Neoliberalismo y privatización del agua en México: Una década de reformas estructurales

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Categoría: Numero 30

Publicado el Martes, 28 Noviembre 2006 00:00

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Felipe de Alba

Yanick Noiseux

Luzma Fabiola Nava

En este artículo analizamos a la privatización del agua en México con el fin de situar la importancia actual de dichas reformas, desde perspectiva nacional y local.

Los autores:

Felipe de Alba: Asistente de investigación de la Cátedra de investigación de Canadá sobre dinámicas territoriales, Universidad de Québec a Montreal (UQAM).

Yanick Noiseux: Estudiante de doctorado en Sociología, UQAM

Luzma Fabiola Nava: Estudiante de la maestría en Ciencia Política, UQAM.

Desde hace tres décadas, el gobierno federal mexicano ha permitido a la empresa privada invertir en sectores que, tradicionalmente, estaban bajo su responsabilidad exclusiva, según la tradición posrevolucionaria (Gilly, 1986). Esta modalidad, novedosa en su género e inspirada en directrices políticas de organismos internacionales, permitió que el país conociera diversos programas de privatización de las empresas que antes eran manejadas por el Estado (Ávila, 1999) . Este conjunto de decisiones, ocurrió en un contexto donde el mercado financiero internacional influiría decisivamente sobre las políticas públicas de los países latinoamericanos.

Hasta los años setenta, el régimen político mexicano, dirigido desde la revolución de 1917 por un partido, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), confirmaba la fortaleza de un tipo de Estado intervencionista en cuanto a las políticas sociales, y que tenían como objetivo recuperar el retraso de desarrollo socioeconómico nacional, en gran parte gracias a la riqueza petrolera generada por la explotación de reservas importantes de hidrocarburos en el Golfo de México en los años setenta, conocido como el "boom petrolero" (Teichman, 1995).

Este proceso de transferencia de recursos fue generalizado en el continente, en un contexto de crisis económicas recurrentes que posibilitaron la injerencia de instituciones mundiales (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional), las cuales articularían y concretarían las directrices de las potencias del mercado financiero internacional sobre la mayor parte de los países considerados como periféricos (Hiernaux & Tomas, 1994).

Igualmente, las exigencias impuestas por dichos organismos financieros, han tenido que ver con la descentralización de un conjunto de funciones del gobierno federal mexicano con los otros niveles de gobierno (estatal y municipal), así como la cesión de los servicios a la iniciativa privada, lo que supone, en definitiva, el pasaje del control de la gestión a nuevos grupos de poder (Torregrosa y Kloster, 2005). Localmente, dichos procesos han abierto una discusión sobre las fracturas a la hegemonía vigente durante prácticamente todo el siglo XX en México (Dion, 2002).

Como una estrategia progresiva de limitar el campo de influencia de la esfera pública, este fenómeno apareció casi al mismo tiempo que la crisis de un régimen autoritario. En el sentido que sugieren Knox y Taylor , el Estado en México se vio en la fase de la necesidad, en la cual, los estados, las ciudades o las metrópolis requieren de territorialidad política para permitir la expansión capitalista (KNOX & TAYLOR 1995). Esta territorialidad politica puede ser meramente simbólica, como seria el caso del entramado jurídico creado ex profeso para aplicar la decisión de desestatizar los servicios de la metrópoli.

En este artículo analizamos a la privatización del agua en México con el fin de situar la importancia actual de dichas reformas, desde perspectiva nacional y local, concretamente, una década después que dichas decisiones.

Introducción

El proceso político e institucional de reformas en México puede ilustrarse, a partir de lo que afirman Armstrong y McGee, quienes sugieren una “mecánica de la subordinación” de los países de América Latina hacia organismos internacionales, lo que los convierte en escenarios implícitos de la acumulación de capital. Los autores nos permiten cuestionarnos si este proceso de desregulación, en la ola neoliberal que han vivido la mayoría de los países latinoamericanos es, en cierta medida, una adaptación a las directrices de un sistema económico y político mundial, donde las estructuras institucionales, nacionales y locales, proporcionan un vehículo para la extensión del capital (Armstrong & McGee 1985 ). Es viable también sostener que dicho proceso de de-localización del Estado ha tenido paralelismos, en América Latina, con un explosivo proceso de urbanización, sujeto a un “desarrollo dependiente” derivado de la penetración capitalista por parte de las economías dominantes ( Gilbert & Gugler 1981 ).

En este trabajo concebimos al Estado y la ciudad capital mexicana en un proceso permanente de integración y de contradicción con la modernidad capitalista. Estas contradicciones son numerosas. En los países latinoamericanos estos procesos nos plantean cuestiones centrales en cuanto a la capacidad real de sus gobiernos para manejar las necesidades de la población, así como para producir políticas públicas a sus problemas mayores: eficacia en la lucha contra la polarización socioespacial, la protección al medio ambiente, la seguridad pública y los servicios urbanos (el transporte, la vivienda, el acceso al agua potable), etc. En buena medida los procesos de privatización, por los factores de poder que convocan, cristalizan tanto las tensiones sociales como la pertinencia de las políticas públicas que son implementadas en la región.

En el caso de México de los ochentas, la desregulación de la economía mexicana y la voluntad de dejarla a la "mano invisible del mercado" estuvo fundada en la pretensión de inscribir al país en el concierto de los flujos económicos globales. Por sus implicaciones, esta decisión fue tanto más brutal para el país, como para la ciudad de México, que habían conocido desde los años sesenta una macrocefalia administrativa, objeto de un control burocrático estrecho por parte del aparato de Estado, similar a otras latitudes (Le Galès & Lorrain, 2003 ).

Al respecto, Grier y Grier reconocen que el Estado mexicano se caracterizó por una creencia histórica en la habilidad del gobierno para intervenir y regular los asuntos económicos por un mandato regulado explícitamente por la Constitución (Grier & Grier, 2000). Una noción que sería imposible aplicar en las últimas décadas si se piensa en la acelerada urbanización que vivió el país o, particularmente, en el monstruo metropolitano de la ciudad de México.

La clave de esta dominación unipartidista será un modelo de decisiones de tipo corporativo. En otros términos, en nombre de las grandes conquistas de la Revolución Mexicana (1910-1917), durante el periodo del Estado Benefactor, se formaron organizaciones que agruparon corporativamente a los militares, campesinos, obreros y sectores populares que evidenciaron el control político de la burocracia del partido de Estado en el poder y de los líderes "charros" ( Cosío 1972 ).

La capital del país, la ciudad de México, será durante muchos años el escaparate de dicho régimen autoritario. No obstante, en el espacio político de la metrópoli, el régimen obtenía algunos éxitos, en particular, en cuanto a la modernización de la base económica nacional y la posibilidad de movilidad social ( Davis, 1998). El espejo de la “gran ciudad" fomentaría un éxodo rural masivo y la creación de una de las principales metrópolis internacionales, en la segunda mitad del siglo XX (De Alba y Jouve, 2005).

La gestión política de esta dinámica se integraba entonces perfectamente en un método de mediación de tipo neocorporativista entre el Estado, controlado por el PRI, y los "representantes" de la sociedad civil, cooptados por la máquina priista, , en el fondo, sujeta al recurso sistemático del clientelismo y que representaba una compleja trama de interrelaciones entre el poder público, el sector privado y la organizaciones de México.

Sin embargo, el punto inicial de fractura se presentó con la crisis financiera de 1982, tras la incapacidad técnica del Estado para pagar a sus acreedores internacionales, la "tutela" funcional establecida después por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) sobre la política macroeconómica del país, así como la aparición de una sociedad civil que no aceptaba ya el autoritarismo del régimen e iba a cuestionar las normas del intercambio político en la última década del siglo XX y que evidenciarían una clara transferencia de la responsabilidad social del Estado hacia el sector privado. En términos generales, en este artículo buscamos responder a la siguiente pregunta: ¿Cuál es el objetivo de las transformaciones de las instituciones de gobierno en México que permitieron la participación privada en la administración de servicios públicos como el agua?

El viraje mexicano hacia el neoliberalismo

El año de 1982 marca un punto de ruptura entre el México tradicional y el México de “la modernización”. Un México sumido en una fuerte crisis económica que permitiría al gobierno federal la justificación ideal para un viraje histórico en sus estrategias de desarrollo económico y político[1]. En pocos años, el país vivirá el paso de un modelo de substitución de importaciones hacia otro de corte neoliberal y de promoción de las exportaciones. Todas las acciones de los años siguientes hasta nuestros días, tendrán como fondo este conjunto de nociones propias del “Consenso de Washington” con severas consecuencias para la población. Sus resultados serán evidentes hasta una década después (Grafica 1)

En dicho sentido, desde la administración del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), el gobierno federal mexicano se comprometió en una verdadera “carrera a la liberalización” con el doble propósito de integrarse a la economía mundial y, en los hechos, a la economía norteamericana. Entre otras decisiones estratégicas que sustentaron esta tendencia puede mencionarse la firma del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1986, el mismo año que se ratifico el Tratado de Libre Comercio Canadá-EE.UU. (TLC). Cinco años después, en 1991, el presidente Carlos Salinas (1988-1994) suscribió al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que entró en vigor el primer de enero de 1994. La carrera del gobierno mexicano por entrar al campo de las economías mundiales tendría paralelos trágicos en su inicio. En el mismo año de la firma del TLCAN, surgió una guerrilla indígena en Chiapas y una ola de asesinatos políticos que conmocionaron a la sociedad mexicana.

No obstante, continuando en esta dirección, el gobierno de Carlos Salinas avaló los acuerdos de Marrakech (1994) que llevarían, un año mas tarde, a la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). México será electo miembro de la OCDE en una maniobra del presidente Salinas por presentar una imagen de un país que, al menos en el discurso, abandonaba su calidad de país “en vías de desarrollo”, por agregarse al concierto de las grandes naciones desarrolladas. Igualmente, el gobierno federal firmó otros acuerdos de libre comercio, particularmente con la Unión Europea (UE).

Este es el marco de un vasto programa de privatización de las empresas estatales y de los servicios urbanos que desarrollaron los gobiernos sucesivos y que transformaron el país en todos sus ámbitos (Cornelius, Gentleman, et al. 1989 ). Como veremos, estos cambios están en el origen, las causas y las consecuencias de los cambios vividos por el país desde entonces. Como lo afirman Chong y Lopez de Silanes: « The Mexican [privatization] program, carried out over the past 20 years, has been one of the largest in the world in terms of scale and scopes » (Chong y Lopez-de-Silanes, 2004:8).

1.1 La reforma del Estado y la descentralización

En los años noventa, al igual que las políticas de apertura con miras a la mercantilización del agua, el gobierno mexicano aceleraría otras políticas para favorecer el desarrollo de una sociedad sensible a los cambios que tenían lugar en el plano económico. En el largo plazo, es posible suponer que se buscaba favorecer el cambio de un régimen autoritario y centralista a uno que permitiera la acción de nuevos actores en el marco de sus decisiones estratégicas. Una de estas medidas era la descentralización.

La administración federal decidió acelerar la delegación de los poderes ligado al manejo del agua hacia las autoridades municipales, apoyándose en la reforma al artículo 115 de la Constitución en 1983[2], que seria nuevamente modificado años más tarde, en 1999. Las principales características de esta reforma eran: primero, incluir los acueductos y el tratamiento de las aguas como servicio público y delegarlo al municipio; segundo, otorgar concesiones al sector privado para la realización de dichas actividades.

Esta reforma eliminaría la competencia entre los estados en la prestación de servicios, en tanto que establecería la libertad de coordinación y de asociación entre los municipios y les daría nuevas facultades para aprobar reglamentos y disposiciones administrativas para regular los servicios bajo su responsabilidad, siempre de acuerdo con las leyes vigentes en cada estado.

Así, el primer caso de participación privada en la “gestión integral” del servicio del agua fue en Aguascalientes (1989) y un año mas tarde, en Cancún. En 1993, la gestión del agua en la ciudad de México fue parcialmente cedida al sector privado por medio de la creación de cuatro consorcios.  Aunque en el año 2000 la administración federal cambió de partido político después de casi siete décadas, esta orientación se mantuvo.

Al contrario, Vicente Fox, tal como lo advertían sus críticos de izquierda, un presidente de tendencias claramente proempresariales, que habría de profundizar estas medidas, como veremos. Durante esta administración, por ejemplo, puede advertirse que la ciudad de Saltillo fue una de las primeras poner en práctica el proyecto federal denominado Promagua, punta de lanza de dichas orientaciones y sobre el cual daremos detalles un poco más adelante. Aun con cierta oposición de la población, la empresa francesa Suez, hoy Ondeo, obtuvo el contrato. Igualmente, otros proyectos fueron establecidos, o están en proceso de realizarse en ciudades mexicanas como Acapulco, Colima, Guadalajara, Puerto Vallarta, Puebla, Aguascalientes, Morelia, Los Cabos, etc.

Es preciso destacar la participación de trasnacionales en este esfuerzo del gobierno federal actual (2005). Igualmente, las empresas Vivendi y Bechtel — que conocieron fracasos y enfrentaron revueltas de la población indignada en Cochabamba, Bolivia—participaron a lado de las inversiones públicas a través del consorcio United Utilities[3].

Como resulta natural en esta tendencia, y después de una larga época de .gratuidad del servicio en México, la implantación de estas decisiones tuvo algunas resistencias. Según los datos de Banobras, un banco de desarrollo en México, en el año 2002 existían 23 entidades federativas y 32 municipios que suscribieron acuerdos tipo con el proyecto Promagua[4]. Dicha institución bancaria reconocía que algunos municipios se resisten a la implementación del programa[5].

En un sentido general, la década que iniciaría en el año de 1994 hasta el 2004 se caracteriza por una ola de modificaciones jurídicas a nivel local en prácticamente todo el territorio nacional, en al menos 24 de las 32 entidades federativas. En este lapso, más del 20% de la explotación del agua en México pasó al control del sector privado. En general, la aplicación de estas medidas, derivadas de modificaciones jurídicas y de orden constitucional, no solo permitió transferir al sector privado los servicios de agua potable, sino que prefigurarían también las modificaciones ulteriores en el sector energético[6].

Es posible advertir una relativa capacidad del gobierno por implantar sus políticas sin grandes controversias, no obstante las críticas que emitieron diversos sectores y grupos contestatarios a dichas medidas, fundados, entre otros en las contradicciones legales de dichas medidas privatizadoras y de mercantilización del agua (Calvo, Goldstein, et al. 1996) y a sus efectos sociales. Pero, como aplicación de un proyecto reformista, dicha transferencia ha tenido sus particularidades que ahora pretendemos abordar.

1.2 El objetivo de las asociaciones público-privada

Durante el sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994) los programas de privatización conocieron un impulso mayor. Para ilustrar este hecho, nos bastaría decir que, en su gobierno, el valor de las empresas privatizadas entre 1988 y 1993 constituía el 96 % de los activos del Estado[7].

En general, estas políticas implantadas desde entonces, están vigentes aún en nuestros días. ¿Como ocurrió todo ello? La política actual del gobierno del presidente Vicente Fox (2000-2006)[8] persiste, igualmente, como una política de liberalización que continua los ejes políticos de administraciones anteriores.

La puesta en marcha de las APP y de los Proyectos para la prestación de servicios a largo plazo (PPS) en sectores que antes eran responsabilidad única del Estado fue producto de un largo proceso de modificaciones constitucionales del país. A este respecto, la adopción de la Ley de Aguas Nacionales (LAN), bajo la presidencia de Salinas de Gortari en el 1992, representa el punto de partida, según nuestro análisis.

Las modificaciones aportadas al marco jurídico, seguidas de la revisión del articulo 115 de la Constitución, pusieron en evidencia la voluntad de la administración de recurrir a la formula “APP”. Con la creación de dicha formula, el gobierno otorgaría contratos y concesiones a empresas privadas para el uso y el manejo de agua que, en la mayoría de los casos, se tratará de firmas multinacionales extranjeras[9]. Las consecuencias sociales de dichas medidas pueden han sido desastrosas.

Privatización profunda o privatización "discreta": ¿Una alternativa?

Como resulta evidente, el gobierno realizó importantes reformulaciones en sus políticas públicas. Un caso importante fueron los servicios urbanos de aprovisionamiento de agua, sobre los cuales discutiremos particularmente en este trabajo, aunque no fue el único sector que sufrió modificaciones[10]. En suma, desde los años 80, el país vivió una suerte de “carrera hacia la liberalización” en relación con las responsabilidades antes exclusivas del Estado, hacia su transmisión, concesión o venta a la iniciativa privada.

Esta privatización progresiva o “discreta” (Bonnafé & Zentella, 2005) formalizaba ciertos de proyectos que eran compartidos en responsabilidad entre el sector público y la iniciativa privada, un aspecto controversial en la politica mexicana, como podría suponerse después de décadas de predominio estatal en la acción publica. Igualmente, estas controversias eran regulares por los múltiples impactos y desacuerdos que tenia en esa época una privatización total de los servicios urbanos. Así, para edulcorar la privatización progresiva, fueron creadas las asociaciones publico-privadas (APP) presentadas como una formula novedosa, que, no obstante, le permitirían al gobierno federal mantener cierto control sobre la inversión privada en la dotación de servicios[11]

Estas asociaciones publico-privadas (APP) fueron ejes de la administración federal mexicana en diferentes sectores vinculados con la prestación de servicios públicos. Entre los casos principales pueden destacarse: el Programa de Modernización de Organismos Operadores de Agua (Promagua), Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto (Pidiregas) y Proyectos para la prestación de servicios a largo plazo (PPS). No obstante que el fracaso en la privatización de ciertas empresas publicas habría conducido el gobierno mexicano a revisar su estrategia, dichas políticas se han mantenido y adaptado a diferentes circunstancias y administraciones, aún en la actualidad.

2.1 Las APP como el proceso de privatización "progresiva"

La formula APP es un artificio jurídico-institucional que permitió abrir los mercados públicos a los inversionistas, particularmente en sectores estratégicos, es decir, no solo en los servicios del agua, también en ciertas áreas de la industria energética, el petróleo, entre otros. No es vano suponer las criticas y oposición que estas medidas han generado en el país, sobre todo en ciertos grupos de orientación de izquierda como intelectuales progresistas y, por supuesto, los trabajadores de dichas empresas publicas, que vieron afectados sensiblemente sus prestaciones (Alvarado & Vieyra, 2002 ), como hemos afirmado antes.

Sin embargo, más allá de dichas controversias, estas iniciativas de privatización están en marcha, bajo modalidades aun poco claras en términos de su legitimidad social. En este caso, algunas formas de las APP se están aplicando en diferentes campos como el sector energético, de la salud, de la educación, del transporte, de la agricultura, de la preservación del medio ambiente, del “gobierno en línea”.

Como hemos dicho antes, todo ello se concreta sin que exista de por medio un proceso transparente en la participación de actores involucrados o, dado el caso, sin la participación de la población directamente afectada.

2.2 La administración de Vicente Fox: ¿El cambio o la continuidad?

Las asociaciones publico-privadas, como mecanismo de política publica acaparan actualmente la atención de la administración del presidente Vicente Fox[12], quien ha manifestado también una tendencia en su discurso hacia la « modernización del Estado » a través de una « Nueva Gestión Publica (NGP) ».

En dicho proyecto las APPconstituyen una solucióncentral. En la actual administración foxista están ya en marcha diferentes esquemas de colaboración del sector publico con la iniciativa privada en campos diferentes: la salud, la educación, el transporte, la energía y, particularmente, en la gestión del agua. En todo ello, debe notarse que México es el país “en vías de desarrollo” que tiene la mas alta inversión bajo la formula de las APP (CNN Money, 11 abril de 2004).

Con el Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios, adoptadoel 26 de marzo 2003[13], la administración federal facilitaría el uso del esquema de inversión de tipo APP, al permitir, en la casi totalidad de los servicios públicos, la participación del sector privado.

Igualmente, la notoria aceptación de las APP en el gobierno mexicano (ahora llamadas PPS) no es ajena a las reformas recientes de la administración pública federal. Desde la elección del gobierno actual (2000) fue evidente el discurso orientado hacia una “Nueva gestion pûblica” (NGP). Un caso particular, entre muchos otros, es el documento llamado Nueva Gestión Publica preparado por el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), el cual resalta claramente esta introducción de mecanismos propios del mundo empresarial en la ejecución de políticas públicas[14]. El objetivo, según se constata en este organismo del gobierno federal, es de “introducir en el sector público las condiciones de funcionamiento del sector privado” (DIF, 2004:4), con el propósito de hacer la administración publica más eficiente.

En suma, las políticas de transferencia al sector privado no son ni recientes, ni originales (en su aspecto local o nacional). Valdría entonces hacer un balance de su aplicación para observar las características en el caso que nos interesa: la privatización del agua.

3. La privatización del agua después de una década ¿Cuáles son sus orientaciones?

A lo largo del siglo XX, el gobierno federal, particularmente bajo la presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-1940), se fue reapropiando paulatinamente del control del agua como objetivo del Estado mexicano posrevolucionario. En cambio, la decisión gubernamental de iniciar la transferencia de recursos y servicios del Estado hacia la iniciativa privada es un proceso reciente, que ha sido estudiada desde diversas perspectivas (Ver particularmente Anton 1996 ; entre otros).

Es también un proceso complejo que no ha estado ausente de características de ingobernabilidad, sobre todo por las resistencias del aparato burocrático del viejo régimen autoritario que hacia oposición a los jóvenes tecnócratas neoliberales. Contrariamente a lo que pudiera pensarse, la alternancia política que vivió el país en el año 2000, lejos de generar incertidumbre en los mercados financieros, garantizaba claramente su continuidad.

De manera general, para destacar la aparición y la evolución de la utilización del modelo APP en México, hemos identificado cuatro iniciativas y programas desarrollados por las administraciones federales recientes[15].

La primera, se constituye con la adopción de la Ley de Agua Nacionales (LAN) en 1992, a partir de la cual se concesionaron a empresas privadas ciertas partes de la administración del agua. Segunda, el impulso a los Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto (Pidiregas), en 1997, durante la presidencia de Zedillo. Tercero, el desarrollo del Programa de Modernización de Organismos Operadores de Agua (Promagua), durante la actual administración foxista, en el año 2001. Cuarta, la adopción del Acuerdo por el cual se establecen las Reglas para la realización de proyectos para la prestación de servicios, en año 2003 y actualizado en 2004, que permite la aplicación de los PPS en diferentes sectores vinculados con los servicios públicos.

Como una de las conquistas más fuertes de la Revolución Mexicana (1910-1917), el artículo 27 de laConstituciónhabía establecido que el agua, incluyendo los mantos acuíferos, era propiedad de la Nación. Como hemos visto, este hecho, base del antiguo régimen mexicano, fue modificado sustancialmente.

3.1 La "radicalidad " de la Ley Federal de Aguas

El proceso de apertura jurídico-política que permitió el acceso de nuevos actores privados al manejo de los servicios del agua tiene su origen en el año 1972. En ese año fue promulgada la Ley Federal de Aguas en la cual se preveían por primera vez nuevas reglamentaciones vinculadas con su preservación y su administración.  Si bien se trataba de una modificación sustancial, no fue sino hasta los años 90 que esta directiva se profundizaría, cuando las administraciones neoliberales, presionadas por sus objetivos de reducción del Estado y la liberalización de la economía la formalizaron (Barlow y Clarke; Castillo, 2003).

Asi, en 1992, con el argumento que la ley promulgada en 1972 no contenía soluciones adecuadas a los problemas relacionados con los usos y la contaminación del agua[16], el Ejecutivo Federal propuso un nuevo proyecto de ley, la Ley de Aguas Nacionales (LAN). Según un organismo empresarial, dicha ley representaba una “prioridad arbitraria en el uso del agua” porque limitada, según su análisis, la eficiencia económica por la imposibilidad de transferir, comprar o vender los títulos de concesiones que el gobierno federal aprobaba (CCE, 2004)[17].

Es claro que el interés empresarial exigía una actitud mucho más radical de parte del gobierno. Según Moreno Mejía, la LAN reafirmaba la potestad exclusiva del Ejecutivo Federal para otorgar concesiones a través de la Comisión Nacional del Agua, el organismo creado ex profeso (Moreno, 2000). No obstante, en otra parte la LAN avanza en la creación de de un “mercado del agua” al permitir que las concesiones fueran trasferidas entre propietarios, tal como veremos enseguida.

3.2 La mercantilización del agua

La Ley de Aguas nacionales permitió al gobierno, a través de la Comisión Nacional del Agua(CNA), otorgar concesiones a largo plazo (de 5 hasta 50 años) para la explotación de la infraestructura hidráulica o para la construcción de las mismas. En ambos casos, para facilitar la aplicación de estas medidas, la CNA tendrá la misión de acordar préstamos para la prestación de los servicios del agua (Castillo, 2003:2).

A partir de entonces, los títulos de propiedad del agua son transmisibles, integral o parcialmente (Articulo 88 de la LAN). Las modificaciones aportadas a la ley sobre el agua tienen como consecuencia que ahora es posible comprar y vender los derechos de propiedad relativos a los mantos acuíferos sin que tener que transferir el titulo de propiedad de los terrenos donde se encuentren dichas reservas (Articulo 72 de la LAN). Puede señalarse asimismo que, con la entrada en vigor de la LAN, el gobierno del presidente Salinas de Gortari procedió también a la reforma da la Ley sobre la inversión extranjera para hacer posible el otorgamiento de contratos de concesiones a empresas extranjeras para el uso y la explotación de los recursos naturales (Castillo, 2003:2).

Otros de los atributos novedosos de la LAN era la obligación de pago por los derechos en el uso de aguas nacionales (fundado en el art. 31 constitucional) o el pago por la prestación de servicios a la Comisión Nacional del Agua.  Igualmente, la ley establece que los derechos de uso del agua podrían ser comercializados a través de un mercado regulado del agua; finalmente, la ley introduce el principio de pago del servicio de agua de parte de los consumidores, con lo que cambia la noción de “usuario” tradicional del servicio, por el de clientes del mismo.

Las promesas de eficiencia y beneficios están en el fundamento de estas medidas. En el artículo 102 de la LAN, por ejemplo, se establece que la promoción y el apoyo a la participación de los particulares es un asunto de interés público. Igualmente la ley establece que el sector privado deberá contribuir al financiamiento de la construcción y operación de las infraestructuras hidráulicas, como a la prestación de los servicios asociados[18]. En suma, puede afirmarse que la LAN es el mecanismo jurídico que permitió el pasaje de la consideración del agua como un bien de la Nación y monopolizada por el Estado, hacia su paulatina mercantilización.

3.3 Los planes recientes de privatización: ¿Una profundización?

En agosto del 2001, apoyándose en el marco legal establecido en 1992, la administración foxista elaboro el Programa de Modernización de Organismos Operadores de Agua y Saneamiento (Promagua) con el propósito de « reactivar el desarrollo de la infraestructura hidráulica en México » (Discurso del presidente Vicente Fox, 17 septiembre 2002). El objetivo principal del Promagua es de “fortalecer a los organismos operadores con la participación del sector privado, con el fin de atraer capacidad técnica, continuidad en las acciones, fomentar el cambio estructural y potenciar los escasos recursos públicos” (Banobras, 2002b:4)[19]. De la misma manera, este proyecto está en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 del Presidente Fox que prevé el uso de las inversiones directas extranjeras y de las instituciones financieras internacionales como mecanismos promotores de cambio. En general, las medidas corresponden perfectamente a un nuevo discurso político-institucional. Dadas las “serias carencias del servicio de agua — tanto al nivel de cobertura como a la calidad del agua —, la necesidad de mayores inversiones y la escasez recursos financieros del Estado”, el Promagua es presentado por la administración como una alternativa para modernizar los organismos operadores de servicios de agua, aunque no es el único[20].

Otra acción gubernamental digna de mencionar aquí es el Fondo de Inversión en Infraestructura (Finfra)[21]con los mismos propósitos[22]. Este fondo también ha sido utilizado por la Comisión Nacional del Agua y Banobras[23] para financiar los proyectos ligados al Promagua[24].

En dicho sentido, el proyecto Promagua, surgido en el primer gobierno federal de un partido diferente al Partido Revolucionario Institucional (PRI), establece claramente una continuidad en la orientación que hicieron gobiernos precedentes, prácticamente sin cambios o bien, profundizando en sus acciones[25].  Por el hecho de permitir las inversiones no recuperables, el gobierno foxista abre el camino que llegaría, en el 2003, a la puesta en marcha de una nueva generación de proyectos tipo APP, los Proyectos de prestación de servicios à largo plazo.

3.4 La segunda generación de las APP ¿Una radicalización disfrazada?

A partir del 2002, aparentemente inspirado por el modelo de los « Private-Finance Initiative »(PFI) surgido en el Reino Unido, el Presidente Fox, teniendo como objetivo la generalización del esquema de las APP, creó un grupo de coordinación con integrantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público(SCHP),dela Secretaría de la Función Pública(SFP),con los bancos de desarrollo, particularmente Banobras y otras entidades del aparato gubernamental para impulsar este tipo de iniciativas.

Un año después, en marzo del 2003, el gobierno federal logró implementar, a través de la ratificación del Acuerdo por el cual se establecen las Reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios a largo plazo (SHCP, 2004b), la articulación jurídica que permitirá la realización de otras formas de las APP, los proyectos para prestación de servicios (PPS). Según fuentes gubernamentales, estos proyectos funcionan como sigue: “Un inversionista proveedor privado construye, financia y opera infraestructura de apoyo para prestar, en forma integral, diversos servicios a las dependencias y entidades del sector público” (SHCP, 2004: 4). Asi, la posibilidad de realizar los PPS, en cualquier sector de los servicios públicos permitirá diferenciarlos de los otros tipos de APP que mencionamos anteriormente.

El articulo 5 del acuerdo es claro a este efecto: “Dentro de estos servicios se podrán incluir aquellos que sirvan de apoyo a la dependencias y entidades para dar cumplimiento a las funciones y los servicios públicos que tienen encomendados” (SHCP, 2004b:6). Así, contrariamente a los programas anteriores, los PPS pueden llevarse a cabo en cualquier sector antes vinculado con el sector público, con la excepción de los servicios que, por disposición legal, son obligatoriamente asumidos por las administraciones públicas; aunque el numero de excepciones parece muy limitado[26].

La promulgación, en el 2003, del Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios enfatiza el firme compromiso del gobierno mexicano en la promoción de las asociaciones publica-privadas.

Con todo ello, la edificación de las leyes necesarias a la puesta en marcha de esta tipo de proyectos se inscribe en una tendencia que existe a nivel mundial hace más de veinte años.

3.5 Los organismos internacionales: ¿La asistencia o la disputa por los recursos?

Aunque hemos insistido hasta ahora sobre el papel del gobierno federal mexicano en la elaboración del marco legal que permite recurrir a las APP, no se debe ocultar el rol que desempeñan las grandes instituciones financieras internacionales y regionales en la promoción del uso privilegiado de los APP en México. El Banco Mundial (BM) es seguramente una de las instituciones que influye fuertemente sobre las orientaciones de la estrategia mexicana[27]. En general, la ola de privatizaciones iniciada durante el sexenio del presidente Salinas es congruente con las orientaciones de las grandes organizaciones internacionales, es decir las políticas de liberalización, de desregulación y de apertura al sector privado.

En México, la apertura del sector del agua a la inversión directa extranjera, al principio de las noventas, corresponde a la misma lógica. En 1997, en su « Toolkit : Selecting a option for private sector participation in water and sanitation », la BM utiliza a México como ejemplo.

En 2002, el « Mexico Decentralized Infrastructure Development Programmatic Loan Project », del BM otorgó créditos al gobierno mexicano que suman alrededor de 250 millones de dólares para proyectos de infraestructuras en el sector del agua, transporte, drenaje y de la vivienda. Desde entonces es evidente que dichos prestamos, a través los bancos de desarrollo como es el caso de Banobras, sirven a financiar programas como el Promagua. En dicho sentido, las reformas anunciadas recientemente por parte de la administración federal están perfectamente ajustadas a dichas recomendaciones (Delgado y Saxe-Fernandez, 2004).

El Banco Mundial recomendó igualmente la racionalización del agua, que debía ser operada a través de la participación del sector privado. Asimismo, el organismo sugiere “el mejoramiento del sistema de almacenaje, distribución y tratamiento de agua en el que la solución serán esquemas de concesiones público-privadas” (Water and Sanitation Investment Loan, 2003).

Para terminar, agregaremos que el respecto de esas recomendaciones por parte del gobierno mexicano es una de las condiciones indispensable para conseguir créditos de la BM (más de cinco billones de dólares por el periodo 2002-2005). Como otros organismos internacionales, estas medidas tienen la pretensión de favorecer el desarrollo económico “en los países que tienen dificultades para aprovechar de los beneficios de la mundialización” (FMI, 2000:1).

4. La "discreta" privatización del agua en la ciudad de México: seis reflexiones

Como muchas ciudades de América Latina, el Distrito Federal, la ciudad central de la metrópoli del mismo nombre, vive una enorme carencia de agua, no solo producto de la insuficiencia del recurso, sino producto de un largo periodo de gestión ineficaz y derroche, así como un sistemático de “abandono” institucional (ADDIN PROCITE ÿ\11\05‘\19\02\00\00\00\12{Anton 1996 #1190}\01\03\00\01\00\00\00\00\00\00ß\16\00<2\17\00E2\17\00\00\00\00\00œß\16\00\00\00\00\00Ç €|\09\00\00\00\05\00àà\00\00\00ëH\00x@\14\00ÿÿÿÿ\00\00\00\00\01\00\00\00\14\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00\0C\00\00\00\00\00\00iÜsÀÊÇ\00\01\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00|ò\12\00€ÖX\00ÿÿÿÿv\00\00\00-D:\5C00\5CUQAM\5CBASES DE PROCITE\5CBibliographie.pdt\10Anton 1996 #1190\01\02\00\05\00àà\00\00\00ëH\00x@\14\00ÿÿÿÿ\00\00\00\00\01\00\00\00\14\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00\0B\00\00\00\00\00\00iÜsÀÊÇ\00\01\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00|ò\12\00€ÖX\00ÿÿÿÿ Anton 1996). Aunque esta problemática se extiende en conjunto a su zona y región metropolitanas, aquí desarrollamos un análisis panorámico referido únicamente al Distrito Federal.

En dicho sentido, el Distrito Federal había tenido, hasta décadas recientes un sistema de facturación a tarifa única (Guerrero, 1995) que favoreció, en buena medida, una “inconsciencia social” sobre el valor estratégico del recurso, generando condiciones de irracionalidad en el consumo. Este problema ha podido notarse igualmente en los niveles de consumo de sus habitantes que son de 351 litros de agua por día, según fuentes del gobierno del Distrito Federal, mientras que el consumo en países desarrollados es de 200 litros por día aproximadamente.

Igualmente, los niveles de explotación del acuífero para el abastecimiento de agua son mayores a su recarga normal, en tanto que por cada litro que se infiltra, se extrae un litro y medio (DDF, 1994).

En este contexto, el ambiente ha sido propicio para la adopción de medidas de “reorganización” y “liberalización” del servicio del agua, con la facilidad que, hasta antes de 1997, el Distrito Federal era la única entidad de la republica que no contaba con un gobierno elegido por sus habitantes, lo que permitió al gobierno federal dirigir directamente la ciudad capital. Esta característica, entre otras, permitió que los programas federales se impusieran con relativa facilidad en el plano local.

De esta forma, con las medidas adoptadas a nivel federal, se posibilitó la creación, en 1992, de la Comisión de Aguas del Distrito Federal(CADF), organismo que será el encargado y “único responsable” de la provisión y prestación del servicio del agua potable en la entidad (Martínez et al, 2004:20). En 2003 esta comisión desaparecerá para dar lugar a otro denominado Sistema de Aguas de la Ciudad de México.

Durante toda la década de los noventas e igualmente después de las primeras elecciones, en 1997, el Departamento del Distrito Federal (DDF) y luego el Gobierno del Distrito Federal (GDF) aplicarían un proceso paulatino de privatización a través de sub-contratación. Esta comisión será también la responsable de aplicar el Programa de Modernización del sector hidráulico en la ciudad de México, que comenzó a aplicarse al año siguiente.

La CADF fue la responsable directa de prestar el servicio del agua “a través de terceros” tanto como prestar el servicio de drenaje y tratamiento de aguas residuales; administrar y dar mantenimiento a la infraestructura hidráulica (Martínez et al, 2004 : 21). De otra parte, las empresas, como hemos dicho, formaran parte de cuatro consorcios en que se dividió el territorio de la entidad por razones administrativas.

Según Bonnafé y Zentella dichas medidas tenían dos objetivos principales: uno, mantener la prestación del servicio bajo el principio del bajo costo a los usuarios, que a partir de entonces serian considerados como clientes; dos, la satisfacción y la racionalización de la demanda (Bonnafé & Zentella, 2005). Estos autores mencionan que se pretendía con ello garantizar primeramente el aprovisionamiento del servicio público a la población. En segundo termino, por medio de un costo monetario proporcional al volumen consumido, se pretendió dar una mayor racionalidad al uso del líquido vital y con ello, sensibilizar a la sociedad sobre el valor vital y estratégico del recurso. En consecuencia, la implantación de un sistema de facturación basado en el consumo real; la rehabilitación de redes secundarias de distribución; así como la promoción de la intervención del sector privado buscaban dar mayor funcionalidad en la gestión del servicio de agua en el Distrito Federal (Bonnafé & Zentella, 2005). En todo ello, podemos hacer varios señalamientos generales.

Una, que la privatización parcial de los servicios es un proceso que buscaba para dar “funcionalidad” económica a una organización institucional en relación con la infraestructura, con un atraso de 50 años.

Dos, después de una década los gobiernos y actores de la ciudad y en su conjunto de la metrópoli de México parecen aun no contar con la voluntad política para arreglarlos; o bien, en descargo de las nuevas autoridades del Distrito Federal, dada la dimensión de dicha problemática que enfrentan, el tiempo es aun corto para hacer una evaluación concluyente, si se toma en cuenta los cambios políticos electorales que vivió el Distrito Federal a partir de 1997.

Tres, la atención a este tipo de problemas sufre un desfase socioinstitucional en varios sentidos, en tanto que han rebasado el territorio jurídico-político del Distrito Federal es decir, se situan ahora en el espacio metropolitano, lo que produce una permanente conflictiva intergubernamental en diferentes ángulos, que nos refiere a un problema mayor: la fragmentación decisional o la diversidad que esto representa frente a practicas extremadamente “politizadas” por el origen partidario del gobierno en los diferentes niveles (De Alba, 2005 ).

Cuarto, porque la demanda social de líquido es tratada “localmente” cuando en realidad refiere a un problema de mucha mayor envergadura. Es decir, los esfuerzos y programas aplicados hasta ahora son esfuerzos “localistas”, según la jurisdicción y la competencia de la autoridad gubernamental. A la inversa, de parte del gobierno federal, estos programas son ejecutados sin una consulta abierta de los gobiernos locales o de una plena participación de los actores sociales.

Quinto, en consecuencia, la problemática del agua alcanza una expresión regional y megalopolitana en tanto que dicha crisis se localiza en el Valle de México y porque es, en todas sus formas, una crisis decisional de carácter histórico por las ineficacias e ineptitudes que los gobiernos han mantenido durante décadas.

Sexto y ultima, esta “crisis” del agua, que diversos analistas la anuncian como una “catástrofe ecológica” en los próximos 20 o 25 años ( QUOTE "{Perló 2001 #1610}" ADDIN PROCITE ÿ\11\05‘\19\02\00\00\00\12{Perló 2001 #1610}\01\03\00\01\00\00\00\00\00\00o\17\00\0C2\17\00\112\17\00\00\00\00\00„o\17\00\00\00\00\00Ç €|\05\00\00\00\05\00àà\00\00\008\14\00\14\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00\00\00\00\00\10\00\00\00\00\00\00\00\0D\00\00\00\0C\00\00\00\00\00\00iÜs \0AÇ\00\01\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00|ò\12\00€ÖX\00ÿÿÿÿ \00\00\00-D:\5C00\5CUQAM\5CBASES DE PROCITE\5CBibliographie.pdt\10Perló 2001 #1610\01\02\00\05\00àà\00\00\008\14\00\14\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00\00\00\00\00\10\00\00\00\00\00\00\00\0D\00\00\00\0B\00\00\00\00\00\00iÜs \0AÇ\00\01\00\00\00\01\00\00\00\00\00\00\00|ò\12\00€ÖX\00ÿÿÿÿ Perló 2003 ) parece lejos de resolverse, si se observan las implicaciones sociales que los servicios del agua producen en la zona metropolitana.

Así, el balance no otorga lugar al optimismo. Después de una década, los conflictos que derivan de la gestión pública del agua están vinculados en alta proporción con su distribución y sus usos, así como la necesidad de mejorar la infraestructura hidráulica. Todo ello, lejos de presentar indicadores optimistas, parece anunciar escenarios que, en los próximos años, podrían afectar los indicadores de la gobernabilidad democrática no sólo en el Distrito Federal, sino en el conjunto de su zona metropolitana.

Conclusiones 

La serie de gobiernos neoliberales que gobierna el país desde principios de los años ochenta han transformado casi completamente el régimen político mexicano en su conjunto. Un nuevo país, un nuevo “modo de hacer política” tiene lugar en todos sus ámbitos. En este trabajo no hemos focalizado a analizar las modificaciones normativas y constitucionales en la escala nacional y local de la ciudad de México, que tuvieron lugar para aplicar ese modelo económico en el país que mantiene al país en una verdadera “carrera a la liberalización” desde entonces, que lo coloca en la vanguardia en la región.

Esta posición de vanguardia, dudosamente honorable, esta, por ejemplo en oposición con las políticas que llevas otros países de la región. Es preciso notar que las administraciones neoliberales no contaron con fuertes resistencias en México en la aplicación de proyectos de inversión publico-privada, en tanto era evidente el descrédito y niveles de corrupción a que habían llegado las antiguas empresas públicas, lo que dio lugar a que estas medidas fueran presentadas como una estrategia que permitiría al Estado de “reencauzar el espíritu de servicio” de dichas empresas, en ciertos sectores de su intervención.

Como hemos visto, las diferentes administraciones han permitido al sector privado invertir en varias ramas de la economía mexicana, antes reservados particularmente en el agua y la energía antes mantenidos celosamente bajo el control del Estado.

En dicho sentido, la genealogía de proyectos de inversión publico-privada que hemos realizado permite hacer una lectura de un proceso de privatización progresivo y aparentemente sin mayores resistencias de parte de los actores sociales. Sin embargo, no es posible dejar de mencionar dos características centrales que nos llevaran, en trabajos futuros, a encontrar dichas resistencias.

Primero, que la legitimidad de administraciones neoliberales se fundó, aparentemente, en una política fuertemente planificada, primero, para evitar la acción de actores contestatarios, diciendo que se trataba de “obtener recursos” suplementarios para el cumplimiento de las funciones asignadas al Estado.

Segundo, cuando este propósito había sido establecido y el debate social y político había perdido su intensidad, el gobierno realizo un nuevo tipo de proyectos donde prácticamente la totalidad de la inversión correspondía al sector privado. Evidentemente, esto fue posible, en gran medida, gracias al aparato jurídico-político en marcha para encontrar los resquicios de dichas “estructuras de oportunidad”.

Podemos confirmar también que, frecuentemente, ciertos análisis sobre el proceso de privatización destacan los avances obtenidos, concretamente en el Distrito Federal. En dicho caso, son identificados procesos tales como el aumento del empadronamiento de los usuarios (600% entre 1994 y 2001); una mayor efectividad en la facturación del servicio, que alcanzó un 95% por la lectura de medidores; un aumento de la recaudación en el cobro del servicio, que paso de mil millones de pesos en 1996 a3 mil 50 millones en 2001 (78 por ciento). Globalmente, se ha explicado que, con las mejoras en la medición, facturación y recaudación se produjo un incremento en la eficiencia de gestión del servicio de 19.9 por ciento a 51.8 por ciento entre 1993 y 2001. 

Incluso, esta eficacia habría superado el parámetro de 45 por ciento establecido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como nivel aceptable en la operación de los servicios de agua potable y drenaje en el ámbito urbano ( Cirelli & Melville 2000 ).

Desde un ángulo general, como ocurre en toda América del Norte, la instauración de estas formas de colaboración publico-privada, para la construcción de tramos de autopista, de hospitales regionales, de infraestructuras de tratamiento del agua, etc., tiene un centro rector discursivo que es la Nueva Gestión Pública (NGP). En esta corriente, tienen lugar toda una serie de indicadores de calidad y de medición de resultados que tiene como fundamento discursivo, garantizar el respeto del interés público.

A pesar de la retórica oficial que sugiere que la participación ciudadana constituye un elemento clave de la estrategia de instauración de proyectos de inversión publico-privados, las preocupaciones relativas a la rendición de cuentas y la transparencia, como dan fe algunas experiencias que pueden desprenderse de este texto, son ciertamente fundadas.

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