoreo de las obras y desembolsos en ejecución126. En el corto plazo se verificaron fuertes desvíos de los presuntos fondos específicos por parte de los gobiernos provinciales a gastos corrientes. Sincerando esta situación el 17/11/00, ratificado por la Ley 25400, se legaliza la nueva práctica al autorizarse a las provincias a disponer libremente del 50% del total de los aportes recibidos. El 27/2/01 se amplia esta dispensa al 100% de los fondos percibidos, eliminándose paralelamente el piso anual acordado de 900 millones destinado a vivienda social, descendiendo el presupuesto 2002 a 594millones, y en el presupuesto 2003 se redujo nuevamente a 400 millones con libre disponibilidad de los fondos.127

Vale consignar la propia evaluación del actor nacional sobre sus políticas de vivienda
128: “Las acciones públicas en materia de política habitacional en la Argentina se han caracterizado por ser poco estables, parciales y, en muchos casos, inconsistentes con otras políticas del gobierno. Han sido también fragmentadas institucionalmente, incapaces de abordar el problema habitacional de los grupos de menores ingresos en toda su magnitud, fomentando la construcción de viviendas de costos incompatibles con la capacidad de pago de la población – meta, o beneficiando a familias de niveles de ingresos superiores, por citar algunos de los principales problemas detectados”. El organismo central tiene hoy en su planta 15 personas129 y la percepción general de que el FONAVI es un programa de subsidios a los sectores medios130 resulta particularmente chocante pues fue diseñado en su origen como un programa emblemático de gasto focalizado, y, recordando que hay otros programas conexos de mucha menor entidad131, y que el Programa registra varias operatorias la mayoría mixtas132, puede concluirse que el actor nacional ha desaparecido133 virtualmente de la escena salvo en un rol de apoyo y financiación134. En la década del 90, si bien hubo un activo mercado inmobiliario135, la provisión privada siguió baja respecto a 20 años antes136 y el propio balance oficial de la década es magro137. En lo que respecta a Rosario, autoridades provinciales y municipales calculan en 18000 la cantidad de unidades habitacionales por planes FONAVI (construidas por la Provincia); un barrio entero, además, lleva ese nombre, y en el uso ciudadano la palabra se usa como sustantivo o adjetivo equivalente a ‘villero’.

 

En cuanto al actor provincial, debe señalarse que su utilización de los fondos nacionales puede seguirse en términos comparativos con las demás jurisdicciones y el total/promedio nacional en el ANEXO DE CUADROS, pero es preciso destacar: a) que la Provincia de Santa Fe, con uno de los más altos niveles de recuperos, pasa a estar actualmente en las de más bajos (entre 30 y 40%) con un descenso brusco en los montos para el período 1997-2002138 y en Rosario el 79% por ciento de los adjudicatarios de planes FONAVI tiene una deuda de más de tres meses con el organismo.; b) que junto con Tierra del Fuego (46,59%), Santa Fe con el 43,81% estuvo en el nivel máximo de afectación a otros fines de los fondos disponibles, según la habilitación legal antes indicada; c) que a nivel provincial hay tres tipos de planes con su respectiva modalidad:

  • Autoconstrucción: es una construcción de viviendas para personas sin ingresos, que tiene un plan de empleo o trabajos esporádicos, con pago a 25 años sin intereses. El gobierno ofrece la financiación en materiales y conducción técnica a comunas y municipios para que construya;

  • Evolutiva: construcción de viviendas con una financiación blanda a 30 años con el 1,5 por ciento anual para personas que tienen un sueldo de entre 400 y 900 pesos;

  • Lotes propios: se construye una vivienda con un costo de 30.000 pesos para personas que tienen un sueldo superior a 1.200 pesos, existiendo también un

  • Subprograma de Otorgamiento de Créditos Reintegrables Abarcativos de Materiales y Conducción Técnica para la Ejecución de Viviendas Individuales, Administrados por Municipios y Comunas139.

 

 

En cuanto a los actores locales, el giro de la política terminó de consolidarse cuando haciéndose eco de los planteos de articulación múltiple, la Reunión Mundial de Ciudades en Estambul planteó en el documento final de 6 puntos “Hacia una política urbana nacional”140 una competencia marco general para los gobiernos nacionales en el primer ítem para supervisión regulatoria, establecimiento de estándares, resolución de conflictos y funciones de formulación de políticas, para destacar una devolución amplia de competencias a los gobiernos locales en el punto 4 que empieza por la provisión de servicios, una asunción de nuevas tareas por esos gobiernos en el punto 5 y la facilitación hacia las autoridades locales para cumplir un cúmulo de cometidos en el punto 6. (incluyendo en estos puntos la vivienda). Hoy en día las AMs del mundo, aun en su formato de poderes regionales máximos, reservan la vivienda como ‘una asociación conexa’ que requiere partenariados diversos. En cuanto al planeamiento, a mediados de los 90s, o era eminentemente local (Australia, Estados Unidos, históricamente en España), o con legislación nacional o regional pero amplia latitud local (España, Alemania) y sólo permanecía –ya no- con normas nacionales sustantivas aplicables directamente a nivel local en Francia. En nuestro continente, la adaptación intelectual fue rápida141 aunque no sin perplejidades142. En cuanto al planeamiento y uso del suelo esa es una atribución local en nuestra organización federal, y no habiendo hecho uso Santa Fe de ninguna forma de preemption, la responsabilidad plena les cabe a los municipios. En el caso del AM de Rosario puede observarse que hay fuertes indicios de modificación del rol de los municipios en la gestión de su propio territorio (tanto en cuanto a la disposición a plantear mayores exigencias a las empresas asentadas en el respectivo municipio respecto del pago de tributos locales143 como en las iniciativas de mayor participación de la población en el control de las decisiones de localización o ampliación de las empresas144) manteniendo los instrumentos tradicionales de ordenamiento territorial y de control del uso del suelo y aunque algunos han elaborado Planes Estratégicos (como Roldán) la mayoría posee Planes Reguladores ocupados de procesos urbanísticos clásicos145 lo que estrictamente no es una debilidad para una acción conjunta en el AM en materia de vivienda146. Lo que sí es una debilidad relativa son los problemas de administración financiera (dependencia del nivel superior, insuficientes potestades tributarias, falta de capacidad para movilizar recursos locales, problemas de recolección de tributos y gestión financiera débil o inadecuada147).

 

Es aquí donde Rosario puede aportar su valiosa experiencia, tanto de su ente autárquico Servicio Público de Vivienda148 como del Programa Rosario Hábitat149.

 

Ya en 1992 se había incluido en lugar destacado de las mejores prácticas en Dubai el proyecto Estrategias de manejo urbano sustentable. Vivienda y reordenamiento urbanístico, que involucraba instituciones de los tres niveles de gobierno y del mundo académico/social150 y que incluía recursos propios invertidos del orden de 12.400.000 dólares, con 22.500 personas participando directamente en la experiencia.

El formato de los proyectos en los que participa reúne un conjunto de rasgos poco frecuentes en nuestro medio y son reflejo muy directo del esquema facilitador propuesto en el mundo de hoy. Para tomar como muestra uno sólo de ellos151 puede verse la filosofía general muy avanzada152 con un amplio involucramiento de actores que desarrollan acciones diversas153.

 

El Programa Rosario Hábitat154 financia y ejecuta proyectos integrales de mejoramiento del hábitat de asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, promoviendo la equidad social y la reducción de pobreza. Además, el programa incluye componentes de generación de trabajo e ingresos y estimulación temprana para niños de familias en situación de pobreza que viven en los asentamientos irregulares de Rosario. Entre sus muchas características originales están: a) en la estrategia adoptada, el programa se articula y refuerza con otros como “Crecer”, “Oportunidad” e “Incubadora de Empresas Sociales”; b) el método de planificación recomendado es una adaptación al método “ZOPP”; c) ha incorporado nuevas disciplinas a las tradicionales en la ejecución de políticas de hábitat realizadas desde el Estado; entre ellas la animación socio cultural, la negociación, la comunicación social. Por otra parte se ha fortalecido el rol de los responsables de proyecto en su calidad de gerente priorizando su capacidad de conducción de equipos y su visión estratégica por sobre los saberes específicos155. Se han llevado adelante además, experiencias de tercerización de equipos y de actividades con buenos resultados; d) se ha enfatizado en teoría y práctica la pertenencia de los programas de hábitat a las políticas sociales156: y en particular este Programa no debe ser visto solamente desde la perspectiva de la planificación urbana y de la obra pública, pues forma parte del conjunto de las políticas sociales de la Municipalidad de Rosario; e) uno de sus componentes es Pensar el habitat157 para incentivar el intercambio de experiencias y la producción de proyectos entre la comunidad universitaria y los actores y beneficiarios comprometidos en la ejecución del programa Rosario hábitat, a la vez que aportar a la concreción de los objetivos del mismo; d) descansa sobre una vasta red de convenios con consejos de formación y entes de capacitación para asistir al empleo de los jóvenes, etc.

Las Flores, Villa Corrientes158, Empalme Graneros, La Lagunita y Molino Blanco son los eslabones que componen hasta el momento el Programa y que presentan diferentes estados de avance, habiéndose sumado últimamente La Cerámica y Alvear-Matheu con alrededor de 1800 beneficiarios. Hay además algunos otros puntos fuertes propios, contextuales y concomitantes que deben señalarse: i) los aciertos técnicos pioneros, como el Registro Único de Postulantes cuando la provincia aun no tenía sistema alguno159; ii) la integración vertical sistemática y fluída, que es uno de los problemas más engorrosos en el mundo160 iii) el prestigio internacional creciente de la experiencia161; iv) el desarrollo de ONGs en el sector162; v)por una situación fortuita pero afortunada163, la actuación urbanística municipal reviste una singular continuidad de 1983 a la fecha, a pesar de la variación de signos políticos. Dentro de una concepción innovadora del concepto de Plan, éste deja de ser únicamente el fatídico corsé de las intervenciones privadas, fatigosamente descripto en los interminables artículos del código urbano, para incorporar la figura del Plan Director, instrumento ordenador de las intervenciones públicas en la escala urbana: los primeros lineamientos se formulan a partir de 1985, con la formación de la oficina del Plan Director, la cual da a luz su primer documento orgánico en 1991, y continúa hasta hoy actualizando y reformulando las bases de la intervención pública en la ciudad; vi) por último, pero no lo menos importante, y telón de fondo de v), por la percepción compartida de propios y extraños, incluyendo al actual Intendente, que todos los ejecutivos municipales desde la restauración democrática han sido de buena a muy buena gestión sin diferencia de colores.

 

Una de las debilidades más significativas es una preocupación universal: cómo transformar experiencias pequeñas e innovaciones exitosas en soluciones a gran escala, una preocupación que el propio BID explicitó claramente al co-financiar Rosario Hábitat164 . Pero algunos de los problemas más serios como desafíos a enfrentar se vinculan con las tres ‘Rs’ de la doctrina norteamericana, que han frustrado muchas buenas intenciones: las regulaciones que deben ser ‘sólidas pero livianas’ so pena de distorsionar los mercados165 y producir el efecto inverso al deseado166; los recursos, que siempre escasean. Rosario dispone de un presupuesto anual promedio de alrededor de 280-290 millones de pesos (cerca de un 40% por coparticipación y 60% de ingresos propios, por tasas y servicios)167, de los cuales más del 50 por ciento se destinan a planes sociales, que abarcan fundamentalmente salud, vivienda, promoción social y cultura. Pero, lo que es más importante, todos los proyectos concretados, en marcha o previstos168, han sido siempre con integración vertical de los tres niveles en materia de financiación, además de los aportes de organismos multilaterales de crédito y los recursos de usuarios/beneficiarios/participantes, dinerarios o en especie; pero es la tercera ‘R’ la más preocupante: las resistencias. Bien es sabido que la cooperación horizontal plantea fuertes problemas de externalidades y de bienes públicos. Menos difundido está el hecho que la mayoría de las AMs del mundo consideran a la vivienda pública como externalidad negativa. Lo cierto es que ante un mero ensayo desde la ciudad de Rosario –una propuesta de la provincia de construir 500 viviendas FONAVI fuera de Rosario propiamente dicho- por pensar en viviendas en los municipios del AM produjo una violenta ola de ‘nymbismo’169: “los jefes comunales de Funes, Roldán, Granadero Baigorria y Arroyo Seco rechazaron a coro la propuesta sosteniendo que "los rosarinos se quieren sacar de encima este problema", "pretenden trasladar gente con escasos recursos fuera de Rosario" y "esta idea no sintoniza con el perfil de nuestras localidades" entre las expresiones más suaves170.

 

 

Finalmente, un componente esencial de cualquier acuerdo bottom-up o mixto (horizontal/vertical) es la coordinación que resulta un concepto sorprendentemente mal definido171. En general, las definiciones usuales de ‘coordinación’ carecen de un mínimo de precisión conceptual: se emplean muchos sinónimos para el término ‘coordi­nar’, como ‘ordenar, armonizar, ajustar, orquestar, integrar, equili­brar etc.’ Pero no debe considerarse sinónimo el concepto de ‘cooperaci­ó­n’ que se emplea para de­signar actitudes internas que pueden favorecer la coordinación. Algunas veces se define restringida y fuertemente como control central (implicándose por lo general que existe una autoridad superior, una figura política poderosa o una organización fiscalizadora que supervisa y dirige las operaciones) que es lo usual en esta temática. En esos casos, el recurso al líder, aunque no se imponga por medio del nudo poder, acerca la idea a la de ‘manipulación’: así, cuando se define172 el liderazgo como la realización de acciones que coordinan las acciones complementarias de las de muchos otros mediante la creación de condiciones de creencia tales que al menos reemplacen el sentido común y cuando estas acciones típicamente consisten en algún acto de comunicación dirigido a los que se lidera. Si bien la teoría general ha nacido hace poco173, y la conceptualización para la gestión es todavía endeble174, para nuestros propósito pueden resultar relevante recordar que una coordinación eficaz requiere instituciones (normas y organizaciones formales e informales) que asuman las siguientes funciones: captación de las señales (información, retroinformación, anticipación de futuros problemas), equilibrio de los intereses (transparencia, participación, foros para la negociación) y ejecución de las decisiones acordadas (mecanismos de compromiso y de aplicación y control), instituciones y normas que no existen o son demasiado embrionarias (en este caso particular esto se agudiza) y fracasan miserablemente. Primero, porque no consideran el largo plazo. Las ciudades crecen sin una adecuada disposición, p.ej., para los derechos de paso del transporte. Los arreglos políticos a corto plazo se convierten en grupos de apoyo para subsidios perversos. Segundo, porque no representan los diversos intereses. Es posible. p.ej. que los clamores de aquellos que se ven afectados por la contaminación se escuchen menos que las voces de los que contaminan. Tercero, porque no se comprometen para permitir que los activos prosperen. (ejemplos más generales serían la destrucción ruinosa de bosques, la sobreexplotación de las pesqueras, el despojo de los ahorros de la gente con políticas monetarias inflacionarias, todos ellos reflejan la falta de mecanismos sociales de control175). Todos esos ejemplos emblemáticos pueden darse también –y de hecho se han dado- en el caso de la vivienda.176

 

En términos muy prácticos, la coordinación horizontal no resulta tan difícil si existe relación continua de colaboración entre los entes, ya que dicha relación creará muchas oportunidades para compartir resultados y llegar a acuerdos informales, pero es mucho más difícil si la relación es intensamente competitiva o no existe. Algunas experiencias de gestión que afecta a varias jurisdicciones177 permite identificar tres tipos de relaciones indispensables: de negociaciones, habilitadoras y facilitadoras. Si se plantea una negociación política en términos tradicionales, el quid pro quo vuelve a cobrar toda su vigencia, muy lejos de disciplinas pretendidamente imperiales y respuestas técnicas pretenciosamente unívocas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ANEXO CUADROS

 

 

 

 

 

 

 

 

Participación del G. Vivienda y Urbanismo en el G. en Servicios Sociales. 1993-2001 (en % del GSS)

Evolución del Gasto en Vivienda y Urbanismo

 

Indice de variación del gasto en Vivienda y Urbanismo y del Gasto Social.

 

Cociente de crecimiento del gasto en vivienda y urbanismo. Período 1993-2001 (año base 1993)

 

 

 

Indices de variación de GT, GSS, GVU y PBI.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Esta es la opinión mayoritaria de urbanistas, sociólogos, geógrafos, antropólogos, etc. entre los que pueden citarse, entre muchísimos otros, H. Blumenfeld, L. Currie, Dogan y Kasarda, P.Hall, L. Mumford, y A. Sutcliffe.; además de J. Gottman, a quien pertenece la frase entrecomillada.

2 El viejo y el nuevo sentido se acordaron en el primer gran intento colectivo de estudiar la cuestión: R. Forstall, V. Jones, J. Gorynsky, Z. Rybicki, U. Hicks, F. Smallwood, S. Dupré, J. Kain, E. Weissmann, H. Philip, A. H. Hanson, Sazanami,T. Bakács, A. Rose, Problemas de las Áreas Metropolitanas. Instituto de Estudios de Administración Local- Conmemoración del centenario de Toronto. Madrid 1973.

3 Una notable excepción, de gran influencia en el mundo, fue la Oficina del Censo de los Estados Unidos –que de paso, debe decirse que cambió hace muy poco la conceptualización de décadas- pero cuyos estándares resultartían inaplicables para la gran mayoría de las AMs latinoamericanas (incluyendo el caso de Rosario).

4 Hasta hacer de la cuestión una especie de pantano con un debate que roza por momentos el bizantinismo y que plantea numerosos desacuerdos de hecho sobre proposiciones analíticas, creación libre de nuevas categorías ad-hoc o redefinición libre de otras antiguas, disputas sobre equívocos verbales, definiciones estipulativas que se hacen pasar por léxicas o científicas, y desacuerdos valorativos encubiertos de todo tipo, matizados con extrapolaciones de categorías fuera de contexto -geográfico, temporal o disciplinario-, sinonimias forzadas un uso descuidado y contradictorio de los términos hasta por participantes decisivos en la discusión.

5 R.M. Mateo., Entes Locales Complejos, 1987.

6 Como ha observado Lewis referido a la evolución de los últimos años."El lenguaje es importante. No podemos hablar de ciertos fenómenos si no tenemos el vocabulario para descrbirlos, y uchos observadores aún hoy no pueden ponerse de acuerdo en cómo llamar a esta nueva forma amorfa de geografía urbana. V. E. Lewis y G.Taylor , Policy Making/Implementing Activities of Elected County Executives and Appointed County Administrators:  Does Form of Government Make a Difference?” en International Journal of Public Administration, 17 (5).

7T. Angotti , Metropolis 2000 , 1993. De todas las nociones básicas propuestas ésta es quizás la más aceptada y, en nuestro caso, la más operacionalizable.

8 Categoría de origen mexicano que en la Argentina se intentó introducir con escasa aceptación. Al ser aproximadamente equivalente a ‘mancha urbana’ sus repercusiones sobre la gestión son en todo caso menores. Pero lingüísticamente, la bibliografía castellana hasta bien entrada la década del 60 empleó la expresión, con buenos fundamentos, como traducción de ‘metropolitan area’, pero luego se abandonó por la adaptación literal de la locución inglesa.

9 Especialmente la denominada ley (nacional) 16.964 y el decreto 1907/67, ambos de un gobierno de facto y que localmente nutren la creación de la Prefectura del Gran Rosario.

10 Tanto en leyes provinciales (p.ej- ley 2499 de transporte colectivo de pasajeros) como en documentos técnicos de la Municipalidad de Rosario (diferentes versiones del Plan Estratégico presentadas en reuniones internacionales).

11 Que contrasta fuertemente con el caos respectivo de otras ciudades argentinas, especialmente Buenos Aires y su Área Metropolitana.

12 Este texto ha pasado a ser canónico porque desde el propio Municipio a prácticamente todas las monografías académicas lo reproducen literalmente.

13 Sin embargo, no se registra aquí el problema de el (no ‘la’) Gran Buenos Aires cuyo uso universal actual claramente excluye a Buenos Aires propiamente dicha.

14 Rosario, Granadero Baigorria, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, San Lorenzo, Puerto General San Martín, Ibarlucea, Funes, Roldán, Zavalla, Pérez, Soldini, Villa Gobernador Gálvez, Alvear, Lagos, y Pueblo Esther,

15 Puerto General San Martín, San Lorenzo, Fray Luis Beltrán, Capitán Bermúdez, , Roldán, Carcaraña, Villa Gobernador Gálvez, Granadero Baigorria, Funes, Pérez, Arroyo Seco, Villa Constitución, Casilda, Alvarez, Fighiera, Piñero, Acebal, Albarellos, Coronel Bogado, Coronel Domínguez, Uranga, Ibarlucea, Soldini, Alvear, Pueblo Esther, Gral. Lagos, Ricardone, San Jerónimo, Pavón, Empalme Villa Constitución, Villa Amelia, Pueblo Muñoz, Cármen del Sauce, Pujato, Zavalla.

16 Ley provincial 12211 de 2003 modificatoria de la ley provincial 10975.

17 Rosario, Puerto General San Martín, San Lorenzo, Fray Luis Beltrán, Capitán Bermúdez, Granadero Baigorria, Funes, Roldán, San Jerónimo, Carcarañá, Villa Gobernador Gálvez, Alvear, Pueblo Esther, General Lagos, Arroyo Seco, Pérez, Zavalla, Soldini, Ibarlucea y Piñeiro.

18 En este acuerdo se estipula que hay una Ciudad central (Rosario) que otorga origen y denominación al espacio ampliado; un Area Metropolitana que es el ámbito territorial integrado por centros conurbados, que funciona como unidad de mercado de trabajo con flujos cotidianos que entran o salen predominantemente de la ciudad central, y en este sentido, el Aglomerado Gran Rosario está conformado por: Villa Gobernador Gálvez, Perez, Funes, Roldán, Granadero Baigorria, Capitán Bermúdez, Fray Luis Beltrán, San Lorenzo y Puerto General San Martín; y finalmente está la Región Metropolitana, que vendría a ser un ámbito urbano-rural que se estructura en torno a la ciudad central y se articula con otros centros urbanos que cuentan con mercados de trabajo y ámbitos comerciales propios, vinculados al centro. que incluye municipalidades relativamente alejadas de la de Rosario y que se sostiene que es el ámbito de las infraestructuras y actividades económicas regionales vinculadas. Y que incluye a los siguientes municipios y comunas: Acebal; Albarellos; Aldao; Alvarez; Alvear; Amstrong; Arminda; Arteaga; Arroyo Seco; Cañada de Gómez; Capitán Bermúdez; Carcarañá; Carmen del Sauce; Casilda; Correa; Coronel Arnold; Coronel Bogado; Coronel Dominguez; Chabás; Figuiera; Empalme Villa Constitución; Fray Luis Beltrán; Fuentes; Funes; Gral. Lagos; Granadero Baigorria; Ibarlucea; Lucio V. López; Luis Palacios; Oliveros; Pavón; Pavón Arriba; Pérez; Piñero; Pueblo Andino; Pueblo Esther; Pueblo Muñoz; Puerto Gral. San Martín; Pujato; Ricardone; Roldán; Salto Grande; San Jerónimo Sud; San Lorenzo; Santa Teresa; Serodino; Soldini; Timbúes; Totoras; Uranga; Villa Amelia; Villa Constitución; Villa Eloisa; Villa Gobernador Gálvez; Villa Mugueta y Zavalla.

19 Y no sólo por el carácter institucional del Acuerdo, no aprobado por ley, ni por los criterios abiertos y ciertamente debatibles, sino porque aparece una nueva categoría a caballo del AM y la RM: la denominada Extensión Metropolitana que está formada por Ibarlucea, Soldini, Alvear, Pueblo Esther, General Lagos y Arroyo Seco. La propia Oficina Técnica de Coordinación del Plan Estratégico Metropolitano concluye que “comprende alrededor de (sic) 54 Municipios y Comunas de la Región.”

20 A. Kowalczyk, Administrative Organisation of the Metropolitan Areas in Poland, 1999.

21 V. S. Quintero Palacios, Límites en el Territorio, Regiones en el papel, (mimeo), Esto no significa en absoluto compartir la tradición ecológica urbana de Park, Burgess, etc. y cierto determinismo geográfico. De lo que se trata es de no olvidar que los límites existen no sólo en el papel y que producen efectos de porte.

22 Esta distinción, poco frecuente pero ciertamente atinada, la formula M. Escolar en Territorios de dominaçao estatal e fronteras nacionais: a mediaçao geográfica da representaçao e da soberania política en M. Santos et al., O novo mapa do mundo. Fim de século e globalizaçao, 1993.

23 Calificativos todos que tienen el encanto, pero también la peligrosidad, de las verdades parciales.

24 Que atrajo la atención histórica de muchas mentes sobresalientes, de las cuales Gauss puede ser un ejemplo (y que, dicho sea de paso, no pudo arribar a ninguna solución consistente).

25 Un caso casi emblemático es la polémica que despertó contemporáneamente en el AM de Turín la inclusión o no de la comuna suburbana de Poirino, mucho más que la prolongación del servicio de acueducto hasta ella.

26 Alguno de cuyos miembros terminó formulando propuestas alternativas por separado.

27 Coincidencia que no existe en Buenos Aires y en otras ciudades argentinas.

28 J.Heilbrun, Administración pública y política urbana, 1977.

29 Hoy, a casi treinta años, los criterios siguen vigentes pero no muchos coincidirían en el ejemplo tal cual lo formuló.

30 Que retomando el movimiento de anexión-consolidación en Estados Unidos en el primer cuarto del siglo XX (que se detiene después de la dificultades para anexar Brooklyn, las de Filadelfia respecto a Allegheny y la extorsión que debe hacer Los Angeles sobre el uso del agua a sus municipios vecinos, y que va derivando en una descentralización de hecho como solución primero temporaria hasta el comienzo de la II Guerra Mundial), registra dos acontecimientos modélicos: el establecimiento de Metro Toronto en abril de 1953 y el debate, influido por Abercrombie, que culmina con la consolidacón del Gran Londres en los 60s.

31 Y optan por esquemas más flexibles o directamente abandonan casi toda la pretensión inicial.

32 En Canadá la forma de Toronto no se reprodujo y se optó más bien por distritos regionales con marcos elásticos; en Estados Unidos el último gran ensayo en Miami-Condado Dade optó por mecanismos cooperativos y coordinados antes que por una autoridad global vertical.

33 En Sudáfica, por ejemplo, se ha contemplado explícitamente que la integración vertical o la descentralización de un servicio depende de circunstancias de hecho y no de recetas predeterminadas.

34 El caso límite podría ser la Ciudad Metropolitana de Bolonia, a la que los municipios del AM pueden ingresar y retirarse libremente, y aun estando dentro optan por los proyectos regionales en los cuales participar y en los que no.

 

35 V. p.ej., H. Husock, Pourquoi un gouvernement local élargi n’est pas plus efficace: Un plaidoyer en faveur du fractionnement municipal, 2001. (alocución del autor, director de estudio de casos en la Escuala de Gobierno de Harvard, pronunciada en el Instituto Económico de Montreal). También M.Cuchillo y F. Morata, Organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas, 1991. Aun en casos no fracasados, como Toronto, p. ej,, la autoridad metropolitana se desempeñó muy aceptablemente como agencia de obras públicas, pero sus políticas redistributivas fueron por lo menos muy poco eficaces e inadecuadas-.

36 V. por ejemplo, R.O. Mercado, y R. G. Rosario Gregorio-Manasan. Metropolitan Arrangements in the Philippines: Passing Fancy or the Future Megatrend? en New Regions: Concepts, Issues, and Practices; vol. 2, 2001.

37 Olvidando que a burocracia es apariencia formal de unidad, más que unidad real.

38 Que en administración se conoce como la Primera Máxima Engañosa de Lindblom

39 V. sobre esto el desarrollo de E. Ostrom y A.Sawyer , Polycentric Organization: A Fundamental Requisite for Solving Urban Problems, 2002, en sentido mayormente coincidente con el texto. Pero estas críticas certeras y tipicas de la teoría del public choice , no implican necesariamente la validación de todas las tesis opuestas, puesto con cierta ingenuidad los partidarios del policentrismo descuidaron la posibilidad muy cierta de que muchas organizaciones burocráticas horizontales compitan entre sí, con claro desplazamiento de objetivos y costos de coordinación enormes.

40 Seguimos aquí el esquema de R. Lineberry, Reforming Metropolitan Governances; Requiem or Reality? en Georgetown Law Journal 58.

41 Pero más bien como fragmentación o ‘balcanización’.

42 Discurso liminar sobre el nuevo urbanismo (a partir de la Carta de Atenas) publicado con gran eco en Buenos Aires en 1950.

43 Entre ellos: ‘la arquitectura preside los destinos de la ciudad’, ‘el azar cederá ante la previsión, el programa sucederá a la improvisación’ y ‘cada caso será inscripto en un plan regional’.

44 J.Jacobs, Muerte y vida de las grandes ciudades., 1973.

45 El orden nace de la tradición hispánica (el título de la compilación de todos los planes y ordenanzas de la conquista fue titulado en la edición del Vº Centernario precisamente El sueño de un orden, reforzado luego por la francesa, y que enfrenta un caos apocalíptico tributario del sesgo antiurbano norteamericano y que permea multitud de análisis periodísticos y académicos, muy cercanos a la teoría de catástrofes.

46 O. Suárez, participante activa de casi todos los proyectos sucesivos de planificación, incluyendo AMs, en Buenos Aires y en toda la Argentina. V. de esta autora, Planes y Códigos para Buenos Aires 1925-1985, 1986. Una visión atenuada del mismo enfqoue del tradicional Director del principal posgrado de planeamiento urbao de la Argentina, puede verse en D. Kullock, Demasiadas manos para una ciudad, en Clarín; del 22/III/1994.

47 V. J.E. Miguens, El militarismo como patología en la milicia y en la política, 1990.

 

48 Un caso límite ocurrió con el Sistema Nacional de Planeamiento en 1967, donde la región metropolitana de Buenos Aires se extendió de 19 a 57 partidos y, a través del denominado ‘eje metropolitano’, terminaba incluyendo a la propia Rosario. Aun cuando la improbable noción resultara cierta, quedaba sin respuesta la pregunta sobre qué se suponía debía hacerse al respecto desde la perspectiva del gobierno y la administración.

49 El cálculo fue hecho por un destacado urbanista y puede encontrarse en J.C.Cassagne et al. Derecho y Planeamiento Urbano,1983.

50 La corta vida de la experiencia se debió más que a las limitaciones del Plan –que las tenía- a las duras divisiones políticas de la época. Con el Plan Regulador de 1967 –gestión de facto- la ordenanza 1030 recobra vigencia.

51 Y que, al igual que los arreglos de límites durante ese período, obviamente cayeron al terminar el facto.

52 Entre la multitud de monografías, estudios, cuadernos, ponencias en seminarios y jornadas, artículos periodísticos, documentos de la Municipalidad de Rosario, de ONGs y de la Universidad de Rosario en distintas facultades, etc, que sería imposible intentar listar pueden mencionarse a mero título ilustrativo –pues casi todos los autores tienen otras publicaciones además de la mencionada aquí por más relevante: J. C. Venesia, El desarrollo regional como desafio: lo metropolitano como eje fundacional. el caso del gran Rosario; O. Madoery,, El territorio como factor estratégico de desarrollo. Hacia un espacio de gestión metropolitana en el Gran Rosario; H.Floriani, I.Martínez de San Vicente, et al., Ordenación territorial y desarrollo local en el área metropolitana de Rosario: un aporte a la identificación de oportunidades de acción, I.M. Raposo, Espacio metropolitano y nuevos territorios de identidad y Rosario y el desafio de liderar las transformaciones urbanas, PER-Plan Estratégico Rosario La Visión metropolitana. Documento del Consejo Técnico Consultivo, 2001, ediciones de estudios de la Fundación Banco Municipal de Rosario (especialmente el de 1996 sobre migraciones internas), Plan Estratégico Rosario. El rol de Rosario en un Sistema Regional de ciudades. Rosario: centro geopolítico y económico de una región metropolitana y puerto y puerta del Mercosur., 1998., M.E. Schmuck, Área Metropolitana del Gran Rosario: el desafío de la coordinación intermunicipal de políticas públicas. Una perspectiva desde los actores, tesis de mastría de FLACSO, 2001, etc.

 

53 M.C. Barbosa y M.E. Salinas, Cooperación intermunicipal para la integración y el desarrollo del área metropolitana del Gran Mendoza, 2000. Se cita esta fuerte por su economía de texto. En Rosario pueden encontrarse desarrollos muy amplios sobre estos aspectos que, por lo demás, evidencian un movimiento universal de nuevos roles para los gobiernos locales.

 

54 Vigente y fundamento de todos los debates actuales.

55 Los documentos haban de ‘liderazgo’, ‘protagonismo’, ‘centralidad’ , ‘jerarquía’ y algunos –no oficiales- de ‘dominio’. Esto es una cuestión crítica y ha notorias y diversas reticencias para explicitarlo. Algunos convenios firmados de no demasiado impacto y omisiones municipales significativas rodearon ese problema.

56 Hay clasificaciones para todos los gustos Sintetizando, los ‘tipos puros’ son 14 (V. XIX Congrês International des Sciences Administratives, The Administration of Metropolitan Areas. General Report by F.Wagener), pero agregando combinaciones y subcategorías llegan a casi el doble. Las propuestas históricas en la Argentina siempre giraron en torno a uno de ellos y parcialmente al otro (organización especial por encima de los gobiernos locales y con fuerte centralización).

 

57 Tomado textualmente –por su poco frecuente relevancia y precisión conceptual- de A. Bolívar Espinoza, R. Coulomb, C. Muñoz Bohlken (coordinadores), Gestión metropolitana y política, Programa Reencuentro de Dos Ciudades: México-Santiago de Chile, 1994

58 Los conceptos están tomados de diversos lugares de J.Q. Wilson, El enigma metropolitano, 1970, en su capítulo 12.

 

59 La sensación de precariedad de Rosario viene desde principios de los 90s, documentada en muy numerosas fuentes. La cuestión de los ingresos varía según se tomen consultoras privadas (como Equis) y las cifras del INDEC, menos catastrofistas; de todos modos los empresarios de Rosario, según encuestas publicadas en los diarios nacionales en abril de 2004, no alientan expectativas de mayor empleo, a diferencia de la gran mayoría de los de las AMs argentinas. Las migraciones internas (especialmente desde el Chaco) están bien analizadas en los estudios de la Fundación del Banco de la Ciudad de Rosario. Los cambios empresariales pueden seguirse en los datos de la propia Municipalidad. En general, se han estancado, reducido o virtualmente extinguido los textiles, la madera, las carrocerías, en tanto otros sectores se sostienen y hasta expanden, como los alimentos, la petroquímica y la elaboración de artículos eléctricos y equipos. El primer gran ciclo agrícola fue completado con el de la soja, y la primera expansión industrial con la Refinería de YPF ha sido susutituida en parte con la radicación de General Motors, en ambos casos como ‘locomotora de punta’. La recepción general de estos fenómenos en el ámbito académico se enlaza con la visión de la ciudad posfordista y el tránsito de la industrialización hacia la terciarización. La situación se percibe diferente en octubre de 2004- SI bien ubo una fuerte baja del desempleo del último año, la ciudad sigue mostrando un índice de desocupación del 15,7%, que es superior al promedio nacional de 14,8%, mientras que el 42% de los rosarinos están por debajo de la línea de pobreza (contra el 44,3% nacional) y el 16,5% son indigentes (17% a nivel nacional). El actual Secretario de la Producciçon del Municipio señala que "la sociedad rosarina se dualizó, como sucedió con el resto del país y los beneficios del crecimiento económico no están llegando a todos los habitantes. Igualmente, las tasas de empleo en Rosario siguen siendo positivas, a inversa de lo que sucedió con la tendencia nacional, que se estancó en la última medición". El alza en el precio internacional de la soja y el auge en general del campo son las razones que explican el boom de Rosario paro la recuperación que hoy vive Rosario trasciende el terreno estrictamente económico y sus efectos ya se están haciendo sentir en todos los campos, con un renacer cultural, social y hasta deportivo de la ciudad. Históricamente, la ciudad se caracterizó por reflejar los cambios económicos con más fuerza que el resto del país, con un comportamiento económico procíclico debido a la ausencia de factores amortiguadores, como la administración pública. V. La Naciòn del 17=X=2004.

 

60 Más allá de aspectos obvios como la coordinación y el funcionamiento agrupado, las herramientas y técnicas no son objeto de debate fuera de supuestos muy generales. Una mayor concreción serviría, además de a fines prácticos, a cambiar todos los ejes de discusión de las problemáticas de AMs en la Argentina.

61 Este mismo estilo se sigue para el PEM, con listados de obras para el centro, norte=noroeste, sur y oeste de Rosario, con grado de eavance desde simple idea a construcciçon iniciada. En algunos casos, como en el sur, se han acordado =por el Equipo de Trabajo= obras prioritarias: accesos directos desde autopista a puertos sin interferencias con áreas urbanas, mejorar las condiciones de tránsito de la ruta provincial 21, accesos pavimentados a las localidades y repavimentación de la RP 90 y RP 26s, con obras complementarias como la prolongación de la Av.. San Martín en Arroyo Seco y la extensión hacia el norte de la calle paralela al ferrocarril para comunicar áreas urbanas de Alvear y Villa Gobernador Gàlvez.

62 Un caso en pleno desarrollo es el del Plan Circunvalar que tiene una Unidad de Gestión Nacional (en el Ministerio de Planificación Federal – Res. 203/2004 ), y se ha constituido en la Región con el Gobernador de la Provincia y los intendentes y presidentes comunales de la región metropolitana (3/VI/04) . Se trata de la generación de un anillo de transferencia de cargas que limite el acceso de los convoyes ferroviarios hasta la actual traza de la Ruta Nacional AO 12 que circunvala la ciudad de Rosario y propone la construcción de una traza ferroviaria de 70 kilómetros, de doble trocha, que una la localidad de Pueblo Esther (al sur de Rosario) con la ciudad de San Lorenzo (al norte), paralela a la Ruta Nacional AO 12, que será transformada en autovía. Entre las figuras innovadoras, y a partir de la ley provincial 11011 se creó un Ente público no estatal psrs el Puerto. Los municipios de la región (Aldao, Pujato, Ibarlucea, Puerto San Martín, San Lorenzo, Timbúes, Salto Grande, Capitán Bermúdez, Andino, Oliveros, Granadero Baigorria, Fuentes y Villa Mugueta,) se han reunido recientenemente en Cañada de Gómez, presididos por la vicegobernadora, para fijar, junto a la provincia, las prioridades de infraestructura. Una idea de la importancia del actor provincial en la materia la da el hecho de que a mayo de 2004 el Ministerio provincial de Obras y Servicios Públicos focalizaba aproximadamente el 60% de su inversión sólo en Rosario.

 

 

 

 

 

63 Informe de Avance sobre el Diagnóstico de Información General del Area Metropolitana del Gran Rosario, elaborado en el marco del Programa de Desarrollo Integral de Grandes Aglomeraciones Urbanas del Interior (BID-AR0151)

64 Lo cual, habida cuenta de las alternativas para otras AMs argentinas, puede resultar una ventaja.

65 Esta ha sido la posición pública del Intendente de Roldán al presentar su Plan Estratégico recientemente (V. La Capital del 10/VI/04), pero pueden encontrarse numerosas posturas similares reiteradas cada tanto por intendentes y presidentes comunales.

66 Lo que no ha ocurrido volviendo casi a los totales de 1998 por la crisis socioeconómica argentina.

67 Puede verse el más reciente episodio de esta saga en La Capital del 10/VI/04, pero la serie puede seguirse periódicamente en la prensa diaria de todo el año.

68 Esto ocurre en muchas AM pero la realidad ha demostrado que en casos de crisis el asistencialismo y las prestaciones sociales para viviendas y otros usos resultan esenciales aunque no se las haya previsto. V. J. C. Bressan y S. Fernández, Desigualdad urbana en la región metropolitana Córdoba: un desafío de gestión, 2001

69 En una sistematización que parece compartirse ampliamente, pero el consenso es por ahora primordiamente tácito.

70 Rosario cuenta con 79 centros de atención primaria de la salud y con 5 hospitales provinciales y 7 municipales. La Municipalidad de Rosario destina el 25% de su presupuesto a la atención de la salud.

71 Con prestigio académico y político a nivel nacional desde casi la misma restauración democrática de 1983 y muy desarrollado –y promocionado- a partir de la década del 90. Las opiniones reales son positivas, aunque a veces los intendentes del AM expresan puntos de vista opuestos según su pertenencia política.

72 Pocos lo plantean de manera explícita, aunque por razones no coincidentes.

73 Es un viejísimo tema de externalidades y free-riding pero resulta políticamente delicado especialmente para la visión universalista del partido en el poder de Rosario desde 1995 (o 1991, según el criterio) a la fecha.

74 La Prefectura englobaba 21 gobiernos locales; el Consejo, que explícitamente optó por el criterio de interdependencia geográfico-funcional, termina incluyedo 47 municipios y comunas, un total que, como se señáló en el texto ( 1. supra) ha hecho carrera.

75 La Prefectura contempaba un Directorio, con representantes por zona y de los otros niveles de gobierno, una Asamblea de Intendentes y Presidentes Comunales y una secretaría técnica.

76 Ya citado, y en el marco del cual se hizo el listado de problemas incluido en el texto más arriba.

77 Con todo, y en el plano de la realidad, sigue siendo el antecedente operativo más relevante para arreglo institucional del AM:

78 Redactor del proyecto original como asesor del primer legislados mencionado.

79 Que no propone una formalización institucional como el otro proyecto, pero abre una puerta a un futuro desarrollo.

80 Y publicado en Rosario en 1996.

81 Casi todos los estudios y trabajos generales académicos o técnico-políticos plantean opciones institucionales que en general giran sobre los antecedentes –de modo muy especial sobre la organización de la Prefectura pero salvo dos excepciones de porte, los planteos no analizan ventajas y desventajas de los arreglos comparados.

82 A pesar de haber sido criticado por preterir la visión metropolitana, lo que sólo es parcialmente cierto –hubo limitaciones políticas, entre otras- porque parecen en ese planteo combinarse dos costumbres típicas: la del ensayo nirvana (cotejar la realidad con un modelo implícito perfecto sobre el que no se dan precisiones) y la de la pasión personal (resulta ‘imperdonable’ la omisión de algún antecedente favorito o propio).

83 Que propios y ajenos consideran ‘emblemáticos’.

84 Al afirmarse, por ejemplo, y al comienzo del Proyecto: “El Ente de Coordinación Metropolitana será la autoridad político-administrativa (énfasis nuestro), con competencias sobre aquellas cuestiones de índole metropolitana, en el ámbito territorial de la región Rosario” en lo que puede haber una apuesta a largísimo plazo, una concesión a cierta tecnocracia local, una revelación de intenciones profundas –vinculadas con la autonomía de Rosario- o simplemente un error que proveerá de munición a quienes se opongan al esquema.

85 El PER registra la fuerte influencia y cooperación del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) y de muchos expertos españoles (de J. Borja a M. Vázquez Barquero) que, si en algunos casos tuvieron impacto no deseado –como en citas que académicos locales incluyeron vinculando experiencias europeas poco pertinentes que pueden resultar curiosas académicamente y sumir en la perplejidad a una audiencia de ciudadanos comunes- en el caso de la Agencia permitieron una elaboración muy pensada con base en las mejores experiencias exitosas del mundo.

86 Que ya ha comenzado a consolidarse –ya culminó la etapa de conformación institucional- a partir de una iniciativa concreta del Banco Nación y con participación de actores nacionales y provinciales y una fuerte presencia del sector privado en el formato de asociación público-privado que encuentra aquí su desarrollo más acabado.

87 Esta idea, nacida de una consultora privada y que fue generando un fuerte consenso público y privado, está desarrollada en un proyecto específico del PER para la zona logística. En síntesis rápida, se pretende con la Comunidad Logística un espacio localizado de servicios integrados, para mercados donde los clientes buscan cada vez más servicios globales.

88 Esto en el plano programático. En la práctica hay una amplia controversia sobre los permisos de radicación industrial tanto en la Municipalidad de Rosario como en los municipios vecinos. Las autoridades rosarinas están dudosas respecto a los parques, habida cuenta del relativo fracaso de los ‘distritos industriales’, mientras que los municipios vecinos han entrado en franca competencia para lograr nuevas localizaciones. Este problema se constituye, por ende, en una de las cuestiones a resolver por medio de alguna instancia metropolitana.

89 Según modificación de 1994, donde el principio se incluyó junto a muchas otras innovaciones para atenuar el propósito esencial del cambio que era la reelección presidencial. Hay otras provincias que tampoco adoptaron el cambio: Tucumán, Mendoza y Buenos Aires.

90 Puesto que en función de particularidades históricas de la provincia, la ley orgánica municipal le inviste a los municipios con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, que permite la interpretación extensiva y amplia delas normas (p.ej. los arts. 2 y 20 de la dicha ley 2756)

91 Los Municipios no están facultados para contraer empréstitos internos o externos ni para realizar la recaudación y administración tributaria ni para expropiar por causas de utilidad pública ni para realizar acuerdos intermunicipales sobre áreas que le competen a la Provincia (como seguridad, educación, transporte, etc.)., a lo que se suman las restricciones presentes en los Pactos Fiscales y regímenes de coparticipación. Los recursos propios del municipio están establecidos por el Código Tributario Municipal (Ley 8173), que entiende como tales a: tasas, derechos y contribuciones de mejoras. Concretamente, el Municipio puede recaudar –por ejemplo- a partir de: TGI, derechos de registro e inspección, derecho de cementerio, derecho a espectáculos públicos, ocupación del dominio público, permisos de uso, tasa de actuaciones administrativas, etc

92 Si bien en el cambio de 1994 el nuevo art. 124 de la CN permite el establecimiento de regiones (“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación...”) muchos planificadores olvidan que la organización federal argentina, semejante a la nortemericana, consagra en su art. 13 la práctica indestructibilidad de las provincias, que la jurisprudencia norteamericana aplicó universalmente desde Texas vs. White.

93 Según datos del INDEC, de los 2.798.422 habitantes de la provincia, el 78,89% (2.207.542) reside en municipios y sólo el 21,11% (590.880) en comunas. Del 78,89% de la población municipal total, Rosario alberga el 41,17% y la ciudad de Santa Fe el 15,77%.

94 Según cálculos de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Rosario, el aglomerado reúne el 42 % de los establecimientos industriales, el 53 % del empleo del sector y el 62 % de la producción provincial.

95 Los de ‘productrivos’ vs. ‘burócratas’, de ‘siesteros’ vs. ‘porteños frustrados’ , etc. Muchos documentos rosarinos presentan como un activo del AM la inexistencia de organismos públicos nacionales y provinciales con sus respectivas burocracias.

96 Que se realizaron, precisamente, en la provincia de Santa Fe.

97 Como ha quedado demostrado universalmente a nivel internacional desde por lo menos finales del siglo XIX.

98 Los análisis realizados más en profundidad tocan ciertamente la cuestión. Y así, si bien se afirma que “lo que se necesita, es el diseño de políticas a la carta, adaptadas a las especificidades y generadas desde abajo”, por otro se admite que la idea de proyecto político local permitirá no sólo asumir el territorio como un espacio que demanda acciones correctivas en respuesta a problemas, sino también, acciones creativas capaces de contribuir a catalizar estadios superiores del desarrollo de la comunidad regional”. Claro que esta en cierto modo ambivalencia puede derivar en la búsqueda de un verdero gobierno con un sujeto metropolitano claramente inexistente (en el mismo trabajo se afirma: “el proyecto político local seguirá siendo una utopía sin actores dispuestos a convertirla en una realidad”) . V. L Durand y M.E. Schmuck, La experiencia de la agencia de desarrollo regional en el Gran Rosario, Rosario, 2001, passim.

99 Que estuvo en el corazón del movimiento norteamericano de reforma metropolitana hasta la década del 40.

100 Es decir : identificación de temas críticos, establecimiento de orientaciones estratégicas de actuación y formulación de acciones, definiendo el tipo, la secuencia y el alcance de programas y proyectos.

101 Los principales proyectos del PEM, superando limitaciones indicadas del PER y retomando los problemas de la Región según la lista del BID, son los Proyectos Ferroviales (Plan Circunvalar), el Proyecto metropolitano de tratamiento de residuos sólidos urbanos, el Relevamiento Productivo Regional, el Programa de formación de agentes de desarrollo local, el Sistema de Información Metropolitana, el Ente de Coordinación, la Autonomía Municipal y las Normativas Metropolitanas. Las actividades de 2004 han sido: elForo de Intendentes y Presidentes comunales de la Región; las Reuniones de Técnicos de municipios y comunas de la Región, junto al gobierno de la provincia de Santa Fe; las Reuniones con las Cámaras Empresariales, Instituciones representativas de los Sistemas Económicos, Asociaciones y Sindicatos; las Reuniones periódicas con el Consejo Técnico Consultivo del PEM y diversas instituciones pertenecientes al sistema científico tecnológico de nuestra Región, para la formulación de proyectos metropolitanos; y el Ciclo de Seminario 2004 ”Construyendo la Región Metropolitana”.

102 V. G. Benjamin y R. P. Nathan, Regionalism and Realism: A Study of Governments in the New York Metropolitan Area, 2001,

103 Feo neologismo hoy comúnmente aceptado para empowerment-

104 Seguimos aquí la enumeración de J. Font,, Civil society reinventing metropolitan administration:

recent Iberian and Latin American experiences, 1997.

105

Comparada con las grandes ciudades argentinas y el Cono Sur con Montevideo y Porto Alegre, que marchan en este sentido a la vanguardia. La organización de los distritos descentralizados, así como diferentes mecanismos generales y específicos, así como un vigoroso surgimiento de ONGs de todo tipo señalan esa tendencia que se va profundizando. En cuanto as control, el mecanismo básico sigue siendo el Tribunal de Cuentas, con rasgos de obsolescencia y nula intervención social. En materia presupuestaria es conocido el impacto de Porto Alegre en la región, aunque recién ahora comienza a revalorizarse la experiencia de Belo Horizonte, donde la circulación de la información relevante está más cabalmente contemplada.

106 No sólo en su elaboración sino en las Mesas que el Intendente continúa presidiendo en la actualidad para buscar consensos de implementación y organización urbana con una pluralidad generalizada de sectores. El actual Intendente fue, antes de su actual cargo, la máxima autoridad del PER:

107 Como en los casos de Córdoba, Bogotá y Cartagena de Indias, Montevideo, Rio de Janeiro, Santiago de Chile, Tijuana, Málaga, Valencia y Zaragoza.

108 Si bien esto está bastante acotado en el caso de Rosario porque el lema ‘Rosario tiene un Plan’ es mucho más que un slogan sectorial y su difusión internacional acentuó aún más la apropiación colectiva del proyecto.

109 A pesar de que nada menos que Lewis Mumford había tempranamente señalado que no conocía poder local más influyente y decisivo que la Autoridad del Puerto de Nueva York, su actuación y efectos quedaron casi por completo omitidos en los muchísimos análisis de gobierno y administración locales de esa ciudad y de muchas otras.

110 Que implica entre otras muchas cosas que en la gestión se reemplacen las jerarquías por las redes, se comience a ver ‘público + privado’ en lugar de ‘público vs. privado’, etc. y que para los Alcaldes representa que ‘la mesa se agranda más pero también se redondea’ (expresión del alcalde de Nueva Orleáns, repetida en numerosas conferencias de ejecutivos municipales).

111 Y en este punto Rosario con sus asociaciones público-privados e incipientes partenariados, y el modo de elaborar y aplicar el PER y sus proyectos, representa un ejemplo casi arquetípico.

112 V. V. Hoffmann-Martinot, Vers une convergence des modèles de gouvernement local en Europe ?, 2002.

113 Para usar la expresión del contemporáneo movimiento de ‘crecimiento inteligente’ difundido a lo largo de América del Norte.

114 A partir de la Housing Act de 1949, origen de todos los desarrollos posteriores.

115 Desde la posguerra y durante las décadas de los 60 y 70 en prácticamente todos los países industrializados se desarrollaron políticas muy activas en el convencimiento de que se daría satisfacción a las necesidades cuantitativas y el tema dejaría de ser prioridad.

116 Donde hasta 1939 la cuestión estuvo casi por completo en manos del sector privado. La muy activa política de vivienda del peronismo (al margen de discusiones arquitectónicas sobre el estilo californiano vs. otros más funcionales, de la utilización del Banco Hipotecario para préstamos por sobre la emisión de cédulas, y de la construcción de muchos alojamientos que terminaron siendo residencias definitivas) se hizo sentir en todo el país –sobre todo en Buenos Aires y su conurbano- pero también en Rosario, ‘la capital del peronismo’. Hasta entonces en la ciudad, de temprana urbanización –pre-industrialización- que multiplicó por 10 su población (en 1869 –poco después de su reconocimiento como ciudad- había 26.169 habitantes y en 1895 ascendían a 90.000 y para 1914 el censo señalaba 225.000 habitantes) si bien había intervenciones (como algunas mínimas de la Comisión Nacional de Casas Baratas), muchas viviendas obreras se desarrollaron con esfuerzos mutualistas y cooperativos –menores en el conjunto- y algunas intervenciones de fomento de empresas públicas (así nació en parte el barrio de la Refinería, luego literariamente evocaba como lugar de ‘guapos y mala vida’) pero de poca significación estadística.

117 Salvo excepciones como Hannover, por organizarse con cometidos especiales (el transporte), y, en general en Estados Unidos, donde se combinó una ejecución muy descentralizada de políticos del entonces Ministerio de Salud, Educación y Bienestar (hoy de Vivienda y Desarrollo Urbano) con una línea de planeamientro regional que privilegiaba el modelo de comunidades o pequeñas autosuficientes.

118 En rápida síntesis y omitiendo los precedents de los 60s: la Declaración de Vancouver (Habitat I. 1976); Shelter, Poverty and Basic Needs (Banco Mundial, 1980); las evaluaciones del BM sobre lotes con servicios a partir de 1980; UNICEF, Urban Basic Services Global Shelter Strategy to the Year 2000 (1988); Urban Policy and Economic Development (Banco Mundial, 1991); Cities, Poverty and people (PNUD, 1991); Agenda 21 (1992); Enabling Housing Markets to Work (Banco Mundial , 1993);

Sustainable Human Settlements Development: Implementing Agenda 21 (UNCHS, 1994); The Habitat Agenda (UNCHS, 1996); Global Report on Human Settlements (UNCHS, 1996).

119 F. Violich , et al.., Urban Planning for Latin American. The Challenge of Metropolitan Growth , 1987.

120 Porque la secuencia no es ni tan nítida ni tan precisa.

121 Que de ninguna manera se abandonan del todo, especialmente cuando hay necesidades políticas o de mostrar concreciones inmediatas.

122 Al margen de discusiones filosóficas –entre quienes, dentro del acuerdo de que el sector público debe retirarse de la producción directa, sinonimizan ‘facilitación’ con ‘liberalización extrema’ y los que reservan un rol más activo e intervencionista de encuadre al sector público- el gran desafío es combinar la consistencia de la política global de vivienda con los interesases de los sectores más pobres sin matar los incentivos de mercado.

123 Esto ha ocurrido en los últimos cuatro años en Canadá y Australia, entre otros casos. En Europa Occidental, también se ha privilegiado los auxilios a las personas y no a las construcciones dentro de un marco de ‘vientos de reforma’ desde Alemania al Mediterráneo.

124 El Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) fue creado por la llamada Ley 19.929 de 1970 con el objetivo expreso y general de contar con recursos genuinos para contrarrestar y disminuir el déficit habitacional y posibilitar el acceso a una vivienda digna de los sectores de menores ingresos de la población. En 1972, con la denominada Ley 21.581, se precisan y se enmarcan sus actividades del ente, determinándose que sus recursos debían ser destinados a financiar total o parcialmente la construcción de viviendas económicas para familias de recursos insuficientes y la ejecución de obras de urbanización, de infraestructura y de equipamiento comunitario complementarias y asociadas a la ejecución de los planes de viviendas predeterminados por las operatorias vigentes en cada momento. La Ley 24.464 de 1995 incorpora el financiamiento para la compra de viviendas como un nuevo destino posible de los recursos del Fondo y establece que, del total de recursos que recibe, cada jurisdicción no podrá destinar más del 20% a la construcción de obras de infraestructura, servicios y equipamientos, en la cuenta global anual.

A lo largo de su historia el FONAVI ha mantenido sus objetivos, pero ha variado la forma de financiamiento y de funcionamiento. La Ley 21.581 de 1972 establecía un financiamiento basado en aportes sobre los salarios (5%), mantenido por la Ley 24.130 de 1992, ratificatoria del Pacto Federal suscrito entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (12/VIII/92). En 1995 (Ley 24.464), se introdujeron modificaciones sustantivas: otorgar más facultades a los Institutos Provinciales de Vivienda1, mientras que en cuanto al financiamiento, se suspende la recaudación vía aportes sobre las remuneraciones y se reemplaza por un porcentaje sobre los ingresos provenientes del Impuesto sobre los Combustibles, estableciéndose, a su vez, un mínimo mensual equivalente a $75 millones

125 Que ha cambiado durante la última década varias veces de denominación y de dependencia funcional. Actualmente, otro Ministerio (el de Desarrollo Social) tiene también competencias en la materia.

126 Objetivamente debe consignarse que esas tareas no fueron cumplidas cabalmente nunca, pero adversarios de la descentralización subrayaron la orfandad sobreviviente.

127 V. ANEXO DE CUADROS.

128 Dirección de Gastos Sociales Consolidados, Ministerio de Economía de la Nación, Evaluación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), diciembre de 2000.

 

129 Una notable omisión a a hora de hcer análisis comparativos y que contribuye al axioma latinoamericano de ‘omniciencia del gobierno nacional frente a la incapacidad congénita de los gobiernos locales’. Sin duda que en estos último hay debilidades –y podría señalarse, p.ej., la insuficiencia de los 22 inspectores de la Dirección de Obras Particulares de la Municipalidad de Rosario- pero la ceguera relativa refuerza el estereotipo del postulado.

130 Opinión universal reforzada por el Diálogo Argentino en 2002 para discutir la crisis argentina. Sobre el ‘sesgo pro-rico’ y progresividad del gasto en vivienda V. ANEXO DE CUADROS.

131 El programa Regularización de Tierras Nacionales "ARRAIGO", el programa Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica, que promueve la construcción de viviendas por esfuerzo propio y ayuda mutua con asistencia técnica de ONGS y mano de obra de los propios beneficiarios –con dificultades en lograr un financiamiento fluido por parte de la Secretaría de Vivienda y el desinterés de los Institutos Provinciales de Vivienda- , el Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), con financiamiento BID, que se crea en 1996, etc.

132 Demanda Libre: las destinadas a cubrir las necesidades de la población objetivo en general, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos por cada jurisdicción.

• Cofinanciadas: Son las operatorias que se financian y/o ejecutan conjuntamente entre el

FONAVI y organizaciones comunales o no gubernamentales. En este caso, los postulantes

pertenecientes a la demanda libre no pueden resultar adjudicatarios, ya que la entidad

cofinanciante selecciona a los beneficiarios entre sus asociados exclusivamente.

• Descentralizadas: Son los planes de viviendas realizados en conjunto con los Municipios,

donde estos aportan el terreno y seleccionan a los beneficiarios.

• Créditos Individuales: Por medio de estas operatorias, los interesados reciben préstamos

que invierten en la refacción o ampliación de sus viviendas.

• Titularización: Las provincias que han decidido titularizar sus carteras hipotecarias son

todavía escasas. Esta operatoria se realiza en conjunto con el Banco Hipotecario Nacional y

resultan las más onerosas del sistema FONAVI.

133 Como en otras áreas. La Argentina sigue teniendo ministerios nacionales de Educación –que no dirige ninguna escuela, colegio o Universidad- y de Salud –del que depende un solo hospital en todo el territorio-. El presupuesto nacional está vinculado en los grandes números al pasado (pensiones y jubilaciones, pagos de la deuda externa) mientras que la mayor parte de los servicios están a cago de las provincias.

134 El Gobierno ha lanzado actualmente un plan para construir 120 mil viviendas que se calcula empleará a unas 360 mil personas, y que se anuncia culminará en 2006.

135 El mercado del crédito para la vivienda creció a un ritmo anual de 12% real. Los saldos de créditos treparon de un promedio de US$ 2.000 millones en los años 80 a US$ 8.000 millones en los 90 y pasaron de 1% a 3% del PIB.

136 En el periodo 1971 / 75 se alcanzó la mayor producción histórica con 178.540 viviendas anuales, en total (sectores público, privado y social). En los años 1990/2000 la producción total era del orden de las 120.000 viviendas

137 En efecto, las condiciones de tenencia irregular pasan del 17,6% en 1991 al 16,7% y si bien se ha verificado un avance entre 1990 y 1998 ya que la producción anual de viviendas financiadas con el FONAVI experimentó un marcado incremento pasando de un promedio de 27.000 unidades a 53.000 viviendas anuales, la mejoría de la situación habitacional en relación con el déficit histórico ha sido leve. Estimaciones recientes indican que el porcentaje de hogares que padecen déficit absoluto, entendiendo por tal a aquellos hogares que habitan una vivienda irrecuperable o que comparten la vivienda con otro hogar, ha descendido del 12,1 % al 9,3 %.V. exposición del representante argentino en el XXV periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas para la revisión y evaluación generales de la aplicación del programa de Habitat (Habitat II), Junio de 2001

138 Datos oficiales de la Subsecretaría de Vivienda, 2004.

139 En este esquema no son financiables: a) Costo del terreno; b) Infraestructura de servicios; c) Seguro contra Incendio o destrucción; d) Mano de obra; y e) Planos de mensura. Para la Operatoria de Ejecución de Viviendas en terrenos propiedad del Municipio o Comuna, la garantía serán los Fondos de la Coparticipación de Impuestos Provinciales y Nacionales. Se establece, para la devolución del préstamo,

un servicio financiero a 25 años sin intereses, siendo su modalidad la retención automática de las cuotas mensuales de la Coparticipación de Impuestos Provinciales y Nacionales, que eventualmente le correspondieren a la Comuna o Municipio.

140 Fue la última Conferencia de UNCHS/Habitat en 2002.

141 En lo que quizás influyó la postura oficial de los principales organismos internacionales.

142 V: p. ej., E. Herrera Zúñiga, Descentralización, Municipalidades y Vivienda , ¿1999?: “la vivienda constituye una de las nuevas tareas que, aparentemente, deben asumir los municipios, sin que aún estén nada claros los límites de responsabilidad entre el nivel central y el local, ni entre el gobierno local, las ONGs y el sector privado. Los modelos que se han estado intentando en varios países, demuestran que la clarificación del rol actual de los municipios es un tema clave en este asunto : ¿deben ser proveedores de vivienda ?, ¿actuar sólo como facilitadores ?, ¿reguladores ? ¿proveedores de tierras ?, ¿de servicios básicos de infraestructura ?, ¿otorgar créditos para la vivienda ?, etc.”. La búsqueda de los límites claros es inútil por los rasgos actuales de la gobernanza urbana, y muchas de las preguntas se responden por sí mismas. Sin embargo, hay un dejo de duda legítima que sólo la práctica concreta en el continente irá despejando.

 

143 Las empresas públicas no pagaban tributos municipales ni impuestos provinciales, mientras que las empresas privadas tendían a localizarse mayoritariamente sobre áreas calificadas como “zonas rurales” y, por tanto, sometidas a una valuación inmobiliaria desproporcionadamente baja en relación con las inversiones realizadas. Este nuevo y eficaz activismo es particularmente cierto en los casos de los municipios de Puerto Gral. San Martín y San Lorenzo, en sintonía con lo que viene ocurriendo en Gral. Lavalle (Córdoba), Larroque (E. Ríos), etc.

144 Fenómeno que se registra también en muchos otros municipios del país.

145 Entre ellos la expansión de la planta urbanizada, el control del agregado edificatorio y la zonificación del área urbanizada. En el caso de Rosario propiamente dicha, rige la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del de 1997), que introduce programas de urbanización diferenciados: Programa de Urbanización Básica; Programa de Urbanización Integral, Programa de Urbanización de Interés Social (para operaciones declaradas de interés social, a concretar por parte de organismos públicos y/o entidades intermedias) y Programas por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable (a implementar por parte de organismos públicos, privados o mixtos).

146 Aunque puede requerir una cierta compatibilización. Según se lo mire, la elaboración de planes estratégicos individuales podría tanto facilitar como complejizar enormemente la acción en esta materia.

147 Esto más como riesgo potencial. Si bien hay restricciones legales fuertes, la gestión por lo general es satisfactoria dentro de esas limitaciones.

148 Entre la documentación tenida en cuenta, están: M.I. Garzia et al. , Servicio Publico de la Vivienda

Ente Autárquico de la Municipalidad de Rosario, publ. oficial; Asentamientos Irregulares en la ciudad de Rosario., realizado por la Fundación Banco Municipal de Rosario en 1992 y 1996,: Documento de la Secretaría de Promoción Social de la Municipalidad de Rosario, 1997; _ Definición del modelo teórico en su faz socio-organizativa, documento interno SPV, 1999; Definición del modelo teórico en su faz socio-organizativa, documento interno SPV, 1999;, etc.

149 Programa Integral de Recuperación de Asentamientos “Rosario Hábitat.

150 Presidencia de la República, Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Municipalidad de la Cuidad de Rosario y Fundación Universidad de Rosario

 

151 V. E. G. Chajchir et al., La innovación tecnológica en la producción social de la vivienda - El caso de las “38 viviendas” ,s/f.

152 1) Gestión del proyecto de carácter interinstitucional e interdisciplinar; 2) Concertación de intereses entre los actores involucrados; 3) Gestión participativa de la población beneficiaria previa y durante la mudanza; 4) Aporte de tecnología innovadora e industrialización de materiales –tema que en Rosario ocupa también a la UTN y a la UBA, incluyendo materiales no tradicionales; 5) Incentivo a la investigación de los procesos productivos del hábitat y racionalización de la construcción; 6) Evaluación ex post en cuanto al impacto físico y social de la intervención respecto a las viviendas, al entorno y a la construcción de la identidad y la trama social del grupo objeto del programa; 7) Acompañamiento y asesoramiento respecto a la consolidación de asociaciones comunitarias en la nueva localización.

153 • Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo: ente financiador del Programa.

Servicio Publico de la Vivienda de la Municipalidad de Rosario: ente encargado del estudio social y propuesta de adjudicatarios.

• Universidad Nacional de Rosario:

- Fundación Universidad Nacional de Rosario: entidad intermedia sin fines de lucro, receptora del crédito.

- Equipo para el Estudio de la Vivienda: de la FAPyD: Aporte de antecedentes y documentación sobre el Centro Universitario Rosario. Aporte de recursos humanos. Gestión antes, durante y posterior a la ejecución de la obra.

- Secretaria de Política Edilicia: Aporte de recursos humanos, con profesionales abocados al tema del Centro Universitario Rosario para el trabajo interinstitucional y con la comunidad, de adjudicación y mudanza.

- Laboratorio de Casapartes dependiente de la Fundación UNR: Desarrollo del sistema de Casaparte. Responsable del proyecto y conducción de la obra.

• Actores Comunitarios Beneficiarios del Programa: participación en reuniones y asambleas. Elección de la vivienda.

traslados voluntarios y parciales. Parciales en el sentido de que no se propuso liberar un sector en especial por un lado, y por el otro que las soluciones habitacionales propuestas (38) resultaban insuficientes con relación a las requeridas para dar solución a toda la población del barrio en un proyecto integral. El sistema constructivo ha sido desarrollado en el Laboratorio de Investigación y Desarrollo de Casapartes,

154 Creado por Decreto Municipal 1837/01 y homologado por Ordenanza del H. Concejo Deliberante Nº 7283/01.

155 Todos estos rasgos, de por sí notables, alcanzan mayor relieve si se los compara con los de la mayoría de los programas/proyectos de vivienda en desarrollo, aun en esta época de nuevos esquemas y combinaciones.

156 La demanda de que las políticas de vivienda no se disocien de las del hábitat es formulada hoy en el continente por voces provenientes de todo el arco ideológico.

157 Producto de los convenios de cooperación que ha realizado el Servicio Público de la Vivienda de la Municipalidad del Rosario con la Universidad Nacional de Rosario y con la Universidad Tecnológica Nacional.

158 Este proyecto en particular generó en julio de 2004 controversias periodísticas y pedidos de informes al SPV por parte del Concejo, por las denuncias de amenazas por parte de pobladores que no querían trasladarse a la nueva localización.

159 Ahora puesto en marcha y en la etapa de soporte informático para todas las localidades.

160 Desde países unitarios como Francia, donde el financiamiento cruzado en materia de vivienda de los cuatro niveles intervinientes es fuente permanente de problemas, hasta países federales como México cuya ley federal de vivienda dedica un capítulo entero (el VIII) a la coordinación y los mecanismos para lograrla. El problema ha pasado a ser un supuesto a resolver por la política pública en Estados Unidos, Colombia, Uruguay, Perú, Brasil, Canadá, el Reino Unido, Alemania, etc.

161 Que van desde los proyectos presentados al Premio de Ciencia y Tecnología de la Red Mercociudades en 1997 al hecho de ser la única ciudad argentina de la Alianza de NN.UU. contra la pobreza hasta la poco frecuente distinción del PNUD al Intendente saliente en diciembre de 2003.

162 Para citar sólo unos pocos casos, por su envergadura y tratarse de organizaciones de 2º y 3er. Grado: Unidad de las Bases Sociales (Ubaso)y Grupo Laboral Cooperativo,. Debe señalarse que durante la Consulta del Programa DE Gestión Urbana PGU-ALC (UNCHS/PNUD), se convocaron en Rosario más de 200 organizaciones de base involucradas en el Programa de agricultura urbana.

163 En términos de un ex - responsable del área. Esta opinión es generalizada. Puede verse, p.ej., la opinión de la Fundación Libertad, un think tank ultraliberal de derecha, sobre todas las gestiones desde 1983, a las que fue opositora pero a las que reconoce continuidad y muchos aciertos, sobre todo en términos comparativos.

164 “Como en todo proyecto integrado, la coordinación entre los agentes ejecutores y su capacidad para ejecutar componentes innovadores, constituye una preocupación. Además, la dependencia de la respuesta de la comunidad o de ejecutores no gubernamentales… representan riesgos para asentamientos específicos del programa….Aun cuando la metodología y la capacidad operativa del SPV han sido probadas con éxito sólo en intervenciones parciales, se estima que esta experiencia previa es suficiente para minimizar los riesgos institucionales” y con relaciones a las organizaciones sociales comunitarias: “la dependencia de estos organismos por recursos donados, representa un riesgo para la sostenibilidad de algunas de las actividades financiadas por el programa. Para minimizarlo, se inducirá prácticas orientadas a la búsqueda del autofinanciamiento, como la explotación de fuentes propias de ingresos y la captación de recursos junto al sector empresario y filántropos”.

165 Cuando no lo hacen es porque se trata de consuelos simbólicos, normas con dientes de hule o bien porque la estructura de control y cumplimiento forzado es muy débil. En la actualidad el mercado inmobiliario de Rosario está en pleno auge y todas las estimaciones públicas y privadas suponen que 2004 tendrá el récord histórico de permisos para construir del último cuarto de siglo. Es un caso más de lo que los canadienses llaman la ‘salud insolente¡ de ese mercado cuando todo lo demás no va tan bien o directamente va mal (piénsese que la onda expansivo en el caso de Rosario viene desde 2002).

166 Rosario cuenta con el herramental completo de técnicas y niveles de intervención –quizás falten las más novedosas, como la zonificación inclusiva y el shopsteading, que podrían resultar útiles a la hora de una proyección metropolitana para acuerdos horizontales- pero, lo que es más importante, ha demostrado en general hacer un uso criterioso de ellas.

167 El cálculo generalizado en el gobierno y la sociedad rosarina es que con la autonomía, de movida, podría contarse con 20 millones anuales adicionales.

168 Como el discutido en mayo de este año por la Provincia y la Municipalidad, donde además de estimar el déficit habitacional en aproximadamente 40000 viviendas, analizaron encarar paulatinamente la terminación de infraestructura y el mejorado de algunos barrios FONAVI, en especial aquellos existentes con muchos años desde su habilitación, y consideraron la posibilidad de gestionar planes especiales instrumentados en el PROMEBA) con aportes de la Nación y la Provincia de Santa Fe.

169 De uso corriente en inglés y creciente en francés, no creemos que este neologismo haga carrera en español, a pesar de la economía verbal. NIMBY son las siglas de Not In My Backyard Syndrome (o aproximadamente el síndrome de ‘Puede ser, pero nunca en mi patio trasero’). Los detalles pueden verse en La Capital del 12/V/04.

170 V. el diario citado en la nota anterior para un repertorio muy amplio de excusas (blandas, duras, de apariencia blanda, y muy duras) en un amplio abanico para desalentar la idea por completo. El problema se potencia ante el anuncio oficial del gobierno nacional de su plan reactivador de viviendas, que incluye 5000 para Rosario para las que no parece haber suelo disponible suficiente.

171 V. sobre esto, entre muchos posibles, L. Metcalfe Coordinación de Políticas Internacionales y Reforma de la Administración Pública, en Instituto Nacional de Administración Pública de México El rediseño del Estado. Una perspectiva internacional, 1994.

172 Como lo hace N. J. Foss en Leadership, Beliefs and Coordination: An Explorative Discussion, 2000 (borrador).

173 Con el grupo dirigido por T. Malone en MIT a principios de los 90s con ingredientes de la informática, la sociología de la organización, la economía –especialmente institucionalista-, la psicología conductista, la lingüística, etc.

174 Una primera aproximación podría ser una sentencia del Tribunal Supremo de España en 1983: Ala actividad dirigida a conseguir que la complejidad y la división alcancen unidad y una cierta simplificación.... La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema”.

175 Puede verse un desarrollo amplio de esas funciones, la falta de instituciones para cumplirlas y algunos modos de construirlas en Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 2003.

176 Una coordinación eficaz requiere en este sentido instituciones (normas y organizaciones formales e informales) que asuman las funciones mencionadas: captación de las señales (información, retroinformación, anticipación de futuros problemas), equilibrio de los intereses (transparencia, participación, foros para la negociación) y ejecución de las decisiones acordadas (mecanismos de compromiso y de aplicación y control), funciones y esquemas todos aplicables a la vivienda social o pública. Estas instituciones con frecuencia no existen o son deficientes, cuando algunos intereses están atomizados o cuando algunos grupos de la sociedad son pobres o de alguna otra forma no tienen representación; los grupos que carecen de activos también suelen carecer de voz, seguridad y de participación en la sociedad a nivel más amplio, lo que impide que las instituciones puedan desempeñar las funciones de coordinación necesarias; el resultado es un círculo vicioso en el cual las instituciones sesgadas implementan políticas que provocan un aumento en la polarización y la distribución desigual de los activos Esta problemática general se verifica reiteradamente en la política de vivienda y algunos de los resultados negativos son observables en esquemas concretos locales.

177 Es principalmente el caso de la gestión integrada de cuencas.

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