3. Aportes para la producción participativa del suelo urbano residencial en ciudades con situaciones
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- Categoría: Número 1 / Mayo
- Publicado el Lunes, 17 Mayo 2004 21:00
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El caso de la ciudad de Resistencia en la Provincia del Chaco.
Por Laura Inés Alcalá y Víctor Saúl Pelli
Instituto de Investigación y Desarrollo en Vivienda.
Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Nacional del Nordeste
INTRODUCCION
En el área metropolitana del Gran Resistencia es posible hoy señalar la presencia, por sobre características particulares o muy específicas de la ciudad, de fenómenos de producción del suelo urbano que, de acuerdo a la información generalizada, aparecen como comunes a otras ciudades argentinas y de América Latina.
En cuanto a las características particulares, aparecen como relevantes por las connotaciones que de ellas se derivan, el hecho de ser la capital de una de las provincias más pobres de Argentina, el de estar emplazada en pleno valle de inundación del segundo río más caudaloso de Sudamérica y el de constituir, desde el punto de vista geográfico, junto a la ciudad de Corrientes, un polo urbano ubicado en un cruce de distribución en las rutas comerciales bi-oceánicas y norte-sur del Mercosur, aún no desarrolladas en toda su potencialidad.
A pesar de tener una actividad económica netamente administrativa y comercial y por lo tanto, no constituir un polo de atracción laboral, la ciudad actúa de receptora de población del interior de la provincia que abandona su lugar de origen a causa de condiciones económicas críticas.
Desde el punto de vista topográfico, más de la mitad de su superficie urbanizada tiene cotas inferiores a las marcas históricas alcanzadas por el río Paraná, y la totalidad de ella inferiores a marcas posibles de alcanzar, de acuerdo a estimaciones de expertos. Periódicamente está sometida además a otros tipos de inundaciones: por desborde del Río Negro, ubicado al norte de la mancha urbana, que recoge el agua de lluvia de gran parte del interior de la provincia y de numerosos afluentes, y por lluvias intensas en el interior del "recinto", término con el que los técnicos hacen referencia a la ciudad rodeada por defensas. La ocupación del suelo, en particular la que se hace con fines habitacionales, está fuertemente condicionada por las restricciones que se originan en esta particularidad del Gran Resistencia.
La ubicación geográfica, que a diferencia de las otras dos, aparece como una condición estratégica, constituye quizás, el potencial más importante con que cuenta la ciudad en el presente para apuntalar su desarrollo. A los efectos de constituír un factor de modificación de las condiciones habitacionales más extremas, este potencial está aún por verificarse y concretarse, y sujeto a la calidad de las decisiones políticas y de la idoneidad con que se formulan e implementan las resoluciones técnicas.
Entre los fenómenos que ubicarían al Gran Resistencia en un plano de afinidad con otras situaciones urbanas podríamos mencionar básicamente cuatro:
1. El crecimiento poblacional vertiginoso que Resistencia tuvo en los últimos años al igual que otras ciudades intermedias argentinas.
2. El aumento de los índices de pobreza.
3. El fracaso de las políticas y normativas urbanas desarrolladas durante las décadas de los 70 y 80, sobre todo para regular, desde el punto de vista urbano, las consecuencias del crecimiento demográfico.
4. La transformación del marco de producción de lo urbano a partir de la hegemonización de un nuevo modelo de estructuración del Estado y de la sociedad
Esta transformación, desde la que, en principio, se hace necesario pensar cualquier acción en la ciudad en el presente, aparecería ligada a una serie de cambios radicales operados en distintos órdenes: no sólo de tipo económico y de concepción del rol del Estado sino también de una nueva manera de interpretar los problemas y de concebir sus soluciones. Así, por ejemplo, si antes se propiciaban soluciones orientadas a reproducir modelos universales, hoy se promueven soluciones adecuadas a las condiciones locales, y focalizadas; si antes se confería el máximo poder y centralidad en la definición de acciones, financiación y administración al Estado Nacional, hoy la descentralización y el mayor poder de decisión a los gobiernos locales aparecen como instrumentos necesarios y más adecuados; si la forma de llegar a la ciudad ideal antes era asociada a una regulación estricta de las acciones urbanas, hoy se la vincula más bien a la desregulación y libertad de acción de la iniciativa privada. Los cambios también llegaron a las metas: la meta de lograr una solución habitacional completa y estándar para todos, por ejemplo, se transformó en el propósito, más modesto, de llegar a producir soluciones habitacionales básicas pero progresivas al mayor número posible de habitantes.
Hasta el momento, tomando como parámetro de apreciación la capacidad de producir soluciones urbanas y habitacionales básicas para el mayor número posible de habitantes y de garantizar un desarrollo progresivo de estas condiciones, estos cambios no han arrojado, en el contexto del Gran Resistencia, resultados alentadores. Frente a este panorama se plantea la hipótesis de que se hace necesaria, por parte del Estado, la producción de algunos ajustes en la implementación práctica de las nociones que movieron a esos cambios, como la de descentralización, la de apertura a la participación y la de progresividad de las soluciones, y propiciar un enfoque distinto en algunas cuestiones esenciales, como la de reajustar los conceptos de vivienda y de urbanización y redefinir su forma de diseño y producción. En este trabajo se ponen a discusión algunas reflexiones en este sentido.
PRESENTACION DEL CASO DEL AREA METROPOLITANA DE RESISTENCIA.
Al igual que otras ciudades argentinas, Resistencia fue partícipe en los últimos años de un importante crecimiento demográfico que transformó significativamente su escala de ciudad. Este fenómeno, sumado al aumento de la pobreza, dio origen a una ciudad cuyo crecimiento no fue paralelo al de su desarrollo: las fuentes de trabajo no crecieron al ritmo de la población, las redes de infraestructura y equipamientos básicos no crecieron al ritmo de los nuevas áreas residenciales.
Frente a este crecimiento, las normativas urbanas en vigencia fracasaron en el objetivo de lograr alguna regulación y esto, sumado a las acciones sin planificación desarrolladas por el Estado, dieron origen a una mancha urbana con serios problemas de sustentabilidad, entendida en este caso como la posibilidad de la propia ciudad de mantener económicamente, en el presente y en el futuro, su estructura y su desarrollo, dentro de niveles aceptables de calidad de vida.
Aumento de población sin aumento de fuentes de trabajo.
El crecimiento demográfico registrado en el área definida como Gran Resistencia (que abarca los Municipios de Resistencia, Fontana, Puerto Vilelas y Barranqueras), uno de los mayores crecimientos en las últimas décadas entre las áreas urbanas del país de acuerdo al último Censo Nacional disponible (1991), se inserta en lo que para César Vapñarsky (1994) constituye una nueva tendencia en la distribución poblacional argentina: un tercio de la población en el área metropolitana, un tercio en las ciudades intermedias (de más de 50.000 hab.) y el tercio restante en núcleos menores y zonas rurales. El Gran Resistencia en el lapso de 20 años la duplicó, pasando de 148.000 habitantes en 1970 a 291.000 en 1991. Esta población representa el 35% de la población total de la Provincia del Chaco (834.128 habitantes, según Censo Nacional, 1991).
Las décadas en las que se registró este incremento son coincidentes con el período en el que la crisis económica tuvo sus impactos más críticos en el sector productivo rural y en el reducido sector industrial provincial. En este período se cerraron por ejemplo el 80 % de las fábricas de aceite que existían en la provincia. También coincidió con el cierre de numerosos comercios y la quiebra de pequeñas y medianas empresas emplazadas en el área urbana analizada.
Si bien en la década de los 90 se operaron algunas mejoras desde el punto de vista económico general a partir de la reactivación del sector agrícola en el interior de la Provincia, de la actividad portuaria en el Puerto de Barranqueras, o de la construcción en el área urbana, éstas mejoras no fueron inmunes a los vaivenes de la economía internacional (fundamentalmente la crisis de Brasil) ni a las catástrofes naturales propias de la ubicación geográfica (inundación 1998). Estas mejoras por otra parte, al igual que las producidas en otras zonas del país, no se tradujeron en mejoras económicas y de calidad de vida para la gran mayoría de la población sino en un retroceso fundamentalmente en las franjas más pobres.
Considerando la participación de la población en el ingreso total y considerando las ondas registradas por la EPH (Encuesta Permanente de Hogares) entre octubre de 1991 y octubre de 1996 se observa que si bien el Estrato II, que equivale al de ingresos medios, permaneció constante, hubo un incremento del Estrato l (ingresos bajos) que hoy representa el 50,5% de la población y una disminución del Estrato III o ingresos altos.
La actividad productiva del Gran Resistencia sigue siendo mínima: en 1995, el 45 % de la población ocupada se encontraba en el Sector de Servicios, siendo el principal empleador el sector Público con un 30 % de la ocupación. El Comercio tenía el 22,73% de los ocupados y la Industria ocupaba sólo al 8,7 % de la población (EPH, mayo 1995)
El área no escapó a los fenómenos nacionales de precarización del empleo y al aumento de la desocupación. La tasa de desocupación en el Gran Resistencia, pasó del 7,9 % en 1988 al 13,68 en 1997, en 1996 la desocupación había llegado al 14,9% . La tasa de subocupación en 1997 era de 13,9 % (EPH,oct.1997)
Conservación e incremento de situaciones de Pobreza
Si bien por ser la capital, Resistencia cuenta con acceso a mayores y mejores servicios y no presenta los índices de pobreza críticos que el resto de la provincia, tampoco escapa a ellos. Las nuevas condiciones no hicieron más que agravar los rasgos de pobreza estructural que ya existían. Sobre el total de la población del Gran Resistencia, de acuerdo a la EPH (1997) y tomando como métodos conjuntos de medición, el de L.P (línea de pobreza: hogares con ingresos inferiores al valor de una canasta básica de bienes y servicios, respetando las pautas culturales de consumo de una sociedad en un momento determinado. Minujín, 1997: 40) y el de NBI (necesidades básicas insatisfechas: "manifestaciones materiales que evidencian la falta de acceso a ciertos tipos de servicios tales como: vivienda, agua potable, electricidad, educación salud, entre otros" Minujín, 1997: 40), los pobres constituyen el 54 %. Entre ellos, el 24 % comparte ambas características: situación habitacional, de salud y educacional deficitarias e imposibilidad de cubrir los gastos mensuales mínimos); el 5,4 % de la población tiene las características de NBI exclusivamente y el 24,8% restante, se encuentra por debajo de la LP aunque no tiene NBI.
Teniendo en cuenta que estos métodos de medición reflejan rasgos diferentes de la pobreza y remiten a dos fenómenos diferentes en la sociedad argentina: el de NBI, relacionado con la situación de los "pobres estructurales" y el de L.P., relacionado con la situación de los hogares "pauperizados" (Minujín, 1997, 1988: 41), vemos que casi un 30 % de la población de Resistencia podría incluirse entre los pobres estructurales, cuya criticidad aquí está dada además por el hecho de que casi el 80% entre ellos no cubre su canasta familiar. Es significativa además la franja que se ubica por debajo de la L.P (24,5%) pero que aún cuenta con las necesidades básicas habitacionales resueltas, como es el caso de un alto porcentaje de los nuevos pobres en la Argentina.
Algunas de las manifestaciones más elocuentes a nivel urbano de esta situación de pobreza las constituyen: la existencia de grandes extensiones de suelo urbano ocupado por asentamientos informales con condiciones de habitabilidad muy precarias y el no acceso de un importante sector de la población a los servicios básicos.
El incremento de población con las condiciones de pobreza señaladas, en una ciudad de sólo 120 años de antigüedad, con un parque habitacional relativamente nuevo y en gran medida en uso por sus propietarios, se tradujo en el incremento de asentamientos ilegales en áreas vacantes. Si bien algunos de estos asentamientos tienen más de 30 años de antigüedad, entre 1990 y 1995, en el municipio de Resistencia, se duplicó el número de los que ya existían (ICoHa/Programa Arraigo,1995).
Crecimiento de la mancha urbana sin urbanización básica para todos.
El crecimiento demográfico en estas condiciones socioeconómicas, y en el marco de una casi nula regulación urbana, se manifestó más que en la densificación de las áreas centrales (donde recién en los últimos cinco años comenzó un discreto proceso de densificación con la construcción de torres y el acondicionamiento y mejor ocupación de inmuebles existentes), en la extensión, fuera de toda previsión, de la mancha urbana.
La producción de nuevas áreas urbanas tuvo como eje principal la formación de nuevas áreas residenciales. Estas tuvieron y tienen en el presente dos grandes formas básicas de producción: la formal/legal y la informal/ilegal.
La producción legal durante las décadas de los 70 y 80, y con mucho menor alcance en el presente, tuvo como principal promotor y financiador al Estado. Este tipo de producción se realizó bajo la forma de ejecución de grandes conjuntos habitacionales que se emplazaron, como resultado de la especulación inmobiliaria de los oferentes de la tierra, alejados del área central, obligando al Estado a extender la infraestructura hasta los nuevos sectores urbanizados, hecho que valorizó significativamente los terrenos vacantes intermedios. A su vez, muchos de estos barrios fueron emplazados en áreas totalmente inundables.
En esta modalidad de producción legal de suelo urbano, la iniciativa privada de ejecución de barrios privados de viviendas, estuvo prácticamente congelada, salvo ejemplos puntuales, ya en esta década. La causa principal que los sectores inmobiliarios asignan a esta situación es la existencia de una legislación municipal que exige un conjunto de trabajos previos de urbanización, a cargo de los propietarios, para autorizar su venta (Res. Municipal Nº 1530/85).
La apropiación ilegal de tierra pública y privada y su proceso de transformación en asentamientos precarios residenciales fue y es la otra gran forma de producción de suelo urbano, imposible de desconocer , como ya se expuso, por su dimensión y por ser la única vía de acceso a un albergue que encuentra la población de bajos ingresos. Esta modalidad de producción se desarrolló y desarrolla principalmente en áreas vacantes ubicadas entre áreas urbanizadas formalmente, es decir densificando u ocupando paulatinamente los espacios dejados por el crecimiento formal. Dificilmente en Resistencia se producen erradicaciones: en la mayor parte de los casos los asentamiento permanecen y con el tiempo algunos de ellos llegan a incorporar infraestructura, resolver la situación dominial y consolidar en buena medida sus viviendas.
Las modalidades formal/legal (en particular su aplicación en los barrios de planes oficiales) e informal/ilegal comparten, a pesar de sus grandes diferencias en cuanto a modo de producción y niveles de urbanización, características que se considera importante resaltar. En ambos casos, la expansión de la ciudad incluye la construcción de viviendas. En esta operación, el diseño y extensión de las redes de infraestructura y la producción de nuevos equipamientos, soportes indispensables para el desarrollo de la nueva actividad residencial, aparecen a posteriori con un implícito reconocimiento del Estado (en este caso el Estado Provincial) de su propia responsabilidad de dotar de servicios básicos a la población. En ambos casos la inserción al resto de la ciudad no está resuelta adecuadamente, tanto en términos de vinculación y acceso al conjunto de servicios que ofrece la ciudad como en términos de percepción de una integración social satisfactoria al conjunto urbano. En ninguno de los dos casos el Estado logra anticiparse a estos hechos y frente a ellos solo ejerce un control débil y poco eficaz sobre las expansiones.
Frente al compromiso político de dar algún tipo de cobertura a la población de menores recursos, opta por desarrollar, en el caso de los asentamientos informales/ilegales, programas de "Mejoramiento Urbano" y "Regularización Dominial" que parten del reconocimiento de la conveniencia de mantener las obras -aunque precarias- hechas sobre la base de una iniciativa formalmente ilegal, o por desarrollar planes de vivienda que, en algunos casos, implican la producción de nuevas áreas urbanizadas
Más allá de las consideraciones que pudieran hacerse en términos económicos, jurídicos y éticos, nos interesa aquí plantear el hecho de que estas modalidades de producción de áreas residenciales no logran garantizar el acceso a la solución de necesidades habitacionales básicas a la totalidad de la población que reside en la ciudad: la forma de producción legal a través del mercado es excluyente para toda familia con ingresos inferiores a los $ 1000 mensuales (como se vio, la gran mayoría de la población de Resistencia) y la modalidad de intervención sobre asentamientos espontáneos no garantiza niveles satisfactorios de urbanización básica, y se desarrolla en una escala muy reducida frente a la demanda. La provisión de viviendas "llave en mano", cofinanciadas hasta el presente por el IPDUV y Entidades Intermedias, no alcanza, por su relativamente alto costo, a satisfacer una porción significativa de la demanda real o potencial, y en algunos casos no puede llegar sólamente por la calidad de la casa a una situación satisfactoria de vivienda, cuando los terrenos adoptados ofrecen emplazamientos riesgosos (por ejemplo frente a inundaciones) o cuando la precariedad de la solución de infraestructura no asegura la provisión regular de servicios básicos.
LAS NORMATIVAS URBANAS DE LOS 70 Y 80
El fracaso de las normativas urbanas en el marco de la ausencia de una política urbana general del Estado y de administraciones político/clientelistas.
Desde las primeras teorías urbanísticas del Siglo XIX, hasta la década de los ‘80 del Siglo XX, el Estado ha ido tomando mayor injerencia en el proceso espontáneo de urbanización, no sólo como resultado de la influencia de algunas de las propuestas teóricas del momento sino también como resultado de la asunción de la función específica de regular un proceso cada vez más complejo cuyo producto podía poner en crisis la habitabilidad general de las ciudades. Las décadas de los ‘70 y ‘80 fueron protagonistas en América Latina de la proliferación de normativas urbanas y de la confianza en la capacidad de predicción y posible regulación del crecimiento urbano. Dentro de esta corriente, en 1980 se puso en vigencia el Código de Planeamiento Urbano y Ambiental de la ciudad de Resistencia.
En el caso de Resistencia, las normas urbanas tuvieron dos características centrales: las opiniones y decisiones se expresaron exclusivamente a través de la propuesta técnica definitiva, sin dejar claro de qué sectores provenían, y sin ningún mecanismo de discusión pública, y no se inscribieron en una política general y planificada de intervención del Estado en la ciudad. De este modo, por ejemplo, respecto de la producción legal/formal de suelo urbano, no existieron niveles de correspondencia mínimos entre las normas urbanas y las decisiones políticas que tuvieron gran incidencia sobre el crecimiento de la ciudad, como las políticas de vivienda, las decisiones de extensión de redes de infraestructura, las políticas impositivas, las decisiones de ordenamiento y regulación del transporte público, etc. Así, y resulta paradójico, la lógica de crecimiento de la mancha urbana tuvo mayor relación con decisiones políticas que con una planificación urbana y con una implementación de ésta. Poco pudieron hacer los funcionarios municipales frente a la presión de aprobar proyectos de barrios enteros que no cumplían con lo establecido por el Código. Poco podía hacer el Instituto Provincial de Vivienda para elegir los emplazamientos cuando el terreno formaba parte del paquete de licitación, según normativas del Estado Nacional. Intentos de poner un límite a la especulación inmobiliaria, como la exigencia antes señalada de "urbanización" previa de los terrenos a cargo de sus propietarios, para poder lotearlos, generaron el total congelamiento de la iniciativa privada que, entonces, optó por vender al Estado los terrenos más alejados, a muy bajo precio, a través de la construcción de los conjuntos habitacionales (Barreto, 1995), dejando en manos del Estado tanto la financiación de la infraestructura del sector, como la extensión de las redes troncales, a través de tierra aún no urbanizada en poder del sector privado.
Respecto de la producción informal de suelo urbano, las decisiones, tanto de los ocupantes ilegales como del Estado, se caracterizaron por ser coyunturales y notoriamente relacionadas, en su mayor parte, con el marco político-electoral. Analizando por ejemplo las fechas de los asentamientos y de los procesos de regularización dominial, se observa que las tomas de terrenos más significativas y las leyes de expropiación de terrenos de propiedad privada, ocupados ilegalmente, coinciden en su gran mayoría con los períodos electorales.
Tanto en la producción formal de barrios de vivienda (en particular la producción por medio de planes oficiales) como en las intervenciones sobre asentamientos espontáneos, el traspaso del dominio a los beneficiarios tampoco tuvo una política coherente con las necesidades urbanas. En el caso de la producción oficial de viviendas, hasta 1995, sólo 3.168 de 35.447 viviendas construídas por el FONAVI habían sido escrituradas (Informe FONAVI, 1993-1995). Recién en el presente el IPDUV está en proceso de revertir esta situación. En el caso de los proyectos de regularización dominial, el proceso de traspaso de la propiedad es significativamente lento, pese a la enérgica gestión de las actuales administraciones municipales, y sólo en contados casos llega a concretarse de manera definitiva. La no resolución del dominio trae aparejado un alto porcentaje de población residente en la ciudad en carácter de no contribuyente, entre la que un número significativo se encontraría en condiciones de serlo, aportando a un mejor balance en las acciones redistributivas.
LAS POLITICAS URBANAS EN EL PRESENTE: limitaciones, falencias y contradicciones
En la década presente, tanto a nivel local como nacional, los resultados negativos de la forma escasamente controlada de producción de lo urbano que se venía dando, dieron origen a distintos diagnósticos que, en general, pusieron en evidencia la necesidad de buscar nuevas orientaciones, como la de producir una descentralización y traspaso de poder del gobierno central a los gobiernos locales; la de diversificar el tipo de soluciones; la de facilitar el acceso a la propiedad de la tierra a las familias de menores recursos; la de abrir espacios de poder a la participación ciudadana; la de implementar soluciones habitacionales básicas y progresivas. Estas lecturas del problema y sus posibles soluciones se caracterizan además por ser coincidentes con los lineamientos generales de los años más recientes de los organismos financieros internacionales (Bco. Mundial., 1994) y los referentes internacionales como la Agenda Hábitat II o el PNUD. En gran medida, son coincidentes además, al menos a niveles de formulaciones teóricas, con propuestas largamente sostenidas por profesionales y equipos técnicos independientes desde los años 60.
Del análisis de las acciones que se desarrollan en el presente en el área analizada, se pone en evidencia, sin embargo, una implementación práctica imperfecta y en algunos casos deformante de los supuestos y objetivos básicos que se desprenden de la lectura de los textos de las propuestas originales (Pelli,1996). A continuación expondremos algunos ejemplos:
Descentralización y traspaso de poder a los gobiernos locales
Un supuesto básico de los beneficios de la descentralización y traspaso de poder a los Gobiernos Locales, desde el punto de vista de la producción de lo urbano, es la reducción de las distancias cuanti y cualitativas entre las demandas locales de la población y la respuesta del Estado. La proximidad física y social de los Gobiernos Provincial y Municipal al área de las acciones, parecería garantizar un diagnóstico más realista, el diseño de respuestas más apropiadas y la posibilidad de desarrollar criterios más ajustados de definición de prioridades.
Sin embargo, el proceso de descentralización de las funciones ejercidas por el Estado Nacional hasta la década de los 80, no fue consecuente con un programa de fortalecimiento institucional, técnico y financiero de las administraciones locales. En el Chaco esto se tradujo en un proceso muy lento de asunción de los nuevos roles y en la imposibilidad material en algunos casos de ejercerlos. En provincias y municipios pobres, como el Chaco y los municipios integrantes del Gran Resistencia, la ausencia de ingresos genuinos suficientes genera una fuerte dependencia económica; en consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a nivel local, las tomas de decisiones, la definición de prioridades, están sujetas a los condicionamientos y a las modalidades de acción de la financiación externa.
A nivel provincial, en 1994, por ejemplo, a través de uno de los mecanismos constitucionales de consulta popular, los chaqueños decidieron que los servicios básicos de agua y energía eléctrica siguiesen estando a cargo de empresas del Estado Provincial. Frente a esta decisión, que hoy es una cláusula constitucional (Constitución de la Provincia del Chaco, 1994) la Provincia debe hacer frente a dificultades adicionales para gestionar créditos internacionales para acciones vinculadas directa o indirectamente con el campo de competencia de las empresas estatales de servicios, aún cuando estas no sean deficitarias.
Otro de los supuestos básicos de la descentralización es la generación de un espacio de gestión cuya escala más reducida es propicia al ejercicio más efectivo de la participación y a la implementación de mecanismos de negociación y concertación equitativos para un mayor número de habitantes. Sin embargo estos mecanismos, que reforzarían el perfil democrático de la acción de gobierno, tropiezan en buena medida con un nuevo ejercicio centralizado del poder, en este caso del Gobierno Provincial o bien del Municipal. La descentralización y redistribución del poder tiende a interrumpirse en muchos casos en estos niveles. Así, el nuevo rol del Estado, de articulador de intereses intersectoriales y de facilitador de soluciones, se traduce en una suerte de articulación no equitativa y la "facilitación" se diluye en la acción clientelista. Los escasos grupos no gubernamentales que incluyen en su modalidad de trabajo la búsqueda de una cohesión comunitaria y de una acción integradora de los grupos humanos con que trabajan, se encuentran con serios obstáculos en medio de la acción polarizadora de la puja electoralista.
Diversificación de soluciones
La necesidad, desde el punto de vista social y económico, de diversificar los tipos de soluciones para producir respuestas apropiadas a las diferentes situaciones de necesidad habitacional, y de rescatar, para la construcción de una solución básica, las acciones habitacionales previas desarrolladas por las familias, aunque fue sostenida desde la década de los 60 por un extenso conjunto de técnicos y teóricos y de grupos universitarios y no gubernamentales (también algunos grupos que trabajaron con algún grado de autonomía en organismos gubernamentales) de toda América Latina y de otras regiones del mundo en desarrollo, así como algunos grupos de los países centrales, nunca fue aceptada por la mayoría de los organismos del Estado Nacional, en particular los argentinos. Sólo muy recientemente se produjo en Argentina una notable apertura en este sentido del máximo organismo de vivienda del Estado Nacional. Esto fue coincidente con nuevas orientaciones en la política del Banco Mundial (Banco Mundial, 1994). Oficialmente, en la Argentina, la nueva política habitacional, fue expuesta en el Decreto Nº 690, del Poder Ejecutivo Nacional de 1992. En este documento se reconoce, como resultado de un diagnóstico previo, la incapacidad de enfrentar el déficit habitacional desde el tipo de solución universal y completa, desarrollada hasta entonces fundamentalmente a través del FONAVI, la necesidad de desarrollar soluciones que lleguen realmente a la población con necesidades habitacionales básicas insatisfechas y la necesidad de incorporar el problema del acceso legal a la tierra urbana como uno de los ejes de solución.
En los hechos, esta transformación de la política habitacional se tradujo en el financiamiento de viviendas o partes de vivienda, a costos cada vez menores, y puntualmente, en el financiamiento de programas de regularización dominial y de algunas acciones de mejoramiento barrial. Por lo general, estas soluciones siguieron sin dar una respuesta adecuada, cuantitativa y cualitativamente, a la gran cantidad de situaciones insatisfactorias centradas en la precariedad del dominio y en la carencia de conexiones sólidas y eficaces al conjunto de redes y servicios básicos. Un ejemplo elocuente lo constituye la importante ayuda financiera que llega al Chaco para inundados a partir de la última emergencia hídrica: la financiación está dirigida a viviendas mínimas, baños, etc. pero no se incluyen montos para la resolución del dominio (problema común a la gran mayoría de la población inundada) o para la compra de tierras.
Facilitación del acceso a la propiedad de la tierra
En el marco de la diversificación de soluciones, en la década del 90 se introdujeron también nuevos e importantes programas y estructuras institucionales dirigidas expresamente a resolver el problema de la tierra a los sectores de menores ingresos, a nivel Nacional, Provincial y Municipal. En el Gran Resistencia estas políticas apuntan a resolver la situación dominial de tenencia ilegal de tierra en asentamientos irregulares ‘existentes’, y no incluyen programas de facilitación de acceso a tierra libre urbanizada. Por el contrario, todos los planes de urbanizaciones nuevas incluyen la construcción de viviendas. Así, la oferta de tierra, con vivienda incluida, tiene un costo superior al que pudieran enfrentar las familias de menor capacidad de pago, o implicaría un monto elevado de subsidio por familia que terminaría limitando el número de soluciones. En el caso particular del Chaco, aún cuando a nivel provincial existe la decisión de crear un banco de tierras (AIPO,1995), no se ha llegado aún a una definición de cómo serán urbanizadas ni qué mecanismos financieros se pondrán en funcionamiento, ni cuáles serán los mecanismos de selección y adjudicación, como para verificar el alcance y viabilidad de la propuesta.
A su vez, la oferta de respuestas para dar solución a las urbanizaciones irregulares existentes, transformándolas en urbanizaciones insertas física, social y legalmente en la ciudad formal, no logra sino parcialmente sus objetivos. Respecto de la solución dominial tropiezan, pese a las actuales intenciones municipales de agilizar los trámites administrativos, con serias dificultades para dar soluciones expeditivas. La acción se orienta en alguna medida a desmontar la maraña de trabas burocráticas y legales que fueron acumulándose a lo largo del tiempo. Por otra parte, en general, esta modalidad se aplica a terrenos de propiedad originalmente pública; sin embargo el 66 % de las ocupaciones, en la actualidad, en el Gran Resistencia, corresponden a propiedades privadas (Convenio ICoHa/Programa Arraigo,1995) En estos casos los procesos tropiezan con dificultades aún más difíciles de sortear: por un lado, los requerimientos exigidos a los propietarios privados para permitir el loteo y la venta de terrenos contribuyó al congelamiento de este tipo de operaciones; por otro, el Estado Provincial no cuenta con recursos económicos para efectivizar expropiaciones; y por último, en los casos en los que asiste el derecho veinteanial a los ocupantes, éstos no cuentan con los recursos económicos suficientes para llevar adelante el proceso judicial correspondiente, ni existen programas oficiales de ayuda gratuita en este sentido.
Soluciones habitacionales básicas progresivas
Distintos estudios demostraron que la población pobre tiene la capacidad de desarrollar estrategias de producción de viviendas llegando a alcanzar importantes niveles de consolidación en relación a los recursos disponibles, sin embargo, estos mismos estudios ponen en evidencia la imposibilidad de resolver autogestionariamente niveles aceptables de conexión a las redes de infraestructura y servicios y el acceso legal a un lote, sin ayuda externa. A pesar de ello, como se vio, la gran mayoría de las propuestas oficiales continúan girando en torno a la vivienda.
La progresividad de la solución habitacional está condicionada a su vez a posibilidad de satisfacer paralelamente las demás necesidades básicas y a la capacidad de gestión de sus protagonistas. Respecto del primer punto, no se encuentran al presente vinculaciones significativas entre las políticas de vivienda y las de acción social, excepto las que procuran alguna solución laboral para los propios beneficiarios como a través del Programa Trabajar. Vinculación que, como respuesta algo más integral a la situación de pobreza de algunos hogares, tiene la duración de la obra de construcción. Respecto del segundo punto, aún cuando los programas dirigidos a la población más pobre incluyen en general acciones de "promoción comunitaria" , la estructura secuencial del desarrollo de las acciones, así como los tiempos, son pensados en la práctica desde la obra física. En muchos casos la promoción comunitaria queda reducida a la organización comunitaria inducida para la agilización de la obra física. Aún cuando a nivel de formulación de proyectos la promoción comunitaria aparece como un objetivo equivalente al de las obras físicas, en las evaluaciones y presentación de proyectos, los resultados alcanzados al respecto son generalmente omitidos y pasados por alto.
Participación y concertación
En el presente, al igual que los enunciados anteriores, la participación y los mecanismos de concertación, constituyen un lugar común en los proyectos urbanos y de hábitat. Sin embargo, tomando como parámetro de consideración el abanico de programas de producción de soluciones habitacionales vigentes en el área analizada en la década del ‘90, a excepción de los procesos de urbanización ilegales, ninguno incluye la participación de los futuros destinatarios en el diseño de la urbanización, ni de la vivienda cuando está incluida. Los proyectos y las obras se definen sin participación de los protagonistas de la demanda a la que están dirigidos. En estas urbanizaciones los beneficiarios tampoco tienen participación en la elección del sector de la ciudad a urbanizar y sólo en algunos casos participan en la elección del lote a ocupar.
En los procesos de regularización dominial y mejoramiento barrial se registra un mayor grado de participación de los usuarios, aunque aún se está muy lejos de una participación significativa, superadora del aporte de mano de obra como "contrapartida", y muy lejos aún de la inclusión de los beneficiarios en el diseño de las acciones y de los productos, y en la conducción y administración de la gestión.
La no inclusión de los destinatarios en la definición de prioridades lleva a la formulación de tipos de soluciones que no reflejan, en la mayoría de los casos, la necesidad ni el interés real de los beneficiarios. Es posible aventurar la hipótesis de que su interés en los procesos y en los productos sería tanto mayor cuanto mayores fuesen las posibilidades de ser protagonistas de las decisiones de conducción de los primeros y de definición de los segundos.
APORTES GENERALES PARA LA RENOVACION DE LOS CRITERIOS DE PRODUCCION DE SUELO URBANO.
Los datos del déficit habitacional y los serios problemas de sustentabilidad que presenta la ciudad no sólo desde la perspectiva del compromiso intergeneracional, sino desde la de la posibilidad económica y técnica de dar respuestas satisfactorias a las generaciones presentes, a la luz de las limitaciones financieras y de las características del accionar del Estado en la actualidad, no permite esperar grandes cambios en la situación urbana general, sino más bien un agravamiento, teniendo en cuenta las probabilidades de que continúe el crecimiento demográfico, tanto en sus aspectos cuantitativos como en las características socioeconómicas de los más numerosos actores de ese proceso de crecimiento. Las modificaciones introducidas en la política habitacional, no cambiaron la vigencia de las dos grandes formas de producir áreas urbanas, y los que se pueden esperar en cuanto a la primera, de acuerdo a las tendencias, en otras ciudades argentinas, de mayor participación privada, no aportan soluciones para quienes hoy no tienen otra alternativa que acudir a la segunda modalidad.
Una propuesta de solución posible debiera reunir por un lado, la reelaboración del concepto de urbanización y de sus mecanismos de diseño y producción, y por otro, el refuerzo de la vigencia de las nociones de participación, concertación y progresividad y su implementación efectiva.
Reformulación del concepto de urbanización y precisión de ajustes posibles tanto en la concepción del rol del Estado como en la del papel de los demás sectores de la sociedad frente a los procesos de urbanización
La reformulación del concepto de urbanización, a partir de criterios de máxima distribución de recursos disponibles y de priorización de necesidades que no pueden ser resuelta por la acción individual y autónoma de las familias, debería centrarse en dos nociones: 1- la de resolución integral de al menos cuatro componentes inseparables: dominio, saneamiento físico del terreno, infraestructura y equipamiento, sin incluirviviendas, y 2- la de diseño colectivo, coordinado y compartido por los principales sectores involucrados, y a través de estrategias de evolución progresiva.
En esta concepción, la actividad de urbanización del suelo no aparecería condicionando toda acción urbana espontánea, como se intentó hacerlo sin éxito a través de los códigos urbanos aún vigentes, ni como un componente de la acción de vivienda, y no resultaría del diseño y producción fragmentarios, unisectoriales y descoordinados de los componentes, sino de la implementación de un espacio de negociación y concertación en el que una función esencial del Estado sea la de garantizar la equitativa cuota de poder de todos los sectores en la toma de decisiones. Sin descuidar la otra función esencial de garantizar la redistribución de los recursos del conjunto social en favor de una situación de mayor equidad urbana.
Subyace en esta propuesta la idea de las múltiples caras que presenta la pobreza como lo explicita el PNUD, " algunas relacionadas con la salud, otras con la educación, otras con la residencia, otras con el nivel de integración, con las posibilidades de decisión, de participación, con las posibilidades de tener opciones y de elegir" y de la imposibilidad de combatir la pobreza unidireccionalmente o atendiendo a uno sólo de éstos aspectos, al menos desde una propuesta estructural, no paliativa. Si bien esto pone en evidencia a su vez el importante límite que tiene la acción de urbanizar dentro del combate integral a la pobreza, aislada de otro tipo de acciones como las económicas, esta concepción no descarta la posibilidad de aportes unilaterales siempre que ellos no pierdan la visión del conjunto, no se erijan como solución central sino como contribución específica a un desarrollo integral.
Construcción de espacios de articulación equitativa y efectiva de los intereses sectoriales para la definición, desde esta visión integral, de las prioridades de la ciudad tanto para la resolución de las urgencias presentes como para su desarrollo futuro
La concepción integral de la acción de urbanización, dadas las características de la situación urbana actual, debiera poder dar dos tipos de respuestas simultáneamente. Una a corto plazo, dirigida a lograr una situación urbana básicamente satisfactoria al conjunto de los habitantes de la ciudad; la otra, dirigida a asegurar un desarrollo progresivo y sustentable de la ciudad en su conjunto a futuro. Para ambos tipos de respuestas, es cada vez más evidente que la participación de los habitantes en la formulación de las prioridades aparece como una condición ineludible. En el primer caso, los habitantes deberían poder participar en la formulación de cuáles serían los indicadores de ese tipo de solución, qué niveles de solución, por ejemplo, para cada uno de los componentes considerados: dominio, saneamiento del terreno, infraestructura y equipamiento, significarían en el presente para un habitante de la ciudad, una situación urbana digna, sustentable y con posibilidades de evolución.
Coordinación de las acciones habitacionales o de las políticas de vivienda con las políticas urbanas.
La revisión general hecha, puso en evidencia - al menos en el contexto del Gran Resistencia- la estrecha relación que siempre tuvieron la producción de equipamiento residencial (tanto la formal como la informal) y la producción del suelo urbano, aún cuando surgieron de propuestas focalizadas que desconocían a la otra parte. Esta relación se dio más bien a través de la generación de impactos negativos no sólo sobre la parte omitida, sino también al interior de cada una. Desde el punto de vista urbano, la producción unilateral de equipamiento residencial acarreó los graves problemas de sustentabilidad planteados: ocupación de terrenos naturalmente ocupados por los ríos en sus períodos de creciente, crecimiento opuesto al mapa existente de infraestructura, insuficiencia financiera del Municipio para prestar sus servicios, sobre-ocupación de equipamientos básicos como escuelas, hospitales, etc. Desde el punto de vista de los habitantes, en particular de los más pobres, no aseguró una resolución habitacional básica integral, es decir, con seguridad jurídica, acceso a servicios y equipamientos básicos .
En el concepto de urbanización que aquí se propone, la vivienda es uno, si bien fundamental, de los equipamientos básicos. Este criterio tiene relación con la noción de que las necesidades habitacionales básicas no se resuelven, como se expuso anteriormente, con el acceso a una vivienda si no es paralelo al acceso a los demás componentes que incluye la urbanización.
APORTES ESPECIFICOS PARA LA PRODUCCION DE SUELO URBANO RESIDENCIAL
La reelaboración del concepto de urbanización también se vincula fuertemente al aporte efectivo que el Estado puede hacer a la solución progresiva de necesidades habitacionales básicas. Estudios previos a esta ponencia pusieron de manifiesto que el mayor obstáculo que el sector social más pobre tiene para resolver su necesidad de residencia segura es el acceso a la propiedad de un lote urbanizado. Para la población que en las ciudades se encuentra viviendo en un nivel de urbanización sub-básico o precario, las posibilidades de evolución son materialmente inviables si no media un apoyo externo que le permita alcanzar previamente un nivel de urbanización básico. Sin embargo, esos estudios demostraron también la ausencia de políticas dirigidas a la facilitación del acceso a la tierra y la existencia de políticas no concertadas, focalizadas y paliativas (toda la gama de intervenciones de "regularización dominial", "mejoramiento barrial") que presentan serias dificultades para el logro de resultados que puedan ser considerados, de acuerdo a los parámetros que se propician en este trabajo, una solución básica.
A su vez, las ‘posibilidades reales de evolución’, de acuerdo a esos estudios, están sujetas al acceso previo a ese umbral de solución básica, a la capacitación en gestión, a la disponibilidad de espacios de poder y de recursos materiales. En consecuencia, la progresividad y la participación deberían asociarse al concepto de urbanización propuesto.
Cabe en este punto abrir el interrogante de cual sería el impacto si la inversión actual del Estado en vivienda para los sectores que producen informalmente la ciudad, se dirigiera en una proporción considerablemente mayor a la producción de una solución urbana básica y progresiva, que desde nuestra perspectiva equivaldría a la facilitación del acceso a la propiedad de un lote urbanizado y a capacitación en gestión y organización de la población destinataria.
Consideraciones sobre modelos de gestión participativa de urbanización del suelo para uso residencial
En modelos de gestión de este tipo, la población destinataria debería tener participación a nivel de decisiones, proyectual, financiera y operativa.
En el primer caso se considera fundamental la posibilidad de que los beneficiarios tengan, por ejemplo, decisión sobre la elección del terreno. Algunos ejemplos muestran cómo aún las poblaciones más pobres prefirieron pagar más por terrenos mejor ubicados; otros proyectos, en cambio, con localización predefinida despertaron poco interés en la población objetivo, y en el caso de las familias que participaron se presentaron serias dificultades de continuidad en el proyecto por el costo que representaba la lejanía a las fuentes de trabajo, a equipamientos básicos, etc.
A nivel proyectual los beneficiarios deberían poder decidir sobre la superficie de los lotes y sobre su forma de uso, individual o colectivo. Al respecto, sería conveniente tener en cuenta cuáles son realmente la ‘unidades económicas’ y observar las formas de vida previa. Es común en los asentamientos informales la convivencia de dos o tres generaciones de una misma familia que justamente sobreviven económicamente por la complementación de ingresos. Bazan (1986) presenta ejemplos interesantes de crecimiento de viviendas habitadas por más de una familia que alcanzan niveles de confort adecuados. Respecto de los posibles conflictos es un dato a tener en cuenta el bajo porcentaje de litigios existentes al interior de las comunidades espontáneas donde no existe ninguna regulación externa (McAuslan,1985).
Respecto de la participación de los beneficiarios en la financiación, se parte de dos hipótesis probadas en distintos trabajos: 1- la población más pobre cuenta con recursos no necesariamente monetarios que pudieran contribuir significativamente a la financiación de proyectos de este tipo y en algunos casos, hasta con capacidad económica para asumir la devolución de un crédito reducido, pero hasta ahora no contó con una oferta de esquemas financieros que le permitieran aportarlos y probarlo de manera efectiva, y 2- la posibilidad de aporte directo para la realización de un proyecto otorga por un lado, una cuota de poder de mayor peso para poder tomar decisiones sobre el mismo y por otro y como resultado de la primera, moviliza un mayor interés y compromiso por parte de los participantes.
Modelos de este tipo deberían contemplar, para ser realmente sustentables, un período de adecuación o consolidación inmediato al de asentamiento u ocupación de los lotes recién urbanizados. La importancia de la sustentabilidad de este período ya fue tratada, entre otros autores, por Aprodicio Laquian en "Vivienda Básica: Políticas sobre Lotes y Servicios y VIvienda en países en Desarrollo", 1985. Este período crítico- ya que en él las familias deben hacer las mayores inversiones para asentarse (traslado + construcción de vivienda provisoria o núcleo inicial)- tiene una incidencia decisiva en las economías domésticas y en la posibilidad concreta de mantener el estadio alcanzado (Alcalá, Giró y Pelli, 1998.)
CONSIDERACIONES PARA LA IMPLEMENTACION PRACTICA DE ESTAS PROPUESTAS .
Las propuestas que aquí se esbozaron responden a 3 nociones que se consideran fundamentales: l) las condiciones de vida humana que se intentan alcanzar no se limitan a la satisfacción de las necesidades fisiológicas básicas sino a las necesidades generales del ser humano en toda su complejidad; 2) el reconocimiento de la necesidad permanente de evolución teniendo en cuenta los cambios y modificaciones permanentes de los estándares de satisfacción y 3) la plenitud de la condición humana implica, con un alto grado de prioridad, la posibilidad de elegir lo que se quiere para la propia vida.
La acumulación de experiencias demostrativas llevadas a cabo en América Latina permite asegurar que la implementación práctica de estas nociones podría lograrse a través del ejercicio real de las premisas básicas: Participación, Concertación y Articulación de todos los actores. Sin embargo, se considera que la implementación práctica de estas premisas también demanda un escalonamiento: se trata de espacios cada vez más dífíciles de ganar y sólo posibles si son ganados consecutivamente. He aquí la otra premisa: Progresividad, evolutividad o escalonamiento de la solución de necesidades habitacionales urbanas
Así, la apertura a la participación por ejemplo, de la población beneficiaria y de los demás actores sociales, ya sea con intereses materiales sobre la cuestión o con capacidad técnica para proponer y coordinar este tipo de acciones, resulta tanto el espacio primario sin el cual es imposible pensar en el desarrollo de una propuesta de este tipo como el primer paso metodológicamente posible para alcanzar progresivamente el estadio de la concertación equitativa. Sólo cuando se logra este segundo nivel es posible pensar en acuerdos de aportes compartidos (que dadas las condiciones financieras críticas resulta la vía materialmente posible para hacer extensible el acceso a un lote urbanizado y a la capacitación en gestión al mayor número de habitantes de la ciudad ). Este umbral resulta imprescindible para pensar en mejoras progresivas de la solución habitacional por encima de los niveles mínimos de habitabilidad.
Por las grandes distancias no sólo de tipo económico entre las situaciones de partida y las que se quieren lograr para alcanzar estos objetivos, no basta con una ayuda externa basada exclusivamente en términos financieros. Resulta imprescindible que la descentralización de los mecanismos de poder del Estado, la redistribución de bienes y servicios del conjunto de la sociedad, el cambio de los mecanismos de producción , comercialización y administración del suelo urbano y el ejercicio de los roles de facilitación y control por parte del Estado se constituyan en transformaciones de aplicación real y efectiva.
El trabajo ha sido preparado por Laura Inés Alcalá con la dirección de Víctor Saúl Pelli.
