Problemas y políticas urbanas en América Latina: Certidumbres y falacias

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Categoría: Numero 32

Publicado el Martes, 05 Agosto 2008 00:00

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Martha Schteingart
El Colegio de México

Introducción

En esta ponencia trataré de hacer un balance de algunas de las investigaciones que hemos llevado a cabo en distintos momentos de nuestra trayectoria académica, con el objeto de retomar ciertas conclusiones de las mismas en el contexto en que se dieron originalmente y de explicar porqué comenzamos a explorar nuevos temas o a buscar nuevas maneras de entender aquellos ya analizados. Esta revisión se ubicará, de manera general, dentro del desarrollo del campo de los estudios urbanos en América Latina, y de manera más particular dentro de algunas de sus corrientes teóricas y temáticas, ya que sin duda nuestras investigaciones son parte de un trabajo colectivo que, sobre todo en sus comienzos, implicó la formación de un grupo de investigadores latinoamericanos y también la discusión permanente de teorías, avances y resultados de proyectos de investigación. Asimismo, para poder reflexionar acerca de la veracidad, actualidad o relevancia de conclusiones de estudios tanto realizados en décadas pasadas como en la actualidad, trataremos de confrontarlas con miradas recientes de la situación de las ciudades latinoamericanas que se encuentran en publicaciones académicas o documentos elaborados para organismos internacionales en los que el tema de las políticas sociales y urbanas están en el centro de las discusiones. Comentar críticamente soluciones y programa propuestos, a la luz de algunas investigaciones realizadas, parece una tarea relevante para hacer patente la proyección social de los estudios urbanos, aún cuando ellos no se inscriban dentro de la investigación-acción.

Con el 8.5% de la población mundial, el 14% de la población urbana y 4 de
las 20 mega ciudades del planeta en el año 2000, (Ciudad de México, San
Pablo, Buenos Aires y Río de Janeiro), América Latina presenta un alto nivel

de urbanización, mucho mayor que el de otras regiones del Tercer Mundo.
Sin embargo, la similitud de ese nivel con las regiones mas desarrolladas del
planeta no implica que coincida con ellas en su nivel de desarrollo económico.
Mientras en 1970 el 37% de los pobres eran residentes urbanos, en 1999 esa
cifra aumentó al 62%, pues actualmente la mayor concentración de pobres se
da justamente en las ciudades. En cuanto a las diferencias entre países y su
evolución en las últimas décadas, en 1950 sólo tres de los 22 países incluidos
en la Región (Uruguay, Argentina y Chile) tenían más del 50% de la población
en áreas urbanas mientras en el 2000 fueron 18 los que cumplían con esa
condición. (Lattes, Rodríguez y Villa. 2004).
Tendencias generales de la investigación urbana en América Latina y
ubicación de algunos estudios
A partir de la década de los 60, cuando comienza a configurarse el campo
de los estudios urbanos en América Latina, él fue evolucionando con ritmos
distintos en coincidencia con las especificidades históricas de cada país. Junto
con la definición de nuevos temas a investigar y de enfoques diversos para
abordarlos, la investigación fue pasando desde la búsqueda de explicaciones
sobre la hiperurbanización y la marginalidad, en el marco de la teoría de la
modernización, particularmente en los 60 y mitad de los 70, a teorizaciones
basadas en la economía política o la sociología urbana de corte marxista en
el período subsiguiente, hasta mediados de los años 80, predominando luego
visiones más localistas y menos centradas en paradigmas dominantes, con el
claro surgimiento de nuevas preocupaciones temáticas que desembocaron,
sobre todo desde los años 90, en la consideración del fenómeno de la
globalización como recurso explicativo de variados aspectos de la urbanización.
Por otra parte, mientras en los años 1960 y 1970 se comprobaron diferencias
con respecto a los temas más investigados en distintos grupos de países , en
los 80 los cambios ocurridos en las sociedades de esa región condujeron a un
acercamiento notable entre temas que, por distintas razones, se constituyeron
en recortes críticos de la realidad social latinoamericana. Ellos tuvieron que

1 A comienzos de los años 90 colaboramos en un balance de la investigación urbana en
América Latina, que formó parte de uno más amplio referido a los países del Tercer
Mundo, coordinado por Richard Stren y el Centre for Urban and Community Studies de
la Universidad de Toronto, Canadá. América Latina fue dividida en tres subregiones y
los investigadores encargados de cada una presentaron informes completos acerca de los
temas y disciplinas involucradas así como del contexto institucional en cada caso. (Stren,
1995).

 ver con la pobreza urbana, la división social del espacio, los gobiernos locales,
los movimientos sociales, el medio ambiente y la seguridad .
Es dentro de este contexto que me parece necesario ubicar y comentar la
sucesión de temas que hemos elegido estudiar y los giros interpretativos
que han incluido, así como su relación con otros trabajos de colegas
latinoamericanos con los que hemos trabajado durante años con similares
perspectivas de análisis, ya sea llevando a cabo estudios compartidos, dentro
de un mismo proyecto de investigación, o bien independientemente, aunque
intercambiando puntos de vista e interpretaciones de la realidad cambiante,
a través de reuniones académicas que han formado parte del proceso de
consolidación de nuestro campo de estudios, tanto a nivel nacional como
regional.
La cuestión de la vivienda y el suelo urbano en los años 70 y 80
Esta cuestión ha sido recurrente en los estudios urbanos aunque en los últimos
años la problemática habitacional dejó de tener la importancia de las décadas
de los 70 y 80, debido a la aparición ya mencionada de nuevos temas en la
investigación urbana.
A partir de mediados de los años 70 comenzó en algunos países de América
Latina, y en particular en México, una nueva orientación de los estudios
habitacionales, gracias a una cierta apertura política que permitió el desarrollo
de nuevas orientaciones críticas en la ciencias sociales y, por otra parte, la
creación de instituciones y programas habitacionales o referidos al suelo
urbano, que generó una demanda de estudios y propuestas y un ambiente
propicio para el desarrollo de la investigación y la reflexión en torno a los
mencionados temas. Nuestros trabajos de esa época estuvieron referidos a
las políticas habitacionales en México, en un período en el que ya se habían
L os temas abordados están sin duda relacionados con los problemas existentes en cada
país; sin embargo, no todos han recibido igual atención por parte de la comunidad académica,
lo cual también depende de los avances teóricos y metodológicos de las disciplinas
involucradas, del acceso a la información, la formación, capacidades y experiencia de
los investigadores, además de factores políticos, institucionales y financieros. Pero los procesos
investigativos tienen también su propia dinámica, relacionada con las prioridades
científicas y evolución académica de los investigadores, su pertenencia a ciertos grupos
o corrientes dentro de su área de estudio, sin dejar de lado la influencia, particularmente
en nuestro medio, de estudiosos de los grandes centros de irradiación de nuevas ideas y
marcos conceptuales (Schteingart, 1995 y 2000).
E sto no ocurrió en países del Cono Sur como Chile, Argentina y en parte Brasil, debido a
la presencia de dictaduras que impidieron el libre desarrollo de las ciencias sociales.

llevado a cabo algunos estudios con una orientación diferente a la que había
predominado en las dos décadas anteriores, cuando se pensaba, por ejemplo,
que describir los déficits físicos de la vivienda y señalar sus discrepancias con
los requerimientos humanos y sociales implicaba definir el “problema de la
vivienda” y conocer cuáles podían ser las acciones adecuadas para resolverlo.
Esta orientación diferente incluía la concepción del Estado capitalista y sus
limitaciones por su definición de clase, desarrollos teóricos referidos a los
agentes sociales que producían la base material de la ciudad, así como a la
acumulación de capital en el sector promocional y de la construcción (que
partían del ciclo del capital y de la lógica económica del sector inmobiliario),
y aparecía como un nuevo y atractivo enfoque para abordar los estudios
urbanos con un marco explicativo que permitía superar las serias limitaciones
de las teorías más tradicionales. Se dio entonces un cambio muy importante
entre los estudios de corte viviendista de los años 50 y 60 y aquéllos que
comenzaron a desarrollarse a partir de mediados de los 70 y que, con algunas
diferencias han prevalecido hasta la actualidad, por lo menos entre un número
no despreciable de investigadores.
En un primer estudio que realizamos en México acerca de las políticas
habitacionales del Estado, pusimos énfasis en los procesos de producción,
intercambio y consumo que se dan dentro de un determinado contexto
económico y político, en una época, en que en lugar de hacer referencia al
retiro del Estado, como veremos más adelante, se describían las características
de las nuevas instituciones que se fueron creando para atender a distintos
estratos de la población, pero señalando asimismo las limitaciones de su acción
por su misma condición de clase y sus relaciones con el sector capitalista de
la construcción (Garza y Schteingart, 1977). Sin embargo, en este estudio no
quedaban muy claras estas relaciones y fue posteriormente, gracias a los
análisis que llevamos a cabo acerca del sector promocional de la vivienda y
de la acumulación de capital en ese sector, que pudimos conocer las prácticas
específicas de otros actores sociales que actuaban dentro del proceso de
producción de la vivienda, como las empresas promotoras y constructoras
(Schteingart, 1989). Hay que aclarar que los estudios de los agentes capitalistas
que participan en el proceso de producción del marco construido de las
La cuestión de la promoción inmobiliaria que desarrollamos, inspirada en elementos
teóricos presentados por la sociología urbana francesa, nos permitió conocer la amplia red
de relaciones sociales y capitales invertidos en la producción capitalista de la vivienda,
apoyada tanto por el financiamiento privado como público, desde los años 70, y que fue
sufriendo una serie de transformaciones a lo largo de las últimas décadas.

ciudades no fueron muy frecuentes, a pesar de que existía la conciencia de su
importancia para poder entender como se daba la valorización de los capitales
y su influencia en la carestía de un bien básico para la vida de las familias. El
énfasis en otros aspectos de la realidad y también las dificultades teóricas
y empíricas inherentes a este tipo de análisis no nos permitieron continuar
profundizando en los mismos y limitaron en general las sin duda necesarias
investigaciones acerca de estos temas.
Un aspecto indispensable vinculado con la problemática de la vivienda es
el del suelo urbano, elemento soporte de la misma, que ha sufrido un fuerte
proceso de encarecimiento particularmente en las grandes ciudades, con sus
negativas consecuencias sobre la organización del espacio. Sin embargo, los
estudios referidos a los precios del suelo, si bien comenzaron a multiplicarse,
también exhibieron sus limitaciones para demostrar su incidencia en la
distribución espacial de los grupos sociales y formas habitacionales y la
imposibilidad de los sectores más desfavorecidos para acceder al mercado
formal del suelo.
En cambio, la importancia de la urbanización de los terrenos correspondientes
a los núcleos agrarios (ejidales y comunales) en las áreas de expansión de
las ciudades mexicanas, nos pareció de gran interés para poder dar cuenta
de los procesos y relaciones sociales que acompañan esa expansión, y
específicamente la de la Ciudad de México, donde el rápido crecimiento de su
periferia ha constituido un tema prioritario de análisis de los investigadores
urbanos. Nuestro trabajo pionero al respecto dejó al descubierto, hacia fines
de los años 70, cómo la metrópoli principal del país había crecido sobre
terrenos que no eran de propiedad privada, a través de mecanismos cuya
ambigua relación con la legalidad vigente había producido resultados sociales
adversos para los estratos de menores recursos (Schteingart, 1989). Muchos
otros estudios, tanto referidos a la Ciudad de México como a otras ciudades
del país, ayudaron a entender el papel contradictorio de este tipo de terrenos
en el desarrollo urbano de las ciudades.
Los asentamientos irregulares
Un tema, en parte vinculado al precedente, y que sin duda ha tenido una
presencia destacada dentro de los estudios urbanos en América Latina es el de
la llamada urbanización popular o de los asentamientos irregulares, dado que
ellos tienen un peso importante en la organización del espacio de las ciudades
de la Región. Ese peso varía, por supuesto, de acuerdo con la estructura social

y el desarrollo histórico de cada país y de sus ciudades, pero también ha
ido creciendo dadas las limitaciones de los programas habitacionales en el
contexto de la apertura económica, los programas de ajuste y el desarrollo de
las políticas neoliberales.
Los estudios de los años 70 y 80, a diferencia de los anteriores de tipo
marginalista, se caracterizaron por analizar las formas de apropiación ilegal
del suelo, los procesos de regularización y consolidación de las colonias, y
las luchas urbanas que llevaron a los pobladores pobres a enfrentarse con el
Estado y otros agentes sociales, y se hizo cada vez mas evidente la necesidad
de conocer la inserción en el mercado de trabajo de la población asentada,
para dejar de lado teorizaciones precedentes en cuanto a que existía una
coincidencia entre “marginalidad” en el trabajo y “marginalidad” espacial.
Los análisis de la época acerca de estos asentamientos también incluyeron la
producción popular de la vivienda y la auto-construcción, y a través de los
mismos se reunieron elementos relevantes con respecto a las diversas formas
de producción habitacional, modernas y atrasadas, simples o combinadas, en
el contexto latinoamericano. Vale la pena aclarar que en general los estudios
de estos fenómenos urbanos, se realizaron a partir de análisis de casos, lo
que en cierta medida limitó la posibilidad de hacer grandes generalizaciones
sobre aspectos importantes de los mismos, ya que no fue sino hasta muy
recientemente que los Censos Nacionales de Población y Vivienda incluyeron
datos específicos para las favelas, villas miseria, etc; sin embargo en México
esta información aún no se ha incluido en esas irremplazables fuentes que
pueden cubrir todo el medio urbano de un país .
Un aspecto crucial que en parte define y caracteriza a los asentamientos
irregulares es justamente la cuestión del acceso al suelo, pero también es
importante comentar que la irregularidad puede mostrar diferencias en
los países de América Latina porque existen distintas situaciones jurídicas
y maneras de violar la legalidad vigente, lo cual se manifiesta asimismo en
los programas de regularización de la tenencia de la tierra en los diversos
Si n embargo los estudios de caso permiten conocer de manera más profunda algunos
procesos sociales urbanos y explicar las causas de los fenómenos detectados, aún cuando
también se corre el riesgo de tomar ejemplos no muy representativos de una realidad más
global.

contextos nacionales y urbanos (Azuela y Schteingart, 1991).
Con el propósito de observar a través de un estudio de caso cómo se constituía
la ilegalidad en México, en tierras que no eran de propiedad privada,
analizamos por esos años el asentamiento popular más grande de la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) y probablemente del país
(el caso de Nezahualcóyotl, en gran parte de propiedad estatal), cómo se
configuraba la ilegalidad a partir de situaciones confusas en cuanto a la historia
de la tenencia de la tierra y cuál era entonces la política pública con respecto
a los asentamientos irregulares, la que ha tenido sus vaivenes en diferentes
momentos políticos del país. A este estudio se sumó la investigación acerca
de las estrategias desplegadas por los promotores inmobiliarios en los años
1960, 1970 y 1980 para hacerse de reservas territoriales que les permitieran
desarrollar grandes fraccionamientos en la periferia metropolitana. Vistos hoy
en perspectiva, estos estudios de caso nos han ayudado a explicar porque la
expansión urbana, la división social del espacio o la concentración de distintos
estratos sociales se ha dado en el espacio con determinadas características.
Luego volveremos sobre estos temas. (Schteingart, 1989).
Balance acerca de la realidad social y las políticas sociales y urbanas
en los años 1990 y 2000
La última década del siglo XX y comienzos del XXI fueron testigos de una
profundización de reformas socio-políticas, que ya habían comenzado años
antes y que apuntaban a un cambio importante en cuanto la intervención del
Estado en general, y en lo urbano en particular. Este nuevo escenario que, con
distintos matices, fue apareciendo en los países de la Región, contribuyó a que
nuestras investigaciones se volcaran a integrar nuevos aspectos, no incluidos
anteriormente en el análisis de los estudios urbanos, a abordar otros temas
y también a poner más énfasis en el retroceso en el papel del Estado y sus
efectos negativos para la mayoría de la población pobre.
La pobreza siempre había estado presente de manera importante y los
asentamientos irregulares, que en buena medida cobijaron a esos pobres, habían
ido apareciendo desde los años 50 y 60 en distintas ciudades latinoamericanas.
Por lo tanto, estos fenómenos no podían ser considerados como algo
C onclusiones de parte de un trabajo en el que Azuela analiza ejemplos de acceso al suelo
en asentamientos irregulares de varios países latinoamericanos (Venezuela, Perú, Argentina,
Brasil, Colombia y México).

coyuntural sino como parte de un problema estructural y permanente de estas
ciudades, aún cuando la problemática se iba intensificando con el aumento
del desempleo y del sector informal, con el descenso de los salarios reales y el
cambio en las políticas del Estado .
Hábitat y salud
Los nuevos estudios que emprendimos acerca de los asentamientos
irregulares comprendieron un amplio abanico de aspectos sobre los mismos
y particularmente una investigación detallada sobre la relación entre hábitat
y salud (Schteingart, coordinadora, 1997). Los resultados de una encuesta
en profundidad aplicada en cuatro asentamientos de la ZMCM muestran,
entre otras cosas, una realidad bastante alarmante en cuanto a la situación
sanitaria de los pobres: las cifras de prevalencia de algunas enfermedades
en esos espacios revelaron que ellas superaron en más de dos veces a las que
aparecían en la Encuesta Nacional de Salud para el conjunto de la Ciudad de
México, con lo cual pudimos comprobar que gracias a este tipo de estudios
era posible establecer la magnitud de la problemática de salud en los espacios
habitados por los pobres. Esto escapa a las encuestas más amplias realizadas
por oficinas gubernamentales, y permite al mismo tiempo moderar las
afirmaciones de algunos investigadores y funcionarios públicos acerca de las
bondades de la llamad urbanización popular.
La investigación también incluyó la realización de algunas acciones con las
comunidades involucradas en los casos elegidos y comenzar a explorar las
posibilidades de la investigación-acción-participativa
Asimismo, esa experiencia nos está permitiendo incursionar 10 años después
en algunos de los mismos asentamientos analizados y comprobar cómo en
la actualidad se está dando la problemática social de la población en ellos
asentada desde hace ya más de 30 años. A partir de talleres con las comunidades
y principalmente con grupos de mujeres, estamos comprobando que si bien
En América Latina predominó, en general hasta fines de los años 70, la visión de que el
Estado debía garantizar los derechos sociales de la población, que la política social debía
tener un papel complementario de la política económica y que las políticas sociales universales
eran las más adecuadas. Aunque esa visión sólo se aplicó de manera parcial y
estratificada, con diferencias en los distintos países de la Región, es posible afirmar que
con las reformas de los años 80, y el predominio de las ideas neoliberales, han aparecido
frecuentes críticas a los programas focalizados en los pobres, que resultaron muy insuficientes
y en muchos casos implicaron fuertes retrocesos para grupos importantes de la
población latinoamericana (Schteingart, coordinadora, 1999)

las colonias han avanzado en lo que se refiere a la calidad de la vivienda,
la urbanización y algunos servicios, en parte favorecidas por los procesos
de regularización de la tenencia de la tierra y de algunas políticas positivas
del gobierno de la ciudad, en lo que se refiere a los aspectos del empleo, la
seguridad, la educación etc, la situación se ha deteriorado notoriamente
como consecuencia de procesos económico-sociales más generales, que ya
mencionamos, y que poco dependen de la gestión local. Justamente en la
primera investigación mencionada, que habíamos llevado a cabo en cuatro
asentamientos de la ZMCM, pudimos observar a partir de una gran encuesta
aplicada en las mismas, que predominaban los obreros de la industria y
los asalariados, con una proporción nada despreciable de trabajadores
pertenecientes al sector formal de la economía. En cambio, nuestros análisis
actuales nos llevan a concluir que existe un aumento importante de la
subocupación y de la precarización del trabajo de los hombres, con una
mayor participación de las mujeres en el mercado laboral . Estas conclusiones
comparativas confirman las de otros trabajos en el sentido que se está dando
una homologación hacia abajo en el trabajo de hombres y mujeres, mientras
que anteriormente los estudios sobre género mostraban grandes diferencias en
la calidad de los empleos e ingresos entre los dos sexos (Damián, 2003). Pero
como las mujeres no cuentan con un apoyo para la atención de sus hijos por
el lado del gobierno o la comunidad, esta situación conduce a un incremento
de la desintegración familiar, de la formación de bandas de jóvenes, de la
drogadicción y definitivamente de la inseguridad en esos barrios pobres, lo
que no habíamos observado en nuestros estudios de una década anterior.
Regularización y mejoramiento de los asentamientos
Otro aspecto importante que observamos a partir de los casos estudiados es
que la regularización de la tenencia de la tierra no necesariamente ha ayudado
a los pobres a conseguir un crédito para el mejoramiento de la vivienda, ya que
si bien éste se ha dado para algunas familias ha sido principalmente debido
a grandes sacrificios y a la utilización de procesos de autoconstrucción. Así,
este estudio nos ha permitido sumarnos a investigaciones realizadas en otros
países latinoamericanos como Perú y Colombia (Gilbert, 2002; Calderón 2003),
E n el trabajo realizado en los años 90 (Ortega, 1997) observábamos que estos asentamientos
constituían en gran medida el marco de vida de trabajadores integrados al sector
formal de la economía, cuyos bajos salarios y dificultades para acceder a los insuficientes
programas habitacionales del Estado los llevaban a ser partícipes de los procesos de
urbanización irregular. En cuanto a las mujeres estas se ocupaban principalmente como
trabajadoras domésticas y vendedoras ambulantes.

a través de las cuales quedan desmentidas las afirmaciones de Hernando de
Soto en el sentido que la regularización de la tenencia de la tierra o el tener
un título legal de la propiedad permite a los pobres “utilizar sus activos como
garantía para un negocio exitoso y tener acceso a la banca formal”. En otras
palabras que se abrirían las posibilidades de utilizar la propiedad registrada
para transformar un capital muerto, a través del crédito, en una base para el
desarrollo empresarial y la mejora de las condiciones de vida de los pobres.
“Su discurso, que fomenta una especie de capitalismo popular entre los
pobres, no podía ser más atractivo en el ambiente neoliberal que dominó las
políticas económicas y sociales en los últimos 20 años” (Calderón 2003).
En efecto, una parte de nuestra investigación que estamos comentando
(Duhau y Schteingart, 1997) muestra que las colonias accedieron lentamente
a la regularización de la tenencia de la tierra y que ella apareció como un
factor directamente relacionado con su mejoramiento sólo cuando dependía
básicamente de la seguridad en la tenencia de la tierra. Contar con un título
de propiedad no resultó indispensable cuando la tenencia de la vivienda no
estaba amenazada y sí en cambio en una de las cuatro colonias que analizamos,
con una historia más conflictiva y violenta y donde debido a su ubicación
en una zona de clase media, permaneció muchos años bajo el peligro de ser
desalojada: en este caso las familias mejoraron sus viviendas sólo después
que comenzó el proceso de regularización.
Por otra parte en Perú, donde bajo la gran in fluencia de de Soto, originario
de ese país, se pusieron en práctica programas masivos de regularización
de la tenencia de la tierra, Calderón demuestra contundentemente que en
la relación entre viviendas tituladas y acceso a créditos hipotecarios estos
últimos han sido mínimos comparados con la gran cantidad de viviendas
tituladas10.
Si bien es cierto que los movimientos sociales urbanos en diferentes momentos
han reivindicado la necesidad de regularizar los asentamientos ilegales, lo
Hernando de Soto ha alcanzado gran notoriedad internacional basándose en una serie
de falacias expuestas en sus obras El otro Sendero y El misterio del Capital, en las que entre
muchas otras cosas afirma que “la informalidad es la incapacidad del derecho de ajustarse
al modo real en que vive la gente, y que las soluciones prácticas se encuentran en la esfera
del derecho y no tanto de la economía o la cultura.
10 17,068 hipotecas contra 1,049,134 títulos otorgados según información del Registro de la
Propiedad Urbana proporcionada al autor del estudio muestran que no existe relación
directa entre regularización, acceso al crédito hipotecario y posibilidad de mejorar la vivienda.

que en muchos casos ha permitido la introducción de los servicios básicos
y una mayor seguridad para los pobladores, esa política ha constituido un
requisito necesario pero no suficiente para mejorar el hábitat popular ya que
si bien los créditos para vivienda requieren tener regularizada la tenencia de
la tierra, ellos han estado cada vez más restringidos para los estratos pobres,
como veremos al comentar las nuevas políticas habitacionales. Y menos cierto
aún es que la regularización sirva para emprender negocios exitosos debido
al espíritu empresarial de los pobres.
Cambio de rumbo y nuevas estrategias
En un trabajo elaborado hace ya una década, a raíz de la celebración de
Hábitat 2, (Schteingart, 1996), comentábamos que el cambio de actitud con
respecto a la intervención del Estado en general y en lo urbano-habitacional
en particular, fue evidente al comparar los principios y definiciones aprobados
en la reunión de Hábitat I, en 1976, con aquellos que surgieron de Hábitat II,
veinte años después. En la primera reunión hubo una discusión importante
acerca de la necesidad de la intervención del Estado y de la planeación
mientras que, en el segundo caso, el caballito de batalla fueron las “estrategias
facilitadoras“ y la aplicación de una serie de principios relacionados con el
“empoderamiento y la equidad “ Si bien no se puede negar la importancia de
estos conceptos o principios, también es cierto que ellos son muy insuficientes
para hacer frente a las necesidades de los más pobres, en un mundo en el
que el acceso a recursos básicos es cada vez más inequitativo y en el que
las relaciones internacionales se vuelven mas asimétricas. Mientras Hábitat
I se llevó a cabo en el contexto de la lucha por una Carta de los Derechos
y Obligaciones de las Naciones, Hábitat II, en cambio, tuvo lugar en un
momento en el que estos principios y discusiones mas generales fueron
ignorados a favor de la defensa de iniciativas individuales, locales y privadas
y de la así llamada “nueva ética”, que refleja la ideología que todo lo privado
es mejor que lo público, a pesar de que las experiencias han mostrado a
menudo lo contrario. Estos principios propician además la redefinición de
roles y responsabilidades de las familias, las organizaciones de base, las
empresas comerciales, etc, con el fin de conseguir un gobierno mas pequeño
y eficiente. Afirmábamos también en ese trabajo, que se podían identificar
dos tipos de estrategias facilitadoras: las que enfatizan la necesidad de liberar
los mercados, desregular y privatizar, lo cual se encuentra en el centro de las
reformas neoliberales, y la que propone, por ejemplo, enfrentar el problema
de la vivienda de los grupos mas empobrecidos a través de las organizaciones
de la comunidad y la democratización de la ciudadanía. Naturalmente que

estas dos tendencias pueden incluir diferentes grados de intervención del
Estado y puntos de vista con respecto a la misma. Quisiera destacar que en
ese trabajo advertíamos que muchos de los principios difundidos a partir de
Hábitat II ya habían sido probados años antes sin resultados positivos, pues
en muchos casos las estrategias facilitadoras no hicieron sino cargar sobre
los hombros de los más pobres la solución a sus problemas, con el agravante
que creaban expectativas alrededor de “nuevas estrategias” que no eran nuevas, ni
realmente positivas para las grandes mayorías pobres de nuestros países.
Retomar estas reflexiones realizadas a propósito de la importante reunión
de Hábitat II nos ayuda a hacer un recorrido, a través del tiempo, de las
discusiones y posiciones que estuvieron vigentes dentro de medios oficiales
locales e internacionales, pero también tomar en cuenta algunas reacciones
de especialistas en el campo de la vivienda y los estudios urbanos (Cohen et
als, eds., 1996).
Análisis más recientes acerca de las políticas habitacionales y el mejoramiento
de asentamientos irregulares en América Latina, que constan por ejemplo
en documentos de CEPAL (Arriagada, 2000), afirman que desde los años 70
surgieron en América Latina políticas de regularización de la tenencia de la
tierra y provisión de servicios pero que más recientemente se han agregado
estrategias más completas de mejoramiento de los asentamientos. Sin
embargo, a pesar de reconocer las bondades de programas multi-objetivos
como Chile Barrio, Primed (en Medellín, Colombia) y Favela Barrio en Brasil,
que incluyen aportes a la descentralización, la focalización y la coordinación
de políticas sectoriales (otras categorías o soluciones frecuentes dentro del
repertorio oficial de los últimos años referidos a estos temas) se afirma que
ellos son demasiado costosos e implican la concentración de inversiones en
algunos puntos, dejando de lado la inversión en ciudades más pequeñas o
zonas donde también existe una presencia no despreciable de la pobreza.
Es decir que, en parte, el hecho que estos programas impliquen un elevado
subsidio unitario y baja recuperación de costos (aún con la participación en
el financiamiento de los propios beneficiarios de los programas) los coloca en
una situación contradictoria con los principios neoliberales y las propuestas
actuales más socorridas de los organismos internacionales en lo que se refiere a
las políticas de vivienda. También este documento reconoce que los programas
de atención a los asentamientos precarios deben ser complementarios de los
sistemas de subsidio habitacional, porque los primeros pueden inducir a la

formación de más barrios irregulares en vez de estimular el desarrollo de
otras políticas habitacionales. Estos argumentos crean confusión ya que no
es porque haya políticas con respecto a los asentamientos irregulares que no
se desarrollan programas de vivienda nueva para las familias de menores
recursos, sino que esto es consecuencia de que la política general de los
gobiernos latinoamericanos ha tendido a seguir lineamientos en el sentido de
que sólo excepcionalmente deben existir subsidios y de que las inversiones
deben de ser recuperables. Por otra parte, y ello ha sido probado en diferentes
ocasiones y asimismo en nuestros estudios recientes acerca de la urbanización
popular, mejorar el hábitat sin modificar el acceso al empleo y la educación así
como la insuficiencia de los ingresos, no constituye una estrategia adecuada
para que la población involucrada en estos asentamientos pueda salir de su
condición de pobreza.
En un libro colectivo publicado recientemente (Coulomb y Schteingart,
coordinadores, 2006) y después de presentar una serie de análisis sobre los
nuevos programas gubernamentales, así como otros aspectos necesarios para
conocer todas las dimensiones de la problemática habitacional y sus distintos
elementos constitutivos, concluíamos que en el caso de México, si bien no
ha cambiado la desigual distribución del ingreso, la política de vivienda con
respecto a los diferentes estratos sociales ha implicado un retroceso importante
en cuanto a la atención a los sectores más necesitados de la población. Por
ejemplo, en la administración que acaba de finalizar a fines del año pasado, se
ha aumentado de manera importante el número de créditos pero ellos se han
dirigido sólo a un 23% de la población, con lo cuál surge la lógica pregunta:
¿para qué sirve la acción del Estado en materia de vivienda si ella no es capaz
de favorecer sobre todo a aquellos que no pueden obtenerla a través del
mercado, en un país donde una mayoría de la población es pobre?
¿Un nuevo modelo de ciudad latinoamericana? División social del espacio y
globalización
La división social del espacio urbano no es un simple reflejo de la estructura
social sino que ambas se ven mediadas por una serie de factores entre los
cuales nos interesa destacar la producción del marco construido, la lógica del
sector inmobiliario, las políticas habitacionales del Estado para diferentes

grupos sociales, 11 el desarrollo de las zonas de urbanización irregular para
los pobres y por supuesto la planeación urbana y los grandes proyectos
promovidos por los distintos niveles de gobierno. Pero es muy importante
tomar en cuenta que la organización espacial presente también expresa
estructuras y procesos sociales de diferentes momentos históricos (Castells,
1975; Schteingart, 2001)12
Sin embargo, creemos necesario aclarar que los estudios acerca de la división
social de espacio se han dado a partir de una orientación y marco analítico que
poco ha aprovechado los estudios, ya sea generales o de caso, que muestran
cómo la problemática del acceso al suelo y las distintas formas de promoción
y construcción del marco construido han incidido en distintos momentos
en la conformación más global de las ciudades. Esta reflexión encierra
ciertamente una autocrítica a mi propia trayectoria, que se explica un poco
por la falta de continuidad en los temas estudiados, producto de la propia
dinámica de los procesos investigativos, que ya señalamos al comienzo de
esta presentación13.
Resulta difícil afirmar, a partir de datos precisos producto de investigaciones
rigurosas realizadas en distintos momentos de la historia reciente de las
ciudades, si las diferencias socio-espaciales aumentaron o disminuyeron en
las metrópolis latinoamericanas, y qué es lo que esto significa sobre todo para
los sectores más desfavorecidos y mayoritarios de la sociedad. Varios son los
11 Por ejemplo, se reconoce que en el caso de la llamada vivienda social, la tendencia a localizarla
tomando en cuenta fundamentalmente el precio del suelo, hace que los municipios
de las metrópolis donde se ubican los nuevos conjuntos habitacionales resulten
muy periféricos, con poca infraestructura y equipamientos y esto provoca un aumento
de la segregación, generando asimismo mayores problemas para el desarrollo urbano y
la integración social (Arriagada, 2000). Pero por otro lado también, y gracias a los movimientos
sociales urbanos, a veces se han aplicado programas habitacionales para dejar a
los estratos de menores recursos en zonas centrales de la ciudad (como en la Ciudad de
México después del sismo de 1985).
12 E l ritmo de cambio de las ciudades no es tan rápido como el de las prácticas socioeconómicas
y políticas y existe una continuidad que se mantiene en parte por la rigidez
que impone el marco construido.
T ambién es importante recordar, como ya se señaló anteriormente, que la cuestión del acceso
al suelo y la valorización del mismo constituye un aspecto crucial en la conformación
de los diferentes espacios de la ciudad.
13 Hicimos un primer intento de vincular la producción de los espacios habitacionales (desarrollo
de fraccionamientos para la clase media, expansión de asentamientos irregulares
en zonas poco atractivas para el poblamiento, etc) con la organización del espacio por
anillos y áreas sociales determinadas a partir de datos censales y técnicas estadísticas de
análisis multivariado (Schteingart, 1989), pero esa vinculación ya no estuvo presente en
los nuevos estudios sobre el tema que efectuamos posteriormente.

factores que influyen para que esto ocurra: la falta de información y de técnicas
apropiadas de análisis, pero sobre todo cómo explicar los cambios ocurridos
y que connotaciones tienen los mismos para los distintos estratos sociales.
Se menciona la escala de la segregación y las condiciones socio-espaciales de
las zonas homogéneas donde habitan los más pobres, como los factores más
negativos de la segregación (Sabatini, 2003). Sin embargo, aunque coincido
con esa aseveración, creo también que existe un vacío muy grande en ese tipo
de análisis (incluso en los realizados por los sociólogos) al dejar de lado el
estudio y la problematización de los cambios ocurridos en la conformación de
los diferentes grupos sociales (a quiénes nos referimos cuando mencionamos
a los sectores medios y medio-altos, y a quiénes cuando hablamos de los
pobres de manera indiscriminada), vacío que conduce a veces a utilizar
categorías o términos carentes de contenido social, que no colaboran en la
difícil tarea de explicar la realidad y proponer nuevas políticas para enfrentar
las transformaciones negativas que se observan en las ciudades14
Nuestros trabajos empíricos para describir la división social del espacio
a partir de datos censales y la utilización de una técnica como el análisis
factorial (Rubalcava y Schteingart, 2000a y 2000b) nos han permitido conocer
fundamentalmente: 1.donde se ubican en el mapa de las ciudades estudiadas los
distintos estratos sociales-urbanos elaborados a partir de la técnica de análisis
aplicada; 2. el comportamiento de las variables seleccionadas y las grandes
diferencias de sus valores en las zonas correspondientes a distintos estratos; 3.
las condiciones socio-urbanas, dentro de una perspectiva comparativa de las
metrópolis más grandes de México; 4. la mayor homogeneidad social que se
da en las zonas pertenecientes a los estratos más bajos de la escala construida;
y 5. la validez de algunas variables, que debido a cambios ocurridos en la
realidad social, ya hoy no discriminan como para medir diferencias entre las
distintas áreas de la ciudad (nos referimos, por ejemplo, al indicador de agua
14 Me refiero al uso de términos como fragmentación, mezcla social, mayor cercanía entre
grupos sociales, aislamiento, etc, que no se han explicado adecuadamente, y que a veces
pueden implicar apariencias más que relaciones reales de distinto tipo. Cada vez resulta
más necesario aclararlas para lograr una evaluación más aterrizada de los procesos de
división socio-espacial.

entubada y a los tramos de ingreso presentados en los Censos)15.
En este sentido, las investigaciones realizadas nos han servido para captar
las posibilidades y limitaciones de los Censos de Población y Vivienda, los
aspectos positivos y negativos que encierran los trabajos que han tomado
las diferentes unidades de análisis que provee esa fuente de información y,
al mismo tiempo, para cobrar conciencia de la necesidad de llevar a cabo
otros estudios, más cualitativos, para profundizar en el conocimiento de las
diferencias sociales, de lo que ocurre sobre todo en zonas segregadas donde
habitan los pobres y acerca de los factores que han incidido en los cambios
entre diferentes cortes temporales. Como ya dijimos, estos últimos tienen que
ver, en una medida importante, con los temas vinculados a la producción
del marco construido aunque también, como lo han indicado algunos
trabajos (Sabatini, 2003) y demostrado otros (Duhau, 2003), con la movilidad
residencial intraurbana (tema muy poco investigado hasta ahora en América
Latina) que permite explicar la segregación dentro de una perspectiva más
realista, compleja y dinámica,
Evidentemente, han aumentado en América Latina los análisis con respecto a
los cambios en la división social del espacio, a la aparición de nuevas formas
habitacionales, comerciales y de servicios, así como de nuevos equipamientos
o estructuras urbanas en las periferias de las grandes metrópolis. Sin embargo
algunos autores, a partir de pocas evidencias, y haciendo una transposición
mecánica de observaciones surgidas en países del Norte, hablan de la
existencia de un nuevo modelo de ciudad o de un nuevo orden urbano,
vinculándolo además con los procesos de globalización. Me parece que
estas conclusiones son a veces apresuradas y que es necesario mirar con más
cuidado algunos rasgos de esas metrópolis ya que a veces ellos ya existían
hace décadas y otras, aunque nuevos, no siempre se demuestra que sean
15 E n cuanto al punto 1 se observó la centralidad de los estratos más altos y la periferización,
a veces extrema, de los que están en peores condiciones. En lo que se refiere al punto 2,
en el estudio comparativo de las cuatro mayores metrópolis mexicanas, la proporción de
habitantes con educación posprimaria era del 80% en el estrato más alto y de sólo 30 a 40%
en el más bajo, mientras las viviendas con agua entubada variaban entre el 95% y alrededor
del 30% del total entre los que presentaban las mejores y peores condiciones sociourbanas
respectivamente, tanto en Ciudad de México como en Guadalajara, Monterrey y
Puebla. El punto 3 se refiere a que la capital y el mayor centro económico y político del
país, presentó peores condiciones sociales que Guadalajara y sobre todo Monterrey. (Rubalcava
y Schteingart, 2000ª). En cuanto al punto 4 pudimos comprobar en un estudio sólo
para la Ciudad de México (Rubalcava y Schteingart, 2000b) que existe mayor homogeneidad
en las áreas más pobres y periféricas donde habitan los estratos más desfavorecidos
que en zonas más centrales con una mayor gradación de los estratos altos y medios.

consecuencia más o menos directa de algunos de los distintos procesos que
implica la globalización económica y política en el mundo actual. Creo una
vez más que la falta de vinculación y continuidad de los temas investigados
es responsable frecuentemente de esas interpretaciones que por cierto se han
puesto de moda.
La relación entre globalización y organización interna de las ciudades,
que está actualmente en el centro de algunas discusiones ha orientado, no
obstante, la realización de trabajos interesantes en América Latina, entre
los que se encuentran estudios de caso como los de Buenos Aires, Río
de Janeiro, San Pablo, Santiago de Chile y Ciudad de México (Aguilar,
coordinador, 2004). A pesar de las diferencias en cuanto a la magnitud y el
tipo de cambios que pueden observarse en las metrópolis mencionadas, y
de las descripciones o explicaciones a veces poco sustentadas en estudios
empíricos, resulta importante señalar que ellos hacen referencia a una serie
de procesos recientes y constituyen una punto de partida indiscutible para
ir conociendo los cambios por los que están atravesando las ciudades de la
Región. Sin embargo, a pesar de la existencia de numerosas transformaciones
parciales, que incluyen divisiones espaciales más fuertes, el surgimiento de
nuevas formaciones urbanas específicas y barrios cerrados, dentro de las
divisiones estructurales de mayor escala, es difícil hablar de un nuevo orden
urbano que se corresponda con la globalización, debido en parte a una cierta
lentitud de los cambios físicos y a que una ciudad es producto de la historia,
donde lo nuevo y los viejo se entrecruzan de manera compleja. (Marcuse y
Kempen, 2000).
Medio ambiente, violencia e inseguridad en las ciudades
En los últimos años hemos incorporado a nuestras investigaciones la dimensión
ambiental, ya que esta resulta indispensable para entender algunos de los
nuevos procesos que se están dando en las ciudades. Uno de los temas que
hemos elegido para incursionar en los estudios urbano-ambientales (que por
supuesto tienen actualmente en América Latina una importancia creciente)
es el de la expansión urbana y su impacto sobre los recursos naturales y el
medio ambiente que rodea la ciudad. Mencionamos en el acápite anterior
el desarrollo de las periferias metropolitanas, y es dentro del estudio de las
mismas que esta temática puede tener una presencia destacada, aunque esto
depende lógicamente de la localización y entorno del centro urbano. En la
Ciudad de México, dadas la riqueza natural del Valle de México y las políticas
ambientales que se han aplicado para protegerla, esta problemática reviste

particular interés principalmente porque la expansión urbana comenzó a cubrir
zonas que contenían una alta proporción de áreas de conservación ecológica
(Schteingart y Salazar, 2005).16 Sin embargo, ellas están amenazadas por el
crecimiento urbano, principalmente a través de la formación o expansión de
asentamientos irregulares, a los que ya nos referimos anteriormente, y a pesar
de algunos controles establecidos las políticas locales son muy limitadas para
evitar esa ocupación. Nuevas normas, planes y programas se han aprobado
en los últimos años pero si no se puede hacer frente al problema de la pobreza
y de la vivienda para los grupos más desfavorecidos, también resulta limitado
lo que se puede lograr para proteger el ambiente y promover un nuevo tipo
de desarrollo urbano sustentable. Las conclusiones de este libro nos dan una
idea de la pérdida de zonas protegidas en la periferia urbana y además cómo
la cuestión del hábitat popular se vincula cada vez mas con la necesidad de
buscar soluciones adecuadas para proteger el ambiente.
Cuando nos referimos a la violencia y la inseguridad en las ciudades debemos
incluir una amplia gama de situaciones, problemas y reflexiones. Sin embargo,
sólo tomaré aquí algunos aspectos considerados pertinentes en el documento
de UN-Hábitat sobre ciudades seguras (2007) y trataré además de relacionarlos
con temas que hemos investigado y presentado a lo largo de este trabajo.
Hasta hace pocos años esta problemática había sido poco investigada y sólo
recientemente surgieron más estudios al respecto, sobre todo en Colombia,
Brasil y México. Si bien una parte de la violencia urbana proviene del
empobrecimiento de algunas capas de la población, se ha tratado de demostrar
(Arraigada y Godoy, 1999) que más que la pobreza es la desigualdad la que
genera un aumento de la violencia y estudios realizados en algunos países
confirman que no existe una relación directa entre esas dos situaciones ya
que las regiones pobres no son las que presentan mayor tasa de homicidios
o violencia en general.17 Pero también la existencia de verdaderas máquinas
del crimen que giran alrededor del tráfico de estupefacientes, el contrabando,
16 L a creación de zonas de conservación ecológica (Suelo de Conservación y Áreas Naturales
Protegidas) constituye una de las políticas más importantes incluidas en el Programa de
General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal, con el fin de mantener el ciclo
hidrológico de la Cuenca de México y la diversidad biológica.
17 Países pobres de América Latina como Haití, Bolivia y Perú no aparecen entre los que
tienen mayores tasas de homicidios y en Brasil la mayor violencia se encuentra en ciudades
ricas y cosmopolitas como San Pablo y Río de Janeiro (Briceño-León, 2001). Este
tema de la desigualdad en las ciudades tiene que ver con una distribución muy desigual
del ingreso y el aumento de los contrastes y espacios de pobreza donde parece darse una
desintegración social más o menos importante.

los juegos clandestinos, etc, apoyadas por mafias internacionales, constituyen
una causa muy importante y creciente de la violencia urbana, (Kowarick y
Ant, 1985).
Si bien la criminalidad no afecta de igual manera a todos los grupos sociales
(las agresiones a la propiedad de las clases medias se multiplicaron en algunas
ciudades y momentos particulares), la violencia también ha aumentado para
los sectores pobres notándose un incremento de robos en los barrios populares
y en los transportes públicos en los que esos sectores se movilizan en la
ciudad. Una de las hipótesis enunciadas con respecto a esta cuestión es que
el aumento de la violencia entre los jóvenes de familias pobres se vincula con
la insatisfacción de las expectativas creadas en las generaciones que nacieron
en las ciudades18.
En el estudio que estamos llevando a cabo en algunos asentamientos populares
de la Ciudad de México, y al cual me referí en el acápite Hábitat y salud,
pudimos concluir al tomar contacto directo con la población, que mientras
el marco físico se había mejorado, la situación social de los pobladores
había claramente empeorado. Los testimonios recogidos nos indican el gran
aumento de la violencia y la inseguridad debido a la aparición de bandas de
jóvenes sin mayores perspectivas educativas y económicas y también la falta
de programas comunitarios de apoyo a las madres que deben salir a trabajar y
dejan a niños y adolescentes a la deriva, lo cual los acerca a las bandas existentes,
a las drogas y armas blancas. Las políticas locales de control de la violencia
han sido totalmente insuficientes, según los testimonios recogidos, y además,
como señala Alvarado a partir de investigaciones efectuadas en varias zonas
populares de México, si bien han existido algunos programas interesantes
de creación de policías vecinales (pero que no han tenido continuidad), en
general la actuación de la policía vulnera aún mas la situación de los jóvenes a
través de prácticas arbitrarias, de represión, chantaje y corrupción (Alvarado,
2004).
Los sectores de clase media y alta han respondido a la inseguridad y violencia
a través de los barrios cerrados y centros comerciales exclusivos, así como
18 E l aumento de las expectativas en la segunda o tercera generación de personas que ya
nacieron en las ciudades y no pertenecen a los migrantes de los años 1940, 1950 o 1960,
“ocurre al mismo tiempo que se detiene el crecimiento económico y las posibilidades de
mejoría social, y se produce un abismo entre lo que se aspira como calidad de vida y las
posibilidades reales de alcanzarla……”(Briceño-León, 2000).

del cierre de calles y la utilización de policías privadas. Estas respuestas
han colaborado a acentuar lo que algunos llaman la fragmentación de la
ciudad, que resulta más evidente en algunas ciudades como Río de Janeiro
en Brasil19.
Con respecto a los otros temas señalados en el informe de UN-Hábitat, resulta
evidente que muchas veces la falta de seguridad en la tenencia de la tierra puede
generar desalojos masivos de la población pobre; sin embargo, hemos podido
observar que en América Latina, ellos han ocurrido principalmente durante
gobiernos dictatoriales o poco democráticos, mientras que en períodos más
recientes, la negociación con la población pobre ha sido más frecuente.
Sin embargo, cuando los asentamientos irregulares se localizan en zonas
cercanas a barrios de clase media, y en áreas atractivas para la especulación
o el desarrollo de negocios inmobiliarios, las amenazas de desalojo son
mucho mayores, incluso en casos como el de la Ciudad de México donde
la tolerancia gubernamental frecuentemente ha prevalecido (en parte como
consecuencia de la presencia de tierras que no son de propiedad privada,
ejidales y comunales, a las que ya nos referimos en esta presentación). Otros
casos en los que esos riesgos han sido importantes son los que se vinculan
con la protección ambiental. En la investigación realizada en la zona del
Ajusco (Schteingart y Salazar, 2005), que mencionamos en párrafos anteriores,
comprobamos que los desalojos violentos fueron muy escasos, mientras que
los intentos de trasladar a otras zonas a poblaciones asentadas en áreas de
interés ambiental, sólo en algunos casos lograron sus objetivos, debido a la
tolerancia de las autoridades locales frente a las connotaciones negativas de
medidas que pueden resultar impopulares, particularmente cuando están
involucrados grupos sociales que no tienen otras opciones para asentarse en
la ciudad.
El tema de la seguridad en la tenencia de la tierra se vincula de esta manera
con la dimensión ambiental de las ciudades, la cual también está presente en
la falta de seguridad en los asentamientos irregulares debido a su localización
19 E n un trabajo sobre Río de Janeiro (López de Souza, 2004) se menciona la fragmentación
del tejido socio-político y espacial como consecuencia de la existencia de favelas que constituyen
enclaves para el tráfico de drogas, y de la autosegregación en condominios cerrados
para las clases altas, en una de las ciudades donde la calidad de vida está más
fuertemente deteriorada por la violencia y la inseguridad.
Por otra parte, los estudios sobre barrios cerrados se han multiplicado en muchos países
de la región aunque se ha exagerado su presencia, por lo que considero conveniente ubicarlos
en su justa dimensión al estudiar la división del espacio en las ciudades latinoamericanas

en zonas no aptas para el poblamiento, frecuentemente bajas e inundables,
en laderas de montañas donde pueden ocurrir deslizamientos y derrumbes,
y que por cierto han cobrado muchas vidas en los últimos años, sobre todo
cuando el sector público se ha desentendido del apoyo a los pobladores o
su intervención es tardía, politizada y poco efectiva. Los cambios climáticos
que están afectando a nuestros países y ciudades y los frecuentes desastres
“naturales” hacen todavía mas riesgosos esos espacios donde habitan los
pobres, situación que es difícil de enfrentar sólo con limitadas políticas
referidas al hábitat y sin atacar de manera radical la condición social de las
grandes mayorías urbanas, cada vez más desventajosa. y difícil en la Región.
Reflexiones finales
En un trabajo acerca de la relación investigación-acción-participativa
(Schteingart, 1998) concluíamos que era necesario que se diera una vinculación
más funcional entre el sector académico, las comunidades pobres y las ONG,
tratando de superar una aparente contradicción entre un saber académico y
un saber popular, considerado poco científico. Dentro de una visión crítica de
las ciencias sociales, toda investigación debe orientarse hacia la búsqueda de
un conocimiento que constituya una guía para la acción transformadora de la
sociedad, además de que el conocimiento humano nace de la interacción con el
mundo y “no existe ninguna epistemología que no se haya constituido desde
la acción y se vierta en una nueva acción” (Palazón, 1993). En un plano más
práctico, considerábamos asimismo que era necesario que las organizaciones
de base y las ONG pudieran sistematizar un conocimiento que viene de la
acción y para lo cual los investigadores deberían estar en condiciones de
prestar una colaboración adecuada.
Estas consideraciones tienen particular relevancia sobre todo en cuanto al
estudio y apoyo a la población de los asentamientos irregulares o los espacios
de la pobreza en las ciudades, a los que me he referido en varias partes de
este trabajo.
Mencionar la relación entre el sector académico y la acción gubernamental
también me parece relevante dentro de un análisis como el que aquí se
presenta. Como decíamos en un documento colectivo preparado para la
anterior reunión de Hábitat en Vancouver (Schteingart, et als, 2006) existen
distintos intereses, objetivos y dinámicas de trabajo en esos dos sectores, que
frecuentemente hacen difícil su vinculación, auque también ella depende
de la orientación política del gobierno, su nivel de acción (federal, nacional

o local), la capacitación de los funcionarios y, sin duda, el interés real de la
administración por los estudios que orientan acciones.20 Los investigadores
pueden tener diferentes tipos de relación con la acción pública (como
generadores de conocimientos e ideas, interviniendo en el proceso de toma
de decisiones o como consultores o asesores21), sin embargo me parece que
aún cuando sus trabajos no hayan sido realizados directamente para orientar
acciones, pueden tener una influencia importante sobre las mismas, al generar
un conocimiento válido y certero acerca de la realidad. Por ejemplo, durante
muchos años los investigadores comprometidos con una orientación crítica
de los estudios urbanos estuvimos convencidos que comprender las causas
de los problemas urbanos que se pretendían enfrentar, era fundamental
para evitar la aplicación de políticas o planes basados en teorías o principios
falaces, que conducían a un aumento de la desigualdad social, o a situaciones
muy diferentes a las planteadas en sus objetivos.
Al efectuar un balance de nuestras investigaciones realizadas durante varias
décadas, mostrando sus hallazgos y limitaciones y señalando asimismo la
necesidad de nuevos estudios y explicaciones, indispensables en una etapa
de grandes cambios en las ciudades latinoamericanas, deseamos que él
pueda servir no sólo para la producción de conocimientos sino también para
que éstos puedan tener una influencia cada vez mayor en la transformación
de la realidad. Una realidad que, como hemos tratado de mostrar, implica
retrocesos sociales para grandes sectores de la población latinoamericana,
lo cual si bien no deja de reconocerse en documentos oficiales, se enfrentan
con limitadas políticas nacionales o locales, en el contexto de propuestas
generales inadecuadas, que ciertamente deben ser modificadas a nivel de los
organismos internacionales.
20 E n muchos casos los investigadores han tenido que realizar estudios que sólo se explicaban
por el interés del gobierno de dar credibilidad a ciertas acciones, presentándolas
como avaladas por instituciones académicas de prestigio, aún cuando esos estudios y las
políticas propuestas estaban lejos de coincidir..
21 U n ejemplo relevante de este tipo de trabajo de consultoría realizado por un investigador
es el de Antonio Azuela (2000), en el que se lleva a cabo una propuesta de modificación
de la Ley de Asentamientos Humanos de México, partiendo de un balance completo y
original de las acciones de planificación realizadas en el país.

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Investigación Sobre Asentamientos Humanos)

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