Grandes obras de infraestructura en la región de Rosario.  ¿Inversiones públicas, beneficios privados y sociedad ausente?

1- Introducción. Algunos Lineamientos Conceptuales.

A partir de la crisis de 2001, en la que se manifestó la incapacidad del modelo neoliberal para convertirse en una alternativa sólida para mejorar los niveles de desarrollo económico y social, la Argentina fue adoptando un nuevo modelo de crecimiento que impulsa desde el plano macroeconómico una estrategia agroexportadora sustentada en un tipo de cambio alto y potenciada por un ambiente internacional, donde la coyuntura se caracteriza por precios favorables para los productos primarios, en especial la soja.

En este nuevo contexto económico, Rosario y su área metropolitana, cuentan con ventajas comparativas derivadas de las propias características de su territorio, que han convertido a la región en un referente de gran envergadura  en cuanto a la producción  y comercialización de cereales y oleaginosas.

Dado esta condición en el marco del proceso nacional de recuperación económica, lo local o regional como eje del modelo adquiere una mayor consideración, postura avalada desde la teoría por el marco de los nuevos planteos, como el que se materializa en la última década en el modelo que impone el desarrollo desde “abajo hacia arriba” (bottom-up); esta mirada implica nuevas facultades así como otras responsabilidades para los niveles inferiores de gobierno.

En línea con este razonamiento, una de estas responsabilidades es la de definir una trayectoria que, siguiendo estos postulados, impulse la región tras una nueva pauta de desarrollo que se sustente en sus fortalezas y le permita superar sus debilidades. Esta visión que puede expresarse en un planteo estratégico, más allá de que se haga explícito o no, debería estar en la mente de los decisores de políticas en la búsqueda de una visión de largo plazo que contenga a todo el plano social, de modo de asegurar la utilización correcta de los fondos escasos.

En correspondencia con esta lectura, en los últimos años y a partir del auge de las exportaciones primarias y la recuperación del crecimiento económico en el país, se dispone de nuevos fondos para las inversiones en capital fijo (obras de infraestructuras). Así, se observa una presencia mayor, tanto de la Nación como de la Provincia y el Municipio, en los anuncios y ejecución de nuevas obras.

Ahora bien, estas obras públicas que por su envergadura requieren de la utilización de grandes montos de inversión, tienen la particularidad - en parte- de definir y modelar la estructura económica de la región en torno de un perfil de modelo productivo determinado, más allá de su vigencia, también pueden darse para la ciudad y el área metropolitana efectos secundarios o deseconomías, tanto o más importantes que el valor o los beneficios directos esperados a  partir de la obra en un inicio.

Por lo tanto, es a partir de estas decisiones de inversión de consecuencias profundas y largo alcance para el territorio, que se plantean a nuestro entender serios interrogantes que deben se considerados. Existe, por un lado, un posible conflicto entre lo coyuntural del momento económico y lo estructural de las obras. Cabe preguntarse, entonces, si es posible pensar en el contexto actual, en función de los términos del intercambio favorables, como una situación sostenible en el tiempo, o como un factor esencial de un modelo de desarrollo a más largo plazo. Por otro lado, es importante analizar cuáles y cómo son los procesos formales e informales a través de los cuales se deciden las prioridades de inversión y el momento de las mismas (Ginés de Rus y otros, 2003: 297). La arbitrariedad, a veces expuesta, en la toma de decisiones sobre la importancia de una obra determinada, siembra dudas sobre la racionalidad de los mecanismos público – privados que van por detrás de la ejecución de grandes obras de infraestructura. Finalmente, y no menos importante, es indagar sobre quiénes son los actores público y privados involucrados en la toma de  decisiones y qué intereses se ven representados o no por la finalidad de dichas inversiones. Fundamentalmente, nos interesa constatar el lugar que ocupa la sociedad civil en los espacios de decisión y qué aspectos de su agenda son considerados en este proceso.

Todos planifican, según reza el tradicional enfoque de la Planificación Situacional (Matus C, 1977), por lo cual coexisten varias alternativas de planes en competencia o en conflicto, diseñadas por distintos actores. Un plan no es monopolio del Estado, por lo cual se afirma la idea de que no sólo hay que cumplir el mismo “manipulando variables”, sino que también hay que derrotar el de otros o ganar a los oponentes para el plan propio. De acuerdo a esto, y ante la inexistencia de una programación oficial consensuada con los actores institucionales y civiles, es plausible que el plan que prevalezca sea el de los actores privados con mayor poder económico y capacidad para movilizar fuerzas; de acuerdo a ello, el punto a considerar sería ver qué visión de región tienen estos actores y hasta que punto difieren de aquella que sostiene un modelo integrado y plural de desarrollo.

En vistas de este marco de análisis, se pueden formular algunas preguntas de investigación a tener en cuenta. La evaluación social de proyectos de inversión y la inserción de este análisis en el marco de un proceso de planificación estratégica, ¿No deberían ser condiciones sine qua non a la hora de decidir el gasto público? ¿No se debería tener una visión explícita - o implícita al menos – del tipo de ciudad y de región que se pretende? ¿No debería esta visión de futuro definir los lineamientos del presente para la inserción estratégica en un mundo globalizado?

Básicamente, el propósito que impulsa este trabajo es observar el rol que cumplen el Estado, el Mercado y la Sociedad Civil, en la formación de la agenda local - regional de las grandes obras de infraestructura.

Sustentado en este planteo, nuestro objetivo es analizar dos proyectos cuyos anuncios han impactado, aunque por diferentes razones, en la región de Rosario - el Proyecto Circunvalar y el Tren de Alta Velocidad-TAVE - a la luz de los interrogantes aquí planteados y en relación con los lineamientos  antes esbozados.

 2- Estado- Mercado- Sociedad En La Formulación De Políticas Públicas

2.1. Un enfoque sobre el tema.

Al analizar la evolución del capitalismo moderno en los últimos sesenta años, se pueden encontrar distintos elementos que marcan el predominio de ciertas formas de actuación y tendencias manifiestas, tanto en las políticas públicas aplicadas como en los modos de operar de la gestión estatal.

Entre estos elementos, un hito importante a reconocer son las distintas etapas  que marcan la supremacía transitoria de alguno de los componentes esenciales de la relación Estado – Mercado – Sociedad.  Esta relación varía a lo largo de los años, no sólo determinando la preeminencia de un elemento sobre el resto, sino también, definiendo la particular forma de vinculación de esos elementos entre sí.

Respondiendo a este enfoque, se puede identificar un primer período que va desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta la crisis del Fordismo a principios de los años setenta, en que la supremacía del Estado actúa como articulador de los dos componentes restantes y que se lo identifica como del Estado de Bienestar. Su implicancia como actor fundamental del régimen de acumulación fordista, determinó las bases para una estatización creciente, que tuvo su correlato en una estructura centralizada y de gran tamaño orientada a asegurar las condiciones de continuidad y perpetuidad del sistema.

Sin embargo, como señalan los principales referentes neomarxistas, O´Connor (1981) y Offe (1991), fue la actuación del Estado en el intento de corregir las contradicciones inherentes al régimen de acumulación, lo que determina la aparición de la crisis.[1] De esta manera, tiene lugar la contradicción central del capitalismo: por un lado, el Estado apoyando la acumulación (sobre todo en cuanto a los procesos monopólicos) –y obteniendo de la misma su propia capacidad mediante el cobro de impuestos- y, por otro, haciendo de red de contención, a través del gasto social (creciente), de los marginados del propio proceso capitalista que –por su condición de excluidos- podrían alterar las mismas bases del sistema.

Esta compleja dinámica del sistema en la que interviene el Estado en un doble rol, hace que el gasto público se incremente hasta producir una crisis estructural de carácter fiscal, la que da lugar a una segunda contradicción: el Estado al volverse más interviniente, y en el intento de cubrir ese déficit a través de la emisión u otros recursos no legítimos, afecta las condiciones de mercado que facilitaban la formación de capital genuino.

Por lo tanto, y desde esta vertiente, la creciente intervención estatal (tamaño del Estado) se explica como consecuencia de las contradicciones del sistema capitalista, que obliga al mismo a transformarse en un actor articulador y corrector del proceso, pero cuya actuación –contrariamente a la intención original- redunda en una profundización de la crisis, revelada a través del déficit fiscal estructural.

Dicho déficit estaría originado en la diferencia resultante de la socialización de los costos y la apropiación privada de los beneficios (como se describe más arriba), pero también estaría agravado por la naturaleza del accionar del Estado en cuanto que llevaría a resolver la crisis por mecanismos ajenos al mercado, más precisamente en el terreno de lo político. Como menciona O´Connors (1981: 21), “ni el volumen y la composición del gasto del Gobierno ni la distribución de las cargas fiscales están determinadas por las leyes del mercado, sino que reflejan los conflictos sociales y económicos entre grupos y clases y están estructuralmente determinados por ellos”.

Ahora bien, siguiendo esta línea argumental, se puede observar como los neomarxistas logran alcanzar un diagnóstico preciso y acabado de la crisis del capitalismo de los años setenta; sin embargo, es la vertiente neoliberal ubicada en las antípodas, la que logra conformar la corriente principal de pensamiento (“mainstream”) económico, e imponer la línea de reformas estructurales que definen, en adelante, la etapa posfordista del sistema.

A mediados de los setenta, la crisis del Estado capitalista se hace evidente, tanto por su incapacidad de financiamiento como de gestión. Frente a la falta de respuestas, el pensamiento neoliberal es el que postula el sometimiento del Estado al Mercado, como elemento predominante del sistema capitalista. Esta vertiente analítica, que deriva de la tradición neoclásica contenida en lo que se ha dado en llamar la Teoría de la Elección pública, intenta sacar a la luz algunas limitaciones de la intervención estatal. En defensa de esta posición se encuentran autores como Tullock (1965), Niskanen (1971 y 1976) y Buchanan (1981), que ven al Estado como el principal obstáculo al desarrollo.

Este enfoque, superador del planteo neoclásico tradicional, permite la observación hacia adentro de la “caja negra” (en referencia a los supuestos simplificadores que dicho modelo maneja), y facilita la comprensión de los comportamientos que alteran la fisonomía del Estado. Específicamente, lo que se busca analizar son las causas del crecimiento del aparato estatal a partir de las razones que impulsan el incremento del gasto público en el tiempo.

Para ello, la Teoría de la Elección Pública aplica la microeconomía al análisis de las instituciones y los fenómenos políticos y, adopta el mismo supuesto del “homo economicus”, que entiende al hombre como un ser egoísta y racional que busca maximizar su propio beneficio. De esta manera, introduce la lógica del mercado a las instituciones del Estado, y adopta la hipótesis de que el burócrata lo que busca es maximizar su presupuesto. Con estos argumentos, describe la dinámica que lleva al aumento del tamaño del Estado y, a partir de allí, a la crisis.

De aquí en más, como única salida, se plantea la necesidad de un Estado mínimo, partiendo del supuesto de que el Mercado es un ámbito autorregulado (autoequilibrado) que no requiere del marco normativo que puede proveer el Estado, e impulsa la reducción de las responsabilidades de éste, relegándolo a una especie de “vigilante nocturno” garante de los derechos de propiedad y sin injerencia activa en la economía.

Esta supremacía de las concepciones y teorías vinculadas al Mercado sobre los elementos Estado y Sociedad, predomina casi hegemónicamente hasta fines de los años ochenta. A partir de aquí surge una “tercera etapa” de ideas sobre el rol del Estado en el desarrollo, ante la insatisfacción con los resultados de las reformas implementadas en el marco de la liberalización económica y en función de los cuestionamientos respecto a su solidez como alternativa para mejorar los niveles de desarrollo económico y social.

Esta nueva corriente intentará corregir el desbalance en favor del Mercado de la anterior, para lo cual rescata el papel del Estado por sobre la concepción mercadocéntrica, aunque también reivindica el rol de la Sociedad Civil en el triángulo, considerándola un elemento fundamental para el desarrollo capitalista.

Esta nueva tendencia, se observa en las ideas de los “institucionalistas” como Skocpol (1989), Evans (1992), y Weiss (2003), quienes centran su análisis en el estudio de las capacidades estatales, como factor explicativo de las distintas trayectorias económico – sociales seguidas por los países capitalistas. El Estado cumple un papel central en la función de cambio, en el sentido de que la aplicación de cualquier política -sea liberal o intervencionista- requiere un conjunto de mecanismos políticos institucionalizados (Evans, 1992; Weiss, 2003).

De esta manera, el debate sobre el tamaño óptimo del Estado pierde relevancia y gana importancia la búsqueda del fortalecimiento de sus capacidades institucionales. Siguiendo esta línea de análisis, se destaca la importancia de dos factores que la determinarían: en primer lugar, la estructura interna del Estado (en términos del tipo de burocracia que presenta), y en segundo lugar, su inserción, en términos de los lazos estratégicos que establece con la sociedad civil.

En relación con la primera dimensión, se argumenta que la burocracia de tipo “weberiano”[2] es un factor determinante de la fortaleza institucional intrínseca al Estado, que permite que éste se manifieste como el marco de autoridad indispensable para el funcionamiento del mercado. La aplicación de la meritocracia para reclutar expertos, por ejemplo, ayudaría a la coherencia corporativa necesaria para que los burócratas prioricen objetivos sociales por encima de los personales. De esta manera, se estaría promoviendo la “autonomía” del Estado como condición necesaria (aunque no suficiente, como se verá a continuación) para reforzar su capacidad.

De acuerdo a Evans (1992), la segunda dimensión que afecta la capacidad del Estado, viene determinada por la existencia de redes sociales externas que permiten tener un canal de intercambio con la sociedad civil. De esta manera, la “autonomía” lograda debe complementarse con una adecuada vinculación del Estado con la estructura social y, en especial, con los capitales industriales, actores principales del complejo productivo. Es a partir de este postulado que surge el concepto de Estado “enraizado”, potenciando la idea de “relaciones sinérgicas” (Evans, 1996) con la Sociedad Civil.[3]

En síntesis, la propuesta Institucionalista gira en torno de un Estado fuerte, con autonomía para no dejarse influenciar por intereses ajenos al bien social común, en base a un criterioso enraizamiento en la sociedad civil que lo hace apto para moldearla e impulsarla en pos del desarrollo. La clave de la cuestión no es el tamaño o hasta dónde debe intervenir, sino contar con las capacidades para hacerlo estratégicamente y de la forma más eficaz posible.

Esta línea de pensamiento, aunque con un enfoque distinto, es la seguida por Weiss (2003) al analizar las consecuencias de la globalización sobre las capacidades del Estado. La autora, en contraposición a las posturas “globalistas”[4], sostiene que los Estados no están limitados para maniobrar en el nuevo contexto; aún más, profundizando en su postura, plantea que existe una faz permisiva de la globalización que genera presiones compensatorias para que los Estados nacionales intervengan.

El argumento más importante de esta posición, tiene que ver con la posibilidad que asiste al Estado de generar las condiciones necesarias para lograr una mejor competencia global de las empresas, el cual está en línea con la teoría de la competitividad sistémica[5]. Este impulso a la atracción de capital se puede dar a través de la provisión de mejores servicios, la capacitación de mano de obra, la creación de ambientes tecnológicos centrados en la innovación, y muy especialmente, a través de la provisión de infraestructuras.[6]

El Estado puede jugar un papel fundamental y determinante, de acuerdo a las características del entorno institucional, amortiguando los efectos dinámicos de los mercados globales. De esta manera, y aún considerando que no es una característica fácilmente asequible y cuyo logro requiere de trayectorias a largo plazo, sería la calidad de este entorno, lo que determinaría que prevalezcan los permisivos de la globalización sobre los restrictivos.

Finalmente, a modo de cierre del punto, vale destacar que, así como en las dos primeras etapas se observa una dinámica de la crisis que va desde la sociedad hacia el Estado, la última ofrece una visión partiendo justamente desde el Estado hacia la sociedad, al destacar la potencial fortaleza del primero fundada en sus capacidades institucionales.

2.2. Teorías del desarrollo regional y cambios en la relación Estado – Mercado – Sociedad.

Siguiendo a Amin (1998), tanto en el período en que se manifiesta el predominio del Estado de Bienestar (con fundamento keynesiano), como en el período en el que el Mercado pasó a ser el elemento hegemónico, constituyendo el Estado neoliberal (con fundamento neoclásico), predominaron las políticas de desarrollo basadas en incentivos, dirigidas por el Estado y fundadas sobre la base de medidas estandarizadas. No obstante ello, se pueden señalar algunas diferencias, entre el enfoque keynesiano y neoliberal.

El enfoque keynesiano estaba basado en la distribución del ingreso y en las políticas de bienestar para estimular la demanda en aquellas regiones menos favorecidas, así como también se apoyaba en incentivos directos e indirectos (desde subsidios hasta mejoramiento de infraestructuras), como factores que favorecían la localización de las empresas individualmente en el territorio. Por su parte, el enfoque neoliberal centró su estrategia en desregular los mercados, reduciendo el costo del trabajo y el capital.

No obstante estas diferencias determinantes, el postulado común que unía ambos enfoques era que las políticas estaban formuladas en una misma dirección: desde arriba hacia abajo (“top–down policies”) y eran de aplicación universal, sin importar las características o especificidades de las regiones o territorios en cuestión. Debido, en parte, a los escasos resultados obtenidos con la aplicación de este tipo de políticas (Amin 1998: 3), se comenzó a delinear un tercer enfoque alternativo (bajo la concepción del “desarrollo local”[7]) que asegurara la competitividad económica. Dicho enfoque apuntó, fundamentalmente, a movilizar el potencial endógeno de las regiones menos favorecidas, a través de esfuerzos que mejoren la oferta en infraestructuras y estimulen los emprendimientos empresariales.

Este enfoque, si bien alcanza un consenso sobre las políticas públicas a aplicar, presenta axiomas que contrastan con la ortodoxia, al plantear una estrategia “de abajo hacia arriba, de largo plazo y sustentada en la pluralidad de actores” (Amin, 1998: 3). Además, y en oposición al individualismo presente en las concepciones del enfoque anterior, reconoce los fundamentos colectivos y sociales del comportamiento económico, lo que le otorga una visión más institucional sobre el desarrollo. De esta manera, se incorpora al análisis la dimensión espacial como factor determinante de las políticas públicas, el cual había permanecido ausente en los planteos keynesianos y neoliberales. Además, rescata la importancia estratégica de la “Sociedad” para la toma de decisiones, sobre todo en función de su condición de sujeto y objeto de la política y del territorio en el que se asienta.

Más allá, si se consideran como fundamentos básicos los lineamientos de la “tercera ola” de ideas que plantean los institucionalistas, este enfoque balancea el triángulo Estado-Mercado-Sociedad, potenciando el elemento “Sociedad” y promoviendo el enraizamiento estratégico del Estado, con una cuota importante de autonomía, como factores necesarios para el desarrollo.

Esta postura, aplicada a las políticas regionales o locales, se encuentra en un modelo estilizado desarrollado recientemente por Evans (2003), en el cual advierte que la efectividad de las instituciones públicas depende del “hibridismo”, esto es, de la armónica interrelación de tres modalidades diferentes (aunque a veces contradictorias), de orientar la acción administrativa:

                        (1) La capacidad burocrática;

                        (2) Las “señales de mercado”;

                        (3) Participación democrática “desde la base”.

A partir de este trípode de la administración, se sostiene que el elemento surgente en los últimos años es el rol de la sociedad civil y que se engloba en la modalidad descripta como participación democrática “desde la base”. Ésta se presenta como el elemento que aseguraría que las metas al interior del Estado reflejen las reales necesidades y deseos del ciudadano común, y que los procesos administrativos sean transparentes y responsables. Entre otras virtudes, se destaca su contribución positiva al reconocimiento de las instituciones públicas por parte de los ciudadanos, ya que al incrementar su grado de identificación con éstas, se logra revalorizar y jerarquizar la noción de servicio público.

De esta forma, se sintetiza la relación entre Estado – Mercado – Sociedad, proponiéndose un modelo alternativo en el que las fuerzas de los tres elementos se coordinen de forma equilibrada, siendo éste requisito fundamental de toda estrategia de desarrollo a largo plazo.

De aquí en más, este planteo procura pasar desde el plano  teórico -propositivo a los hechos en la práctica, vinculando la realidad específica de una aglomeración urbana -como es Rosario y su área metropolitana - de que forma se verifica la articulación entre los tres grandes componentes de la sociedad capitalista actual. Previo al análisis del caso, es importante reparar en aquellos elementos que dan cuenta del origen y el proceso que dieron sustento a la selección de los proyectos de Rosario y su área metropolitana.

 

3- Región Rosario: Reactivación Productiva E Inversión En  Infraestructura.

La ciudad de Rosario, cabecera de uno de los mayores Aglomerados Urbanos del país, supo evolucionar a partir de una historia de pujanza y prosperidad con base en el auge del movimiento ferro-portuario, la conformación del cordón industrial sobre el litoral fluvial y la creciente actividad comercial y financiera que le valieron el reconocimiento nacional. Como Área metropolitana, tiene su origen en la década del treinta, años en los que comenzó la radicación de grandes industrias en el marco del proceso de "sustitución de importaciones"; a partir de estos años, la urbanización se extendió, integrando el territorio más allá de sus límites políticos.

El espacio metropolitano no fue ajeno a las políticas de apertura y a la reestructuración de las actividades productivas, aplicadas en el país durante la década del noventa. Dicho proceso, dejó como saldo una severa desindustrialización en el Área de Rosario, que derivó en graves secuelas socioeconómicas como la pérdida de puestos de trabajo y altos índices de pobreza e indigencia en la población.

Con la reactivación productiva que sobrevino en los años posteriores a la crisis del 2001,  resurgieron numerosas actividades tradicionales y se potenció el ciclo de nuevas inversiones que se extendió a otros sectores, con ampliaciones de plantas e instalaciones complementarias – como nuevos equipamientos, tratamiento de efluentes, transformación de los procesos productivos, entre otras inversiones, particularmente focalizadas en el grupo de grandes empresas que integran el cordón industrial de la Región.[8]

Al mismo tiempo, se define una política pública tendiente a recuperar y mejor dotar a Rosario de las infraestructuras necesarias y así generar el “ambiente competitivo”[9] que reclaman las empresas. Se reconocen algunos cambios en la conducta del Estado en cuanto a la concepción misma de las inversiones, que van desde la renegociación de contratos de concesión con empresas de servicios, la asignación específica de mayores recursos públicos y la actualización del marco regulatorio, que abre la puerta a nuevas modalidades de intervención del capital privado en la ejecución de obras en el país. En este nuevo periodo, la política de inversión en infraestructuras se plantea como algo más que una medida de reactivación de corto plazo en línea con las ideas keynesianas,  retomando así la importancia del rol del Estado en el desarrollo regional (cedido en los últimos años en favor del Mercado) a través de una intervención más activa.

 En línea con este argumento, si bien se plantean serios interrogantes en torno a la eficiencia de sus acciones, se rescata el fortalecimiento del Estado a partir de la recuperación del dominio del proceso de inversión pública.  En este sentido, y considerando los procesos de formación de la Agenda Pública en forma amplia[10], cabría preguntarse acerca del peso y la dominancia de cada componente (sector público, capital privado y sociedad civil) en la definición de políticas públicas aplicadas al territorio.

Definido el contexto y sentado los interrogantes, se recurre al análisis crítico de dos grandes obras de infraestructura de transporte vinculadas a Rosario, que cursan la etapa de formulación de proyecto y/o puesta en ejecución. El Proyecto Circunvalar Rosario y el Tren de Alta Velocidad (TAVE) en el tramo Buenos Aires- Rosario- Córdoba. En principio, es intuitivo que la importancia de ambas obras radica en el hecho de dar solución a un problema tan relevante como es el adecuado ordenamiento ferroportuario del Área metropolitana, en tanto influye sobre la vida económica y social de la región.

La preocupación en este caso es tener un acercamiento amplio a la lógica que los impulsa e instala en la agenda local, reconocer los agentes involucrados así como los posibles beneficios  y beneficiarios de las inversiones, e indagar en los mecanismos que dominan el proceso de selección y puesta en marcha de las obras.

3.1. Proyecto Circunvalar Rosario.

La  trama ferroviaria y portuaria, ha sido  uno de los grandes problemas de la ciudad de Rosario y su reestructuración, una preocupación permanente. Históricamente se intervino para  atender los múltiples conflictos derivados de la estructura de movilidad para las cargas y dar respuesta a las demandas, provenientes tanto de la población afectada como de las grandes empresas que operaban con el transporte y la comercialización de graneles.[11]

Revisando esta larga historia – de algo más de un siglo -, está claro que no faltaron los proyectos para atender estas deficiencias, como el de la estación única de pasajeros, la adecuación de los múltiples trazados ferroviarios o la instalación del nuevo puerto de Rosario al sur de la ciudad; salvo esto último, en la mayor parte de los  casos no se llegó, o se llegó tarde a dar la solución  integral. [12]

En la actualidad se ha agendado un nuevo proyecto, denominado  Proyecto Circunvalar. El mismo ha sido concebido para alcanzar el ordenamiento funcional, operativo y jurídico del transporte terrestre de carga en torno a Rosario, mediante la adecuación de la red ferroviaria  existente, la construcción de un anillo perimetral y la ampliación de la red vial de acceso al Área.[13] La inversión procura minimizar interferencias con la ocupación urbana resolviendo, además, los accesos a distintas terminales portuarias, y complementando el trazado con zonas de operaciones ferroviarias asociadas a plataformas de actividades logísticas.

El proyecto integra, en una primera etapa, un conjunto de obras que circunvala la Ciudad, concebido para la transferencia de cargas, sobre el cual convergirán distintos ramales ferroviarios y viales en su ingreso actual al Gran Rosario. La traza ferroviaria a construir – 70 kilómetros de vías doble trocha- acompañaría a lo largo de su desarrollo actual a la Ruta Nac. AO12, enlazando instalaciones y trazados ferroviarios en un arco que va desde la localidad de Arroyo Seco (al sur de Rosario) hasta Timbúes (en el extremo norte); por su parte, la Ruta Nac. AO12 sería transformada en autovía, duplicando la calzada en toda su extensión, con cruces en desnivel sobre las distintas rutas nacionales y provinciales en el recorrido. De este modo, se mejoraría el enlace entre una veintena de localidades que integran la Región metropolitana Gran Rosario.

 
 

En instancias complementarias a las obras básicas, se prevé la instalación de tres estaciones de transferencia multimodal de cargas sobre el anillo perimetral, así como también resolver las afectaciones de tierras necesarias, expropiaciones y mensuras, y posible uso de tierras a desafectar  de la explotación de cargas.

 Uno de los factores críticos que condiciona la expansión del complejo portuario es la falta de disponibilidad de una adecuada infraestructura terrestre que asegure la cadena logística  y los embarques en tiempo y forma desde las terminales portuarias. En respuesta a ello, y expuesto como motivo que justifica la realización de la obra, está agilizar el traslado y descongestionar el tránsito interno en las localidades afectadas, para producir una importante reducción del costo de transporte y permitir aumentar la competitividad de las exportaciones.[14]

A nuestro juicio, la reducción del costo de transporte no implicaría una ventaja competitiva “adquirida”, dado que estos bienes son comodities y su precio es fijado internacionalmente; sí implicaría un mayor margen de ganancia para el productor o los intermediarios en la cadena de producción, pero de ningún modo significará una modificación del precio de estas producciones, o una mayor ventaja competitiva para el país.

Es interesante saber quienes se apropiarían de esa reducción de los costos de transporte - los que se desconocen en su verdadera magnitud-, así como quienes se harían responsables de mitigar los efectos no deseados, derivados de la ejecución de las obras. Se desprende del pliego que, si bien hay poca profundidad y detalle sobre esta cuestión, existirían beneficios directos a ser apropiados por las terminales portuarias privadas y la concesionaria del ferrocarril.

El proyecto tiene su referente inmediato en la propuesta de la Bolsa de Comercio de Rosario[15] quien, consecuentemente, gestionó la realización de las obras necesarias ante el sector público, en representación de los intereses locales vinculados a la producción, transporte y comercialización de agrograneles.

Hoy es el Gobierno Nacional quien lleva adelante el Proyecto –a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios- en conjunto  con el Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Para ello fue contratada una Consultora Internacional[16] para  los estudios y evaluación técnica, económica y ambiental de las obras, incluyendo la preparación del material para licitar la ejecución de las mismas, en caso de ser ello factible.

El proyecto se instaló como "necesidad" en la sociedad local, a través del discurso público. Antes de conocerse el resultado de los estudios que permitieran definir el alcance, la evaluación y el impacto del proyecto, se licitó la ejecución de algunas obras parciales, relativizando el resultado de los estudios aún pendientes, lo que desconcierta acerca del contenido del denominado Proyecto Circunvalar. ¿Estas obras en ejecución, forman parte del mismo?; si forman parte ¿por qué se las licita antes de la evaluación?; y si no forman parte, ¿cómo harán los evaluadores para estimar la situación sin proyecto optimizada?

Se estima, a priori, que el costo de la inversión  se aproximaría a los 1000 mill. $ en una primera etapa[17], quedando el financiamiento de la misma cubierto, en buena parte, a partir de fondos asignados desde el Banco Mundial según los anuncios. En tanto, se desconocen los montos para las instancias complementarias del proyecto[18], las cuales se estima, podrían representar una parte significativa del total de la inversión.

El Proyecto se sustenta en el lobby de intereses regionales que se ocuparon de instalar en la agenda pública regional la necesidad de las mejoras y de movilizar el interés público tras las mismas. Distintos actores del territorio involucrado, quedaron “marginados” de la definición y formulación del proyecto a partir de que los beneficios esperados – según el pliego licitatorio- se focalizan en optimizar en esencia el transporte de las cargas con destino a las terminales de Área.

En este sentido, buena parte de la población desconoce en que medida puede verse afectada por este proyecto, que la incluye a partir de los efectos derivados del mismo y no la contiene en los objetivos trazados. La inmediatez de los hechos (obras en ejecución) y el tomar conocimiento de los primeros resultados, generaron gran inquietud en el medio, en particular en las autoridades de los distintos municipios del Área afectados por las obras, así como asociaciones de vecinos y propietarios rurales, los que por falta de conocimiento, o efectos adversos se opusieron al trazado, reaccionando ante las intervenciones previstas. La problemática gira, en este caso, en torno a cuestiones como la congestión vehicular en los cruces a nivel, la contaminación medioambiental - como ruidos o polución del aire- y, el fraccionamiento de la trama urbana, entre otros  efectos no deseados.

Un problema mayor es provocado por la desaparición de vías férreas, a ser reemplazadas por el anillo,  desestimando definitivamente el movimiento de trenes hacia el interior de la ciudad de Rosario, liberando cerca de 400 Has – diferencia entre las que se dejarían de utilizar y las tierras que recobrarían  funcionalidad en el contexto de la obra-[19], en muchos casos ocupadas por asentamientos irregulares. La magnitud del fenómeno, hasta aquí desplazado de la escena evaluatoria, obliga  al tomador de decisiones a  pensar que la concreción del Plan implicará  la alteración del ordenamiento territorial con los conflictos sociales consiguientes.

Por su parte, los distintos agentes económicos movilizados tras la obra, demandan su pronta ejecución, argumentando que en pocos años más la Argentina producirá 100 millones de toneladas de granos y, entre las condiciones necesarias para que dichas estimaciones se den, sostienen, están las mejoras en la infraestructura que posibilite la movilización, acondicionamiento y conservación de los grandes volúmenes.  Estas demandas aparecen “justificadas” en un contexto donde las inversiones privadas radicadas en la zona, vinculadas al mercado internacional de comodities, crecen exponencialmente  en tanto la infraestructura terrestre no sólo no acompaña este crecimiento, sino que su deterioro y nivel de congestión actual hacen pensar en un rápido aumento de los costos logísticos por ineficiencia. Este es el punto; y no el que hace depender el crecimiento de la producción de la expansión de la infraestructura vial (sin que se deje de desconsiderar  la existencia  en aquel de un efecto inducción)

Si bien ello induce a la necesidad de buscar rápidamente soluciones a la creciente congestión y conflictividad que se presenta en el plano territorial urbano, entendemos que no se deben marginar del tratamiento la verdadera raíz del problema ni tampoco caer en soluciones apresuradas (deberían estudiarse variantes alternativas como posible solución) ni desatender las razones como las que plantea en este caso la sociedad civil, desplazada totalmente de la búsqueda de solución más adecuada. Todos deberían revisar su agenda.

  3.2 Tren de Alta Velocidad –TAVE Buenos Aires- Rosario- Córdoba

Rosario mantiene una fuerte identificación con el ferrocarril, hecho que se explica en la íntima relación que la une a este medio de transporte casi desde sus mismos orígenes como ciudad. El rol de este medio en la configuración de su territorio, se puso de manifestó en el número e importancia de los servicios ferroviarios de pasajeros (suburbanos y de larga distancia) y en las vinculaciones desarrolladas con el territorio nacional a través de las cargas transportadas. Hacia fines de los años 80, cuando se reestructuran los servicios ferroviarios y se concesionan los ramales para su explotación con tráficos de carga exclusivamente a empresas privadas, el Estado canceló la operación de tráficos de pasajeros (la excepción estuvo dada por los servicios en el Gran Buenos Aires).

Por el Decreto Nº 1261/04,  el Estado reasume la prestación de servicios de pasajeros de carácter interjurisdiccional, siendo un emergente del Plan Estratégico para la reorganización, recuperación y modernización del Sistema Ferroviario Nacional, que contempla reconstruir el transporte interurbano de pasajeros, rehabilitando viejos corredores ferroviarios. En este marco surge el Proyecto TAVE Buenos Aires-Rosario-Córdoba.

Este enlace de los tres mayores centros urbanos nacionales: Buenos Aires– Rosario– Córdoba, conformaría el corredor ferroviario más importante del país, al concentrar buena parte de la población y las actividades productivas. La ejecución de las obras e instalaciones, sólo para los servicios de tráficos de pasajeros, permitiría al ferrocarril competir con otros medios de transporte como el avión o el automotor (al captar por derivación parte de la demanda de transporte)

Con una extensión cercana a los 700 kms, se piensa atenderlo con un tren de alta velocidad (300 km/hora) sobre doble vía en el tramo Buenos Aires- Rosario, en tanto que en el tramo Rosario- Córdoba se consideran dos alternativas: la primera, con igual tecnología que la opción anterior y, la segunda, con trenes de alta prestación (160Km/hora) y tracción diesel.

El Estado nacional –a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios-  concretó el llamado a licitación pública para la construcción del trazado ferroviario, “diseño y construcción, llave en mano” según el pliego, y la provisión del material rodante. Queda pendiente la explotación del servicio (que será objeto de un nuevo llamado, priorizando a los operadores locales). ¿Cuál es la lógica de este proceso? ¿Con qué expectativa de beneficios sociales  se agenda esta inversión? El desdoblamiento licitatorio construcción/ operación no debería desconocer la unidad del proyecto de inversión a los efectos de su evaluación económica, privada y social.

La primera etapa de la licitación fue cubierta con la precalificación de 3 grupos empresarios[20], en tanto que la instancia de presentación de las ofertas técnicas, sólo la cumplió el consorcio Veloxia (liderado por la francesa Alston); recientemente, se completó la tercera y última etapa de la licitación con la presentación de la oferta económica por parte del único grupo que permanecía en carrera.[21]

El monto de la inversión  sería de 1320,5 mill U$S para la variante alta velocidad del tendido completo. La oferta del grupo francés, de quien dependería la elaboración del proyecto ejecutivo, financia algo más del 70% del total de la inversión con créditos propios y del banco Societé Generale a una tasa anual de 5,2% amortizable en 16 años.

Se estima que los trabajos comenzarían a fines del 2007, tras la firma del acta, para culminar a fines de 2010 (36 meses).[22] El material rodante, los estudios de factibilidad, el aporte de tecnología y el tendido de la red eléctrica, las vías y las locomotoras serían provistos desde el exterior; sólo un mínimo del 20% de los materiales a utilizar podría ser producido en el país, lo cual permite pensar que la obra tendría bajos efectos multiplicadores en la producción nacional y el empleo.[23]

Las dilaciones del proceso licitatorio, promediando el año 2007, no permiten avizorar el inicio de las obras (está pendiente aún la adjudicación). Más aún, no se advierte la consideración de la complejidad de su construcción, no sólo en la faz técnica sino, fundamentalmente social e institucional que implicaría  el proceso de ejecución.

La demanda a cubrir con los servicios, se estimó sobre un flujo de pasajeros  entre Rosario y Buenos Aires (con 9 servicios diarios) de entre 2 y 2,5 mill, de pasajeros año (7500 pasajeros/día), en tanto que en el segundo tramo estaría entre 230 y 400 mil pasajeros año (con 4 servicios diarios). Estas cifras, resultan sobreestimadas si se tiene en cuenta que, en la actualidad, la totalidad de servicios de ómnibus que unen Retiro con Rosario no llega a cubrir ni la mitad de esa cifra.[24] (El impacto sobre la oferta de los medios terrestres y el modo aéreo deberían ser profundamente analizados)

Otro dato fundamental a la hora de evaluar el proyecto - escasamente tratado- es la tarifación. Muy poco se conoce al respecto, pero el servicio sería licitado a un operador privado, quien oportunamente propondría el cuadro tarifario. Habrá que esperar hasta entonces - cuando se defina el operador- para saber con qué valores se brindaría el servicio y si se necesitará recurrir y en que medida a la subvención pública. Según versiones oficiales: “Hoy en día no se puede tener un tren que sea financiado exclusivamente con la tarifa, porque no se tiene una proyección en cuanto a la captación de las personas que lo utilizarán”.[25] En verdad no es esta la razón.

Las propuestas de obras “faraónicas” en la Argentina de los últimos tiempos, no constituyen un caso aislado. En la oferta de trenes de alta velocidad, en particular, es un lugar común a distintos países latinoamericanos en estos días. Pareciera ser una estrategia de los grandes grupos internacionales proveedores de materiales y equipos de transportación, al interesar y atraer a distintos sectores decisores de inversiones públicas para su realización. En México, por ejemplo, se entusiasman con el proyecto que conectaría la ciudad de México con Guadalajara, en tanto que en Chile lo hace con un tren rápido que una Santiago con Valparaíso. En otras palabras, las grandes empresas proveedoras de capital extranjero, intervienen en el armado de la agenda  de los gobiernos.

 Cabe recordar, además, el Acuerdo de Cooperación institucional, económica y técnica entre Argentina y Francia, alentando el desarrollo del sistema de Transporte ferroviario. A  través del mismo se hace explícito el interés del gobierno de ese país sobre este proyecto en particular, que haría de Argentina el primer país sudamericano en contar con un Tren de Alta velocidad.  Al respecto, ¿cuál es el beneficio social que deriva de ello?

La decisión de llevar adelante este corredor – en los términos técnicos planteados-  parece ser exclusivamente política; se lo gestiona sólo desde el Estado Nacional, quien cubrirá el alto costo total de instalación y equipos, decisión que es avalada por los gobernadores de las provincias beneficiadas.

Se desconoce, finalmente, cuales son los criterios que han sido considerados por  el Estado – más allá de cierta justificación política-, al momento de priorizar esta inversión. El beneficio directo inmediato lo obtendrá quien ejecute las obras y provea los equipos, en tanto el interés de los usuarios (condicionados en el uso al destino futuro del corredor), quedarán limitados en función de las tarifas que se fijen, las que seguramente serán elevadas  - acceso restringido de la población- o deberán contar con un fuerte subsidio público para funcionar. (No se debe dejar de considerar que la inversión se legitima como capital si produce el servicio, esto es, si genera  beneficios en los usuarios)

El elevado costo del proyecto parece ser, cuanto menos, un gasto forzado e innecesario para un recorrido que podría ser cubierto con una obra de menor envergadura y que requiera de una inversión menor obteniéndose el mismo beneficio social. Tanto o más cuestionable es esta obra si se la piensa en términos de oportunidades de inversión relegadas, por la asignación de recursos en este caso. No sólo se desconoce el  uso de criterios en la priorización de la asignación sino que tampoco  se contempló un espacio para  el consenso social.

4-  Conclusiones

Recién iniciado el siglo XXI, e inmersos en un proceso globalizador que impone nuevas reglas de juego, se rescata la importancia de “volver a pensar” el espacio metropolitano y su inserción en el modelo productivo actual, identificando las debilidades de las estrategias de desarrollo regional. El destino que se pretenda dar a la inversión pública, particularmente si ésta se orienta hacia la construcción de grandes infraestructuras, deberá responder al interés de la sociedad en su conjunto, que está por detrás con sus demandas, y no sólo a intereses empresariales de algunos sectores, claramente “beneficiarios privados” de las mismas.

En este sentido, deberán replantearse algunas cuestiones referentes a las políticas públicas, equilibrando la importancia de los espacios de actuación del Gobierno, las empresas y los ciudadanos.

Siguiendo las ideas de la corriente institucional, se entiende que debería superarse la dicotomía entre Estado omnipresente y Estado ausente, para hacer lugar a un Estado con capacidades recuperadas (sobre todo a partir de su solvencia fiscal) que gestione eficazmente. Es fundamental, para esto, tener la autonomía suficiente para sostener objetivos estratégicos en el largo plazo e incorporar a la sociedad civil en la toma de decisiones, considerando al consenso social en función de la posibilidad de identificar beneficios colectivos,  condición necesaria para la priorización de las inversiones y la planificación del territorio.

A su vez, deberán incorporarse las señales del mercado como elemento generador de información e incentivos, no sólo en la toma de decisión sino en la programación y ejecución de las obras.

Bajar estos principios a las prácticas políticas seguidas en los casos analizados, permite afirmar que lejos se está de lo que se entiende debería ser la programación de las inversiones de grandes infraestructuras a nivel regional. Esta afirmación está avalada en algunas regularidades que se desprenden del análisis de las dos infraestructuras consideradas, el Plan Circunvalar y el Tren de Alta Velocidad (TAVE). Si bien no se pretende barrer el espectro completo de observaciones e identificación de componentes, se tratará de describir aquellos elementos que, a nuestro juicio,  imponen un llamado de atención sobre el particular:

1-                 Durante los años 90, el mercado había conseguido una cuota importante de participación en la programación y ejecución de algunas grandes obras públicas (la que muchas veces no se verificaba en la práctica); esa participación  se ha revertido en parte y es el Estado Nacional el que parece asumir la decisión y la financiación de la inversión, aunque los beneficios siguen siendo - en buena medida- apropiados por algunos sectores privados.

2-                 En  todos los casos, la participación de la sociedad civil es marginal aunque debiera ser fundamental. Existe cierto grado de manipulación de la opinión pública a través del discurso oficial que induce al acompañamiento con bajo nivel de información y documentación de la programación y ejecución de las obras. Los anuncios de obras futuras se exponen como realizaciones presentes.

3-                 La incorporación en la agenda gubernamental obedece, en muchos casos, a la demanda que emana de la presión de grandes grupos económicos que promueven las obras en función de sus propios intereses, instalando la necesidad de éstas a través de mecanismos de “lobbies” o negociaciones no formales. 

4-                 Si bien desde el plano local se ha construido un discurso que tiende a promover la participación y el seguimiento por parte de la sociedad civil, la “construcción de la opinión” se da a partir de un bajo nivel de información, con escasa  evaluación técnica y económica de las obras (particularmente de evaluación social) y a la falta de cumplimiento de las normas establecidas, a los efectos de una toma de decisión racional, como podría darse bajo los lineamientos de un esquema formal de planificación de la inversión pública.[26]

5-                 La inversión se está concentrando fuertemente en manos del Estado nacional quien, como en el caso del TAVE, asume prácticamente la responsabilidad de la construcción y asegura, en base a sus propios recursos, la disponibilidad de instalación y equipos para una futura prestación; o bien, como en el Circunvalar,  desconoce o avanza por sobre lo programado, no respetando los plazos establecidos para asegurar una toma de decisión con racionalidad técnica y económica. En ambos casos el interés de la sociedad aparece relegado a un segundo plano, ya sea por falta de inclusión en el proceso de toma de decisiones, en la programación de la obra misma, así como por la falta de canales institucionales de comunicación que repercute en la desinformación de la sociedad y en una deficiente rendición de cuentas sobre la utilización de fondos públicos. La inexistencia de mecanismos formales de participación, limita la capacidad de intervención de la sociedad civil y lejos está de convertirse en el elemento equilibrante en la tensión entre Mercado y Estado.

Se entiende en base a lo aquí planteado, que se impone una revisión de las conductas seguidas desde la orbita estatal (Nación, Provincia y Municipio), a los fines de reconstruir el accionar en el proceso inversionista del sector público. De acuerdo a esto, se puede concluir que pensar bien y programar mejor es lo que asegura una gestión eficaz y una asignación eficiente.

En suma, los pasos que debieran seguirse para bien invertir en infraestructura son: 1) pensar estratégicamente las obras, 2) evaluarlas adecuadamente, y 3) gestionarlas correctamente. Si alguna de estas instancias falla, los resultados pueden ser una solución inadecuada al problema, traer consecuencias no deseadas a largo plazo sobre el territorio o utilizar ineficientemente los recursos.

Como corolario, a partir de los casos analizados, resulta evidente que ningún proyecto u obra se puede realizar eficazmente si no existe al menos una participación coordinada de los elementos Estado – Mercado – Sociedad. El adecuado balance entre estos tres elementos que caracterizan el capitalismo moderno, no es sólo una expresión de deseo por cuidar las formas democráticas, sino que representa un requisito o condición necesaria para la correcta asignación de los recursos escasos. Cualquier inclinación en favor de uno u otro componente, tanto en la decisión de inversión como en la gestión de una obra de infraestructura, atentará contra la generación del valor social esperado, repercutiendo en el crecimiento económico del territorio y en el desarrollo de la sociedad que lo integra.

 

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