LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO A LA CIUDAD EN ARGENTINA FRENTE A LA DESIGUALDAD SOCIO-ESPACIAL

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Publicado el Miércoles, 10 Agosto 2022 17:53

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LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO A LA CIUDAD EN ARGENTINA FRENTE A LA DESIGUALDAD SOCIO-ESPACIAL

Críticas y aportes desde un enfoque de derechos

Bautista Murillo, Juan Carlos^[1]

Resumen

Este trabajo tiene como objetivo principal poner en discusión bajo un enfoque de derechos la conceptualización y construcción socio-académica de la idea político-jurídica del derecho a la ciudad frente a los desafíos que plantea la desigualdad socio-espacial urbana y su correlato en la pobreza estructural que afecta a determinados sectores o grupos sociales.

A partir de allí, re analizamos las definiciones sobre el derecho a la ciudad a la luz de otros conceptos como el principio de igualdad estructural o como no sometimiento de grupos, propio del derecho constitucional moderno y de los derechos humanos. En consecuencia, será central re discutir el rol del estado y las obligaciones de actuación para garantizar el desmantelamiento efectivo de las desigualdades estructurales urbanas y alguna de sus manifestaciones más significativas como la pobreza estructural que afecta de manera diferenciada a ciertos grupos sociales.

Nos centramos en la relectura de distintos estudios, postulados teóricos, y hechos institucionales notables que se ocupan tanto del análisis de las desigualdades socio-espaciales estructurales, como también de la construcción socio-jurídica de un nuevo derecho a la ciudad en nuestro país y en consecuencia proponemos una re discusión de estas ideas.

Palabras Clave: Desigualdad socio-espacial, Pobreza estructural, Derecho a la ciudad, principio de igualdad

Constructing the right to the city in Argentina in front of social-spatial inequality

Critics and contributions from a rights approach

This article has the main purpose to debate, under a human rights approach, the conceptualization and construction of the political-jurisprudential idea of the right to the city, in front of the challenges produced by socio-spatial inequality and structural poverty that affects social groups in the city.

Thence, we analyze definitions on the right to the city under the light of other concepts such as the structural equality principle or anti-subordination equality principle, belonging these to the modern constitutionalism and human rights law. Therefore, it will be essential to debate the State’s roll and legal obligations for securing the effective deconstruction of structural or permanent urban-social inequalities and some of its significant outcomes such as structural poverty that act in a differential manner on certain social groups.

Then, we focus on re-analyze different studies, researches, theories and institutional facts that concern about both, social-spatial inequalities and the construction of a different perspective upon the right to the city in our nation. Consequently, we propose new arguments about these ideas.

Key Words: Socio-spatial inequality, Structural Poverty, Right to the city, Equal Principle

Introducción

Mucha agua ha pasado bajo el puente desde que Henri Lefebvre delineara en los años 60 el primer concepto o idea del derecho a la ciudad e incluso desde que los movimientos sociales, principalmente latinoamericanos, lo retomarán y plasmarán en normativas como el Estatuto de la Ciudad en Brasil o declaraciones de propósitos como la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad adoptada en el Foro Social Mundial de 2004 y 2005. Sin embargo, aún creemos que este caudal no ha sido suficiente, al menos no para producir cambios significativos en los sistemas normativos, políticos y democráticos de nuestras sociedades, principalmente en nuestro país. A pesar de algunas iniciativas progresistas como la Ley de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires, la deuda regulatoria continúa siendo enorme.

Lo cierto es que la construcción de esta idea político-jurídica aún continúa y está más vigente que nunca. Es sobre esta vigencia y dinámica de desarrollo que pretendemos aportar nuevas ideas, a partir de re discutir este paradigma sobre la ciudad a la luz principio de igualdad, poniendo foco en las desigualdades estructurales socio-espaciales y así robustecer aún más lo que se propone como un giro copernicano en la forma de concebir la ciudad, las dinámicas sociales urbanas y fundamentalmente de cómo gestionar institucionalmente una ciudad más justa y democrática.

Al mismo tiempo, estas propuestas dialécticas le permiten a la ciencia jurídica salir de sus propios dogmatismos y tomar contacto con la realidad social para transformarse en una herramienta de cambio y superación mediante la regulación y tratamiento de los fenómenos sociales que explican la desigualdad y la segregación, incorporando también un lenguaje de derechos. Proponemos pensar estos fenómenos, no como meros hechos inevitables o que quedan por fuera del espectro de la relevancia jurídica, sino como plausibles de ser abarcados y repensados como una cuestión de vulneración de derechos fundamentales.

Finalmente, entendemos que la construcción conceptual de un derecho y en especial del derecho a la ciudad, debe ser fruto de todas las expresiones sociales que componen una democracia constitucional como la nuestra. Debe ser un proceso dialéctico de discusión permanente entre todos los sectores: académicos, funcionarios estatales, organizaciones civiles y de base, empresarios privados, grupos sociales afectados, etc. Quizás uno de los desafíos más grandes a los que nos enfrentamos no sea llevar a cabo esta tarea, sino más bien encontrar los cauces institucionales óptimos que nos permitan hacerlo con perspectivas reales de transformación.

Precisando conceptos y sus relaciones interdisciplinarias

Todos los elementos señalados en los puntos anteriores y que forman los nudos centrales de este trabajo se componen de definiciones más o menos precisas que necesitan ser cuidadosamente tratadas con el fin de no confundirlas y lograr una comprensión de lo que aquí se plantea.

El primero de ellos es el derecho a la ciudad: debemos tener en cuenta que este concepto envuelve dos dimensiones relacionadas que, suelen ser confundidas causando algunas imprecisiones que es mejor resolver para su desarrollo. La primera de ellas se refiere a una idea netamente política, y que involucra en términos generales, la democratización de la ciudad a partir de su desmercantilización, de la regulación contra las especulaciones de los agentes inmobiliarios y la participación igualitaria en su gestión y ocupación por parte de los colectivos sociales. Esta es la dimensión propuesta entre otros por Lefebvre (1969) y Harvey (2013). Por su parte, y en segundo lugar, tenemos a la dimensión normativa, que implica legislar estas ideas políticas y traducirlas en textos jurídicos contenedores de herramientas de gestión urbana partiendo del principio central de función social de la propiedad privada y de la ciudad, y al mismo tiempo introduciendo derechos que sean exigibles por los ciudadanos y ejecutables por el estado, no como una facultad sino como una obligación (Fernández, 2010; Levenzon & Tedeschi, 2017). Es sobre esta segunda dimensión donde está todo por hacerse y es además donde pretendemos construir nuestras propuestas.

El segundo elemento conceptual es la desigualdad socio-espacial,entendida como fenómeno negativo de ocupación y apropiación diferenciada, tanto cuantitativa como cualitativamente, del espacio urbano (Álvarez Rojas, 2013) junto a una de sus principales consecuencias o fenómenos relacionados como la segregación socio-espacial (CEPAL, 2007; 2016; Segura, 2014). En América Latina, estas dos caras de la misma moneda se desarrollan y explican a partir de factores de estratificación y diferenciación socio económica por parte de los grupos sociales en el espacio urbano, a diferencia de otros países donde factores como la raza o la religión tienen mayor influencia para determinar la ocupación del espacio (Rodríguez Vignoli & Arriagada, 2004). Particularmente, la segregación o separación forzada que afecta a los grupos más vulnerables, de menores recursos, tiene como resultados la conformación de áreas y barrios aislados y segregados de la ciudad, caracterizados por la informalidad, la precariedad, el acceso desigual a equipamientos, servicios, infraestructura urbana y oportunidades laborales en general (Katzman R., 2001; Zicardi, 2015). Estos barrios usualmente son conocidos como tugurios, nuevos guetos, villas, asentamientos precarios, barrios populares o barrios de mayor vulnerabilidad social como preferimos denominarlos. Es en este contexto social del espacio, donde se producen y reproducen las desigualdades en detrimento de la integración social de estos grupos (Segura, 2014; CEPAL, 2016).

Lo siguiente es reflexionar sobre el conceptode pobreza y su insuficiencia para dar cuenta de fenómenos complejos que involucran el espacio urbano. En un primer intento podemos definir a la pobreza como la incapacidad de adquirir ciertos bienes y servicios básicos en función del ingreso percibido.^[2] Esta constituye además la forma y medida habitual para determinar y tratar su existencia, siendo así una medida absoluta y no relativa como la desigualdad (Sen, 1992 b). Sin embargo, sostenemos que esta definición no es suficiente y satisfactoria para explicar la permanencia y cristalización en esta situación de algunos segmentos o grupos de la población que además ocupan el eslabón más vulnerable o carenciado de la brecha de desigualdad socio-espacial. Proponemos entonces conceptualizar la pobreza bajo un enfoque estructural o multidimensional (CEPAL, 2007; 2010).

Así llegamos a la idea de pobreza estructural urbana. Bajo este enfoque queremos marcar una situación que va más allá de la capacidad adquisitiva por ingreso, y también más allá de un mero hecho coyuntural, como podría suceder cuando una crisis económica repentina deja por debajo de la línea de pobreza (medida por ingresos) a algún sector de la población. Podríamos decir que se trata de una situación de privación agravada de bienes que se relaciona con la ausencia más o menos permanente de oportunidades de acceso a educación de calidad en todos sus niveles, trabajo formal, seguridad social, una red de contactos sociales y la pérdida de la movilidad social ascendente. Además, es bajo esta idea de pobreza donde es posible relacionar la ocupación desigual y segregada del espacio urbano como un reflejo y al mismo tiempo como un fenómeno reproductor de las condiciones para su agravamiento. Esta última categoría y dimensión tiene una gravitación preponderante que incide en la transmisión intergeneracional de la pobreza dentro de un mismo grupo familiar (CEPAL, 2010).

El cuarto elemento conceptual es el principio de igualdad, que también implica una doble dimensión política y jurídica que merece ser tratada. Sobre la primera solo diremos que es el ideal político y la base sobre la que se construyeron todos los estados democráticos y constitucionales modernos (Sen, 1992). En cuanto a lo jurídico, el principio y derecho de igualdad es el precepto transversal sobre el que se sustentan todas las constituciones, tratados de derechos humanos y leyes inferiores, garantizando una protección y reconocimiento de derechos de forma igualitaria para todas las personas, al menos en el plano formal (Saba, 2016). Este principio suele ser traducido en las fórmulas de “igualdad ante la ley”, “igual protección de la ley” y la prohibición de trato discriminatorio.^[3] A pesar de la aparente simplicidad de las fórmulas normativas, el principio de igualdad ha sido y es uno de los tópicos de más arduas disputas en el campo legal, probablemente heredando y potenciando las diferentes posturas existentes en su dimensión política (Palacios Zuloaga, 2006). Para simplificar mucho la cuestión, podemos decir que la interpretación y aplicación más difundida de éste en el campo jurídico, implica la prohibición de discriminación o de trato discriminatorio. Esto quiere decir que no se pueden realizar distinciones de trato, de beneficios o de restricciones que se basen en criterios arbitrarios, irrazonables o ilegítimos como podrían ser criterios basados en la raza, el género o la religión de las personas (Ronconi, 2019).

No obstante, la igualdad sólo entendida como no discriminación también presenta serias limitaciones. Lo primero es que no considera la existencia de situaciones donde es difícil establecer con claridad un acto de discriminación o exclusión explicito, ni considera la realidad o contexto social sobre la que se dan esos tratos, beneficios o restricciones. Lo segundo es que, al presumir una cierta igualdad de circunstancias, tampoco tiene en cuenta que la raza, el género e incluso la condición social son fuentes de exclusiones y desventajas permanentes que afectan de forma desproporcionada a determinados grupos sociales, afectando así el acceso a derechos humanos fundamentales como la educación, el trabajo, la salud, la vivienda digna, entre otros (Saba, 2016).

Es como consecuencia de estas limitaciones e insuficiencias que comenzó a perfilarse una nueva idea jurídica sobre el principio de igualdad. Esta renovada interpretación de la igualdad jurídica parte de una concepción que se conoce como estructural o de no sometimiento de grupos (Fiss, 1977; Saba, 2016; CIDH, 2019) y es reflejada en algunas constituciones^[4] o tratados de derechos humanos^[5] en favor de determinados grupos históricamente excluidos.

La igualdad jurídica entendida desde una interpretación estructural o como de no sometimiento de grupos implica un salto cualitativo en el examen jurídico de las desigualdades, tomando en cuenta el contexto social en el que se insertan las personas, visibilizando que existen grupos de pertenencia excluidos y desaventajados por estructuras institucionales rígidas y patrones sociales o culturales, que sumadas unas con otras como factores, determinan un sometimiento estructural que perpetúa las desigualdades jurídicas y de hecho entre éstos grupos y el resto de la sociedad (Saba, 2007). Bajo este concepto, las categorías como la raza, el género, la nacionalidad o la condición social sirven como elementos a tener en cuenta para identificar la conformación de grupos estructuralmente desaventajados.

Además, la igualdad estructural como principio jurídico sirve como fundamento y justificación a las acciones afirmativas o especiales que benefician de manera singular a un grupo con el fin de compensar y recortar las distancias existentes en la sociedad (Saba, 2013; Ronconi, 2019). Un claro ejemplo son las leyes de cupo laboral femenino o trans, o los cupos de ingreso universitario para personas de color, indígenas o de escasos recursos implementados en otros países. Pero también es posible pensar en otro tipo de medidas con idénticos fines, medidas que rompen la idea de igualdad formal, establecen un beneficio para determinados grupos o sectores y que encuentra plena justificación en la constitución y tratados de DDHH.

Bajo esta idea de igualdad es válido y necesario preguntarse, si los grupos que se encuentran en una situación de desigualdad socio-espacial, segregados socialmente en el espacio y bajo una situación de pobreza estructural, pueden ser considerados grupos estructuralmente desaventajados y sometidos, siendo así acreedores de tratos preferenciales y políticas especiales para revertir y desmantelar las causas que producen y reproducen esta realidad.

Creemos que el derecho a la ciudad nos ofrece una primera respuesta o aproximación sobre cómo compatibilizar un fenómeno social urbano complejo con los marcos de derechos que hemos propuesto. Es necesario indagar dentro de este nuevo paradigma sobre la ciudad, qué herramientas conceptuales y de políticas contiene para abordar la realidad social descripta, y luego indagar cómo se relacionan éstas con la idea de igualdad que hemos propuesto. También es necesario desarrollar algunas de las características que presenta la ciudad latinoamericana y argentina, las desigualdades socio-espaciales, fenómenos como la segregación forzada de los más vulnerables y la pobreza estructural. Esto nos permitirá examinar la posibilidad de caracterizar a los grupos socio-espacialmente desaventajados como grupos en situación de desigualdad estructural para el derecho.

Luego, como parte central del trabajo, propondremos discutir las sinergias entre el derecho a la ciudad, la desigualdad socio-espacial y fenómenos conexos bajo un enfoque de derechos a partir del principio de igualdad estructural. Finalmente analizaremos las proyecciones y consecuencias de este análisis sobre las políticas públicas urbanas tomando en cuenta algunos casos concretos de legislaciones o medidas que pueden ser representativas de los modelos y conceptos desarrollados.

El derecho a la ciudad. Estado actual en Argentina y desafíos futuros

Como consigna filosófica y política el derecho a la ciudad tiene su origen en los textos del sociólogo francés Henri Lefevbre (1969). Más tarde en el tiempo y hasta nuestros días, son muchos los académicos de distintas disciplinas que retomaron esta idea como un paradigma en el cual sustentar su visión crítica sobre el urbanismo moderno y su visión propositiva sobre la ciudad posible, en esta línea encontramos a Harvey (2013), Mitchell (2003), Borja (2012) y Zicardi (2016).

Esta forma crítica de ver la realidad urbana y las políticas estatales está íntimamente relacionada con la dimensión política del derecho a la ciudad y de forma más débil con la dimensión jurídica. Sin embargo, los crecientes movimientos sociales en las últimas dos décadas, principalmente latinoamericanos, han reivindicado estas concepciones políticas y las han transformado en verdaderas propuestas ciudadanas, tendiendo un puente entre estos dos espectros del derecho a la ciudad y logrando incluso la sanción de las primeras herramientas normativas (Pisarello, 2011).

Como un nuevo paradigma jurídico, Tedeschi y Levenzon (2017) afirman que estamos en presencia de la dimensión espacial del principio de igualdad y no discriminación (afirmación que compartimos, pero a la cual complementamos con la visión estructural y de no subordinación de este principio jurídico constitucional, como veremos seguidamente) y lo relacionan estrechamente con la idea de justicia espacial desarrollada entre otros por Soja (2014). Fernández (2010) por su parte, pone énfasis en el cambio de modelo legal y principio lógico que implica la adopción de este derecho, pasando del liberalismo positivista típico del derecho privado o civil, que pone como máxima expresión de la libertad y la democracia a los derechos individuales entre ellos el derecho de propiedad, hacia un modelo que explicita la función y compatibilidad social de los derechos ya sean individuales o colectivos, entre ellos el derecho de propiedad y a la ciudad.

En el plano más positivista, una de las críticas que se le han formulado al derecho a la ciudad es que adolece de una imprecisión conceptual (Levenzon & Tedeschi, 2017), algo así como un derecho de definición difusa, que lo hace impasible de ser normativizado. A pesar que la crítica toma un aspecto real, lo cierto es que estamos en presencia de un derecho emergente, en construcción y que además es un derecho complejo, puesto que envuelve muchos principios, elementos y herramientas que juntas completan la dimensión jurídica del derecho a la ciudad.^[6]

El derecho a la ciudad aparece en el ámbito normativo a través de distintas iniciativas legislativas que intentan plasmar sus principios a través de la reforma de los marcos legales urbanísticos, dotándolos de herramientas de gestión que rompen con el modelo liberal imperante. El caso más emblemático es el de Brasil que a través del Estatuto de la Ciudad,^[7] ley que reglamenta un capítulo de la Constitución^[8] dedicado a las políticas de gestión urbana, impone como punto de partida la función social de la propiedad y de la ciudad (Ministerio de las Ciudades de Brasil, 2010). Este complejo instrumento trae consigo una variada gama de herramientas de gestión urbana que permitirían lograr, entre otros propósitos, la correcta distribución de las cargas urbanísticas, evitar la especulación del suelo, regular su uso informal por parte de los sectores vulnerables, el acceso a una vivienda digna, la participación ciudadana en el manejo de la ciudad, entre otros.

En nuestro país el panorama es algo diferente. En nuestra opinión la gran divergencia con el caso brasilero es que Argentina sorprendentemente no cuenta dentro de sus Constitución con ninguna referencia a la gestión urbana, ni siquiera ha incorporado la función social de la propiedad como principio^[9] (Levenzon, 2012) y ello debido a razones netamente políticas. Otro factor decisivo en esta carencia regulatoria se basa en que, en principio, y a pesar de algunos intentos nacionales, corresponde a las provincias y a los gobiernos locales legislar en materia urbanística lo que dificulta muchísimo la tarea de lograr uniformidad de criterios y avanzar hacia un horizonte común en base a legislaciones de alcance nacional.

A pesar de esta notable omisión del constituyente argentino, lo cierto es que existen algunas propuestas o normativas provinciales o locales que introducen alguno de los postulados del derecho a la ciudad. La más significativa es la ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires^[10] que introduce expresamente un concepto de derecho a la ciudad.^[11] Al igual que el estatuto de Brasil, parte de la expresión que la ciudad y la propiedad cumple una función social elemental en el desarrollo democrático e igualitario de la sociedad.

Siguiendo el modelo brasilero, la normativa bonaerense introduce una serie de herramientas de regulación, gestión del suelo, de participación y novedosamente introduce la noción de acción^[12] entendida como un derecho de los ciudadanos para reclamar, ya sea administrativamente o judicialmente, el cumplimiento de la ley, los derechos consagrados e incluso los procesos de participación. Sin dudas esto representa un paso adelante que rompe el molde y dota de utensilios jurídicos no solo a los estados locales sino también a la población, democratizando aún más el manejo de la ciudad.

A través de esta breve descripción, podemos concluir que, más allá que la implementación y notoriedad en la transformación de las ciudades sea lento y en el camino encuentre muchos obstáculos que trascienden a lo netamente jurídico o urbanístico, es positivo contar con estos modelos de regulación urbana y otros que se han generado en diferentes estados de la región (Levenzon & Tedeschi, 2017).

A modo de crítica, también podemos afirmar que el derecho a la ciudad en el ámbito normativo se ha limitado a la gestión y regulación del suelo urbano como medios para lograr la satisfacción de este mismo derecho y de otros como el derecho a la vivienda y un hábitat digno. Esta limitación apunta a solucionar un aspecto central del derecho a la ciudad, pero no el único. Si tomamos como modelo la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad^[13] veremos que existe una mirada mucho más integral de cuál es el significado, alcance, y, además, de cuáles deberían ser los mecanismos y políticas públicas que efectivicen este derecho en sus múltiples dimensiones, interpelando al ámbito estatal, redefiniendo sus obligaciones y los derechos de las personas.

Una de estas dimensiones que trata el documento es la igualdad, no sólo entendida como un fin, sino también como un medio o herramienta, dedicando varios pasajes de su rico texto, con mayor o menor acierto, a tratar diferentes métodos hacia la consecución de ésta. Estas técnicas incluyen tanto una visión de la igualdad jurídica como prohibición de trato discriminatorio, como una visión estructural y de no sometimiento de grupos,^[14] algo que veremos en detalle más adelante. Primero observaremos en qué contexto regional y para qué ciudades y realidades se ha pensado y construido este derecho a la ciudad.

Desigualdad socio espacial y pobreza estructural en América Latina. ¿Grupos sociales sometidos estructuralmente? Análisis de diferentes hipótesis

Ya nos hemos referido anteriormente a los conceptos situados en este acápite, y hemos analizado brevemente sus alcances según nuestro propio entendimiento. Tanto en Latinoamérica como nuestro país, es muy rica la tradición científica que estudia la desigualdad urbana y sus causas. Esto puede ser visto como una respuesta académica a datos muy difundidos: el primero es que estamos en la región más desigual del mundo, el segundo es que también estamos en la más urbanizada y el tercero es que alrededor de un cuarto de la población vive en asentamientos informales y en condiciones precarias de hábitat (ONU-Hábitat, 2012). Gran parte de esta tendencia académica ha puesto especial énfasis en dos de los efectos más perversos de esta realidad: la segregación socio-espacial forzada de los sectores vulnerables (Sabatini & Brain, 2008; Janoschka, 2002; Caldeira, 2000) y los altos niveles de pobreza urbana (Ziccardi, 2008; Oszlak, 2017).

La segregación espacial de los pobres urbanos,^[15] entendida como la concentración, homogeneidad social y estigmatización social a partir del espacio urbano que habitan (Sabatini, 2006), es analizada desde una perspectiva multidimensional que revela la existencia diferentes factores de carácter estructural que tienen a la desigualdad socio-espacial como causa, pero al mismo tiempo como consecuencia fundamental de los mismos. Segura (2014) en un artículo revelador, analiza múltiples estudios latinoamericanos sobre estos fenómenos (Caldeira, 2000; Katzman R., 2001; Janoschka, 2002; Portes & Roberts, 2005; Sabatini & Brain, 2008; Saraví, 2008) para concluir que la segregación como fenómeno conexo a la desigualdad, actúa como productor y reproductor de la desigualdad que afecta a los más vulnerables. Otros estudios también refieren a la importancia del espacio social segregado en la reproducción y consolidación de las desigualdades (Queiroz Ribeiro, 2004; Katzman & Retamoso, 2007; Arim, 2008; CEPAL, 2007 y 2016).

Tomando como ejemplo la ciudad de San Miguel de Tucumán en Argentina y su área metropolitana, diferentes estudios o diagnósticos oficiales^[16] y académicos (Czytajlo, 2017; Castreghini de Freitas-Firkowski y Casares, 2016) hacen hincapié en este carácter estructural de la desigualdad y pobreza urbana localizada en sectores específicos de la ciudad. Estos estudios incluyen análisis de variados índices (nivel y acceso a educación, nivel de ingresos, trabajo formal, cobertura social, etc.) e incluso índices compuestos (índice de privación material),^[17] que dan cuenta de lo afirmado. Existe además cartografía geo referenciada que expresan de manera clara los contrastes socio-espaciales de la metrópolis y localizan de manera precisa a estos bolsones de pobreza estructural urbana. Sin embargo, aunque elaborados por el propio Estado^[18] o instituciones públicas como universidades,^[19] estos datos no parecen inmutar a las políticas públicas aplicadas en un sentido de desmantelamiento de estas condiciones de indignidad humana y privación de derechos básicos.

Es evidente que la guetificación socio-económica de los pobres en el espacio urbano latinoamericano y argentino es cada vez más focalizada y específica. Esta se reproduce y perpetúa en el tiempo entre las generaciones de personas que ocupan forzadamente esos sitios de la ciudad y se expande hacia otras zonas por el efecto de las políticas urbanas deficitarias de los estados y la especulación sobre el suelo de los mercados inmobiliarios entre otros elementos.

Las preguntas ante este panorama inevitablemente son: ¿Qué hacer con la información disponible? ¿Qué rol juega el estado y qué obligaciones legales tiene para con los grupos vulnerables y marginados de la ciudad? Esto es lo que intentaremos responder en el apartado siguiente al abordar el derecho a la ciudad como respuesta y el principio de igualdad estructural como enfoque de derechos.

El derecho a la ciudad a la luz del principio de igualdad estructural o de no sometimiento de grupos. Proyecciones y consecuencias

Anteriormente ya nos hemos referido al desarrollo del derecho a la ciudad en su dimensión jurídica y hemos señalado que el mismo ha girado casi exclusivamente en torno a la legislación de herramientas de gestión urbana, principalmente del suelo urbano y el hábitat.

El punto aquí es hacer notar que aunque el derecho a la ciudad implica una gestión democrática, participativa e igualitaria del suelo y el hábitat urbano, y quizás estas sea su parte medular, lo cierto es que también este paradigma jurídico en construcción debe ocuparse y construirse a partir de una visión multidimensional que tenga en cuenta cada uno de los datos y factores señalados relativos a las desigualdades socio espaciales y principalmente a los grupos que padecen una situación de pobreza y exclusión estructural.

La normativa y las políticas públicas que tomen el derecho a la ciudad como paradigma, deben necesariamente ocuparse de otros déficits sociales como el acceso a un nivel adecuado de educación, ocuparse de mecanismos de promoción de trabajo formal para los habitantes de estos sectores, considerar la regulación de la movilidad con estándares de frecuencia, conectividad y calidad mínimos, priorizar mecanismos de integración e interacción social entre los diferentes segmentos sociales. Todas estas dimensiones estrechamente relacionadas como un todo sistemático, deben imponer sobre el estado obligaciones claras y simultáneas de desmantelamiento efectivo de las desigualdades y exclusiones estructurales y de las privaciones materiales e inmateriales multidimensionales que caracterizan a la ciudad latinoamericana.

En consecuencia, afirmamos que el derecho a la ciudad debe repensarse a partir de otro principio jurídico central, el principio de igualdad, entendido tanto como la prohibición de un trato discriminatorio, pero esencialmente desde una visión de igualdad estructural y de no sometimiento de grupos sociales. Entender esto cambia el panorama, ya que le impone al estado la obligación primera de no hacer diferencias discriminatorias entre los sectores sociales a la hora de gestionar la ciudad con sus recursos y además, fundado en el segundo enfoque de este principio, se le impone la obligación de adoptar medidas especiales o afirmativas sobre cada uno de los factores sociales, culturales, políticos y espaciales que tienen como efecto la subordinación de un grupo, en este caso sobre quienes padecen en la ciudad una situación de segregación forzada y de pobreza estructural (Saba, 2012).

Esta idea del principio de igualdad ha sido claramente receptada en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. En su artículo 4°, el documento textualmente dice: “Protección especial de grupos y personas en situación de vulnerabilidad.

4.1 Los grupos y personas en situación vulnerable tienen derecho a medidas especiales de protección e integración, de distribución de los recursos, de acceso a los servicios esenciales y de no-discriminación. A los efectos de esta Carta se consideran vulnerables a: personas y grupos en situación de pobreza, en riesgo ambiental (amenazados por desastres naturales), víctimas de violencia, con discapacidad, migrantes forzados, refugiados y todo grupo que, según la realidad de cada ciudad, esté en situación de desventaja respecto al resto de los habitantes. En estos grupos, a su vez, serán objeto prioritario de atención las personas mayores, las mujeres, en especial las jefas de hogar, y los(as) niños(as).

4.2 Las ciudades, mediante políticas de afirmación positiva de los grupos vulnerables, deben suprimir los obstáculos de orden político, económico, social y cultural que limiten la libertad, equidad e igualdad de los(as) ciudadanos(as) e impidan el pleno desarrollo de la persona humana y su efectiva participación política, económica, social y cultural en la ciudad”.

Este modelo o guía de legislación debería ser tenido en cuenta a la hora de repensar una legislación o políticas públicas que tengan como norte establecer y garantizar de forma real e integral el derecho a la ciudad.

Sin embargo, es más difícil plantear y responder a la pregunta sobre ¿Cuáles serían estas acciones afirmativas que debería implementar el estado?

Las políticas públicas urbanas a partir del principio de igualdad estructural

Diseñar normativa, políticas públicas urbanas y sociales a partir de este principio implica necesariamente romper el orden de la igualdad formal traducida en la obligación de tratar a todos de la misma forma, otorgando los mismos beneficios. Implica crear condiciones para que los grupos que se encuentran en una situación de subordinación estructural se beneficien de manera especial, diferenciada y por encima del resto como parte de una forma de discriminación positiva, una forma de trato que los privilegie eventualmente para reducir y deconstruir las distancias o barreras sociales estructurales que existen entre estos sectores y el resto de la sociedad.

La forma más difundida y utilizada de este tipo de medidas han sido los cupos, tanto políticos, laborales, educativos que garantizan la participación efectiva de un número de personas pertenecientes a algunos grupos vulnerables en estos ámbitos. Este tipo de acciones han sido ampliamente utilizados en materia de género, raza o etnia, pero de manera escasa o nula con un criterio socio económico y menos con un criterio espacial o territorial. Pensar por ejemplo en cupos mínimos en colegios universitarios y universidades para estudiantes que pertenezcan a estos sectores, cupos laborales en el ámbito de los organismos del estado podrían ser medidas interesantes pensando en una integración social y en un salto de calidad en las prestaciones recibidas.

Bajo la misma hipótesis Saba (2012) se anima a ensayar algunas medidas positivas o transformativas como ser garantizar, mediante incentivos, que los mejores docentes de los establecimientos públicos trabajen en las escuelas de las zonas con alta vulnerabilidad social. También crear incentivos fiscales o de otro tipo dirigidos a actores privados para generar fuentes de trabajo con un criterio territorial. Incluso es posible pensar la transformación y revitalización urbanística de estas zonas mediante políticas localizadas sobre el espacio público, el transporte y la conectividad con la ciudad, etc. con el objetivo de lograr una mayor integración social. Un ejemplo de este tipo de políticas de revitalización y de mayor inversión en zonas vulnerables es el de ciudades colombianas como Medellín o Bogotá, con buenos resultados (Montaner & Muxí, 2011).

Otras medidas podrían incluir presupuestos especiales y participativos bien definidos, junto a programas de acción concretos en estas áreas partiendo de un diagnóstico certero de cuáles son los factores de desigualdad socio-espacial que perpetúan a estos grupos en la pobreza. Por ejemplo, revertir los procesos y factores institucionales que empujan a estas personas a la producción precaria del hábitat y su localización en las zonas más segregadas de la ciudad.

Bajo este prisma de la igualdad como no sometimiento entonces será necesario revisar las políticas de zonificación, la normativa de alquileres y uso del suelo urbano e incluso las políticas de vivienda social y hábitat^[20] entre otros, prestando especial atención a los componentes negativos que conforman una trama compleja de limitaciones sociales, económicas y políticas para estos grupos. En este sentido hay que poner mayor foco en los efectos de leyes y políticas actuales que en sus intenciones u objetivos. Si el efecto de una ley o una política pública actual se convierte en una limitación social, política o cultural de acceder a los bienes y beneficios de la ciudad, o crea severas restricciones para la integración e interacción social de los sectores de más bajos recursos, entonces tales medidas deben ser revertidas con el fundamento en la igualdad como no subordinación.

Necesariamente este tipo de medidas debe partir, como hemos referido, de un diagnóstico certero de los elementos, factores y situaciones que confluyen para la subordinación de los pobres estructurales en el espacio urbano y la sociedad. Se hace vital entonces contar con datos cuantitativos y cualitativos confiables sobre las diferentes variables como salud, educación, trabajo, ingresos, equipamientos e infraestructura urbana con un criterio territorial. Además, es indispensable la construcción de datos que partan desde una la participación efectiva de los grupos vulnerables, es decir que tomen como protagonista a las propias vivencias de quienes padecen estas situaciones de sometimiento estructural, a partir de sus propias percepciones, expectativas y necesidades.

Vimos por ejemplo que metrópolis como Tucumán cuentan con una base de información y diagnóstico interesante, quizás no suficiente, pero sí una plataforma que permite comenzar a pensar y discutir cuales podrían ser esas políticas públicas y hacía que grupos y localizaciones territoriales tienen que estar dirigidas.

Conclusiones

Pensamos que, para la construcción de la ciudad posible, el lenguaje de derechos es fundamental. Debe ser cada vez más difundido y al mismo tiempo problematizado permitiendo re discutir el rol y las obligaciones del estado. En este orden de ideas, el paradigma de los derechos humanos y el constitucionalismo crítico con el que hemos trabajado a lo largo de esta ponencia, se nos presentan como dos fuentes interesantes para comenzar esta enorme tarea.

El derecho a la ciudad debe evolucionar hacia más y más derechos en la ciudad con especial atención de los grupos vulnerables, fundamentalmente como herramienta para combatir el flagelo más característico de nuestro país y de la región, la enorme desigualdad social y su correlato en la exclusión y pobreza estructural urbana. En este sentido es vital que el urbanismo, otras ciencias afines y el derecho confluyan en un todo que permita desde múltiples enfoques, lograr una argumentación sólida y una propuesta de políticas públicas casi ineludible para los estados.

Un buen ejemplo es urbanismo social practicado en ciudades como Medellín o Bogotá (Montaner & Muxí, 2011) que parten de alguna manera de una visión de la igualdad entendida como no sometimiento de grupos, apuntando a transformar las zonas más desfavorecidas y problemáticas de la ciudad, con un objetivo claro de integración socio-espacial. En el caso argentino las recientes transformaciones de la Villa Rodrigo Bueno,^[21] la Villa 31 y otras zonas vulnerables, principalmente en asentamientos informales, de la ciudad de Buenos Aires llaman la atención más allá de las reservas que se puedan tener sobre el futuro de estas políticas y el proyecto político en sí del gobierno que las lleva a cabo (Cravino, 2018).

Por supuesto que estas ideas no son únicas ni acabadas acerca de los alcances de aplicar el principio de igualdad estructural en la construcción del derecho a la ciudad, sino simplemente un pequeño aporte a una discusión que puede ser fructífera y donde está todo por hacerse. Buscar diferentes formas y caminos interpretativos, poner en discusión constante los conceptos y buscar nuevas herramientas para poder dar respuestas a la acuciante realidad de las ciudades de nuestro país y la región, y fundamentalmente a la realidad que viven los millones de personas que padecen las consecuencias más severas de un sistema fundado en la desigualdad, son pasos con efectos a largo plazo, pero necesarios en la lucha por la sociedad que queremos.

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