Transformaciones territoriales y producción del hábitat en la Norpatagonia Neuquén, de los tiempos de la provincialización a los del neoliberalismo: Relaciones complejas entre Estado, mercado y autogestión.

Autora: Graciela S. Landriscini Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

IPEHCS UNCo CONICET Facultad de Economía y Administración. UNComahue. 

 

 

RESUMEN

La presente ponencia tiene por objeto reflexionar sobre los procesos de producción del hábitat en Neuquén capital, ciudad intermediay cabecera de una amplia conurbación que congregaa otras localidades próximas de la provincia del mismo nombre y de la vecina Río Negro. Se parte de un análisis que retoma los procesos de transformación urbano-regionales de las últimas décadas, las funciones de la ciudad como área metropolitana, y las dimensiones económica, socio-política y ambiental, considerando la dinámica demográfica y ocupacional, los modos de asentamiento y uso del suelo, la expansión urbana y la construcción de infraestructura, asociados a los ciclos económicos nacionales y a las lógicas políticas locales. En ese marco, se aborda la cuestión de la producción del hábitat, en la que destaca el papel del Estado provincial articulado al nacional en el desarrollo urbano en distintos períodos de gobierno, la dinámica de la inversión privada, y el despliegue de estrategias de autoproducción y de resistencia de distintos grupos sociales para la resolución de las necesidades básicas vinculadas a la vivienda y el hábitat. Se ha recurridoen la investigación a fuentes secundarias; a trabajos teóricos y empíricos en la temática, avances de conocimiento producto de investigaciones propias y otras de alcance latinoamericano, nacional y regional, de enfoque multidimensional e histórico. Del análisis surgen reflexiones que abren nuevos caminos de investigación, que expresan la preocupación acerca de las nuevas formas de desigualdad socio territorial, producto de la dinámica neoliberal política, económica y social, y recuperan las estrategias de asentamiento, producción social del hábitat y reproducción de la vida de los sectores populares asociadas al ejercicio del derecho a la ciudad.

 

 

 

Introducción

La tendencia mundial a la concentración demográfica en grandes urbes ha venido generando múltiples contradicciones en las sociedades en las últimas décadas, que se expresan en las dimensiones económica, social, ambiental y político-institucional. Tal concentración es producto de un conjunto de procesos que van desde la nueva industrialización y la reestructuración de la agricultura con migración de productores y operarios empobrecidos, al desplazamiento de población de diversos estratos sociales hacia áreas metropolitanas atraída por los servicios, que genera una creciente demanda de tierras y la multiplicación de asentamientos irregulares y de servicios informales.

Al mismo tiempo, las transformaciones de cada uno de los múltiples rasgos con incidencia en los fenómenos urbanos, lleva a la metamorfosis de las áreas metropolitanas que se convierten en regiones urbanas desintegradas o de urbanización difusa. En América Latina, lo muestran las grandes capitales y ciudades industriales (De Mattos, 2010:16).

Neuquén capital, núcleo del área metropolitana más importante de la Patagonia argentina, receptora de población migrante regional y extra regional, no escapa a esta dinámica de concentración, suburbanización y difusión. (Landriscini, 2015: 58; Ainstein, coord., 2012: 7). Asimismo, se ha convertido en un territorio de creciente desigualdad socio–ambiental, reflejada -entre otras cuestiones- en la producción del hábitat, que involucra al Estado, a los operadores del mercado inmobiliario, protagonistas claves en la transformación urbana reciente, y a las familias que en condiciones de pobreza e indigencia, y desafiando lo instituido,pugnan con distinto grado de organización por acceder a la tierra urbana, y por resolver de modo autogestionario sus necesidades vitales.

Más allá de que las circunstancias que provocan la concentración urbana refieren a diversas causas combinadas, pesan en ellas las condiciones específicas en las que se desenvuelve dicho proceso. Cuentan la topografía y la localización, la historia y la cultura, el modo original de ocupación del suelo rural y urbano y los regímenes de propiedad, el tipo de actividad económica predominante a nivel local y en el entorno y su incidencia en las funciones de la ciudad, la configuración social y las instituciones, su génesis y su dinámica. Los cambios que se operan en tales dimensiones se expresan también en las formas de urbanización difusa en la ciudad capital y las vecinas, y en un creciente protagonismo de los agentes inmobiliarios y el capital financiero en la organización del territorio y la construcción de la ciudad, lo que, tal como señala Capelen sus investigaciones sobre el desarrollo y transformación de ciudades europeas, desafía la teoría,y plantea la necesidad de reformar los marcos legales dentro de los cuales actúan los agentes urbanos.(Capel, 2013: 11)

Junto con ello, en las últimas décadas se hace visible en las concentraciones urbanas de laPatagonia Norteel agravamiento de situaciones de riesgo ambiental y de creciente desigualdad socioeconómica, producto de la falta de planificación y regulación de la urbanización, y de la inequidad en la distribución del ingreso y en el acceso a los recursos y las oportunidades. Como en los países menos desarrollados, en la región-en la que se despliegan “modos extractivistas” de uso de los recursos naturales[1][2];las ciudadesse convierten al presente en escenarios de creciente fragmentación y de múltiples conflictos ambientales y sociales.Neuquén capital es un claro ejemplo de ello.

A partir de la multiplicación de estas situaciones, en particular en América Latina, Asia y otras regiones, se han extendido las preocupaciones de gobiernos, de asociaciones civiles y de entidades académicas acerca del desenvolvimiento de las grandes urbes, las metrópolis y las megaciudades, las que quedan reflejadas en innumerables investigaciones, proyectos en red, publicaciones, foros, y Conferencias Internacionales.

Como resultado de los intercambios de información y de los procesos de descentralización en la gestión pública y social, surgen también debates y estudios que se inspiran en las transformaciones que han venido experimentando las ciudades llamadas “intermedias” y su relación con el proceso de urbanización regional y mundial.[3]. Las preocupaciones acerca del intenso crecimiento de las ciudades,y de las dinámicas contradictorias y simultáneas de concentración/difusión, se enfocan en reconocer que el proceso de urbanización mundial y latinoamericano no sólo está caracterizado por el aumento de la población urbana y de los servicios, sino también por el traslado de las agroindustriasa las ciudades, y el avance de las ciudades sobre los suelos productivos, dinámicas que reconfiguran los mercados de trabajo, la producción del hábitat, el acceso a los servicios básicos, y la vida cotidiana de la población en lo que destaca la desigualdad de medios, capacidades y oportunidades entre los distintos grupos sociales. Su comprensión, y la elaboración de agendas de intervención, demandan revisiones teóricas y la construcción de nuevo conocimiento empírico sobre las transformaciones urbanas, ambientales y sociales, y las políticas en curso en Argentina y América Latina.

Comprender estos fenómenos a escala global y local a la vez, y concebir propuestas de intervención, en particular en las ciudades intermedias, constituye un reto de investigación y acción multidimensional y transdisciplinario. Nuevos problemas demandan nuevos enfoques, nuevos compromisos, reformas legales, e inéditas intervenciones en distintas escalas, y en tiempos cada vez más cortos. Ello por cuanto el ritmo de cambio que la realidad impone se nutre de situaciones de emergencia,de demandas sociales concretas, e interpela a diario a los gobiernos, mientras los recursos para resolver tales urgencias crecen lentamente, o se estancan. Crece la fragmentación social, cambia la percepción social de los problemas, se fracturanlos proyectos colectivos, y se degradan los pueblos que no logran desarrollarse con libertad y dignidad. En este escenario, las ciudades intermedias pueden contribuir a procesos de urbanización más sostenibles, y pueden establecer relaciones más directas y equilibradas con su entorno territorial, económico y social. Ello demanda de la planificación, el control y la coordinación institucionalizada de gobiernos y actores privados y sociales, en tanto estas ciudades pueden ofrecer mejor calidad de vida a la población en función de su escala urbana,y de una creciente participación ciudadana en el gobierno, y en la gestión local. Las intervenciones no se definen sólo como discursos; se definen también como cursos de acción, que incluyen decisiones y acciones, que tienen alcance colectivo. El Estado a través de sus programas e intervenciones territorializadas configura las formas que asume el hábitat popular en la ciudad. (Di Virgilio, 2011:34)

 

1. Neuquén capital, ciudad intermedia: desequilibrios urbanos y desigualdad social

Se ha recurrido en el análisis del caso de la ciudad de Neuquén como área metropolitana a la reelaboración de documentos de producción propia, a trabajos compartidos de alcance urbano regional, y a los generados por otros investigadores sobre áreas metropolitanas y ciudades intermedias y sobre la cuestión del hábitat, de los que se han extraídoaportes teóricos y empíricos. Se han consultado asimismofuentes censales oficiales y proyecciones sobre población, vivienda y servicios, y medios periodísticos.

Los últimos Censos Nacionales de Población y Vivienda dan cuenta de quelos valores de la población urbana en la Conurbación conformada alrededor de la ciudad de Neuquén alcanzan niveles cercanos al 90%. Esta área metropolitana está conformada por la ciudad capital Neuquén y localidades contiguas a ella, -Centenario y Plottier en la misma provincia, y Cipolletti, Cinco Saltos y Fernández Oro en la Provincia de Río Negro- en un primer anillo, y Senillosa, Allen, General Roca, San Patricio del Chañar y Añelo, repartidas entre las dos provincias, en un segundo anillo (Ver Mapa 1).

 

Mapa 1 Alto Valle de Río Negro y Neuquén, Conurbación Neuquina y ciudad capital

 

Fuente: Imagen Spot; elaboración Marcos Mare. Departamento de Geografía. Facultad de Humanidades. Universidad Nacional del Comahue.

Pero tanto o más importante que el ritmo de crecimiento de la población y la talla de la urbanización, son los efectos espaciales y sociales, y el cambio de escala y jerarquías que conlleva el proceso de cambio demográfico con incidencia en el sistema urbano y regional. Ello por cuanto la urbanización no se desarrolla en forma equilibrada sobre el territorio, sino que tiende a la fragmentación socio- territorial, en lo que han incidido e inciden la dinámica económica nacional y los cambios institucionales, influenciados por la reestructuración mundial, y las decisiones locales. (Landriscini, 2015: 83)

Argentina ha mostrado intensos procesos de urbanización y concentración de población que se intensificaron desde los años 30 del siglo XX a partir del éxodo rural urbano, y del interior al litoral, impulsados por la industrialización sustitutiva generadora de integración laboral y social, aunque a costa de un mayor desequilibrio territorial. La desindustrialización de los años 1976 en adelante frenó dicho proceso. A partir de ello, el Censo de Población y Vivienda de 1980 dio cuenta de un mayor crecimiento relativo de las ciudades intermedias, en particular de las capitales de provincia. En ese marco, la migración se dio del campo a la ciudad y de ciudades industriales en declive a capitales de provincia y a zonas promovidas (Beccaria y Yoguel, 1987) Ello intensificó el proceso de asentamiento humano en las ciudades intermedias de la Patagonia Norte.

En Neuquén capital, el crecimiento demográfico respondió por ese tiempo a la expansión económica impulsada por la construcción de las represas hidroeléctricas yde plantas industriales, las inversiones en la producción de gas y petróleo y la prestación de servicios privados y públicos a la población asentada en un amplio entorno, producto de su centralidad y su función de intermediación. (Landriscini, 2015: 55; Landriscini, et al, 2012: 143)[4]Por esos años (1980), las tasas de desocupación y subocupación en la ciudad de Neuquén eran del 2,2 y 2,1 % respectivamente, inferiores a las de la mayoría de las ciudades del interior del país; y a lo largo de la década del 80 la población creció en Neuquén a una tasa del 7% anual producto del aporte vegetativo y migratorio. La población migrante, en su mayoría de origen chileno y de bajo nivel educativo, llegó en la década previa convocada por la actividad agrícola, el trabajo en la construcción y los servicios informales. A ella se le agregaron trabajadores calificados y jóvenes profesionales provenientes de las áreas industriales tradicionales del país en reestructuración, los que se ocuparon en las industrias promovidas por el Estado nacional y provincial,y en distintas dependencias de los servicios estatales y privados. Otro aporte provino de migrantes del interior de las provincias de Neuquén y Río Negro, menos formados, que se asentaron en las ciudades cercanas. (Fiorini y Landrisciniet al, 2009: 7; Perrén, 2007: 288). Esa dinámica fue registrada por el Censo Económico de 1985, el que mostró un notable crecimiento en el número de establecimientos industriales, de comercio y de servicios respecto al anterior relevamiento de 1974. En paralelo,sostenido con fondos nacionales, avanzó el gasto del Estado neuquino orientado a la construcción de infraestructura social,siguiendo los lineamientos de los planes de gobierno, lo que impulsó una progresiva mejora en las condiciones de vida de la población, y una reducción notable en la proporción de hogares y personas con necesidades básicas insatisfechas, que hasta 1983 superaban la media del país. (Palermo, 1988: 36)

Mientras el mercado de trabajo formal e informal en el ámbito privado o público generaba oportunidades de empleo, y otras necesidades básicas familiares y colectivas se expresaban como demanda al Estado provincial y local, por caso la producción del hábitat. A partir de ello, el Estado neuquino generó recursos legislativos, estructuras burocrático-administrativas y puso en marcha programas de desarrollo e inclusión social, que abarcaron la vivienda, la salud y la educación.Por ese tiempo, el déficit habitacional aparecía como un problema estructural, agravado por el fuerte crecimiento migratorio; se requerían más viviendas, servicios básicos y urbanización, y mejorar las unidades existentes que en elevado porcentaje resultaban antiguas, y precarias[5].

En el escenario de continua expansión poblacional y de inversiones privadas atraídas por los efectos de aglomeración y urbanización, que combinabael crecimiento económico local,con alta inflación, estancamiento económico nacional, y crisis fiscal desde mediados de la década de los 70 y la del 80, resultó escaso el tiempo y la organización para ordenar el territorio y planificar asentamientos en gran escala y en distintos plazos, para expropiar terrenos, regular el uso del suelo, y programar y concretar la provisión de servicios básicos. De este modo, Estado y mercado, familias y empresas,con distintas aspiraciones, estrategias y poderes,confluyeron simultánea y desordenadamente en la presión por el uso del suelo urbano. En un mercado laboral en expansión y crecientemente segmentado, que atraía población activa joven de distintas calificaciones y trayectorias laborales, el crecimiento vegetativo se sumó al migratorio, y con ello en los años 80, se evidenció en Neuquén una tasa de natalidad por encima de la media nacional. Así, el problema urbano y de provisión de servicios públicos fue creciendo en dimensión y voltaje frente a la acumulación de demandas insatisfechas (Mases et al, 1992: 46). En este escenario, la provincia de Neuquén, al igual que la vecina Río Negro, y los municipios, respondieron a los problemas urbanos por espasmos, y según los ciclos político económicos, recurriendo a la esfera nacional y al crédito internacional, gestionando y ejecutando obras, apelando a la mediación de inversores regionales y locales, y con frecuencia a la cooptación de dirigentes barriales, gremiales y sociales en la contención de las demandas y en la promoción de la autogestión, desplegada entre la formalidad y la informalidad. La distribución funcional del ingreso asociada a la retribución a la propiedad de la tierra y el capital y al segmentado mercado de trabajo jugó un papel central; y el gasto público según finalidad y función, añadió componentes específicas de la política nacional y local con distintos grados de equidad e inequidad según los tiempos y regímenes políticos (Landriscini, et al, 2012: 145).

De este modo, el crecimiento del Producto Geográfico y el aumento poblacional convivieron con la desigualdad socioeconómica. Consecuentemente,y en un marco de especulación por la tierra se impuso la expansión desordenada de barrios urbanos, de viviendas multi y unifamiliares y de asentamientos conformados en el periurbano de la ciudadcapital y en las localidades contiguas. Los movimientos vecinales y gremialesorganizados fueron los protagonistas del reclamo alos entes del Estado en cada distrito, multiplicándose lastensiones y pujas sociales y políticas por la urbanización y el financiamiento de las obras, por la adjudicación de predios y unidades habitacionales, por la extensión de las redes de agua potable, gas y electricidad, por la apertura de vías de comunicación y la organización de servicios de transporte, y por la construcción de escuelas y centros de salud. La expansión y modernización creaba un escenario complejo de contradicciones, en tiempos en que el Estadoprovincial carecía de suficientes recursos propios para atender las múltiples necesidades; en el que el crédito hipotecario vía planes de vivienda institucionales y de gremios y cooperativas, sólo podía resolver una pequeña proporción de las demandas (Yujnovsky, 1984: 36), yen el que,según el discursooficial ylas funciones asignadas por la legislación de creación a los organismos de planificación y producción del hábitat, comprometía “elaborar, coordinar y ejecutar políticas sociales y urbanas de alcance universal”. (Preiss y Landriscini, 2011: 17; Fiorini y Landrisciniet al, 2009: 9; Pérez, 2005:92)

Asociado a  ello, pueden citarse las apreciaciones de Vicente Palermo sobre los rasgos de la sociedad neuquina respecto a los años iniciales de las operatorias FONAVI[6] y de la recuperación democrática de 1983. En su trabajoseñalabala existencia en Neuquén de “un proceso demodernización con características duales”[7][8](Palermo, 1988:35).Años después, en los tiempos de la crisis fiscal de fines de la década del 80, y durante la vigencia del régimen económico de la Convertibilidad y el ajuste estructural de los años 90, en el marco de un nuevo paradigma de políticas públicascentrado en la subsidiariedad del Estado y el crédito individual para la construcción privada, entre otros lineamientos,se modificaron en Neuquén los compromisos gubernamentales originalesde proveer viviendas en función de reconocer los derechos ciudadanos. A partir de entonces, el capital privado nacional y extranjero pasaría a ser el protagonista de la gestión del territorioante la frágil regulación pública del mercado del suelo; en particular en Neuquén capital los desarrolladores inmobiliariosse convertirían en promotores de urbanizaciones privadas, de la construcción de centros comerciales en grandes superficies, de la ejecución de obras de infraestructura orientadas a la conectividad,como el caso de vías de comunicacióninterurbanas con concesiones a 30 años y sistema de peaje, entre otras; y la banca extranjera pasaría a operar como agente financiero inmobiliario con créditos dolarizados. En ese marco, la vivienda familiar se asumía como mercancía y no como bien social. Los inversores inmobiliarios pasarían a tomar decisiones que marcarían la nueva fase de fragmentación urbana, coexistente con la segregación socio espacial y el avance sobre tierras productivas. Ganadores y perdedores de la economía ocuparían los espacios asignados por el mercado y el Estado, y se impondría el acceso a espacios y servicios diferenciados, profundizándose las desigualdades sociales.

A partir de ello, con un Estado confuertes restricciones de recursos en materia de inversión habitacional y desborde en materia de políticas asistenciales focalizadas, se iría expandiendo una ciudad inmersa en conflictos cotidianos por la apropiación y el uso del espacio urbano, promovidos a partir de la las nuevas modalidades de abastecimiento de bienes y servicios, y la mercantilización creciente de la ciudad constituida en área metropolitana. Crecería en forma continua a lo largo de la última década del siglo la demanda de grandes superficies por parte de empresarios locales y foráneos para la instalación de emprendimientos comerciales y de logística;delos sedes de comando de las concesionarias y prestadoras de servicios especiales a los hidrocarburos; y de oficinas regionales de bancos, aseguradoras y nodos de comunicaciones y de distribución comercial, todas ellas asociadas a la función de intermediación de la ciudad y de su centralidad. A ello se agregaría la demanda de tierra por parte del Estado en sus distintas jurisdicciones para la construcción de espacios de administración y gestiónasociados a la función de reproducción social, y la de los sectores familiares con necesidades habitacionales, todo ello con baja cohesión social y compleja institucionalidad.

En ese marco, la población empobrecida y organizada -producto de la crisis económica, el desempleo, subempleo e informalidad creciente, profundizados en los años 90 y a comienzos del nuevo siglo- se extendió hacia el oeste y noroeste, ascendiendo a la zona de barda sobre terrenos inestables, y se multiplicó en número de habitantes, de hogares, de viviendas precarias, de tomas irregulares y asentamientos, alcanzando un número aproximado a los 60.000 habitantes a mediados de la década de los 90. Así surgieron y/o se consolidaronlos asentamientos 1 de Mayo, Cuenca XV, Barrio Hipódromo, Toma Almafuerte, y otros en Colonia Valentina Norte y Sur (Fiorini, Landriscini, et al, 2009: 11). En simultáneo, familias de sectores medios se asentaron a lo largo del eje este-oeste, organizando complejos de viviendas, y a ellos se agregaron comercios y servicios públicos y privados, operándose la reserva de tierras para espacios verdes y edificios escolares, y la demanda de la extensión de los servicios básicos. Más allá de las inversiones realizadas en la producción del hábitat tanto privadas como públicas y sociales, según definición del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991, se contaban en el Departamento Confluencia un 10% de viviendas tipo B, y un 11,7% de viviendas precarias, y en 2001 los valores alcanzaban a 7,6% de viviendas tipo B y un 4,6% de viviendas precarias. En 1991 el 4,5% de las unidades de dicho departamento carecían de agua corriente, y el 2,3% de energía eléctrica, valores que en la segunda mitad de la década se tradujeron en un 8,4% de viviendas sin agua corriente y un 6,6% sin energía eléctrica. A partir del crecimiento vegetativo, y más allá de la baja en la tasa de crecimiento migratorio que mostró el Censo de Población 2001, en la primera década del siglo XXI, la demanda de los grupos sociales vulnerables, creció en progresión geométrica en materia de tierras, viviendas, servicios básicos y obras de infraestructura, excediendo la superficie accesible en el ejido, y ocupando la meseta. La tradición de organización vecinal y de reclamo, inaugurada con la primera toma de tierras fiscales en 1977, y no exenta de frecuente especulación política, se potenció hasta convertirse en situación explosiva, avanzando hacia el periurbano y a los municipios vecinos, ocupando tierras fiscales y privadas y sobre áreas agrícolas y franjas costeras inundables.

En el otro extremo, emprendimientos inmobiliarios privados ocuparon el espacio suburbano, particularmente a través de una expansión horizontal próxima al río Limay en el eje este-oeste, con barrios cerrados en lotes de grandes superficies y con servicios, en Neuquén capital y zonas próximas a las vías de circulación rápidas, como en el ejido Plottier, y a lo largo del río Neuquén próximas a Centenario. En esos espacios se impulsaron loteos para viviendas familiares, la construcción de centros de consumo y de servicios a empresas, la organización de unidades recreativas y hoteleras, redefiniendo de este modo la morfología de la ciudad yel modo de uso del espacio,y generando demandas de infraestructura al Estado. Complementariamente, la inversión inmobiliaria privada se orientó a obras en propiedad horizontal para uso residencial y comercial en el área central, a través de proyectos de renovación urbana y construcción de departamentos funcionales y otros de alta categoría y moderno equipamiento, respondiendo a la demanda de profesionales, de familias jóvenes y hogares unipersonales;de turistas y estudiantes, y de sectores que fundamentan la inversión para uso residencial en razones que se relacionan con la búsqueda de seguridad, o de renta, siguiendo la dinámica típica de los procesos de gentrificación. (Fiorini, Landriscini, et al,2009: 10) Así, la construcción en la ciudad de Neuquén alcanzó en años de expansión económica nacional, entre 2005 y 2007 los 500.000 m2/año, en tanto el promedio ascendía en años anteriores a 120.000 m2/año. (Diario Río Negro 13/04/2009)

En esta dinámica, y en particular en el ejido de Neuquén capital como centro de la Conurbación Neuquina, se combinan al presente y de manera creciente los barrios privados de amplios lotes, viviendas suntuosas y elevada dotación de servicios, con los asentamientos irregulares localizados en sectores próximos a ellos; conviven a escasa distancia física la seguridad privada y la inseguridad pública; la ostentación y las necesidades básicas insatisfechas. Y los sectores medios de la población se ven afectados por la reducción del gasto público real en los servicios universales en franco deterioro, y por la concentración del ingreso per cápita. Mientras se fracturaba el consenso keynesiano y con él los compromisos sociales del bienestar generadores de cohesión social,y avanzaba la privatización de los servicios urbanos y el paradigma de políticas sociales centrado en la focalización y el asistencialismo.(Landriscini y Noya, 2001: 9)

Al presente, en la fase de la “nueva economía” reprimarizada y extranjerizada asociada al “extractivismo” que se extiende en el continente y el país en la segunda década del siglo XXI, los patrones de asentamiento de la población profundizan inequidades. La población vulnerable busca alternativas, al tiempo que las inversiones privadas en locales comerciales, oficinas y departamentos revalorizan áreas céntricas en proceso de renovación por la presión de la demanda e intereses rentísticos, apropian terrenos costeros para usos residenciales y recreativos, y avanzan en los ejidos vecinos, mezcladas con usos industriales y de servicios. Ello permite señalar que si bien en distintas etapas del desarrollo de la región se hizo visible un déficit en el equilibrio urbano y territorial y en la producción del hábitat, nunca existió tanto desequilibrio como al presente. La lógica habitacional atada al mercado, los cambios en los modos de vida de la población de altos ingresos, la precarización laboral y de ingresos de amplios sectores de la población y la progresiva desregulación en materia de loteos a nivel local asociada a las nuevas visiones privatistas sobre la política habitacional, llevan a una expansión territorial de tipo urbanización difusa, con involución de la calidad urbana. El consecuente desequilibrio genera y reproduce una marcada segregación social en el espacio urbano, expresión de una creciente desintegración social (Landriscini, 2015: 70).Agregado a ello, el crecimiento altamente localizado en algunas áreas de la Conurbación genera graves problemas ambientales, económicos, y sociales. Ello instala el debate sobre la eficiencia en el uso del suelo, y acerca de la asignación pública de recursos a la construcción de infraestructura económica y social: (Fiorini y Landriscini, et al, 2009: 12).

Lo anterior se enlaza con la cuestión de la urbanización y metropolización a nivel mundial y la redefinición de las jerarquías urbanas. En nuestro caso, el estudio de la Conurbación Neuquina plantea la necesidad de revisar la definición de ciudad media, a fin de determinar en qué medida ella cumple con algunos de los caracteres de ese tipo de ciudades.Definir la ciudad media o intermedia implica no sólo establecer rangos cuantitativos en función del número de habitantes, sino además, tomando en consideración los contextos socioeconómicos, institucionales y culturales, definir el papel y la función que la ciudad juega en su territorio más o menos inmediato, la influencia y relación que ejerce y mantiene en éste, y los flujos y relaciones que genera hacia el exterior. (Landriscini, 2015: 66) A partir de ello, la dimensión física pasa a vincularse en forma directa a los tiempos de desplazamiento urbano, y a la cuestión de la densidad bruta medida en habitantes por hectárea o km2, dentro de un entorno amplio de población. Siguiendo lo expuesto por Jorge Hardoy y David Satterthwaite, puede decirse que: “las ciudades medias articulan el territorio y funcionan como centros de referencia para un territorio más o menos inmediato. Son centros proveedores de bienes y servicios más o menos especializados para la población del mismo municipio y de otros municipios, o asentamientos urbanos y rurales más o menos cercanos sobre los que ejerce cierta influencia, y de interacción económica, social y cultural”. (Hardoy y Satterthwaite, 1995: 78). Son además, asentamientos ligados a sistemas de infraestructura que conectan las redes locales, regionales y nacionales, incluso algunas, con acceso internacional. Son nodos que articulan flujos, y suelen alojar distintos niveles de la administración: del gobierno local y subnacional, través de los cuales canalizan demandas, necesidades y aspiraciones de amplias capas de la población. En los países en desarrollo estas ciudades operancomo centros de coordinación de amplias áreas rurales, de extracción y aprovechamiento de recursos naturales y humanos de su área de influencia, o como centros especializados en rubros manufactureros y servicios.(Henderson, 1997: 587)

La Conurbación Neuquina se corresponde con esta definición dado que en su territorio se “comanda” el uso de los recursos naturales de su área circundante, aunque dicho “comando” es técnico-administrativo y de coordinación y gestión, en tanto los centros de decisión estratégicos se encuentran en las sedes centrales de las corporaciones hidrocarburíferas mundiales que elaboran y ejecutan proyectos de “extractivismo”, y en los centros financieros internacionales. Ello se agrava en una urbe mediacomo Neuquén dependiente de un limitado número de sectores económicos -preferentemente primarios y terciarios- lo que la vuelve más vulnerable por la falta de diversificación, y dado el sesgo corporativo, evidencia dificultades para acceder a los principales flujos de información y capital por fuera de las cadenas empresarias líderes. La cuestión constituye una debilidad estratégica en la Conurbación excesivamente dependiente de los ciclos de precios de las commoditiesenergéticas, de las tasas de interés internacionales, del cambio técnico y de las normas de intercambio en continua mutación en el mercado mundial. Los vaivenes planteados acerca de los proyectos asociados a la exploración y explotación hidrocarburífera en la Cuenca Neuquina en los últimos años, la imposición de la flexibilización laboral, y el papel del capital trasnacional, dan cuenta de la incertidumbre derramada sobre la mayoría de la población local, y generan previsiones dispares acerca del impacto económico, demográfico, social y ambiental de la organización productiva, tecnológica y logística que suponen, y de las consecuencias en la producción del hábitat urbano en las distintas localidades, según su complejidad y función.

Se afirma con frecuencia que las ciudades intermedias pueden ser más fácilmente gobernables en tanto por su tamaño permitirían una mayor participación ciudadana en el gobierno y la gestión urbana, al tiempo que pueden facilitar la comunicación interpersonal y la construcción de una identidad propia. Esta apreciación requiere ser contextualizada y evaluada a lo largo del tiempo. La realidad mundial da cuenta de que los procesos de globalización económica imponen una profunda reestructuración de la jerarquía urbana; tienden a favorecer la polarización y al mismo tiempo pueden penalizar a las ciudades y metrópolis intermedias. En este marco, la posibilidad de su inserción en la red global pasa a depender de las posibilidades de conexión a las grandes redes y flujos de capital, bienes y conocimiento. Además es sabido que, no se agota en dichas conexiones la posibilidad de inserción sustentable de las ciudades. Pesan también: el grado de cohesión social y cooperación de los principales agentes sociales asentados en el territorio; la atención que se le brinde a la educación y formación de los ciudadanos; la capacidad de mejorar la calidad física y ambiental urbana; las estrategias de especialización; la capacidad innovadora; de aprovechamiento de los recursos del territorio, y de apropiación sociocultural del medio urbano y territorial.(Costamagna, 2008: 4)En la Conurbación Neuquina, la conexión a las redes globales es protagonizada por las corporaciones trasnacionales. A partir de esas conexiones, el resto de los actores quedan subordinados a sus decisiones y patrones productivos, a las relaciones de intercambio que imponen y a la modalidad de apropiación de la renta que comandan. Asimismo, la diversidad geográfica y social de origen de la población;las múltiples redese identidadesque se fueron configurando a lo largo del tiempo; la ruptura de los compromisos sociales impuesta por el ajuste estructural, y la segmentación de ingresos y precariedadlaboral y existencial que afecta a un número creciente de habitantes, constituyen fuertes obstáculos para el logro de la cohesión social detrás de objetivos e iniciativascomunes. El día a día marca conflictos de intereses por la distribución de los recursos, en particular por la tierra urbana, la vivienda, los servicios, el empleo y la seguridad social, los ingresos y las oportunidades, con signos visibles de creciente desigualdad. Ello induce a reflexionar acerca de los mecanismos que la producen definidos por Therborn en términos de distanciamiento, exclusión, jerarquización y explotación.(Therborn, 2015: 58-66)

La falta de planificación territorial en el país, en la región y en particular en la Conurbación Neuquina, agravada en las décadas de ajuste estructural, ha hecho que la racionalidad que prima en el desenvolvimiento local-territorial sea la del mercado. La obtención de renta y ganancia en el menor tiempo posible desplazan al desarrollo sostenible como criterio de racionalidad ecológica y social y como horizonte colectivo en la búsqueda de equilibrio entre las necesidades humanas y la capacidad de los recursos. A partir de ello, se intensifica el proceso de metropolización y de conformación de un territorio diferenciado funcional, social y económicamente, al que se agregan la dinámica actual de la urbanización difusa, las consecuencias de fragmentación espacial y social, y de degradación ambiental en Neuquén capital y los municipios contiguos y próximos (Fiorini y Landriscini et al, 2009: 18)

Es así que el estudio de la cuestión urbana da cuenta de las contradicciones que genera lametamorfosis de las ciudades asociados a los cambios estructurales y al tipo de desarrollo que exhiben las formaciones sociales nacionales. Las latinoamericanas muestran signos particulares. (De Mattos, 2010: 21) En ellas, la combinación de las dimensiones urbano-ambientales y político territoriales que caracterizan el fenómeno metropolitano, da lugar a un conjunto de contradicciones específicas. Una de esas contradicciones se plantea entre el ámbito territorial de las cuestiones y el ámbito territorial del gobierno y la gestión local. Ello por cuanto los problemas que generan la configuración y el funcionamiento de la ciudad se producen en ámbitos territoriales que superan los límites particulares de las unidades político-territoriales implicadas. Así, las cuestiones metropolitanas pueden ser entendidas como cuestiones “transterritoriales” (Pirez, 2001: 3) En el caso de la Conurbación Neuquina, ello se da en particular con relación al transporte, dada la congestión que generan los flujos de personas y cargas que ingresan y egresan, que afectan las vías troncales de comunicación, las áreas centrales y los asentamientos periféricos; también involucra los procesos de contaminación del suelo y del agua superficial o subterránea, por derrames petroleros, residuos industriales o metales pesados, y de pesticidas en drenajes y parcelas en áreas de transición urbano rurales. Eso genera conflictos a los gobiernos locales dado que el ámbito de resolución real de esos problemas plantea intervenciones en otras jurisdicciones político-administrativas. Complementaria a ella es la contradicción entre el ámbito territorial de las necesidades y problemas y el ámbito de representación política.

A partir de lo anterior, se señalan un conjunto de cuestiones que afectan a la Conurbación Neuquina como área metropolitana: i) Expansión urbana ilimitada; se trata del avance sobre su propio ejido y sobre los de localidades vecinas, al tiempo que se hace visible una inadecuada modalidad de utilización de la infraestructura, con espacios de alta densidad en el área céntrica, y otros subutilizados en áreas periféricas, resultado del predominio de relaciones sociales fragmentadas y de la especulación inmobiliaria; el avance sobre tierras agrícolas a partir de modernos asentamientos de baja densidad, en algunos casos, o irregulares y precarios, en otros, avanzando hacia una urbanización con gentrificación y difusa a la vez. ii) Desigualdades en la calidad urbana y exclusión social,  en términos de condiciones ambientales y de oferta de infraestructura y servicios; iii) Distribución no equitativa de los recursos financieros públicos.iv) Existencia de transferencias implícitas entre los gobiernos locales en el área metropolitana; incluye los casos de población que vive en un municipio y trabaja en otro;v) Toma de decisiones con asimetría. Los agentes públicos y privados de la ciudad metrópoli lideran procesos decisorios en materia de obras, uso del espacio, regulaciones etc., que afectan al resto de las localidades de la Conurbación;  vi) Conflicto de la unidad urbana de gobierno y de gestión; tensiones interjurisdiccionales por la prestación de los servicios públicos. vii) Tendencias a la exclusión social. Se advierten fuertes contradicciones entre mercado, Estado y las necesidades básicas de la población en materia de ingresos y habitat.(Fiorini y Landriscini et al, 2009: 24).

Lo expuesto permite señalar que la Conurbación Neuquina -con núcleo en Neuquén capital- es una totalidad compleja determinada por procesos que vinculan a más de una unidad política con el territorio. Es un conglomerado político en el que se articulan con distinto grado de tensión los actores sociales municipales y sus respectivos gobiernos locales; los gobiernos municipales entre sí y con sus respectivos gobiernos provinciales; los actores municipales y las empresas de servicios urbanos. En ella ocurren procesos políticos que corresponden al municipio núcleo, pero también otros que se corresponden con otras unidades políticas, con lo cual el área pasa a ser a la vez una ciudad, o varias, con muchos gobiernos.En ese marco, los actores urbanos se definen en referencia a dos ámbitos de reproducción social: el mercado y el Estado. En el área metropolitana como mercado, por un lado, se hacen visibles actores económicos que buscan reproducir su capital, y por otro, actores familias que consumen en la ciudad, y que, en la misma área como ámbito de estado y mediación política, se organizan en movimientos sociales urbanos sobre dos bases: por un lado, expresan intereses y necesidades sociales que se cristalizan en la configuración urbana material, y por otro, refieren al sistema de relaciones políticas de la ciudad (Fiorini y Landriscini et al, 2009: 24; Pirez, 2001:9)

1.      Producción del habitat y conflictos socioambientales en Neuquén capital

En las primeras décadas de la vida de Neuquén como provincia, el acceso a la vivienda estuvo asociado a vastos programas estatales de reivindicación social, piezas claves en la conformación de un sistema de políticas de bienestar que destacó por su complejidad y cobertura territorial. (Pérez, 2005: 91)

A partir de los años 90, y en el marco de las profundas transformaciones políticas, económicas y sociales operadas en el país a partir del régimen de la Convertibilidad, reforma estructural y ajuste del gasto público, se instrumentaron cambios significativos en la conceptualización delas políticas sociales y del problema habitacional (como políticas compensatorias), en la definición de los beneficiarios de acciones públicas (“los necesitados”) (Calderón y Szmukler, 1997: 65), y en los mecanismos de resolución asumidos por el Estado desde el paradigma neoliberal de la subsidiariedad, focalización, descentralización y asistencialismo. Con ello se perdieron los cuatro principios en torno a los cuales históricamente se estructuraron las políticas sociales: el carácter sectorial de los servicios, el predominio de lo público sobre lo privado, el centralismo estatal y la aspiración de la universalidad. (Pérez, 2005: 91) A partir de ello, los nuevos rasgos de las políticas sociales, y como reflejo de ello los de las políticas habitacionales, fueron: privatización, universalidad restringida, focalización de las intervenciones en los sectores más necesitados y aumento de las políticas asistenciales. (Pérez, 2005:91-92; Hintze, 2000:17-18).

2.1.La producción del hábitat entre los años 70 y los 90

A comienzos de los años 1970, y frente a un déficit de habitacional registrado en el 44% de las familias neuquinas, urbanas y rurales, que en el Departamento Confluencia totalizaba un 40%, por condiciones deficientes de las viviendas y por ocupación multifamiliar, la política estatal reflejaba criterios de universalidad. Proyectos del Consejo Provincial de Planificación del Desarrollo proponían: “implementar una política que dotara de vivienda digna a cada una de las familias que habitaban el territorio; extender con criterio universal el derecho social a una vivienda adecuada”. (COPADE, 1970) La gestión gubernamental con ese fin se proyectó como producción-dotación de viviendas mediante la implementación de amplios programas habitacionales para dar respuesta al acelerado crecimiento demográfico y a las carencias detectadas en la población, los que estarían a cargo de empresas constructoras privadas vía  el mecanismo de licitaciones públicas. Neuquén capital absorbería en estas operatorias el 43,5% de las construcciones públicas proyectadas a comienzos de los años 70. Ello incluyó un amplio abanico: la construcción de viviendas de interés social para los sectores sin capacidad de ahorro, y programas de construcción de viviendas económicas, que entre otras operatorias previeron la “Erradicación de villas de emergencia”; y líneas de financiamiento de la construcción de viviendas agrupadas a través del Banco Hipotecario Nacional, para familias asalariadas de ingresos medios y bajos.Se agregaron a ello, programas para facilitar la construcción, refacción o ampliación de viviendas con recursos de la Caja de Previsión Social provincial a través del mecanismo de préstamo a empleados públicos, y otros de financiamiento vía crédito hipotecario del Banco Provincia de Neuquén para ahorristas de la entidad, destinada a la compra, construcción o ampliación de unidades.

Después de mediados de la misma década se agregaron los planes del FONAVI con financiamiento del Banco Mundial, llegando a construirse entre 1979 y 1991 24.804 unidades en el territorio provincial, de las cuales el 70% correspondió a dichas operatorias, y mostró una predominante asignación urbana. El 63,7% de las viviendas fueron destinadas a las localidades del Departamento Confluencia y un 41,4% a la ciudad de Neuquén (Taranda y Ocaña, 1993:44). A ello se agregó el gasto social complementario destinado a la construcción y funcionamiento de centros educativos y de salud y a la  asistencia familiar/barrial (Landriscini y Noya, 2001:15) Más allá de la reducción relativa del déficit diagnosticado que ello significó, se evidenciaron problemas de localización urbana en áreas periféricasy sobre suelos inestables, falencias en la calidad y la cantidad de los materiales empleados, y sobrevaluación de las unidades. (Pérez, 2005:96)

En ese marco, los propósitos planteados por el Instituto Provincial de la Vivienda, creado por la Ley 1043 en 1977, y luego -con un criterio más amplio- convertido en Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo en 1984 (Ley 1537), acerca de “procurar una solución integral al problema habitacional”, sólo se cumplieron parcialmente. Ello se reflejó en la baja atención prestada a la integración de los conjuntos habitacionales en el tejido urbano, y a las normas de planeamiento de las ciudades, particularmente en la capital provincial; en las características constructivas inapropiadas de las unidades (según la región y la conformación del grupo familiar beneficiado);en su emplazamiento en áreas no adecuadas, yen el déficit de infraestructura complementaria, sanitaria y educativa.Ese problema de origen generó situaciones de vulnerabilidad social y espacial a los residentes de los distintos conjuntos habitacionales[9].

2 Los años 90 y el nuevo siglo

A comienzos de los años 90, la provincia de Neuquén definió líneas propias para atender el problema habitacional. No obstante, los criterios resultaron condicionados por la política nacional asociada al FONAVI, la que asumió un perfil altamente “reglamentarista, centralizado, fragmentado y con escasa diversificación”. (Cuenya y Rofman, 1992: 24). Ello determinó que desde el nivel nacional se determinaran las cuestiones de programación de los conjuntos habitacionales, las prioridades de inversión, la definición de los cupos por jurisdicción y las normas de las operatorias, con lo que se redujo la participación de los organismos provinciales de la vivienda a la ejecución de los proyectos, la distribución territorial y -sólo parcialmente-a definir la tipología de los complejos habitacionales. Un cambio de rumbo posterior, significó la descentralización de los recursos del FONAVI por parte de la Secretaría de Vivienda de la Nación a partir de la firma del Pacto Fiscal Nación/Provincias Ley 24.130., quetransfirió a las provincias la responsabilidad de planificar, administrary recuperar los fondos, otorgar las obras, y determinar los cupos, reteniendo el organismo nacional la facultad de auditar las gestiones provinciales. Dicha política avanzó en 1995 a la creación del Sistema Federal de la Vivienda (Ley 24.464), lo que significó la federalización de los recursos y la determinación de los criterios de distribución, junto a la instrumentación de líneas de crédito hipotecario para la construcción, refacción, ampliación y terminación de viviendas económicas para familias de escasos recursos. (Cuenya y Falú, 1997: 16)En ese marco,  Neuquén alcanzó valores coparticipados para la construcción de viviendas del 4% del total nacional, montos que fueron transferidos a los municipios a partir del mecanismo de financiamiento de obras delegadas, resultando muy bajo el nivel de recupero de las inversiones previas de alrededor de 45.000 unidades, que alcanzó un valor cercano al 10%. En general, los municipios presentaban débil capacidad institucional para gestionar dichas operatorias. Un balance cuantitativo de lo construido a nivel provincial entre 1995 y 2004 da cuenta de la construcción de 5.667 unidades, mientras entre 1977 y 1994 se habían construido 38.739 viviendas.

La reducción del número de unidades construidas fue el resultado del cambio de paradigma en la acción estatal en materia habitacional y social. (Pérez, 2005:103-106) En ese sentido, a mediados de la década de los 90 los planes implementados a nivel provincial para la construcción de viviendas nuevas o para su mejoramiento,respondieron al principio de focalización: fueron orientados a población en situación de extrema necesidad habitacional localizada en zonas urbanas periféricas, con el carácter de subsidios no reintegrables, siendo financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo y con fondos de recupero del Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo. Ello incluyó la solución del hábitat por autogestión; tal el caso de los asentamientos del noroeste de la ciudad de Neuquén caracterizados por la ocupación irregular de tierras y la carencia de servicios básicos, precariedad habitacional y población desocupada y subocupada en situación de riesgo social. Sumado a ello, se instrumentó la modalidad de mejoramiento habitacional para demanda dispersa, alternativa orientada a familias con necesidades básicas insatisfechas y con vivienda deficitaria producto del hacinamiento, u otros factores de riesgo social vinculados a las características de las unidades habitadas.El agravamiento de la situación social y habitacional sobre fin del siglo dio lugar a la puesta en marcha de un Programa de Ayuda Habitacional a escala provincial orientado a la ampliación y mejora de viviendas deficitarias localizadas en zonas urbanas y suburbanas, encuadrado dentro de las operatorias de consolidación barrial para el caso de unidades construidas sobre lotes propios y/o en proceso de regularización dominial, previendo la provisión de materiales, mano de obra y asistencia técnica. Ello incluyó en las situaciones más graves la modalidad de subsidio no reintegrable. (Pérez, 2005:107)

El déficit habitacional en los sectores medios, y las tensiones en el mercado del alquiler con fines residenciales, motivó que el gobierno neuquino implementara después de la crisis de la Convertibilidad, una nueva estrategia, que se tradujo en la creación en 2004 la Agencia de Desarrollo Urbano Sustentable, la que aplicaría los fondos FONAVI recibidos priorizando el otorgamiento de créditos individuales para construcción, ampliación y mejora de viviendas, y contaría para ello con la asistencia del Banco de la Provincia como agente financiero. El concepto fundante de sustentabilidad del organismo se centró en la viabilidad económica, y en dar respuesta a los sectores poblacionales de ingresos medios con participación en el mercado del suelo. Asimismo, estableció mecanismos para que los municipios que optaran por la ejecución de planes de vivienda en sus ejidos afectaran la coparticipación provincial de impuestos como garantía del recupero de los fondos, y gestionaran el cobro de las viviendas adjudicadas, debiendo resolver los conflictos en caso del no pago por parte de los titulares. Se abandonaron de este modo, los principios originales de la política habitacional neuquina centrados en el desarrollo habitacional y urbano con criterio de universalidad en el acceso a la tierra, la vivienda, la ciudad y los servicios, que con el paso del tiempo y los cambios en la gestión estatal se habían ido restringiendo en alcancey efectivo cumplimiento por cuestiones propias de la política y la economía nacional y provincial. Con el cambio institucional dispuesto, el Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo perdió protagonismo en la definición y gestión de la política de vivienda, quedando sus funciones restringidas a la atención de la población de escasos recursos o en desamparo. (Pérez, 2005: 108-109)

En ese marco, a inicios del siglo XXI, en el conglomerado urbano Neuquén, Centenario y Plottier, la necesidad habitacional de la población vulnerable requería la construcción de 8.580 viviendas. La restricción de los fondos recibidos y de suelo apto hicieron que la proyección de distribución en el territorio provincial fuera de 2.000 unidades para 2005, y de 8.000 para 2006/2007, con un promedio de 4.000 por año. La reducida oferta pública generó un creciente conflicto de toma de tierras, en particular en la ciudad capital, en la que los asentamientos irregulares totalizaron el número de 33, con 2.000 familias residentes registradas a nivel municipal como demandantes de lotes sociales.

Es así que, de lo expuesto en Fiorini, Landriscini, et al, 2009 respecto al desarrollo urbano en el Aglomerado Neuquén y las ciudades vecinas Cipolletti, Plottier y Centenario para 1986, 2000 y 2008, se extraen tres tendencias generales: el crecimiento del área urbana superior al crecimiento de la población, la disminución de la densidad de ocupación promedio del suelo urbanizado y la fragmentación entre los nuevos espacios urbanizados y los no urbanizados.[10]Progresivamente se ha ido configurando en la capital un patrón de urbanización difusa de baja densidad, tanto en el área de valle irrigado como en el pie de barda, y ello se replica en las localidades vecinas. Conviven en ese cambio en la morfología de las ciudades dos fenómenos asociados a la dinámica del mercado del suelo local: las urbanizaciones cerradas y los asentamientos y barrios informales. Comparada la relación superficie/población en los años mencionados, surge la tendencia a la baja en la densidad poblacional en la expansión de las últimas décadas, lo que da cuenta de los procesos contradictorios en la ocupación y el uso del suelo con fines residenciales entre los sectores de mayores ingresos y los grupos vulnerables en la Conurbación. Esa dinámica es facilitada por la baja regulación en el mercado del suelo urbano/suburbano y las prácticas especulativas de los agentes inmobiliariosligados a la inversión de excedentes financieros, que siguen las tendencias de la metropolización,condicionando el desarrollo del territorio.[11]Al presente ello se agrava por el aumento en la construcción de sedes administrativas y de plantas de servicios petroleros asociadas a la expansión de la frontera hidrocarburífera en reservorios no convencionales en la Cuenca Neuquina.

A partir de la consulta a los estudios disponibles desarrollados en el marco del Programa Argentina Urbana pueden identificarse algunas cuestiones que rigen la dinámica de la Conurbación neuquina que involucran: i) dificultades de acceso al suelo residencial en las áreas consolidadas por restricciones de ingresos en la población de estratos medios y bajos; ii) el incremento del consumo de suelo como bien suntuario, sea como espacio residencial, como parcelas en reserva para construcción a futuro, o como superficies construidas para la obtención de renta; y iii) la demanda de suelo industrial y comercial, hoy incrementada por los proyectos empresariales ligados a la actividad hidrocarburífera, para su instalación en áreas industriales periféricas planificadas y no planificadas, o para el establecimiento de sedes administrativas en espacios centrales o próximos a las vías de comunicación. iv) a ello se agregan los grandes emprendimientos privados comerciales, de salud, educación y recreación, y -producto de la especulación- la tendencia a la forma fragmentada de la expansión urbana, traducida en grandes espacios vacíos intersticiales. Además, la inexistencia de regulación sobre los límites del área urbana, y los escasos recursos normativos para orientar y conducir el desarrollo urbano compacto por parte de los gobiernos municipales en la Conurbación, configuran un patrón heterogéneo de uso del suelo. De ese modo, como en otras ciudades del país, la expansión del área urbana está dominada por los loteos de baja densidad privados dentro del mercado formal, en muchos casos situados sobre la ribera de los ríos Limay y Neuquén. Siguiendo esa línea argumental, y a partir de la información obtenida de los estudios desarrollados en el Plan Argentina Urbana, se tiene que en Neuquén-Cipolletti para fines de la década pasada, la superficie en áreas de expansión se repartía del siguiente modo: grandes parcelas residenciales 34%; loteo formal: 23%; vacíos urbanos: 24%; villas y asentamientos: 9%; vivienda social: 10%. (PAU, 2009)

La presión por el acceso al espacio urbano residencial en la Conurbación Neuquina, y en la ciudad capital Neuquén, particularmente a partir de los proyectos e inversiones en la exploración de reservorios no convencionales de hidrocarburos en la Cuenca Neuquina desde 2010 en adelante, y particularmente desde 2012, ha movilizado decisiones públicas para el ordenamiento territorial, y la definición de espacios industriales, residenciales y para otros usos. A partir de ello, en el marco del Plan Urbano Ambiental, el gobierno municipal en Neuquén incluyó la ampliación de suelo urbano en la meseta Norte, actualmente en ejecución en una superficie de 500 ha, proyectando albergar unos 40 mil habitantes en 10 años. A ello se ha agregado que en la ciudad de Cipolletti como parte de su Plan Estratégico se encuentra en desarrollo un proyecto de producción de suelo urbano destinado a sectores excluidos del mercado inmobiliario tradicional, que abarcaría unas 200 ha localizadas hacia el noreste de la ciudad, pudiendo albergar viviendas para unas 2.000 familias. Y en Fernández Oro, el ejecutivo municipal impulsó un loteo social, generando mecanismos de compensación a propietarios, que se traducen en la provisión de infraestructura básica de servicios a cambio de la cesión tierras para loteos sociales. (OPSM S.A.Diagnóstico Área Metropolitana Neuquén Cipolletti, 2016:160)

La tierra urbana y los servicios básicos son dos factores de complejidad en la ciudad capital y la Conurbación; la urbanización difusa agrava el costo de la provisión de los mismos, haciendo que a mayor distancia -aunque la tierra tiene menor valor en el mercado- resulte más complejo y oneroso contar con los servicios de agua corriente, electricidad, gas por redes, recolección de residuos, saneamiento y transporte urbano, agravado ello por los vacíos y áreas de baja densidad. Las urbanizaciones cerradasrestan tierra a las áreas productivaspor su baja densidad e impacto territorial (menor a 40 habitantes por ha de densidad neta, OPSM, 2016:161), agravan la tendencia a la discontinuidad de la trama urbana y la fragmentación socio espacial, y plantean conflictos con los sectores de menores recursos, demandantes de fracciones de tierra con fines habitacionales. Estos se ven empujados hacia tierras fiscales o privadas ociosas no incluidas en el mercado con la modalidad de ocupaciones irregulares, lo que los arroja a la “precariedad jurídica” (Arqueros Mejica y Canestraro: 2011:39), que se agrega a la precariedad laboral, de ingresos y de servicios.[12]En el caso de los asentamientos irregulares situados en su mayoría en áreas alejadas y de riesgo, las densidades residenciales son de 75 viviendas por hectárea, lo que equivale a una densidad neta de 300 habitantes por hectárea (OPSM, 2016: 162). Relevamientos recientes de la Organización Techo, permiten estimar que existen más de 18.500 familias (61.000 personas) que viven en tomasen la Conurbación Neuquina: Neuquén, Cipolletti y localidades vecinas, contándose registrados para la ciudad de Neuquén 45 asentamientos irregulares en tierras fiscales o privadas a julio de 2015, que sumados a los de las restantes localidades neuquinas de la Conurbación totalizan 64 asentamientos. El número de familias se calcula entre 8.000 y 9.000; son unas 33.000 personas que viven en la capital en dicha condición precaria, no contando muchos de ellos con los servicios básicos de energía, agua potable, cloacas, ni gas por redes; y 70.000 son inquilinos. A nivel provincial, Neuquén totalizaba en 2016 para la Organización Techo un total de 84 asentamientos informales, y 10.572 familias residentes en ellos. En 2013 eran 79. (Relevamiento Techo, 2016)En Cipolletti los asentamientos registrados a esa fecha eran 26, representando unos 20.000 habitantes sobre los 90.000 que estimativamente residen en la localidad (26%). En Plottier se registraban a esa fecha 8 tomas que albergaban unas 1.500 familias, y un total aproximado de 6.600 personas, y en Centenario unos 10 asentamientos irregulares con 1.730 familias radicadas. (OPSM S.A., 2016:164-168) Esta realidad complejiza exponencialmente la provisión de los servicios básicos de la vivienday el hábitat a la numerosa población vulnerable de la ciudad capital y contiguas, y su acceso a los servicios educativos y de salud. Genera privaciones y un desarrollo humano desigual, lo que dificulta la integración social y potencia la discriminación, restringiendo el ejercicio pleno del derechoa la ciudad a un importante porcentaje de la población, en particular a los grupos más jóvenes con graves problemas de empleo.[13]

A partir de lo anterior puede señalarse que: el crecimiento y desarrollo de la Conurbación Neuquina como Área Metropolitana, que asocia ciudades intermedias y localidades menores, se sintetiza en tres procesos: densificación en áreas centrales; consolidación como completamiento del proceso de urbanización, y expansión hacia el periurbano o área rural próxima como respuesta a la demanda de suelo para distintos usos, con independencia de la dotación de infraestructura y servicios básicos.Analizada puntualmente la construcción de viviendas en la provincia de Neuquén en lo que va del siglo, se tiene que las mismas han sido gestionadas y construidas a través de licitación pública por la Agencia de Desarrollo Urbano Sustentable (ADUS) y correspondido a los Planes del FONAVI, y los Planes Federales de Vivienda del Ministerio de Planificación Federal con sus respectivos programas: de Construcción, Techo Digno, Mejoramiento de Viviendas, Mejoramiento de Barrios y Obras Complementarias;de Integración Socio comunitaria y Emergencia Habitacional; de Solidaridad, y Viviendas Rurales. La asignación de financiamiento para estos programas, que operó de manera centralizada, representó para la provincia de Neuquén entre 2003 y 2011 un valor aproximado al 4% del total nacional en cada uno de los dos planes, con los que se construyeron unas 8.858 viviendas a nivel provincial, y entre esa fecha y 2015, unas 6.000 unidades.Comparativamente, entre 1976 y 2012 se habían construido a través del FONAVI 33.532 viviendas y 3.933 soluciones habitacionales, mientras que en los últimos años el número construido a través de dicho Plan fue mínimo.Información disponible a 2007 sobre la demanda de viviendas y la asignación por el Plan Federal para el Departamento Confluencia –el más poblado a nivel provincial-daba cuenta de una demanda de 6.143 unidades contra 1.074 viviendas asignadas (17,45%). (OPSM S.A; 2016:270-275)

2.3  Los conflictos ambientales entre producción y urbanización en el nuevo siglo

En el escenario descripto se ha agravado la pérdida de tierras agrícolas, las que pasaron a ser destinadas a uso residencial y a la instalación de emprendimientos del sector terciario. Esta expansión urbana, inducida fundamentalmente por la dinámica expansiva de capitales extraregionales y trasnacionales, y por la continua llegada de inmigrantes con escasa planificación y previsión por parte de los organismos estatales correspondientes, se produjo principalmente en aquellos sectores localizados cerca de las plantas urbanas, como de las vías de comunicación. Paralelamente, la actividad ligada al petróleo y el gas, intensificada y complejizada a partir de la exploración y explotación de los reservorios no convencionales, y el empleo del sistema técnico de la fractura hidráulica múltiple, amplifican los conflictos ambientales en asentamientos cercanos a los yacimientos. Ello convierte a esas áreas en altamente sensibles para las economías agrícolas aguas abajo, y para el asentamiento humano.La perforación de reservorios no convencionales en gran escala en la Cuenca Neuquina, el tendido de acueductos y los volúmenes de agua y químicos usados en las operaciones, así como el despliegue de equipos, la logística y transporte de insumos;y la instalación de plantas separadoras, anuncian significativos impactos en diversas áreas de la Cuenca. Producto de ello, los desequilibrios en el mercado del suelo se agravan en la ciudad capital y en las localidades y centros de servicios asentados en la costa del río Neuquén, por la atracción de población, el gran flujo de transporte y la demanda de infraestructura y servicios urbanos por parte de empresas y las familias en los distintos barrios tradicionales y nuevos. Ello se traduce en una complejidad de impactos ambientales, institucionales y sociales, que demandan estudiosy la elaboración y sanción de normas específicas acerca del ordenamiento territorial y la producción del hábitat. (Landriscini, et al, 2016)

En cuanto a los conflictos que resultan de la urbanización en áreas de riesgo natural, en Neuquén capital se manifiestan en los asentamientos que se localizan en las riberas de los ríos Limay y Neuquén así como en la superficie y en el frente de la meseta. Estas áreas han sido ocupadas por pobladores que han construido viviendas por autogestión y viven en condiciones de precariedad laboral y habitacional, y en algunos casos por planes de viviendas institucionales. Se generan, de este modo, serios conflictos ambientales y la población más vulnerable queda expuesta a situaciones de riesgo. (Cappelletti, 2005)Por otro lado, ha avanzado la urbanización de la superficie de la meseta, generando una diversidad de situaciones de riesgo derivadas de la ocupación de áreas geomorfológicamente inestables. El sector norte de la ciudad es el que muestra conflictos y riesgos ambientales con mayor representatividad espacial. Existen en la zona dos tipos de ocupación del suelo; por un lado, los asentamientos espontáneos por parte de pobladores de escasos recursos que, al carecer de acceso a la tierra, construyen sin autorización viviendas precarias localizadas, muchas veces, en áreas no adecuadas; y por otro, la construcción de viviendas planificadas privadas y estatales sin respetar la dinámica natural ni medir el riesgo. En consecuencia, los grupos, sociales localizados en estas áreas se tornan especialmente vulnerables ante los peligros naturales. (Torrenset al, 2002)Ante esta situación, y el déficit de planificación y ordenamiento territorial en los tiempos requeridos por la población, queda al desnudo la ausencia de prevención de los riesgos que estas ocupaciones generan. De este modo, se han ido conformando y consolidando áreas de riesgo ambiental que son a la vez áreas sociales de riesgo, siendo las de mayor criticidad aquellas donde se conjuga la ocupación de sectores geomorfológicamente inestables por parte de grupos sociales de escasos recursos, con la baja calidad de las viviendas, la falta de provisión de servicios básicos y múltiples dificultades en la accesibilidad a los mismos.[14]

 

3.Territorio, producción del hábitat y políticas públicas

Retomando algunas cuestiones específicas que articulan la producción del hábitat con el entorno territorial y el avance de la urbanización en la capital neuquina, puede afirmarse que durante las décadas de 1970 y 1980 el Estado provincial tuvo un intenso protagonismo frente al problema habitacional, con la definición de una activa política de promoción de la vivienda de interés social, concretada en la producción masiva de nuevas unidades habitacionales. Así lo expresaban los documentos oficiales, los programas financiados, y el accionar de los organismos creados ad hoc.Además de ello,impulsó planes de mejoramiento y ampliación de viviendas. Se valió de los fondos FONAVI  desde la década de 1970, y de fondos provinciales afectados a la construcción de unidades familiares, de obras de equipamiento e infraestructura de servicios, y de créditos de largo plazo para viviendas para empleados públicos. Ello permitió el reemplazo de un stock habitacional altamente deficitario, y se tradujo en un descenso de los índices de precariedad de la vivienda que marcaron las estadísticas sobre fines de la década de los 80, y el acceso a la vivienda propia de una franja de la población nativa e inmigrante, especialmente en zonas urbanas.No obstante, dicho stock creció por debajo de la demanda explosiva de viviendas las últimas décadas producto del crecimiento demográfico, y se evidenciaron problemas en la afectación de tierras fiscales y en la búsqueda de tierra privada para la construcción de grandes complejos habitacionales.

En lo institucional, el Estado se nutrió de instrumentos de planificación y de normas y procedimientos administrativos sobre adjudicación, y de una diversidad de modelos en la articulación de relaciones con entidades intermedias. La creación del Instituto Provincial de la Vivienda hacia fines de los años 70 para la gestión de las operatorias y convenios con la jurisdicción nacional y los municipios, y el manejo de los recursos nacionales y provinciales progresivamente descentralizados -convertido en la primera mitad de la década del 80 en Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo- significó elaborar diagnósticos propiosacerca de las necesidades y la programación de respuestas ad hoc. Agregado a ello implicóampliar el concepto de construcción de viviendas al de planificación del hábitat, incluyendo el diseño de complejos, el uso de materiales locales, y la gestión de acuerdos sobre las formas de adjudicación.En ese marco, las empresas regionales fueron adjudicatarias de las obras por parte del Estado provincial, reproduciendo su capital al ritmo de la construcción de los complejos. Estos procesos no estuvieron exentos de la influencia de la política nacional,de la marcha de la economía, y de lasprácticas políticas locales de cooptación de actores barriales y gremiales.

Esta dinámica,complejizada por la presión de demanda y la segmentación laboral y de ingresos de la población, que dificultaba el recupero de los montos invertidos en calidad de créditos, junto a la falta de tierras urbanizadas, y la dinámica inflacionaria en tiempos de elevado déficit fiscal nacional, fueron reduciendo la capacidad de respuesta del Estado originalmente definida como de atención masiva de necesidades. En la Convertibilidad, se redefiniría el rol del Estado de protagonista a subsidiario, el alcance de las políticas, los recursos y programas yel sentido del recupero; los beneficiarios; y los mecanismos de atención de necesidades habitacionales, que asumieron formas focalizadas. Asimismo, se redujo la inversión total, en superficie y calidad por vivienda,y se restringierony fragmentaron las obras de provisión de servicios, mientrasse instrumentaron programas de aporte no reintegrable para la construcción de unidades y espacios comunes por esfuerzo propioa vecinos desocupados y cooperativas barriales frente a la emergencia social, en el marco de negociaciones políticas. El tema de la tierra urbana y los servicios se fue agravando, y con ello la ocupación regular e irregular de áreas vulnerables.

A partir de los años 90, en el nuevo escenario de la política económico-social y habitacional, el Estado neuquino se liberó de los compromisos de universalidad asumidos en décadas anteriores. Ello se percibió en la insuficiencia y regresividad de los objetivos básicos de la acción social puramente asistencialista del Estado y focalizada hacia los sectores más “necesitados” de acuerdo a las directivas de los organismos financieros (Landriscini y Noya, 2001: 7). Y se traduciría en nuevas definiciones explícitas acerca de la tierra y la vivienda como bien de cambio; del interés por poblar se pasaría a la decisión de focalizar y controlar, con resultados de desplazamiento y segregación, en un marco deelevado desempleo y progresiva precarización de un importante porcentaje de la población en materia de trabajo e ingresos. La falta de decisión y de acciones coordinadas de las distintas jurisdicciones estatales en materia de planificación y ordenamiento territorial, posicionó al mercado como organizador del territorio y la urbanización, y agudizó la carencia habitacional y la vulnerabilidad de la población, sin que las políticas sociales urbanas puramente asistenciales lograran remediar las dificultades de acceso a la tierra y la vivienda. (Fiorini y Landriscini, 2009: 29; Clichevsky, 2011; 2003) En el escenario de crecimiento abierto en 2003, y ante una expansión de la demanda de financiamiento de largo plazo de los sectores medios, a partir de 2004 se creó la ADUS, la que gestionó fondos nacionales y puso en marcha créditos para proyectos individuales y de consorcios que contaran con la propiedad de tierras. A ello se sumaron avanzada la década las operatorias del Plan Federal de Viviendas para sectores vulnerables, y posteriormente, los fondos del Programa Nacional Procrear para cubrir parcialmente demandas de familias los sectores medios, que en Neuquén capital enfrentó las dificultades derivadas del déficit de tierra urbana, e intensificó la ocupación de áreas productivas, multiplicándose los loteos en el periurbano y en otras localidades de la Conurbación. Ello traería problemas en la extensión de los servicios, el equipamiento urbano y la circulación. En los últimos años, y como parte de un enfoque microregional y de ordenamiento territorial, se planificó la construcción de viviendas en la meseta avanzando en proyectos de loteo y urbanización, generando nuevos barrios en el sector norte de la ciudad. Con la concreción de las construcciones, los entes provinciales prestadores tienen a su cargo proveer los servicios de agua, saneamiento y electricidad.

Al mismo tiempo, el crecimiento de la población, vegetativo y migratorio, y de las necesidades de familias de inserción laboral precaria y escasos recursos, imposibilitadas de ingresar al mercado del suelo, ha multiplicado la toma de tierras fiscales y privadas a un ritmo que los sucesivos gobiernos locales no lograron contener. Por la fuerza de los hechos, los habitantes de la ciudad y los nuevos migrantes han desplegado y despliegan una capacidad de organización rápida y efectiva para ocupar sitios y, de este modo –no exento de conflictos- convierten a los asentamientos irregulares en una nueva modalidad de urbanización y de expresión de la protesta social asociada a múltiples privaciones. A partir de ello, se intensifica la presión por la provisión y el acceso a los servicios básicos, combinado con demandas de empleo y asistencia alimentaria, de salud y de reconocimiento como barrio. Tales situaciones se reproducen a diario, generan solidaridades y desconfianzas al mismo  tiempo, y no están exentas de negociaciones políticas y de prácticas clientelares. Se puede concluir, entonces, que las condiciones de marginación a que se ve sometido un sector cercano al 30% de la población en Neuquén capital que reside en asentamientos irregulares y áreas inestables (OPSM S.A, 2016), y las estrategias que desarrollan para superar esta situación, se convierten en los ejes que explican la conformación de espacios de riesgo. Por su parte, el alto valor de los alquileres y terrenos en el mercado inmobiliario fue fermentando una crisis habitacional que se profundizó desde mediados de los años 90, en tiempos de la mayor crisis fiscal del Estado neuquino. Ella se prolongó en el siglo XXI, y se ha visibilizado explosivamente, particularmente en los períodos de mayor valor de las commodities energéticas, generadoras de excedentes financieros volcados al mercado inmobiliario y al desarrollo de nuevas urbanizaciones por agentes privados. De este modo, la falta de acuerdos sectoriales, la evaluación de los costos políticos que supone el desalojo de familias sin recursos, el déficit de planificación y los presupuestos insuficientes, los intereses y pujas partidarias, la dificultosa coordinación interinstitucional, y las estrategias sociales de sobrevivencia y autogestión vinculadas a la necesidad, la pobreza y la indigencia, han sido y son factores entremezcladosque plantean escenarios de creciente conflicto a la hora de diseñar e implementar acciones tendientes a ordenar y gestionar el territorio. El desequilibrio habitacional y ambiental repercute con más fuerza en los sectores pobres y en particular en los urbanos, que ante la imposibilidad de acceder a una vivienda propia mediante las operatorias corrientes del subsistema público, visibilizan su reclamo y recorrenconflictivos caminos en la búsqueda de legitimación de su aspiración habitacional, en particular del acceso a la tierra, al tiempo quedespliegan prácticas de cooperación y autogestión constructiva, y esfuerzos asociativos formales e informales para proveerse los servicios y medios de subsistencia. Es así que la ciudad de Neuquén es el ámbito donde mayor difusión ha alcanzado el fenómeno de la ocupación de tierras y de acceso irregular a las conexiones de energía eléctrica y agua, que tiene una historia de 40 años de asentamientos precarios y autogestión constructiva, a partir de la “toma” de tierras fiscales de 1977, que se agravó e hizo recurrente con la crisis de 1995 a 2001/2002. Por esos años alcanzaba un número de 48 asentamientos ilegales y precarios, mayoritariamente localizados en el oeste de la ciudad (Fiorini, Landriscini et al2009: 89). Progresivamente, a partir de 2003/2004 se fueron regularizando y mejorando barrios a partir de programas de urbanización y construcción nacionales y provinciales, con fondos de las distintas jurisdicciones, e internacionales. La puesta en marcha de los Programas Federales de Construcción buscóatender parcialmente estas situaciones. Más allá de los avances logrados en el mejoramiento de barrios y asentamientos, y de las iniciativas proyectadas en materia de construcción de núcleos habitaciones de carácter social, la reproducción ampliada de las necesidades ha hecho que no se alcance al presente a dar respuesta al conjunto de múltiples demandas, con lo que a la desigualdad estructural se suman nuevas desigualdades.El capital reproduce rápidamente sus intereses y genera desarrollos y respuestas en el mercado inmobiliario, en los bancos y en los despachos oficiales, y los sectores precarizados expresan y reproducen sus demandas según su cultura, y acorde a su ritmo vital en las calles y en las tomas de tierras. Mientras, los agrupamientos profesionales de la arquitectura toman posición a favor de la planificación y el ordenamiento territorial, en algunos casos, y del negocio privado, en otros.

Al presente el gobierno municipal de Neuquén proyecta la construcción de 4.000 nuevas viviendas para las familias de menores recursos, el mejoramiento de los barrios de mayor nivel de precariedad asentados en áreas inestables, la resolución de las situaciones irregulares de ocupación de las tierras, y el déficit de servicios. En paralelo,el gobierno provincial proyecta la construcción de más de 3.000 viviendas en distintas localidades del territorio, programando destinar un elevado porcentaje de ellas a la ciudad capital. (Diario La Mañana de Neuquén, 11/03/2017). Los tiempos y las promesas electorales traerán algunas acciones en tal sentido, peropuede suponerse que no modificarán las situaciones estructurales, cuya dinámica depende del desenvolvimiento sistémico, de la economía nacional, de la configuración institucional y cultural, y de la construcción del poder.

 

Algunas reflexiones finales: metamorfosis urbana y habitacional en Neuquén

El caso de la Conurbación Neuquina puede caracterizarse por el permanente y desordenado aumento de la población urbana, una multiplicidad de actividades superpuestas en el territorio, y visibles asimetrías socioeconómicas estructurales y nuevas. Hoy ello se intensifica por los proyectos extractivos en gran escala previstos, por la deficitaria regulación del mercado del suelo y la política de excepciones a las normas para determinados mega proyectos, lo cual profundiza el conflicto por la apropiación del espacio urbano y agrava la degradación ambiental. Ello se condice con las previsiones de los contradictorios procesos de urbanización que se visibilizan en el mundo en general y en los países en vías de desarrollo, en particular.(Davis, 2007; 9)Para el autor, la urbanización sin crecimiento sostenible en las ciudades del Tercer Mundoencuentra su explicación en las políticas de desregulación agrícola impuestas por el Fondo Monetario Internacional, y actualmente por la Organización Mundial del Comercio, que en muchas áreas han acelerado el éxodo de mano de obra rural excedente hacia áreas urbanas hiperdegradadas (slums), aun cuando las ciudades dejaron de generar empleo o ven multiplicarse la informalidad laboral”.[15] En el mismo sentido, la obra de UN_Habitat The Challenge of the Slums: Issues, Global Report of Human Settlements (2003), auténtica auditoría global sobre la pobreza urbana, a partir de distintas investigaciones, concluye en condenar el neoliberalismo y los programas de ajuste estructural del FMI.[16]En coincidenciacon ello se expresaron las conclusiones delForo Hábitat 3 Alternativo, realizado en Quito en noviembre de 2016,al denunciar las restricciones imperantes al plenoejercicio del “derecho a la ciudad”. (Ziccardi, 2016: 1)

La Conurbación Neuquina muestra una dinámica de gran complejidad: procesos de concentración urbana, jerarquización y urbanización difusa al mismo tiempo, con crecimiento de actividades extractivas y agrícolas que se expanden en la zona circundante, y de servicios calificados y no calificados, asentadas en la capital. En ella resaltan la hibridación rural/urbana, la funcionalidad metropolitana, la elevada densidad en el área centro en el ejido de la capital, producto der lo residencial y lo empresarial, la baja densidad en los barrios privados periféricos, la elevada densidad poblacional y de viviendas en los barrios más precarios, y los flujos permanentes entre localidades cercanas de distinta dimensión, facilitados por las vías de comunicación y transporte hacia las áreas de producción y servicios rurales y de hidrocarburos,próximas al núcleo metropolitano (por caso en Centenario,Vista Alegre, Plottier y Senillosa, en Neuquén, y Cipolletti, Allen y Cinco Saltos en Río Negro). La ciudad capital se ha expandido y fragmentado; conviven en ella la degradación de distintos sectores con la gentrificación, mientras la población se ha segmentado, y el Estado ha retrocedido en materia de intervención pública frente a la desregulación de los mercados, en particular el del suelo urbano y rural. Ha resignado tareas históricas a su cargo, y ha transferido otras al capital privado nacional y extranjero que lo convierten en el protagonista del nuevo ciclo de metamorfosis urbana. En ese escenario, los pobres son más pobres, y los más pobres son los jóvenes.

De este modo, se advierten procesos de urbanización contradictorios  que involucran al área metropolitana y las ciudades que circundan a la capital, los que resultan de dinámicas que se refuerzan: las fuerzas globales empujan a los trabajadores agrícolas a abandonar el ámbito rural; la competencia de la agroindustria a gran escala refuerza la migración rural-urbana; y a ello se suma la radicación en la ciudad capital de las sedes administrativas de las corporaciones del complejo energético, y de los servicios generales públicos y privados.

Llegados al final del documento, una hipótesis nueva se abre: al presente, el rápido crecimiento urbano en un contexto de ajuste estructural y flexibilidad laboral, y de recorte del gasto público y la seguridad social, traerá consigo la reproducción y re escalamiento de áreas degradadas, mientras el área central de la ciudad capital seguirá creciendo en altura. De este modo, puede consolidarse la idea fuerza de que las cuestiones más importantes referentes al uso de la tierra,traducidas en la tensión entre la gentrificación y densificación central, la urbanización difusaperiférica y los asentamientos informales, pasan a ser el resultado de las políticas de liberalización, desregulacióny ajuste estructural.Conviven de este modo en ciudades insustentables: el crecimiento descontrolado, la degradación ambiental y los peligros urbanos (Kozulj, 2017: 248). Puede compartirse entonces con Davis (2007: 15) que la ecología de las áreas urbanas hiperdegradadas, gira en torno a la provisión de espacio de asentamiento. Es así que cada vez es mayor el porcentaje de residentes urbanos que defendiendo su derecho a la vida ocupan suelo irregularmente. La capital neuquina muestra la diaria reproducción de este fenómeno, extendido también a las localidades vecinas como Plottier, Centenario y Cipolletti. Dichas ocupaciones afectan también tierras agrícolas con o sin producción; se conforma así un complejo tejido de comunidades informales que resisten la exclusión económica y social, extendido en la Conurbación Neuquina, que se convierte en una cuestión institucional de alcance microregional. Las “tomas” de tierras coexisten además con mercados organizados e ilegales, al tiempo que el sector privado obtiene beneficios de la especulación inmobiliaria a costa de los hogares más pobres. Adicionalmente, los aparatos políticos locales y provinciales suelen consentir el asentamiento informal o conviven con él, gestándose situaciones de dependencia y clientelismo de los habitantes. En dichas áreas, además de la precariedad de los materiales de construcción de las unidades habitacionales, el suministro de la infraestructura avanza con retraso respecto al ritmo de urbanización y, con frecuencia, los habitantes carecen de servicios públicos formales, de instalaciones sanitarias y de iluminación o recolección de residuos, generándose mercados informales para la provisión de servicios yabundando las conexiones ilegales de agua y electricidad.

Los planes neoliberales de ajuste estructural en Argentina, extendidos también a Neuquén y Río Negro, desestabilizaron las economías,y al imponer el retraimiento del Estado, la contracción del gasto social per cápita y de la estructura del sector público, redujeron la capacidad pública de acción y dieron de baja los compromisos de construir una agenda para resolver las prioridades sociales urbanas (Landriscini, 2007: 520; Preiss y Zambón, 2004: 17). Las recetas se inspiraron en el paradigma de la “subsidiariedad” del Estado, y el traspaso de competencias hacia jurisdicciones de gobierno de menor nivel y menos dotadas de recursos institucionales, financieros, y humanos, y a las ONGs. En el nuevo escenario el mercado pasó a desempeñar un rol protagónico en la organización de las relaciones sociales. Esa coordinación significó una ruptura de los lazos de solidaridad social, generando creciente diferenciación social y funcional, desintegración social y exclusión. La inequidad expresada en las estructuras sociales, y en el mercado de trabajo y la distribución funcional del ingreso (Costanzo Caso y Landriscini, 2013: 21)no ha sido compensada por el Estado y el gasto social, lo que ha puesto en evidencia la fragilidad sobre las cuales descansan las posibilidades de ejercicio de los derechos ciudadanos, entre ellos el “derecho a la ciudad”. Con ello,  en el área metropolitananeuquina, se ha impuesto la fragmentación socio territorial, la informalidad y la privación como nuevo modo de vida de los pobres, en un círculo vicioso de aumento de desigualdad y privaciòn, percibidopor ellos como injusticia, y generador de malestar social, de incertidumbre, precariedad existencialy desconfianza en los otros.La nueva desigualdad se incrusta en la estructural y la amplifica. En ese marco, emergen nuevos actores que buscan organizar formas sinérgicas para enfrentar la exclusión, la pobreza y la carencia habitacional y de servicios básicos; ONGs, comisiones de inquilinos, sectores de las iglesias, gremios, cooperativas y mutuales, buscan mediar entre el Estado, el mercado y las familias sin tierra y sin techo, debiendo enfrentarla regulación urbana que en gran medida es apropiada por operadores externos al campo político administrativo, atraídos por la renta financiera- inmobiliaria.

En síntesis, en la Conurbación Neuquina, el aumento de población por migraciones interurbanas y rururbanas, estimuladas por la pobreza por ingresos,por necesidades insatisfechas, y por falta de oportunidades (Kessler, 2015: 27-30, Calderón y Szmukler, l997: 72),generauna producción de ciudad y de “no ciudad” al mismo tiempo, en términos de Curtit (2006: 68), con desajustes visibles entre el “hábitat” y el “habitar”, y restricciones a ejercer el “derecho a la ciudad” (Ziccardi, 2016: 12). Provoca un avance sobre suelos productivos, y  estimula emprendimientos inmobiliarios vinculados a los negocios de la gran distribución comercial, de las corporaciones energéticas y financieras, de espacios residenciales de lujo, y de los servicios, junto a la degradación de espacios industriales en desuso progresivamente reconvertidos con fines rentísticos, y de sus áreas residenciales contiguas, con ocupaciones ilegales o precarias, y sin mediación o escasa mediación directa del Estado.Ello ha devenido en una configuración urbana fragmentada, cuya característica fundamental reside en la profundización de los problemas ambientales y sociales de tipo estructural y el surgimiento de nuevas manifestaciones.Paralelamente, las políticas de ajuste estructural, y la descentralización de funciones del Estado, han producido una transferencia de responsabilidades hacia los gobiernos locales que integran la Conurbación, ampliando sus incumbencias más allá de la prestación de los servicios urbanos y alcanzando a gran parte de las condiciones del hábitat. Dichos procesos, sostenidos por una reestructuración económico-productiva internacional y un retroceso del Estado hoy profundizadofrente al avance de los sectores privados, convergen a nivel de la organización territorial, de la producción urbana y de la reconfiguración rural, en un modelo de archipiélago de espacios insulares diversos conectados y fragmentados, con barreras internas, y al mismo tiempo con flujos múltiples, materiales, virtuales y simbólicos (Veltz, 1999: 79; Prevot Schapira, 2002: 12). Esta lógica provoca cambios sustanciales en el carácter de la Conurbación como área metropolitana: expansión, movilidad, surgimiento de nuevas centralidades, segregación, privatización de espacios  y servicios públicos, y mayor desigualdad y desintegración social.

Estas transformaciones exigen a los niveles de gestión delas distintas jurisdicciones y poderes del Estado,diseñar políticasinspiradas en una profunda re-conceptualización del repertorio de problemas sociales y ambientales urbanos tradicionalmente contemplados. Ellas deben apuntar a recuperar la cohesión social y el ejercicio universal del derecho ciudadano y a revertir las tendencias segregativas que devienen de las estructuras económicas; y en su implementación deben activar la participación y el control social y garantizareficacia, eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos. Y a los académicos, nos demandan una gran sensibilidad humana y analítica, una rigurosa y persistente tarea de revisión teórica y empírica, y un férreo compromiso en el ejercicio ciudadano y en la gestión institucional, más allá de las profesiones y disciplinas, en defensa del derecho pleno y universal a la ciudad y a la reproducción ampliada de la vida.

 

 

 

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[1]Landriscini, S. G; Proyecto de Investigación E/100. UNCoy Proyecto PICT ANPCyT 2016/18 N° 0312.

[2] Ver Gudynas, E. (2009) “Diez tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. Contextos y demandas bajo el progresismo sudamericano actual”. En: "Extractivismo, política y sociedad", varios autores. CAAP (Centro Andino de Acción Popular) y CLAES (Centro Latino Americano de Ecología Social), Quito, Ecuador.

[3] Así lo reflejan los temas debatidos en la Reunión Internacional “Hacia un Hábitat 3 Alternativo”, Quito, noviembre de 2016, y los documentos presentados en los Seminarios de Investigación y Postgrado de  la Red Iberoamericana de Globalización y Territorio a favor del Derecho a la Ciudad.

[4] Trabajos pioneros sobre la Patagonia Norte señalan que los migrantes llegados a la región provinieron de zonas del país afectadas por problemas productivos y ocupacionales, y de Chile, y se integraron al trabajo en la agricultura bajo riego, en la construcción, en talleres y en los servicios. En lo personal buscaban nuevos horizontes; aspiraban a desarrollar oficios y profesiones, y su decisión acompañó las políticas públicas y las recomendaciones de organismos internacionales de desconcentrar industrias e infraestructura social hacia centros pequeños y medios, que buscaban disminuir las fricciones de aglomeración de las grandes urbes. (Manzanal, 1983; Reboratti, 1982; Vapñarsky, 1981;Vapñarsky y Manzanal, 1979).

[5]Según el Censo Nacional de Población y Vivienda, INDEC, 1980, en la provincia de Neuquén el 40% de las viviendas particulares eran deficitarias, y en el Departamento Confluencia el 31,7%. ; un 20% eran casas tipo B, (sin retrete, sin agua de cañería en su interior, y/o con piso de tierra), y un 11% eran viviendas consideradas precarias; un 16,3% carecían de agua corriente, y un 7,3% de electricidad.

[6]Fondo Nacional de la Vivienda.

[7] Expresaba: “solamente en el sector noroeste de la periferia de la ciudad (en ese momento barrios: El Progreso, San Lorenzo, Villa Ceferino e Islas Malvinas) se concentraban hacia fines de 1983 más de 25.000 habitantes, en gran parte ocupantes “ilegales” de tierras fiscales, y, en muy menor grado, privadas. Las difíciles condiciones de trabajo, los altos alquileres, la situación legal frecuentemente indefinida del migrante, el notable incremento del valor de la tierra privada en el mercado inmobiliario, y, a un tiempo, la abundancia de tierras fiscales periféricas, favorecieron estos modos de ocupación. La valorización de los predios en el área céntrica los tornaba inaccesibles a los sectores populares; y las operatorias estatales de vivienda llevadas adelante durante el régimen militar 1976/1983 y los primeros años de la gestión democrática, y que contaron con el Instituto Provincial de la Vivienda como agente de programación y ejecución, se concretaron visiblemente por debajo del ritmo de crecimiento de la población. Por otra parte, un número muy alto de núcleos familiares quedaba sistemáticamente fuera de estas operatorias, por no reunir los requisitos establecidos por el gobierno provincial (nacionalidad, empleo, ingresos mínimos)”. (Palermo, 1988:36)

[8]Con ello refería el autor:por un lado, la precariedad de la vida de los sectores populares y la concentración del ingreso; y por otro, una rápida urbanización, exposición creciente a los medios masivos, y acceso relativamente adecuado al sistema educativo, y sobre todo a los servicios de salud; todo ello en el marco de crecimiento poblacional y económico que va otorgando unaenvergadura desconocida anteriormente a los actores sociales y políticos. Desde la producción y circulación de bienes culturales y simbólicos, la provincia no parece abismar las diferencias entre sus sectores sociales; desde el punto de vista del acceso a oportunidades materiales la población conoce un proceso de agudización de las desigualdades, y ello ocurre en un marco expansivo que dota de potencial conflictividad a las relaciones entre actores colectivos y entre éstos y el estado provincial. (Palermo, 1988: 35 y 36)

 

[9]En esa lógica, y la del mercado del suelo, la ciudad se expandió hacia el norte y el oeste, ocupando áreas próximas al frente de barda, muy disectado por la acción hídrica, con riesgo potencial de diferentes grados para el asentamiento humano, a causa de la inestabilidad de los terrenos, y la recepción de sedimentos y aguas pluviales” (Jurio, et al 2003: 87 y ss.)

 

[10] Imágenes de la extensión de la mancha urbana en Neuquén-Cipolletti entre 1986, 2000 y 2008, que no se incluyen en el presente trabajo por la restricción de espacio, pueden consultarse en la publicación del Programa Argentina Urbana, Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2012.

[11]Los ciclos de altos precios de las commodities energéticas en la última década profundizaron los procesos de especulación inmobiliaria traducida en apropiación de tierras, y construcción de inmuebles urbanos y suburbanos de uso residencial y comercial para alquiler.

[12]La mayor urbanización cerrada de la región es el emprendimiento Los Canales de Plottier, próximo a la capital neuquina, y sobre el río Limay, que ocupa 400 hectáreas.

[13] Según el INDEC, y a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, a fines de 2016, en Neuquén-Plottier, sobre una población total de 292.553 habitantes, había 100.874 personas en situación de pobreza (34,4%), es decir que no llegan a cubrir la Canasta Básica Total, mientras que 10.455 (3,5%) estaban en la indigencia, al no llegar a cubrir la Canasta Básica. La Unión de Inquilinos, La Cooperativa La Sirena y Techo, dan cuenta de 70.000 personas sin techo propio. Diario Río Negro, 18/09/2016.

[14] Estudios realizados de aquellas áreas más problemáticas como es Cuenca VIII (Cordón Colón) -asentamiento que se caracteriza por viviendas muy precarias y sin cobertura de servicios básicos- dan cuenta de que muchas de las construcciones se encuentran ubicadas en los fondos de los cauces utilizando los azudes o defensas aluvionales como paredes de las viviendas. (Torrens et al, 2002) En otras de las áreas como la Cuenca XII y la Cuenca XV, no sólo los ocupantes están expuestos a situaciones de riesgo, sino también lo están los habitantes de loteos privados, planes habitacionales y cooperativas de viviendas, localizados en tierras de bajo valor inmobiliario debido a las irregularidades topográficas del terreno (Torrens, et al, 2002)

[15] Ginsburg, Norton et al. (1991) TheExtended Metropolis: Settlement Transition in Asia, Honolulu.

[16] En su página 6 dicho Informe expresa: “En realidad, el planteamiento predominante de las intervenciones tanto nacionales como internacionales efectuadas durante los últimos veinte años por el FMI ha aumentado las áreas urbanas hiperdegradadas y la pobreza en las ciudades, ha intensificado la exclusión y la desigualdad y ha debilitado a las elites urbanas en sus esfuerzos por utilizar las urbes como motores de crecimiento”. (UN-Habitat, 2003: 6)

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