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Categoría: Número 26

Publicado el Jueves, 02 Junio 2005 21:00

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REVALORIZACIÓN DEL ÁMBITO LOCAL PARA EQUILIBRAR LA CAPACIDAD DE GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL NUEVO GOBIERNO LOCAL COMO AGENTE DEL DESARROLLO. por Jose G. Vargas-Hernandez, M.B.A.;Ph.D. CENTRO DE ESTUDIOS SUPERIORES DEL NOROESTE-UNIVERSIDAD DE CALIFORNIA

REVALORIZACIÓN DEL ÁMBITO LOCAL PARA EQUILIBRAR LA CAPACIDAD DE GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL NUEVO GOBIERNO LOCAL COMO AGENTE DEL DESARROLLO

Jose G. Vargas-Hernandez, M.B.A.;Ph.D.

CENTRO DE ESTUDIOS SUPERIORES DEL NOROESTE-UNIVERSIDAD

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Resumen

El objetivo de este trabajo es analizar las transformaciones del ámbito local en el escenario de los cambios en las escalas nacionales y globales, para revalorizar sus funciones determinadas por su capacidad de gestión estratégica del nuevo gobierno local como agente del desarrollo.

A partir de la consideración de que la economía local determina el desarrollo local, se analizan las implicaciones de las variables gobernabilidad, poder y gobierno local como elementos de la nueva gestión pública local. Finalmente, se consideran en esta revaloración el papel que desempeñan las comunidades y organizaciones locales en la gestión social ante las presiones que el modelo de desarrollo neoliberal ejerce frente al estado nacional para que limite la política social.

La revalorización del espacio local como la instancia donde se interrelacionan los actores del nuevo gobierno y la sociedad deja de manifiesto la necesidad de generar capacidades políticas y de poder de los gobiernos locales para facilitar la participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas que atiendan las demandas económicas, sociales y políticas.

Palabras clave: Desarrollo local, gobernabilidad local, nueva gestión pública, nuevo gobierno local, comunidades y organizaciones locales.

1. Introducción

El territorio representa un conjunto de relaciones sociales, lugar donde la cultura y otros rasgos locales no transferibles se han sedimentado, donde los hombres y las empresas actúan y establecen relaciones, donde las instituciones públicas y privadas mediante su accionar intervienen para regular la sociedad (Camagni, 1991). Región es el espacio territorial en el que se materializan las fuerzas mundiales, nacionales, regionales y locales (Ortegón Espadas, 2000). El concepto de la glocalidad puede derivar del término “glocal” también usado para señalar que tanto la localización de lo global como la globalización de lo local

La revalorización del espacio local como la instancia donde se interrelacionan los actores del gobierno y la sociedad deja de manifiesto la necesidad de generar capacidades políticas y de poder de los gobiernos locales para facilitar la participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas mediante la apertura de canales de comunicación. El ambiente local se entiende como el conjunto de instituciones públicas, privadas y agentes locales que interaccionan e interrelacionan en un espacio abierto y que puede dar lugar a procesos de eficiencia colectiva definidos como las ventajas competitivas derivadas de las economías externas y de la acción conjunta de loa agentes.

2. La economía local como base del desarrollo local

En 1983 surgió el término de globalización acuñado por Levitt como el concepto de mercadotecnia, para referirse a los mercados de productos localizados fuera de los países donde las corporaciones residían y que excluían obviamente a los países comunistas. Los cambios en la tecnología que estaban teniendo lugar en el mundo lograron que la globalización fuera una realidad.

El colapso de la economía socialista y la implosión estratégica de las economías de mercado que abandonan el modelo de desarrollo centrado en el Estado nación y basado en la industrialización por sustitución de importaciones, dieron lugar a una transformación cualitativa de los procesos de desarrollo económico impulsados por una competencia abierta entre localizaciones ubicadas en distintas partes del mundo, dando lugar a una globalización de los procesos económicos. El desarrollo en la globalización han sido en general capitalocéntrica porque sitúa al capitalismo “en el centro de las narrativas de desarrollo, tendiendo en consecuencia, a devaluar o marginar cualquier posibilidad de desarrollo no capitalista"( Graham y Gibson 1996:146).

El neoliberalismo disuelve las fronteras nacionales a favor de un proyecto global mediante la ejecución de un programa de reestructuración económica que conlleva la reestructuración política que redistribuye el poder entre el Estado y la sociedad hacia los grupos locales con mayor orientación transnacional. Así, las economías nacionales que tienen como marco de referencia los procesos económicos mundiales, se integran cada vez más a los mercados globales y no estos a las instituciones de la sociedad local. Bajo este modelo neoliberal de globalización económica, la dinámica económica privilegia el sector privado en la competencia por el dominio de los mercados. Esta competencia no solamente es entre las empresas sino también entre los sistemas más eficientes de regulación estatal con ofertas fiscales y de servicios públicos que se ajusta a los factores de producción que bajo una movilidad perfecta y gratuitidad, distribuyen las actividades económicas y las ubican en localidades que son más competitivas en el espacio económico global.

La arquitectura de la economía global se fundamenta en una red interactiva que forma un sistema de varios niveles interrelacionados para dar respuesta a los crecientes imperativos de una economía más globalizada requieren del desarrollo de potencialidades locales y regionales y de sistemas de cooperación en las localizaciones intra-regionales. La globalización económica que impone áreas de integración regional e instituciones supranacionales tiene un impacto evidente en la formación de nuevas naciones y en las funciones del Estado a partir del avance de los procesos de descolonización y separación, de una evidente erosión de los sistemas de seguridad nacionales que inciden en sentimientos de identidad nacional, regional o local.

Con la adopción de las políticas económicas neoliberales, la economía adquiere más importancia y acota la política, de tal forma que la ideología de los partidos políticos es muy similar, con leves diferencias en la incorporación de las experiencias y expectativas locales en torno a un núcleo fuerte. Tal como lo señala Friedman (1999:87) con la metáfora del “golden straitjacket” que “limita las opciones políticas y de política económica de aquellos en el poder hacia parámetros relativamente ajustados. Por eso resulta cada vez más difícil actualmente encontrar diferencias reales entre los partidos oficialistas y de la oposición en aquellos países que han adoptado el Golden Straitjacket, sus opciones políticas se ven reducidas a Pepsi o Coca – hacia leves matices en el gusto, leves matices en las políticas, leves alteraciones en el diseño para incorporar las tradiciones locales, algunas concesiones aquí o allí, pero nunca ninguna desviación importante del núcleo duro de las normas de oro”

La nación cosmopolita funciona solamente con una democracia cosmopolita que se mueve en dirección mundial pero que también desciende a las organizaciones sociales locales.Las formas de globalización de lo local se transforman en fuerzas políticas en defensa de los lugares y sus identidades, mientras que las formas de localización de lo global se transforman en movimientos que los locales pueden utilizar para sus propios fines.

La hegemonía transnacional capitalista del sistema corporativo que concentra más poder económico y político que muchos Estados contemporáneos, asegura la continuidad de los procesos de globalización a través de la ideología de nueva cultura que orienta a las elites locales. El capital transnacional se beneficia de la colaboración de las elites dirigentes locales, las que a su vez se distancian de sus bases locales, dando lugar a un vacío de poder que genera conflictos. Las tecnocracias locales están más estrechamente relacionadas con las redes de las instituciones transnacionales que con las redes de las instituciones nacionales a las que imponen autoritariamente sus decisiones y políticas.

De acuerdo a Wallerstein (1998), las relaciones económicas del centro con los países semiperiféricos y periféricos dependen de tres factores estratégicos: el grado en que sus industrias sean importantes o fundamentales para el funcionamiento de las cadenas de mercancías clave, el grado en que los países sean importantes o esenciales para sostener un nivel de demanda efectiva para los sectores de producción más rentables, y el grado en que los países sean importantes en decisiones estratégicas (localización, poderío militar, materias primas, etc.). Bajo un nuevo arreglo geoeconómico que modifica las economías centradas en el estado nación, las unidades de producción territorialmente organizadas son sustituidas por la formación de cadenas de valor agregados que abren la competencia entre los clusters locales, las ciudades y regiones organizadas para generar espacios funcionales de aglomeramientos transfronterizos.

En cada una de las regiones avanzadas y plurales por igual del sistema capitalista internacional, los procesos de adelgazamiento industrial, reestructuración y relocalización han sido justificados por la amenaza y demandas de la competencia global. Con respecto a la competitividad basada en el precio se determina en función de los costos locales en relación a los costos foráneos. Para los clusters y empresas locales con orientación al mercado globalizado, las normas globales señalan un marco de referencia de sus niveles de competitividad. Existen ciertos factores no precio que inciden en competitividad y que significan las funciones del ambiente, del entorno y de las instituciones en el desarrollo de capacidades competitivas, otorgan relevancia a los factores espaciales y geográficos que se materializan en un determinado territorio como elementos estratégicos que abren oportunidades de desarrollo a partir de las características específicas de la localidad.

Cuando un productor final de bienes es dueño de la unidad de producción de componentes localizada en un país desarrollado, la forma organizacional es una integración vertical, mientras que la unidad de producción de insumos intermedios localizada en los países menos desarrollados la forma organizacional es una integración con una vertical inversión extranjera directa que genera comercio internacional intrafirma. Las empresas de los clusters locales que mejor se integran y se posicionan en las cadenas globales de valor agregado, siempre orientan sus operaciones de producción y distribución alrededor de una empresa líder para acceder a los mercados globales y de quienes reciben incentivos de aprendizaje e innovación tecnológica. El aprendizaje por interacción intraregional entre empresas locales organizadas en clusters, es un sistema de innovación dinámico que como economía de innovación desarrolla ventajas competitivas y mejora su posicionamiento en la economía global.

Los procesos económicos de globalización conlleva ciertos arreglos estructurales que incorporan a distintos agentes conjuntamente con los actores públicos. para el establecimiento de normas y estándares técnicos, laborales, ambientales, sociales, de protección infantil, etc., como la norma SA 8000 Ethical Trade Initiative considerada de la quinta generación de estándares, que tienen impacto en los clusters y emplazamientos locales.

El análisis del fenómeno de la globalización económica y su impacto en las formas de gobernabilidad se hace bajo los enfoques por demás insuficientes del neoliberalismo, el globalicrítico, desde la perspectiva de la integración regional, sus interacciones con las ubicaciones locales y el énfasis en lo intergubernamental de la regulación de políticas de globalización económica.

La globalización no es un proceso unilineal que transforma las estructuras de governance de producción, distribución y consumo del nivel de las economías nacionales en una economía global, sino que también en forma paralela se desarrollan estructuras de governance privadas globales tales como la formación de sistemas de redes globales de valor agregado y quasi jerarquías para integrar a los emplazamientos locales en los procesos de producción, distribución y consumo de los mercados mundiales.

La coherencia entre las acciones internacionales, nacionales y locales asegura ciertos beneficios a los países en desarrollo mediante su integración en la economía global, por lo que las reformas a los gobiernos nacionales tienen que acompañarse con reformas en los gobiernos locales y las correspondientes en las instituciones internacionales para fundamentar una regulación internacional más coherente.

Varias organizaciones multilaterales, como la FAO, alertan a los Estados la urgente necesidad de revertir las políticas impuestas por el “Consenso de Washington” cuyo impacto ha sido desastroso para las economías locales. La crisis de los Estados Latinoamericanos se agudiza en la década de los noventa con la ruptura de las alianzas con los sectores populares para incorporarse a los procesos económicos y socioculturales articulados con la globalización, a costa de la desarticulación de las economías locales, dando como resultado la profundización de las características de una sociedad dualista: sectores socioeconómicos incrustados en la modernidad y los procesos de globalización, y sectores desarticulados con bajos niveles de competitividad y sin posibilidades de mejorar su desarrollo, condenados a una dependencia tecnológica, financiera, etc.

Los acelerados procesos de globalización están originando nuevas formas de particularización, flexibilización, fragmentación y localización. Las grandes corporaciones transnacionales promueven la flexibilización laboral mediante acciones de chantaje sobre los gobiernos locales a quienes amenazan con retirar sus inversiones mientras que las remuneraciones como salario ofrecidas a los trabajadores desvalorizan el trabajo y profundizan los índices de pobreza.

Al mismo tiempo que la cultura se vuelve más homogénea en las ciudades globales, también ocurren procesos de diferenciación cultural, dando lugar a procesos de desterritorialización de culturas con el florecimiento de culturas locales. Por lo tanto, las diferencias culturales y económicas son representativas de las grandes ciudades globales Las personas experimentan cada vez más diferencias culturales debido a la glocalización y junto con la fragmentación crean retos de identidad, inseguridad, ansiedad, incertidumbre Los procesos sociales y políticos condicionan los avances tecnológicos y económicos de la globalización que se acompaña de nuevos patrones de desigualdad y polarización.

La transferencia del poder del capital del Estado-nación al espacio global requiere el diseño de instituciones supranacional para escapar del control de las instituciones locales y nacionales. En el otro extremo, el proteccionismo trata de desarrollar un mercado interno, proteger el empleo, fortalecer las empresas locales, mejorar la eficiencia que les permita afrontar la competencia externa y evitar la dependencia de otros países. Los negocios locales proveen empleo a la gente local, quien pagan los impuestos locales para mantener la infraestructura pública y para la provisión de los servicios públicos y sociales, que confronte los estándares del medio ambiente y los sociales, que participen en la vida comunitaria y compitan justamente con negocios similares en mercados que no tienen jugadores dominantes.

Las inversiones directas extranjeras contribuyen al desarrollo local si invierten en infraestructura y servicios, en actividades que tienen efectos de “derrame”mediante la creación de empleo, desarrollo de capital humano, desarrollo de tecnología y no crean grandes desigualdades con respecto a las empresas locales. La dotación de capital humano es exógena y se asume que es útil como insumo de los procesos de innovación que impulsa los procesos de crecimiento. La política industrial en los países menos desarrollados debe orientarse a apoyar las inversiones extranjeras y las transformaciones industriales pero asegurando que los productores locales puedan competir. Se requiere de un Estado fuerte y una política industrial que apoye a los gobiernos locales en el desarrollo de clusters sectoriales.

Las fallas en la prevención y administración del impacto negativo de las fuerzas globales actúan en las realidades locales y encuentran medios culturalmente apropiados para responsabilizar a las instituciones para ser más democráticas, eficientes y que rindan cuentas al bien público. Es esencial que la democracia y la transparencia estén igualmente organizadas a nivel popular en los niveles locales afectados por las intervenciones de las Instituciones Financieras Internacionales.

Según Acconcia (2000), la inversión pública puede ser en bienes públicos puros e impuros, atendiendo al grado de rivalidad en su uso. Los bienes públicos puros tienen la particularidad tienen la particularidad de no presentar rivalidad, mientras los bienes públicos impuros presentan cierto grado de rivalidad en su uso. En términos geográficos, los bienes públicos pueden ser locales, regionales o nacionales. Así, la rivalidad parcial en el uso y la localización de los bienes públicos son aspectos relevantes que sugieren interesantes consecuencias en el producto de largo plazo que pueden explicar las diferencias entre las regiones subnacionales. Para corregir esta falla han incrementado el costo de capital y han involucrando así a los inversionistas locales en sus programas de rescate quienes buscan la rápida recuperación mediante intereses más elevados.

En la relación entre lugar y cultura, los lugares son creaciones históricas que se deben explicar, no asumir, y en esas explicaciones se describen las formas en que la circulación global de capital, conocimiento y medios de comunicación configuran la experiencia de la localidad.

Desarrollo local

La referencia espacial del desarrollo se ha movido del nivel nacional con el debilitamiento del Estado nación al nivel supranacional y local con el fortalecimiento de los bloques regionales de integración y con la descentralización de funciones en los gobiernos locales. La referencia espacial del desarrollo se ha movido del nivel nacional con el debilitamiento del Estado nación al nivel supranacional y local con el fortalecimiento de los bloques regionales de integración y con la descentralización de funciones en los gobiernos locales. Los vínculos que explican las diferentes relaciones económicas, sociales, políticas, etc., existentes entre las localidades, regiones, países y globalidad se han analizado desde dos enfoques teóricos, el dependencista y el desarrollista.

El "desarrollo local" conceptualizado como un paradigma teórico tiene su origen en los distritos industriales de Italia en el análisis del carácter endógeno del desarrollo y sus relaciones de cooperación y competencia con la organización industrial (Becattini, 1992; y Bagnasco & Trigiglia, 1993). Las investigaciones de A. J. Scott, M. Storper y R. Walker sobre el crecimiento de Los Angeles, California concluyeron que la concentración en determinadas formas territoriales de pequeñas empresas favorece las economías de escala y flexibiliza al sistema productivo. Estas formaciones territoriales son conceptualizadas como "tecnopolos" o "polos de crecimiento" (Storper 1988) como "entornos o ambientes generadores de innovación" (Dosi y Salvatori 1992). García Delgado (1999) y Calderón & Dos Santos (1999) estudian el desarrollo local como escenario del Estado neoliberal. Arocena (1999) analiza el modo de desarrollo, el sistema de actores locales y la identidad local como variables del desarrollo local.

El posdesarrollo incluye las formas de integración entre lo local y lo nacional que estén determinadas por el intercambio igual y que no impliquen marginalidad para las unidades territoriales menores. La inclinación del posdesarrollo sobre "el lugar", la ecología política y la geografía posmoderna al estudiar la globalización, permite reconocer los modos de conocimiento y modelos de naturaleza basados en lo local (Escobar, 2000.:172). El objeto local, de acuerdo a Bourdin (2000)se expresa en cuatro visiones que denomina “la vulgata localista”, “lo local necesario” que incluye lo “local interaccionista”, “lo local heredado”, y “lo local construido” . Estos modelos locales de desarrollo desafían "lo inevitable" de la penetración capitalista con los procesos de globalización y que por lo tanto, se puede decir que todo lo que surge de la globalización encaje en el guión capitalista.

“... la naturalidad de la identidad capitalista como plantilla de toda identidad económica puede ser puesta en cuestión" (Graham y Gibson 1996:146) por diversas opciones de desarrollo económico propias del mismo posdesarrollo que valoran los modelos locales no necesariamente complementarios, ni opuestos ni subordinados al capitalismo.

Las instituciones se constituyen en las instancias mediadoras que vinculan las políticas macroeconómicas con los agentes económicos y sociales en el ámbito del desarrollo local que se relaciona con la esfera pública, particularmente en la dotación de bienes y servicios públicos requeridos. En los procesos de preinstitucionalización, las organizaciones innovan independientemente buscando soluciones técnicas viables a los problemas locales. La calidad de las instituciones locales junto con el desarrollo de instituciones sociales y jurídicas contribuyen al incremento de la productividad de la fuerza de trabajo, reducen los conflictos sociales, etc.

La estrategia de crecimiento se orienta hacia el desarrollo local basado en los proyectos municipales impulsados por los actores locales. Los municipios orientan su desarrollo económico en función de las estrategias del mercado, por lo que la satisfacción de los requerimientos y demandas de los agentes económicos tiene como finalidad incrementar la competitividad mediante políticas que articulen los esfuerzos locales con los nacionales, y estos a su vez con los globales.

La estructura política local involucra a los individuos en instituciones locales de gobierno y de gestión de bienes públicos. Los grupos subordinados a las elites locales buscan el apoyo de las elites nacionales mediante petición más que organizarse en grupos de resistencia por la implicación de los costos fijos. Además, las elites locales tienden a coludirse más que las nacionales para capturar las agencias locales mediante compromisos de agendas políticas.

El desarrollo humano se manifiesta en el espacio del desarrollo local como la expresión del capital social que resulta de la participación de todos los agentes económicos y actores políticos en los diferentes procesos de decisiones.

El sistema redistributivo territorial sobre la base de las iniciativas y aportaciones locales “no es compatible con el objetivo de equidad” (Finot, 2000). En vez de sostener el crecimiento económico y una mayor igualdad social, la modernización de las sociedades del tercer mundo produjo varias consecuencias negativas no esperadas tales como el prematuro incremento de los estándares de consumo con muy poca relación a los niveles locales de productividad; la bifurcación estandarizada entre las elites capaces de participar en el consumo moderno y masas concientes de ello pero excluidas, presiones migratorias en tanto que los individuos y sus familias buscan ganar acceso a la modernidad moviéndose directamente a los países de donde proviene la modernidad (Portes, 1997).

Los procesos locales y regionales requieren de una transformación sustancial de las relaciones negociadas entre los agentes económicos y los actores políticos. Las inversiones extranjeras, por ejemplo, son menos comprometidas con las economías locales, no se sujetan a las regulaciones o las rechazan y son menos pegajosas que las nacionales. Hasta ahora se establecen estos estándares y normas en forma muy desordenada en función de sistemas de incentivos que provienen de los intereses de una constelación multiforme de actores privados, grandes corporaciones transnacionales empresas y clusters locales, consumidores, científicos sindicatos y organizaciones no gubernamentales dentro de las redes de políticas globales .en procesos de cooperación y conflicto entre los actores involucrados en situaciones donde las empresas se ven obligadas a adoptar normas por la presión de los otros actores.

Para lograr una mejor racionalización de los recursos para el desarrollo económico y social local, se requiere un sistema de información que despliegue el potencial. El diseño e implantación de programas de desarrollo local integral tiene que considerar la pluralidad e inclusión de los intereses de los agentes económicos y actores políticos, a efecto de establecer acuerdos y compromisos, así como coordinar los esfuerzos de todos en forma eficiente. La administración eficaz de los recursos financieros y naturales en el ámbito local representa una acción relevante del gobierno que se proponga como meta el desarrollo local.

El desarrollo local debe pivotar sobre la base de interacciones comunitarias solidariamente comprometidas, en forma activa y continuada, independientemente de que existe contigüidad territorial y física. Es en las mismas comunidades donde se encuentran grandes reservas de organización político social para la promoción del desarrollo local. Los derechos fundamentales y políticamente relevantes para la gestión sustentable del desarrollo local son el derecho a la identidad, al territorio, a la autonomía y a su propia visión del desarrollo.

Gobernabilidad local

La gobernabilidad tiene varias dimensiones entre las cuales se cuentan la política, económica, social, cultural, etc., las cuales se presentan en diferentes escalas: local, regional, nacional y global. La lógica territorial de la gobernabilidad, también denominada como “gobernancia del terrritorio” delimita el espacio de aplicación en términos como gobernabilidad local o regional. (Cuado1).

Por lo tanto, la gobernabilidad de la sociedad presenta desafíos de cooperación para la regulación en todos los niveles: global, internacional, regional, nacional y local en las áreas económicas, políticas, sociales, culturales, etc. Por lo tanto, es necesario que exista coherencia y agregación entre los diferentes niveles, en donde las acciones nacionales deben ser tener correspondencia con las decisiones locales y estar respaldadas por acuerdos internacionales. La participación de las instituciones y los actores en las situaciones políticas locales crean las condiciones necesarias para el diseño de los arreglos institucionales que faciliten la gobernabilidad. (Cuadro 2)

Cuadro 1. Necesidades de evidencia empírica para documentar relaciones entre problemas y resultados y los modos de regulación integrando la variable territorial de Saldomino (2001).

Fuente: Saldomando (2002).

Pol Políticas. Ins Instituciones. AS Arreglos sociales. ES Espacio territorial. P Procesos R resultados.

El desafío de la globalización no es detener la expansión de los mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una governance mejor –local, regional, nacional y global- para preservar las ventajas de los mercados y la competencia global pero también para proveer los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaja para la gente y no solo reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas” (Martínez, 1999, citada por Prats, 2001). La governance, no se refiere solo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, tanto en el ámbito local, nacional e internacional (PNUD, 1997, citado por Prats, 2001).

Con el desmantelamiento de la economía social del modelo del estado de Bienestar, el nuevo modelo de Estado neoliberal se torna intervencionista y regulador para proteger los grandes intereses hegemónicos de las grandes corporaciones transnacionales y sus aliados los Estados imperiales, siempre contando con el apoyo sumiso de las elites gobernantes locales. Son los gobiernos nacionales quienes bajo un esquema de cobertura intergubernamental y multilateral, los responsables de resolver los problemas de gobernabilidad mediante la delegación de competencias a las instituciones y organismos internacionales. De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación ha dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobretodo los locales y municipales.

Es esencial que la democracia y la transparencia estén igualmente organizadas a nivel popular en los niveles locales afectados por las intervenciones de las Instituciones Financieras Internacionales. La información hacia las sociedades locales debe ser sistemática. Las intervenciones de las Instituciones Financieras Internacionales deben ser objeto de debate y de la intervención parlamentaria nacional. Esto significa poner en tela de juicio el actual sistema de condicionalidades contrarias a la idea de cooperación como también al restablecimiento del equilibrio entre los desiguales vínculos existentes entre países ricos y países en desarrollo. Las condicionalidades de la cooperación son perversas porque atan los destinos de los pueblos a una relación de dependencia al desincentivar la capacidad para solucionar los propios problemas.

Cuadro 2. Áreas de apoyo de la cooperación para la regulación según Saldomando (2002).

Fuente: Saldomando (2002).

Stiglitz (1998) argumenta la nocividad de las prácticas de condicionalidad diciendo que “En vez de aprender cómo razonar y desarrollar capacidades analíticas, el proceso de imponer condicionalidades socava tanto los incentivos para adquirir esas capacidades como la confianza en la habilidad de usarlas. En vez de implicar a amplios segmentos de la sociedad en el proceso de discusión del cambio –incentivando con ello el cambio en el modo de pensar- refuerzan las relaciones jerárquicas tradicionales. Se conjetura que las organizaciones jerárquicas obstruyen la emergencia de confianza y la cooperación recíproca entre las personas. En vez de fortalecer a quienes pueden actuar como catalizadores del cambio en esas sociedades, se demuestra su impotencia. En vez de promover el diálogo abierto que es central en toda democracia, se argumenta que tal diálogo es innecesario cuando no contraproductivo”

Los intergubernamentalistas enfatizan los aspectos normativos y fácticos de las estructuras y políticas de gobernabilidad económica global emitidas por las instituciones y organizaciones multilaterales que configuran el marco macroeconómico para la acción de los agentes económicos en sus diferentes localizaciones, considerando las posibilidades de ejercicio de soberanía interna en el diseño de políticas de integración regional.

La importancia que para los intergubernamentalistas adquieren la governance local y regional como base de las normas globales y la competitividad en los procesos de integración económica, se fundamenta en las interacciones locales del mercado, el Estado y los actores sociales. La inviabilidad e incapacidad de los gobiernos locales y municipales para lograr y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el desarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas de participación local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre gobernantes y gobernados.

Como alternativa a la controversia entre los neoliberales que procuran más mercado y los intergubernamentalistas que buscan una mayor participación de estado, surgen las estructuras de redes de las sociedades que involucran en su diseño las estructuras de los mercados, los actores privados (organizaciones no gubernamentales, empresas, clusters, redes de gestión política, etc.) y los Estados en nuevas formas de gobernabilidad, tales como las interacciones entre los emplazamientos locales, nacionales y globales, las alianzas trans-locales.

Igualmente importante es el papel que desempeña el mecanismo coordinador empleado por las autoridades locales tanto en la administración de los procesos como en los resultados de la entrega de los servicios por una tercera institución (Osborne, 1997: 318), tal como puede desprenderse del análisis del cuadro 3 siguiente abajo.

La gobernabilidad local tiene como principal componente a las políticas públicas diseñadas sobre la base de la equidad, la accesibilidad y la participación de los diferentes actores políticos y sociales.

La acción pública que corresponde a las políticas públicas se organiza bajo la lógica territorial referida a un centro y su relación horizontal y multisectorial en varios espacios geográficos delimitados por un conjunto de normas que intentan la cohesión social y que sustentan la gobernabilidad local mediante formas de gobierno horizontales y no jerárquicas. La capacidad de respuesta de los gobiernos locales está asociada a las capacidades de formulación e implantación de políticas públicas que promuevan el desarrollo económico mediante un incremento de las contribuciones de las actividades económicas, políticas y sociales.

Las estructuras de gobernabilidad global son factores exógenos en la economía global porque dan sustento a marcos normativos para las instituciones multilaterales, las grandes corporaciones transnacionales y multinacionales, los Estados nacionales, las cuales tienen impactos directos sobre las regiones y las localidades. Estos impactos demuestran las interrelaciones existentes entre los niveles globales, regionales, nacionales y locales y dejen en entredicho el modelo estratificado. Los países desarrollados adoptan una estructura del Estado que facilita una amplia participación del gobierno local. Las estructuras de gobernabilidad local se interrelacionan e interaccionan a través de las redes transnacionales con la gobernabilidad global que se extiende más allá del control intergubernamental y del mercado.

Cuadro 3. Mecanismos de coordinación de servicios sociales

TAREA MECANISMO COORDINADOR

Adaptado de Osborne (1997).

La gobernabilidad de la economía global tiene una doble dimensión. Por un lado, las interrelaciones entre las grandes corporaciones transnacionales con la normatividad de las organizaciones multilaterales en los mercados globales y las estructuras intergubernamentales interaccionan con cadenas globales de valor agregado formada por los clusters en localizaciones regionales y locales. Las cadenas globales de valor agregado tienen como soporte una compleja diversidad de estructuras de gobernabilidad que van más allá de la simples transacciones comerciales, tal como Humphrey y Schmitz (2001:7) argumentan: “Las estructuras de gobernabilidad encadenadas constituyen las relaciones y los mecanismos por medio de los cuales se consigue la coordinación de la cadena más allá del mercado”.

Estas cadenas globales de valor agregado permiten la coordinación de relaciones comerciales intra-firmas y entre empresas jurídicamente separadas. Por lo tanto, en los contextos de las formas y estructuras de gobernabilidad global de los mercados que interacciona con la gobernabilidad local, se integran en procesos de globalización económica los emplazamientos y clusters locales y regionales.

Por otro lado, estos emplazamientos tienen que sujetarse a las reglas y estándares impuestos por los actores que integran las denominadas redes de gestión pública y redes de intereses privados, tales como las organizaciones no gubernamentales. En las redes de gestión política global interaccionan actores privados y públicos que forman estructuras horizontales de cadenas globales de valor agregado y constelaciones transnacionales con estructuras multiniveles, que como formas de governance influyen en los flujos transfronterizos de inversión, tecnología, producción, distribución y consumo.

El ámbito local es el espacio territorial y cultural para la interrelación ciudadana de los diferentes actores económicos, sociales y políticos. Sin embargo, en la realidad todos los aspectos de la ciudadanía se supeditan a los programas de crecimiento económico y recaudación fiscal municipales, mediante políticas que articulen los esfuerzos locales con los nacionales.

Para atender las diferencias locales, bajo un enfoque de federalismo, el estado debe formular e implementar políticas diferenciales que consideren sistemas de incentivos a los comportamiento de los actores sociales y políticos para desactivar la relación perversa existente entre la clase política y el clientelismo y operen como articuladores del desarrollo económico social local.

La promoción de los procesos de democratización debe considerar las condiciones locales y asegurar su cumplimiento con las actividades que benefician a los ciudadanos. El concepto de un gobierno por el pueblo nos remite a preceptos y teorías de participación, mayoritarismo, representación, republicanismo cívico, elección pública e incluso campaña financiera. El modelo mayoritario no es un problema para la democracia sino una consecuencia de la misma.

Las instituciones mayoritarias que sufren de las cargas de los procesos no tienen motivos para quejas cuando hacen mal uso del poder acordado por el sistema de la regla mayoritaria, aunque pareciera que la regla mayoritaria es en sí misma no democrática, por lo que las decisiones vía las mayorías electorales no necesariamente son el camino para el buen gobierno, el cual se desarrolla mediante mecanismos que permiten a la sociedad su desarrollo socioeconómico. El reto queda en identificar, definir e implementar algún tipo de obligación en el gobierno para aquellos que no forman parte de las mayorías.

Poder local

Los estudios clásicos sobre el poder local han descubierto las condiciones previas para el descenso de las cualidades morales de la clase política en el acceso al poder de algunos grupos especiales. Otros estudiosos del poder local relacionan el descenso de la calidad moral de la clase política con los orígenes sociales de manera más explícita que Dahl (1998), explicando una especie de ethos de clase.

El ideal de la clase media consideran el poder y la política local como una búsqueda en colaboración de las implicaciones concretas de un interés público más o menos objetivo, y de un interés de la comunidad 'como conjunto'. Los ideólogos defensores de las ONG’s (Resumen Latinoamericano, 2001) contraponen el poder local al poder estatal argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido por una clase dominante y explotadora. El poder local, sostienen, responde directamente a la ciudadanía porque está más cerca. Así, la gobernabilidad democrática de los gobiernos locales se fortalece con el ejercicio autónomo de la autoridad para la formulación e implantación de sus propias políticas públicas como respuesta a las demandas de la ciudadanía.

Estos argumentos justifican las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos neoliberales. Esto entre la mayor parte de los líderes de los grupos representados en los consejos (Leach et al, 1994), de los gobiernos locales a pesar de que no todas las decisiones pueden ser descentralizadas a las instancias de poder local.

Hay que considerar que las autoridades locales pueden estar legitimadas por provenir de un proceso electoral democrático o pueden ser autoridades nominadas por los primeros y a la confusión de los diferentes papeles que tienen como agentes y administradores y como propietarios o principales en la provisión de los servicios públicos. Un nuevo papel para muchas autoridades locales emerge donde el público es servido a través de actividades de solución de problemas mas que una simple entrega de servicios (Joyce, 1998)

El Nuevo Gobierno Local

La creciente revalorización de lo local redefinen el rol que las instituciones juegan en los gobiernos democráticos locales para dar respuesta al incremento de las demandas sociales. Las instituciones de la economía global necesitan para su legitimación política y social, solucionar dentro de un sistema democrático los problemas de los efectos distributivos sociales y ambientales perniciosos que provoca, asegurando la primacía de los gobiernos nacionales y locales como los pilares de la gobernabilidad económica global.

Las instituciones se constituyen en las instancias mediadoras que vinculan las políticas macroeconómicas con los agentes económicos y sociales en el ámbito del desarrollo local que se relaciona con la esfera pública, particularmente en la dotación de bienes y servicios públicos requeridos.Desafortunadamente, los gobiernos locales no reconocen su responsabilidad como agentes del desarrollo en la toma de decisiones relacionada con la sociedad.

Es a partir de la dimensión territorial como la reforma del Estado de concentra en los gobiernos locales y regionales, por ser los espacios donde se dan los máximos contactos entre la sociedad civil y el Estado y en donde por lo tanto, existen las mejores posibilidades para territorializar adaptando y flexibilizando las políticas y estrategias de desarrollo. La construcción espacial de los gobiernos locales debe ser promovente de un diseño institucional y de políticas públicas que contribuyan a lograr niveles altos de crecimiento económico y desarrollo social. De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación ha dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobretodo los locales y municipales.

Entre las principales funciones del gobierno local está la de detectar y crear los espacios de interacción y contacto entre los actores y sus mecanismos de negociación, resolución de conflictos y procesos de toma de decisiones, la selección de opciones de políticas públicas y la implantación de proyectos de desarrollo. El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL, 2001), “reivindica el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas”.

El gobierno local está involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego al concepto de autosuficiencia y autonomía. El gobierno municipal puede establecer determinadas reglas del juego en el ejercicio de su autonomía, la cual, de acuerdo a Ruiz Blanco (1993: 120) comprende “la elección de sus propias autoridades (autonomía política); la libre gestión en las materias de su competencia (autonomía normativa); la creación y recaudación de impuestos (autonomía tributaria) y la inversión de sus propios ingresos (autonomía administrativa)”.

El concepto de autonomía local entendida como el derecho que tienen los gobiernos locales para gobernarse libremente, es considerado como una amenaza a la integridad nacional. La autonomía local es un mecanismo de rediseño de una esfera pública donde se incluye a los actores que debido a estructuras asimétricas de las redes del poder político han sido marginados de las decisiones que les incumben. La autonomía del gobierno local es siempre relativa, no absoluta, y por lo mismo siempre se encuentra en conflicto con los demás niveles de gobierno

Los gobiernos locales precisan de cierto grado de autonomía de los niveles supramunicipales que les permitan un determinado margen de maniobras en los procesos de formulación e implantación considerando la diversidad social y política que da respuesta a la pluralidad de las demandas de los diferentes actores. En la autonomía local tiene cabida la elección de sus gobiernos propios con autoridades elegidas libremente que determinan su propia estructura administrativa, con un control sobre los recursos en un territorio delimitado y con procesos de decisiones participativos.

Tanto una mayor participación ciudadana y una mayor autonomía de los gobiernos locales son elementos imprescindibles para consolidar la gobernabilidad democrática entendida como una cualidad de la sociedad que establece el conjunto de normas que estructuran las interrelaciones entre los diferentes actores estratégicos sociales y políticos y sus representantes, para regular los procesos de toma de decisiones así como los mecanismos para la resolución pacífica de conflictos.

Los gobiernos locales constituyen las instancias más próximas a la participación de la ciudadanía y tienen una función importante como agentes del desarrollo económico y social de las localidades en la dinámica de una economía globalizada. Algunas partes del gobierno, como los gobiernos locales responden bien a la obligación de representar a las personas en temas relacionados con las preferencias y el interés colectivo. Esta participación ciudadana reclama de la apertura de nuevos espacios que incluya a todos los actores sociales y políticos en los procesos de tomas de decisiones y de formulación e implantación de políticas públicas.

La participación política de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente a la elección de representantes. Los elementos de la participación política que garantizan su existencia son, de acuerdo a Orozco (2001), la inclusión social y política, la cultura política, la educación y opinión informada del ciudadano, el contacto con ideas y disfrute de libertad, la calidad de vida, el buen gobierno y una sociedad activa y organizada.

Sin embargo, el gobierno local tiene un papel crucial en las negociaciones de un “nuevo contrato social” entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. El gobierno local asegura la mediación entre el poder hegemónico del Estado y la sociedad civil, facilita los intercambios e integra las acciones entre los diferentes actores.Las reformas institucionales centradas en el gobierno local requieren de una sociedad civil asentada en un territorio con un conjunto de valores y normas que sustentan la identidad con un sistema político que le proporciona el poder capaz suficiente para la transformación de procesos de generación de bienestar y riqueza.

La administración de lo público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente en las redes de políticas públicas. Así, las políticas públicas se centran en la administración de lo público. Lo público se refiere inseparablemente a la actividad y acción públicas. Es importante que las autoridades actúen a través del espacio público de las estructuras político institucionales del gobierno local democrático de tal forma que se conviertan en fuerzas multiplicadoras de las expectativas y oportunidades de desarrollo equilibrado por las relaciones entre sociedad, estado y mercado. Los gobiernos locales democráticos con una gestión estratégica pueden alcanzar altos niveles de desarrollo satisfaciendo las expectativas sociales.

La localización del espacio público de los gobiernos locales permite dentro de su ámbito de autonomía, la incorporación de los ciudadanos mediante mecanismos de reconocimiento que garantizan su acceso a la información, a los procesos de formulación e implantación de las políticas públicas, al desahogo de agendas de trabajo que promuevan el crecimiento económico y el desarrollo social y político, al fortalecimiento interno de las capacidades de gobierno y su función prestadora de servicios públicos, a propiciar los mecanismos de gobernabilidad de la organización social, etc.

En la agenda del gobierno local, su reinvención política se expresa en la urgencia por promover las competencias del municipio en materia de promoción del desarrollo mediante políticas que articulen los esfuerzos locales con los esfuerzos nacionales. Reinventar la política del gobierno local implica “superar las dificultades aparecidas con la introducción en algunos gobiernos locales de tendencias orientadas al gerencialismo-tecnocrático que subestiman a la política de la ciudad como factor imprescindible en la resolución de problemas” (DHIAL, 2001).

La creación de estos espacios públicos facilita la transmisión de las demandas de los actores afectados y en general de la ciudadanía a los dirigentes del gobierno. Los gobiernos locales constituyen la jurisdicción más cercana a las personas, quienes frente a oportunidades significativas pueden proporcionar el liderazgo para involucrar a la ciudadanía en la formulación e implementación de políticas y decisiones. La participación de los grupos heterogéneos de la sociedad o de sus representantes involucrados en estos procesos de toma de decisiones y de resolución de conflictos para la defensa de sus propios intereses, precisa del ejercicio político, administrativo y económico de carácter autónomo del gobierno local, de tal forma que su cercanía con la ciudadanía facilite las oportunidades para la transmisión de las demandas y las respuestas.

Lo anterior presupone una revalorización de lo local como ámbito que emerge y que requiere de habilidades políticas para equilibrar la capacidad de gestión estratégica para articular las potencialidades sociales que determinen al “buen gobierno”. En la complejidad de las interacciones entre el sistema político y la sociedad se delimita el “Buen Gobierno”. El “Buen Gobierno” local aprovecha y estimula la eficiencia adaptativa de su comunidad, enriquece su capacidad a través de la incorporación de estilos de gestión que privilegian la participación ciudadana.

La capacidad de una comunidad se refleja en su nivel de desarrollo endógeno. Los procesos de cambio estructural de la economía local requieren de cambios profundos en los niveles de confianza y las interrelaciones de cooperación fomentadas por las organizaciones e instituciones en una comunidad. Así el gobierno local debe definir líneas de acción que funcionen como catalizador de los esfuerzos de la comunidad.

La ampliación de la participación de los gobiernos locales en la solución de sus propios problemas, requiere de estructuras político burocráticas diferentes a las actualmente adoptadas por el Estado nación, por lo que será necesario su transformación para adaptarse a desempeñar un nuevo papel. La ingeniería social permite establecer sistemas flexibles de alianzas estratégicas y asociacionismo entre los diferentes agentes económicos y los actores políticos y sociales, de tal forma que el empleo eficaz de recursos humanos, financieros y materiales por el gobierno local abra importantes perspectivas para el desarrollo local.

En formas muy diversas de colaboración, cooperación y asociacionismo de recursos y esfuerzos entre los gobiernos locales y otros agentes económicos (empresas, sociedad civil, individuos, etc.) y actores políticos (partidos políticos, gobiernos municipales, etc.), se puede impulsar el desarrollo de las localidades. La representación de los diferentes agentes económicos y actores políticos y sociales se establece mediante la institucionalización de nuevas formas para la práctica económica y política.

Los gobiernos locales deben administrar los esfuerzos de las diferentes agencias que concentran sus estructuras a efecto de establecer e implantar un sistema de planeación e información coherente con el desarrollo local. La autoridad elegida por la ciudadanía tiene la capacidad para coordinar las relaciones inter-agencia. Para lograr una mejor racionalización de los recursos para el desarrollo económico y social local, se requiere un sistema de información que despliegue el potencial. Los gobiernos locales democrático con una gestión estratégica pueden alcanzar las expectativas de altos niveles de desarrollo satisfaciendo las expectativas. La capacidad de respuesta de los gobiernos locales está asociada a las capacidades de formulación e implantación de políticas públicas que promuevan el desarrollo económico mediante en incremento de las contribuciones de las actividades económicas, políticas y sociales.

Los diferentes niveles de gobierno en los sistemas democráticos contribuyen a balancear los intereses y demandas de una sociedad plural con los centros de poder e influencia, lo cual requiere como requisito, la descentralización de las decisiones políticas en los gobiernos locales para ejercer control sobre la política pública local. La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167).

Los procesos de descentralización se orientan a transferir recursos del sector público central a los gobiernos locales y de conformidad con sus características propias debe permitírseles administrarse sus recursos con mayor flexibilidad en sus mecanismos financieros.

El gobierno local ha sido marginado a un espacio por una política de descentralización que limita la misma reforma del Estado. El gobierno local ha sido relegado a una política de descentralización que limita la reforma del Estado y a ser los ejecutores de políticas y decisiones que se toman en otros niveles del centro del Estado. Homogeneidad y rigidez de normas son obstáculos a la autonomía de los procesos de descentralización que no permite a los gobiernos locales que avancen en función de sus propias posibilidades, oportunidades y potencialidades, definiendo sus propias instancias y mecanismos de participación, los cuales se orientan a la gestión de proyectos y construcción de obras sin otorgar a los ciudadanos el poder de decisión para convertirlos en actores políticos.

El gobierno local no reconoce su responsabilidad como agente promotor del desarrollo en la toma de decisiones relacionadas con la sociedad. El desempeño del gobierno local es una función del porcentaje de personas involucradas en asociaciones voluntarias horizontales de acuerdo con la tesis de Putnam (1993) sobre capital social. El gobierno local debe movilizar a la sociedad civil como una nueva forma de interrelacionar al Estado con la sociedad promoviendo mediante procesos democráticos la descentralización de los servicios, con fundamento en el principio de cercanía que enuncia que las decisiones sean tomadas lo más cercano posible a la población involucrada.

Los gobiernos locales tienen una importante función para alentar la participación de la ciudadanía a través de la formación de comités y otras actividades. Por lo tanto, el gobierno local desempeña la función catalítica de las fuerzas sociales en una comunidad que le permitan la obtención del consenso en las decisiones sobre políticas de desarrollo local.

Nueva Gestión Pública Local

La administración de lo público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente en las redes de políticas públicas. En la lógica territorial, las redes de políticas públicas delimitan las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad. La gestión pública local requiere de una delimitación de la estructura territorial para aprovechar las ventajas de las negociaciones y estrategias del asociacionismo.

A escala local, las disfuncionalidades institucionales pueden ser mayores por la falta de coordinación con la burocracia del Estado y la carencia de sensibilidad para detectar las necesidades comunitarias para administrar programas de desarrollo. La gestión comunitaria de recursos debe crear las condiciones suficientes para la transferencia de funciones del nivel nacional al local, con el soporte estructural de arreglos institucionales que faciliten la participación política en un sistema democrático, de tal forma que reduzca las brechas del crecimiento económico y desarrollo social desigual.

La administración eficaz de los recursos financieros y naturales en el ámbito local representa una acción relevante del gobierno que se proponga como meta el desarrollo local. La calidad y eficacia de la gestión local, depende de la acción del gobierno y de las redes de actores. La administración es usada como un instrumento a través de representantes electos en posiciones de poder dentro de las autoridades locales y a través de las personas en sus diferentes posiciones de poder a nivel central.

Los gobiernos locales deben administrar los esfuerzos de las diferentes agencias que concentran sus estructuras a efecto de establecer e implantar un sistema de planeación e información coherente con el desarrollo local. En la década de los setenta del siglo pasado, los procesos de planeación normativa y centralizada implementados en el paradigma organizacional se orientaron hacia el modelo de desarrollo centralizado basado en un modelo de planificación regional desconcentrada pero dirigida y coordinada desde una institución nacional. La planeación participativa se sustenta en una selección de demandas populares, definición de prioridades y establecimiento de mecanismos de gestión popular o participativa para la formulación e implantación de políticas públicas.

La nueva gestión pública local debe promover la creación de foros para el debate público sobre los problemas de desarrollo local para lograr el consenso en la formulación e implantación de las políticas públicas. Los procesos de la gestión pública requieren de un rediseño para la creación de nuevas capacidades de las instituciones políticas orientadas a promover la participación y acción de la sociedad civil en los asuntos públicos locales mediante la formación de un capital social.

Las actividades de la sociedad civil consolidan la democracia a partir de formas asociacionistas definidas por valores liberales. Ante el paulatino retroceso que en las sociedades contemporáneas está teniendo el Estado de bienestar, uno de los principales retos es el empoderamiento de las organizaciones sociales y comunitarias para que desempeñen activamente su rol en los procesos de desarrollo. El fortalecimiento de la sociedad civil se logra a través de la participación ciudadana en los asuntos públicos y en el involucramiento ciudadano en los ámbitos de gestión pública local.

Los servicios públicos que pueden ser proporcionados localmente a los ciudadanos o consumidores, les proporcionan también oportunidades para involucrarse y para responsabilizarse mediante mecanismos de competencia y colaboración. Algunos mecanismos que contrarrestan la baja capacidad de los gobiernos locales para la provisión de servicios públicos de calidad, son la concesión y control de gestión de servicios públicos municipales, así como su privatización.

La administración de sistemas locales deben ser capaces de conducir a una mayor eficiencia institucional, transparencia y rendición de cuentas en el desarrollo y entrega de servicios sociales. La idea de un gobierno del pueblo remite al precepto de la rendición de cuentas de los actores del gobierno. La rendición de cuentas del gobierno local se realiza en los niveles interno, en niveles externos, estatales y nacionales, en la sociedad y en otros organismos cooperantes, instituciones financieras y acreedoras, etc. La rendición de cuentas es hacia arriba, a los miembros de la organización, hacia abajo en un sistema de democracia participativa y a los grupos de interés y consumidores. Estos procesos de accountability o de rendición de cuentas involucran las formas tradicionales de rendición de cuentas, tales como las auditorias, las reglas procesales y la revisión parlamentaria y de nuevas formas tales como el control social, contratos de gestión y de competencias.

Por lo tanto, la ciudadanía exige la rendición de cuentas y la adaptación de los servicios públicos, los cuales pueden ser más eficientes a escala local. Además, se requiere del conjunto de arreglos institucionales formales e informales que definan las facultades, relaciones y mecanismos de control del comportamiento entre los diferentes niveles de gobierno.Igualmente, la nueva administración pública local debe establecer las estructuras administrativas suficientemente flexibles y planas para canalizar la participación activa de la ciudadanía en la promoción de los intereses de la sociedad civil. La gestión pública se orienta al cambio de las estructuras institucionales en transición de normas y valores que difiere del cambio de estrategias de los actores individuales.

La gestión pública se refiere al cambio estructural orientado hacia la transición a un nuevo marco institucional. La administración del cambio organizacional de la nueva gestión pública local implica una mayor descentralización de las decisiones, el uso de sistemas de administración flexible, mayor autonomía de los subsistemas organizacionales, estructuras planas con una mayor circulación de la información, la eficiencia e innovación, el control de operación global y local, al visión centralizada y la autonomía descentralizada, etc. El cambio organizacional es más lento para implementarse que el cambio institucional y político.

Con las reformas al aparato burocrático del Estado nacional se queda con menos instancias de relación directa con la ciudadanía, las cuales se transfieren a los niveles de gobiernos locales mediante procesos de descentralización que tienen en común denominador el fortalecimiento de instituciones de gobierno que están más cerca de los ciudadanos para cerrar la brecha entre los procesos de formulación, implementación y control. El Estado adopta varias estrategias desmercantilizadoras, tales como la individualización de los beneficios, aliento de la solidaridad basada en la familia y redes primarias, delegar las responsabilidades a instancias locales y fomentando la gestión privada del bienestar para atender a la precariedad integrada de los segmentos en situación de vulnerabilidad social.

La nueva gestión pública incluye los procesos de descentralización y de devolution en todos los niveles de gobierno, aunque en su implementación no siempre consideró las complejidades locales. La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167).

La gestión pública local es un factor importante en la toma de decisiones que fortalecen o debilitan las acciones gubernamentales. Las colectividades locales pueden participar en decisiones de gestión pública local, tales como el gasto público e inversiones, así como en la obtención de fondos e ingresos presupuestales. Las reformas autoritarias para la provisión de servicios de protección social han sido siempre remediales y no sustentadas en agendas políticas democráticas para construir las capacidades locales en la participación en la toma de decisiones.La reconstrucción territorial que privilegia al gobierno local en la determinación autónoma de espacios de decisión pública de abajo hacia arriba, tiene que promover la corresponsabilidad de las competencias en la gestión pública en los diferentes niveles de gobierno y en la concertación de proyectos conjuntos de desarrollo entre los sectores público y privado.

La lógica de la descentralización es la territorialiación de la política pública. La delimitación de los espacios territoriales que son considerados como localidades o regiones en las cuales se formulan e implementan las políticas públicas o policies. La delegación o devolution (descentralización política) como formas de descentralización son impulsados por los procesos de democratización y empoderamiento con el fin de transferir funciones, recursos y poder a los niveles inferiores, como en el caso específico de los servicios públicos, aunque los problemas de la macroeconomía difícilmente pueden ser resueltos en el ámbito local.

Faguet (1999) sugiere que la descentralización es un nexo entre las decisiones de inversión pública con las necesidades locales, de tal forma que los procesos de descentralización fiscal se identifican como procesos de descentralización administrativa que permite a los gobiernos locales definir sus propias políticas de ingreso y gasto mediante la innovación.Los procesos de democratización y privatización de los servicios públicos constituyen el punto central de la descentralización de funciones de los gobiernos locales, los cuales deben de convertirse en los principales catalizadores de las fuerzas sociales de las comunidades, involucradas en el logro de los objetivos a corto, mediano y largo plazo.

Los procesos de descentralización considerados como una estrategia de las prácticas de la nueva gestión pública con orientación neoliberal adapta la administración burocrática a las demandas de la ciudadanía, aumentan la participación política y el empleo de mecanismos de contraloría social y de accountability o rendición de cuentas. Con los procesos de devolution la contraloría social se fortalece. No obstante, los procesos de devolution no han sido del todo exitosos porque todavía no responden a las demandas populares por mejores servicios públicos bajo el esquema de las reformas institucionales más que las estructurales.

Los procesos de descentralización intensifican el desarrollo local como parte de la reforma neoliberal del Estado, que bajo un enfoque en los gobiernos y el poder locales trasladan presupuestos y responsabilidades del nivel nacional y estatal a los municipios. Con la descentralización, los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades. El municipio tiene el atractivo de la producción y prestación de servicios a la ciudadanía y en materia de desarrollo económico tiene que satisfacer las necesidades y demandas de los agentes económicos.

La redefinición de las funciones de los gobiernos municipales requieren del compromiso de servidores públicos capaces de formular e instrumentar estrategias de desarrollo a largo plazo. Sin embargo, se presentan problemas que trascienden el espacio territorial de los municipios, cuyas soluciones requieren de esfuerzos conjuntos con otros municipios. Se requiere la formación de redes horizontales de coordinación y cooperación entre municipalidades tanto en programas generales como sectoriales.

Las administraciones de los gobiernos locales tienen varios retos importantes que se reflejan en dos tendencias: el creciente énfasis en la participación de la comunidad en la formulación de las políticas y en la solución de los problemas, así como en la creciente necesidad de medir el desempeño y demostrar los resultados.

Comunidades locales

Una estrategia alternativa para contrarrestar y revertir la actual tendencia de la globalización, sostienen algunos autores, entre ellos Korten (1995), es la creación de comunidades locales autogobernables centradas en negocios locales. Así las comunidades locales pueden ser instrumentos de coordinación más eficiente si logran ventajas de eficiencia por sobre los mecanismos del mercado cuando los contratos son incompletos, y del Estado en los casos en que se tiene la información local.

El impacto político de la comunidad marca el cambio de una sociedad gobernada por un gobierno representativo a una en que los ciudadanos participan directamente en la solución de sus problemas. La sociedad multigrupal se estructura en grupos de comunidades locales que se autogobiernan Los grupos con diferentes visiones e intereses construyen el tejido social. En esta nueva estructura, la organización comunitaria está tomando un papel importante como expresión de cambios de una democracia representativa a un sistema más descentralizado, como el de democracia participativa. En las sociedades antiguas se identificaba a la sociedad con política como en el caso de la Ágora griega, por lo que se desprende que la comunidad existe antes que el Estado.

En este sentido, comunidad y gobierno local se encuentran en un espacio común y trabajan en un campo compartido en el que a través de la concertación social garantizan la sustentabilidad de los proyectos. Las comunidades desarrollan ciertos conocimientos y experiencias que pueden entrar en sinergia en los procesos de toma de decisiones con la información existente. Las redes crean mecanismos que permiten compartir los conocimientos y habilidades desarrollados por las comunidades locales que luego se enriquecen y actualizan a medida que se transfiere entre los diferentes usuarios de la red. La organización en red resuelve en parte los problemas que plantea el aumento del conocimiento acerca del desarrollo y crea poder en las comunidades locales mediante el involucramiento de las personas y una mayor penetración geográfica para resolver sus problemas de desarrollo sustentable. El conocimiento en redes puede compartir soluciones para atacar problemas de desigualdad, degradación del medio ambiente, injusticias, etc., con lo cual se lograría un mejor desarrollo económico y humano.

Las decisiones en el ámbito comunitario local involucran e incrementan el grado de compromiso de los individuos en tareas colectivas, en el resguardo de recursos no renovables que aseguran la sustentabilidad del medio ambiente mediante su uso más racional, eficiente y estable, y en el cuidado de los bienes y servicios públicos con una orientación de beneficio social que respeta las diversidades biológicas, económicas y culturales. Las organizaciones comunitarias locales establecen acuerdos de cooperación que reducen las fricciones por conflictos distributivos pero pueden aumentar los costos fijos de organización para compartir en forma más equitativa los beneficios.

Las regulaciones comerciales deben evaluar la interacción de las comunidades locales con las políticas de comercialización nacional e internacional. Las decisiones en la mundialización provocan conflictos locales que afectan a millones de personas lejanas y que dan lugar a la emergencia de nuevos movimientos sociales con una orientación hacia la pluralidad y la etnicidad..La pérdida de identidades locales existentes que confrontan los individuos y los grupos, hace que sientan la necesidad de construir o inventar tradiciones y nuevas identidades.

Organización local y gestión social

La formación social es la evolución diferencial de las sociedades, en su marco propio y en su relación con las fuerzas externas, de acuerdo con Santos (1996), en donde la organización local de la sociedad y del espacio, reproduce el orden internacional. La crisis financiera por la que atraviesan los gobiernos locales los ha impulsado a utilizar un nuevo modelo de gestión social que articule y coordine los esfuerzos aislados y fracturados de organizaciones y actores sociales para integrarlos en proyectos participativos con estructuras de organización flexible pero en un mismo espacio social de tal forma que integre a la sociedad.

En el escenario local, dice Boisier (1988) se optimiza la participación individual, pero resulta ser demasiado estrecha para la acción colectiva, justamente lo que la tendencia globalizadora requiere para profundizar su modelo neoliberal de desarrollo centrado en los intereses individualistas. Santa-Ana Godoy (2000) argumenta que “En el nivel local nos encontramos en un escenario en que el municipio no cuenta, salvo unas pocas excepciones, con los recursos necesarios para cumplir eficientemente con sus funciones. Los municipios necesitan de políticas que articulen sus esfuerzos a los esfuerzos de la federación.

Los cambios en la política social tienen un impacto desigual en los papeles y responsabilidades del Estado en los diferentes sectores y un impacto moderado en el éxito en el fortalecimiento de la capacidad de administración social de los gobiernos locales. El nuevo acercamiento a la política social debe examinar las capacidades de los gobiernos locales, estatales y nacionales, las organizaciones de la sociedad civil y no gubernamentales para introducir formas participativas de administración social de los sistemas de políticas sociales. El cambio a las instituciones del Estado no ha sido exitoso en la creación de poder del las comunidades y en hacer más efectivas a las autoridades locales y a las agencias de la sociedad civil en la articulación y en la acción de demandas sociales. La estructuración es un proceso de madurez gradual y especificación de papeles, conductas e interacciones de las comunidades organizacionales, cuyas fronteras y patrones de conducta no son siempre del todo fijas, sino que están bajo definición y sujetas a revisión y defensa.

Como una estrategia de diferenciación de las funciones del Estado, las organizaciones de la sociedad civil y no gubernamentales son agencias de asociación voluntaria cuyas funciones se orientan a la gestión y prestación de servicios de lo público a las comunidades que atienden, a la entrega de los servicios mediante el otorgamiento de poder al usuario, en una evaluación del servicio, así como con innovaciones a través de asociaciones con las comunidades locales y otras organizaciones de servicios públicos Las asociaciones voluntarias promueven la reciprocidad práctica que reduce los riesgos en las sociedades que están sujetas a cambios rápidos y cuyo impacto tiene alguna relación con el desempeño de los gobiernos locales en las distintas regiones. En todo caso, la información hacia las sociedades locales debe ser sistemática.

La asociación voluntaria resulta de transferir las acciones individuales a acciones compartidas, por lo que transitan de la dimensión privada a la pública y se expresan comunitariamente (Funes Rivas, 1993). Estas organizaciones pueden operar en las diferentes localidades con algunas variaciones tanto en los términos de las formas contractuales. Un ejemplo es el caso de la provisión de servicios públicos como resultado de las relaciones contractuales entre el gobierno local y las organizaciones voluntarias con fines no lucrativos (OVFNLs)

Un instrumento de las organizaciones de la sociedad civil para la construcción de la cultura de rendición de cuentas es la inclusión de mecanismos de monitoreo y auditoria social. La auditoria social que deben instrumentar el Estado y la sociedad integrada por componentes de usuarios y grupos sociales a través de los agentes responsables en una cadena de control que se inicia con la formulación y va más allá de la ejecución mediante mecanismos de exigencia de rendición de cuentas que son el Estado.

Sin embargo, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) no rinden cuenta de sus actividades a las autoridades locales o nacionales con lo que socavan la soberanía y la democracia de los pueblos y la sustituyen por la soberanía consumidora que deja al mercado las principales decisiones en materia de oportunidades de desarrollo para los ciudadanos. En todo caso, los usuarios constituyen el eslabón débil de la cadena, cuya actuación en la auditoria social tiene que ser en pleno ejercicio de su función de usuarios en su dualidad para satisfacer sus propias necesidades y su papel dentro del sistema de control social, incluyendo la connotación cultural negativa del término que alude al control que ejercen los gobiernos sobre las libertades y derechos de la ciudadanía y que debe ser sustituido por el término control de lo social. En esta misma tónica es preferible denominar destinatarios y no beneficiarios a quienes son titulares de derechos sociales.

Los partidos políticos más controversiales, las organizaciones sindicales y campesinas, los nuevos movimientos sociales en Latinoamérica se han establecido como fuerzas tanto a nivel local como nacional, a pesar de que muchos de estos movimientos tienden a ser clientelistas con relaciones jerárquicas que son una copia del medio ambiente político basado en el patronazgo y e caciquismo.

Las dimensiones espaciales y temporales son modificadas por las tecnologías de la información y la comunicación, lo cual afecta las formas de acción colectiva y por tanto, la configuración de las identidades sociales y comunitarias. Por lo tanto, las tecnologías de la información y las comunicaciones constituyen un recurso valioso de las sociedades, les proporcionan nuevos recursos e instrumentos y abre nuevos canales de comunicación para las comunidades.

La economía de la información avanza más rápido que la política, a pesar de las evidencias de que ésta se sirve de aquella mediante el uso de tecnologías de información y comunicación que contribuyen a la magnificación del alcance de la política local que proyecta a los escenarios globales como en el caso de los movimientos sociales emergentes, dando lugar a un fenómeno de integración – fragmentación que afirman que cultura y política local extiende su influencia a nivel global. La información como un insumo de la comunicación facilita la participación en la toma de decisiones de las personas y les permite elegir alternativas informadas mediante la generación de conocimiento.

Por lo tanto, la emergencia de nuevos movimientos sociales que actúan localmente pero que tienen impactos políticos globales se apoyan en el uso indiscriminado de las nuevas tecnologías electrónicas que promueven una mayor libertad de acción colectiva que confunde las categorías de lo ciudadano y lo político con la aparición de actores no convencionales en el escenario global. Las tecnologías de la información y la comunicación ofrecen los medios para la difusión y asimilación de la información mediante estructuras interactivas que facilitan el diálogo, nuevas alianza, redes interpersonales e interorganizacionales.

De acuerdo a Castells (1998) La conexión global-local, es la nueva forma de control y de movilización social en nuestra sociedad. Brosius (1997), afirma que no es fácil conceptualizar las formas concretas en que se presenta el tráfico en dos sentidos entre lo local y lo global y argumenta que “Incluso el componente local de los movimientos sociales en contra de las naturalezas del capital y de la modernidad está de alguna manera globalizado, por ejemplo en la medida en que dichos movimientos sociales toman prestados discursos metropolitanos sobre la identidad y el entorno". Los nuevos movimientos sociales emergen, se organizan y se desarrollan en función de sus infraestructuras y capacidades para establecer ciertos códigos de comunicación que facilita la acción colectiva mediante una articulación tecnológica que comprime lo local con lo global. Estas organizaciones comunitarias transnacionales son oponentes al poder que ejercen las elites beneficiarias de los procesos de globalización mediante acciones reivindicatorias que concentran mayor poder en los gobiernos locales.

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