5. Estudio sobre sustentabilidad ecológica para la gestión del recurso hídrico
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- Categoría: Número 16
- Publicado el Martes, 01 Junio 2004 21:00
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en la Región Metropolitana de Buenos Aires
(mediante el manejo integrado de las cuencas y la georreferenciación de la información sobre las mismas)[1]
Equipo de Ecología Urbana del ICO-UNGS
Equipo interdisciplinario del Area de Ecología Urbana del Instituto del Conurbano (ICO), con investigadores del Instituto de Ciencias, ambos de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS).
Directores del proyecto: María di Pace y Alberto M. Federico Sabaté. Integrantes: M. Griselda Alsina, Daniel Cassano, Enrique Hughes, Erico Kleinjan, Rubén Lombardo, Silvana A. Ramírez, Anita Zalts, Helena Ceretti, Laura Reboratti, Andrés Barsky, Francisco Suárez, Alejandro Crojethovich, Ana Carolina Herrero, Ana Luz Abramovich.
1. Introducción
El equipo de Ecología Urbana decidió dar prioridad a dos problemáticas como nodos o ejes que dieran cuenta del estado, el manejo ambiental y la sustentabilidad de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)[2]. (Esto es, teniendo en cuenta las limitaciones de recursos para la investigación en un período razonable). Dichas problemáticas se refieren a la gestión de los residuos sólidos urbanos y la gestión de los recursos hídricos.
Ambas problemáticas son enfocadas como sistemas complejos que dan cuenta de las situaciones de manejo, funcionamiento y sustentabilidad medioambiental de la región, con el objetivo último de proponer estrategias y políticas alternativas y/o complementarias para la gestión de los mismos.
La elección de estos dos ejes de estudio se justifica porque se asume el alto grado de interacción de los procesos ecológicos que se dan entre dichos ejes, y de la interacción entre los subsistemas (socio-cultural, económico-productivo, físico-natural y normativo-institucional) en ambos casos.
Dichas problemáticas dan cuenta de gran parte de la situación ambiental de la región ya que son emergentes sintéticos importantes de lo que ocurre en el ambiente, a través del impacto sobre dos ciclos biogeoquímicos fundamentales: el ciclo del agua y el ciclo de la materia en general. Por un lado el agua constituye uno de los recursos básicos esenciales, ya que es la entrada al sistema de mayor trascendencia para la habitabilidad, la competitividad y la sustentabilidad en una aglomeración urbana; y en el caso de los residuos sólidos urbanos, ellos constituyen la parte esencial y complicada del ciclo de la materia, su degradación y nuevamente su entrada al sistema[3].
En la actualidad (y por dos años más, según lo programado) nos convoca el estudio acerca de la problemática de los recursos hídricos.[4] La presente ponencia, intenta dar cuenta del proyecto de investigación que actualmente se lleva a cabo, sus finalidades y alcances, y el avance realizado. Para este estudio lo más importante es poder articular los saberes acumulados sobre el tema[5] y el debate de las posibles soluciones.
Como hemos expresado anteriormente, la investigación trata de indagar sobre el medioambiente urbano de esta megaciudad[6], que es la RMBA, enmarcada en el impacto de las últimas transformaciones en un proceso de globalización creciente, aunque parcial, con características particulares. Como es sabido, en un cierto sentido, la globalización no es un proceso nuevo, dado que desde la consolidación del sistema capitalista, también pueden encontrarse procesos de globalización. Sin embargo este proceso en las últimas dos décadas asume características muy distintivas. Ellas pueden resumirse como la simultánea articulación de: i) cambios políticos en el nivel internacional afectando los polos mundiales de influencia, ii) un notable cambio tecnológico, iii) la instalación excluyente del mercado como institución central, iv) la mundialización de las relaciones económicas y v) el predominio casi total del capital financiero sobre el productivo.
Refiriéndonos a los recursos hídricos, es decir el estado de las cuencas hídricas como un indicador de la situación medioambiental, se ha diseñado un marco conceptual de enfoque de la problemática y tenemos una serie de preguntas que se intentarán responder en este estudio. Algunas de ellas son las siguientes:
- ¿Cuál es el estado de situación del recurso hídrico de superficie y profundo de la región?
- ¿Qué procesos principales socio - económicos, institucionales y ecológicos están vinculados a la misma?
- ¿Qué contexto tienen la provisión y distribución del agua potable para satisfacer las condiciones de habitabilidad y competitividad?
- ¿A qué factores sociales, económicos, productivos, obedece el grado de contaminación de los recursos hídricos de la región?
- ¿Compromete la actual gestión y uso de los recursos hídricos la sustentabilidad ecológica de la región? ¿Cuál es el significado de sustentabilidad para esta megaciudad?
- ¿Qué conflictos se dan entre la racionalidad empresarial orientada por el lucro y así como los hábitos de consumo, por un lado, y la racionalidad social por el otro?
- ¿Cuáles son las zonas que se hallan en situación de riesgo? ¿Y de vulnerabilidad?
- ¿Cuáles son las formas de organización de la comunidad frente a los problemas de acceso al agua para el consumo doméstico y la recreación?
- ¿Cuáles, dónde y cómo afectan las externalidades la competitividad de la región?
- ¿Cuáles son los principales contaminantes en las distintas zonas de las cuencas, cuáles sus orígenes y qué riesgos generan sobre la salud de la población?
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2. Conceptos sobre sustentabilidad
El concepto de sustentabilidad está íntimamente ligado al de Desarrollo Sustentable definido en 1987 por la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo como “Un proceso de cambio que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de atender las necesidades de las generaciones futuras”
Se considera aquí que el objetivo del desarrollo económico ecológicamente sustentable es el mejoramiento de la calidad de vida humana, que puede implicar el manejo e incluso la transformación de los ecosistemas, aprovechando sus bienes y servicios, minimizando los conflictos que producen la explotación de los mismos y distribuyendo los costos y beneficios ecológicos entre las poblaciones involucradas; el concepto de desarrollo sustentable no supone como objetivo único la conservación de la naturaleza en su estado original, sino que significa la aplicación de un modelo de desarrollo que minimice la degradación o destrucción de la base ecológica de producción y habitabilidad, y permita el desarrollo de las futuras generaciones.
La naturaleza de esa concepción sugiere que este concepto se basa en tres pilares:
1. El manejo ecológico adecuado de los recursos naturales
2. El desarrollo social, económico, cultural y político; y
3. El bienestar personal humano
La sustentabilidad de los recursos ecológicos de las ciudades (particularmente referidos al relieve, al agua, al suelo, al aire, la vegetación) se ha vuelto crítica debido fundamentalmente al tipo de uso y manejo que se ha hecho de dichos recursos y de los residuos producidos por la ciudad. Se entorpecen o alteran las "funciones ecológicas" importantes relacionadas con procesos ecosistémicos básicos como el desarrollo del ciclo hidrológico; de los ciclos geoquímicos más importantes entre otros el del carbono, azufre, nitrógeno, fósforo, y el ciclo de la materia natural en general.
En este trabajo nos referiremos muchas veces a la sustentabilidad ecológica, ella supone la propuesta de criterios necesarios para establecer la evaluación de cambios, adaptaciones y límites del subsistema ecológico, frente a la presión ejercida por las formas o estilos que adquieren los procesos de desarrollo socioeconómico y político. Específicamente la sustentabilidad ecológica implica:
- el uso sustentable de los recursos naturales renovables (como agua, suelo, aire, vegetación, fauna)
-la minimización del uso de recursos naturales no renovables (minerales, petróleo, gas, bosques, acuíferos, etc.)
- el mantenimiento de la generación de residuos dentro de los límites ecológicos de absorción y metabolismo locales, regionales y globales
Sus objetivos se centran en evitar impactos negativos sobre la vida humana y sus actividades, con una implicancia de tiempo actual y a futuro.
3. Algunos fundamentos teórico - metodológicos
3.1. El abordaje sistémico
El estudio integral de las cuencas hídricas de la RMBA desde un punto de vista sistémico puede dividirse en tres partes: 1. La estructura, 2. La función y 3. El cambio.
Denominamos estructura a los elementos o componentes que forman el sistema hídrico. La función engloba las relaciones o interacciones entre esos componentes y el cambio pone el acento en lo que pasa con el sistema en el tiempo, hacia dónde se dirige. El sistema en estudio es un sistema complejo que integra elementos de distinta naturaleza como son los sociales, económicos, ecológicos, políticos, normativos. Estos elementos no se encuentran desarticulados sino que forman una totalidad (no pocas veces interiormente contradictoria) que para ser estudiada debe ser, en un primer momento, desagregada. Más concretamente para el análisis del sistema hídrico resulta necesario:
Definir el sistema (incluidos los subsistemas y su caracterización) y su ambiente interactuante.
Definir las escalas de abordaje territorial y la temporalidad en las cuales se analizarán la dinámica de los procesos y las relaciones dentro y entre el sistema y su ambiente.
Las condiciones de estabilidad y resiliencia del sistema, es decir conocer las condiciones de estabilidad de los subsistemas más las interacciones entre los subsistemas (flujos, relaciones, retroalimentaciones, etc.).
El régimen de perturbaciones a las cuales está sometido el sistema (en el tiempo y en magnitud).
Diseñar un conjunto de indicadores que en lo posible, apunten a dar cuenta de la sustentabilidad del sistema.
En cuanto a la estructura se ha dividido por razones operativas al sistema hídrico regional en subsistemas: el social (estructura poblacional y sus condiciones sociales y económicas), el económico - productivo (actividad industrial y su relación con el recurso hídrico), el jurídico – institucional (normas y aparatos de gestión) y el físico-natural (las características físicas y bioquímicas de los cursos hídricos). Entre estos subsistemas hay flujos de materia, energía, información y relaciones de competencia y dominación por el recurso hídrico. Estas relaciones pueden ser lineales o, en general, no lineales, lo que da al sistema un comportamiento complejo.
El cambio es evaluado a partir del concepto de sustentabilidad, es decir ¿cómo evolucionarán los aspectos sociales, económicos y ecológicos en la región relacionados con el uso del recurso hídrico? y ¿variarán las relaciones entre los subsistemas? Se parte de la idea que el uso sustentable del agua en la región implica cambios en los usos actuales del recurso y en el mantenimiento en el tiempo de “relaciones sustentables” entre los tres subsistemas, más que parcialidades del tipo “uso ecológico sustentable” o el “uso económico sustentable”. Es decir, como comúnmente se dice, tratando de ver el sistema como un todo y cual será su dinámica a futuro. Por ejemplo, no sólo conocer hoy la contaminación de los recursos hídricos, sino ver cómo la contaminación puede estar afectando a la población, y cómo a su vez puede estar influyendo sobre la productividad y eficiencia. También, por ejemplo, cómo las industrias pueden estar modificando la calidad del agua, e influyendo en la calidad del agua que utiliza la población. O explicar cómo el aprovechamiento inmobiliario del recurso, incide en el daño que sufre alguna parte de los habitantes. O como la renta ambiental surge del beneficio de localización de algunos pobladores en desmedro de otros.
Se han identificado, tres niveles de condiciones de contorno que pueden estar influyendo sobre los subsistemas indicados del marco de las cuencas hídricas de la región. Los tres niveles tienen un estado de agregación desde local hasta supranacional e internacional. El primero es el nivel local y regional: el uso de la tierra en la cuenca, sistema político municipal, la dinámica del Río de la Plata y del Delta, procesos y políticas de urbanización, políticas públicas y privadas de agua en el nivel municipal y la política industrial local. El segundo nivel incluye los cambios en los usos del suelo extra cuenca, el sistema político provincial y nacional, políticas provinciales del uso de agua y vivienda, y también la política de industrialización en la región. Y por último, un nivel plurirregional e internacional conformado por situaciones que están influyendo sobre lo que ocurre en la región, como el modelo de desarrollo imperante en el nivel internacional, el comercio con el MERCOSUR, la dinámica del agua en el nivel de la cuenca del Plata, y usos del suelo también en el nivel de la misma cuenca.
Intentaremos modelizar dos escenarios del sistema a mediano plazo. Un escenario tendencial, si la gestión de los recursos hídricos continúa como en la actualidad, y un escenario alternativo, con la aplicación de pautas de uso hídrico sustentables.
El estudio dará cuenta de los siguientes aspectos:
1. El análisis del ecosistema RMBA. Teoría ecológica aplicada a ecosistemas urbanos y periurbanos. Funciones ecológicas. Interrelaciones entre el sistema humano y su ambiente. Componentes sociales, ecológicos, institucionales y económicos. Sustentabilidad ecológica.
2. El estado de las cuencas hídricas como un indicador calificado de la situación ambiental y social. Relevamiento de los recursos hídricos considerando los aspectos ecológicos, fisicoquímicos, socioeconómicos, institucionales y normativos. Análisis de la relación entre los usos del suelo y la calidad de los recursos hídricos en un sistema urbano.
3. El análisis de la sustentabilidad relacionada con el recurso hídrico en la RMBA: Desarrollo de indicadores de sustentabilidad ecológica. Caracterización y análisis de los partidos de la región en base de los indicadores de sustentabilidad.
4. La formulación de estrategias alternativas para la gestión sustentable del uso y manejo del recurso. Desarrollo de dos escenarios alternativos, tendencial y sustentable, para las cuencas hídricas de la RMBA.
3.2. La gestión del recurso hídrico en la RMBA
La capacidad de renovación del recurso agua se relaciona directamente con la tasa de explotación a la que se lo somete y su calidad se ve afectada por aquellos usos que conllevan a su deterioro. La disponibilidad futura del recurso y su calidad estarán así comprometidas por la utilización pasada y presente y por la coexistencia de conflictos generados por la competencia entre usos alternativos.
De acuerdo con numerosos tratadistas existe una relación positiva entre la calidad del agua de los ríos y la proporción de diferentes usos del suelo en una región. Sin embargo no existen antecedentes similares para grandes regiones metropolitanas, donde se analice la relación entre el subsistema físico-natural y el socio-económico, y el estado de las cuencas hídricas.
Una forma posible de realizar un estudio de un objeto empírico tan complejo como una gran región metropolitana, es a través del planteo de modelos que sean una reducción de la realidad posible de ser manejada y comprendida. Como una primera aproximación se puede decir que el sistema en estudio en este caso corresponde a una megaciudad, que geográficamente incluye a los sistemas físicos construidos más los sistemas naturales que le sirven de soporte. Incluye los procesos de interacción entre ambos como el proceso de urbanización, los procesos naturales como los ciclos de la materia y la energía, y los procesos sociales de cuales éstos son soportes.
Consideraremos los subsistemas mencionados como fundamentales en los procesos que intervienen en el nivel de las cuencas hídricas de la región.
1. El subsistema físico-natural incluye las características de los cursos hídricos en la región, cadenas tróficas presentes, diversidad biológica, estado de eutrofización y situación limnológica en general, cantidad de agua superficial y subterránea en las cuencas. Consideraremos también las partes del sistema hídrico construidas por el hombre como el sistema de captación de agua (redes de servicios, pozos) y el sistema de desagües cloacales.
2. El subsistema económico productivo incluye básicamente la estructura industrial vista desde los puntos de vista de presencia y tipo de establecimientos industriales, demanda de agua y sistemas de desagües de residuos industriales, tipo de residuos emitidos en los procesos industriales y el uso de las cuencas como sumidero final.
3. El subsistema social incluye la estructura socio poblacional en la región, es decir tanto sus condiciones económicas como el número de habitantes, densidad demográfica, crecimiento poblacional, ingresos por habitante, cantidad de población con Necesidades Básicas Insatisfechas, entre otras.
4. El subsistema jurídico e institucional, vinculado a las normas, el aparato público y las formas de gestión en sentido amplio.
La equidad se manifiesta en las relaciones entre los subsistemas, por ejemplo cómo influye sobre la población la demanda de agua por parte del sector industrial (medida en la extracción de agua subterránea, el consumo de agua de red, la disposición de los efluentes en forma no controlada); los cambios en los usos del suelo que pueden derivar en una disminución de la calidad del agua subterránea y afectar a los ecosistemas naturales, además de que pueden favorecer al agravamiento de las inundaciones, por cambios en evapotranspiración y en la superficie infiltrante en las cuencas, como ha sido mostrado para la del arroyo Vega en la Ciudad de Buenos Aires (Clichevsky et al. 1998).
Los ejemplos anteriores muestran cómo aunque se mantuvieran los beneficios del uso del agua por parte de un sector si esto va acompañado por la reducción de los beneficios para otro sector de la población, el sistema es insustentable, ya que ello significa que repercute sobre la sustentabilidad ecológica, de los sistemas naturales, aumenta la vulnerabilidad y disminuye la habitabilidad de la población.
Así, para abordar el tema de la gestión ambiental estatal, se deben tener en cuenta los cursos de agua superficiales, debido a la descarga de efluentes cloacales, efluentes líquidos y gaseosos de la industria, y escorrentía rural y periurbana con carga de agroquímicos
* Contaminación del agua y el suelo por residuos sólidos urbanos e industriales, en vía pública, márgenes de rutas y arroyos, cursos de agua, cavas y basurales ilegales, vehiculizados por la escorrentía urbana
* Escasez, y mala calidad de agua potable por deterioro de la red de agua, o soluciones individuales y comunitarias inadeacuadas
* Inundaciones periódicas de las calles por desborde de los cauces de los arroyos y/o precipitaciones pluviales, falta de mantenimiento o ausencia de alcantarillado y limpieza de cauces
* Sectores con descenso de la napa freática por impermeabilización de superficies y aumento de la escorrentía
* Sectores con elevación de la napa freática, por irrigación, por desagüe de aguas servidas y efluentes industriales a cursos superficiales, pérdidas de cañerías y pozos ciegos
* Intrusión salina en acuíferos por inversión del gradiente hidrológico por explotación intensiva
* Deterioro del paisaje asociado a las cuencas, pérdida del recurso para actividades recreativas
La privatización de los servicios de agua potable y de red cloacal está cambiando la situación de los mismos en sectores sociales de la región, con alguna prioridad para los de mayor poder adquisitivo.
La información disponible sobre esta situación no es abundante, no está actualizada ni se encuentra sistematizada para cada cuenca. Existen varios trabajos con diferentes enfoques que hacen referencia a la misma y estudios de contaminación que presentan valores de distintos parámetros para los cursos de agua de la RMBA.
Cabe señalar que las obras ya iniciadas en los proyectos "Saneamiento Ambiental y Control de las Inundaciones en la Cuenca del río Reconquista" y "Plan de Gestión Ambiental de Manejo de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo" producirán modificaciones en las cuencas para lo cual es importante disponer de un diagnóstico actual que permita establecer parámetros de comparación para la gestión futura. Asimismo estas obras están produciendo puntualmente conflictos para algunos sectores de la población de menores recursos y mayor vulnerabilidad, relacionada geográficamente con las mismas.
3.3. La cuenca como unidad de análisis, planificación y manejo
Los límites de una cuenca hídrica superficial los ha trazado y hecho visibles la naturaleza, estableciendo las líneas del divorcio de las aguas. La Regla II de Helsinki define a una cuenca hidrográfica internacional como el área geográfica que se extiende por el territorio de dos o más de dos Estados, delimitada por la línea divisoria del sistema de las aguas, incluyendo las aguas superficiales y subterráneas que fluyen hacia un término común. Dentro del ámbito geográfico así definido, los siguientes recursos naturales integran la cuenca, aunque estén sujetos a distintos regímenes jurídicos:
a) Las aguas de la corriente principal, de todos sus tributarios, y de los lagos que forman parte de ella.
b) Los lechos o cauces de dichas aguas, y el subsuelo de ellos.
c) El suelo, la flora y la fauna silvestres, y otros recursos naturales conexos con los hídricos, y que se hallen allí contenidos.
De tales elementos, las aguas corrientes a causa de su fluidez y movilidad, son indivisibles e incontenibles. Los demás son físicamente divisibles. Ello es lo que determina la diversidad entre los regímenes jurídicos de unos y otros. Se ha dicho que las aguas corrientes son incontenibles porque, por más que pueden construirse presas de regulación hiperanual, las posibilidades de almacenamiento no son infinitas e ilimitadas.
Tres características fundamentales permiten definir las cuencas hidrográficas:
1) Las líneas divisorias de aguas como límites naturales totales o parciales.
2) Una porción de territorio drenada por un sistema de tributarios que contribuyen a alimentar un curso de agua principal. Este último conduce las aguas superficiales hasta su nivel de base, donde la cuenca entrega sus aguas a otro sistema generalmente otra cuenca, un lago, o el mar.
3) Una dinámica ambiental definida por las interacciones subsistémicas entre los recursos agua, suelo y vegetación y el impacto que sobre estas interacciones tienen las decisiones en materia de uso de los recursos naturales tomadas por distintos agentes económicos.
En algunos casos, la porción terminal de la cuenca constituye un área que, por su carácter transicional, admite un tratamiento separado respecto del resto de la cuenca. Ejemplos de estas áreas transicionales son los estuarios y humedales.
Para efectos prácticos y de manera simplista la cuenca puede ser dividida en tres secciones: i) la cuenca alta o sección alta de la cuenca, que corresponde generalmente con las áreas montañosas limitadas en su parte superior por las líneas divisorias de aguas; ii) la cuenca media o sección media de la cuenca, la cual comprende las zonas de piedemonte y valles bajos donde el río principal mantiene un cauce definido y, iii) la cuenca baja o zonas transicionales, tales como estuarios y humedales. Estas últimas son áreas deposicionales donde el río principal divaga e incluso desaparece como tal. Existen cuencas donde el contraste topográfico es tan marcado que sólo dos secciones -la alta y la baja- son identificables.
El renacimiento de la consideración de la cuenca como la unidad más apropiada para la gestión del agua se debe principalmente a que es justamente en ese nivel donde es posible obtener una mejor integración entre todos los interesados en la gestión del agua tanto del sector público como del privado, tanto los que se interesan en el uso productivo del agua como los que luchan por su conservación.
La gestión del agua en el nivel de cuenca es considerada la manera más apropiada de absorber los costos ambientales del aprovechamiento y la utilización de los recursos hídricos. Sin embargo, todavía se aprecia un fuerte acento en los componentes físicos de los sistemas o en las actividades e inversiones del sector, mientras el componente organizacional para la creación de entidades de cuencas, que constituye sin duda el aspecto más importante de este enfoque de la gestión de los recursos hídricos, se halla poco desarrollado.
La cuenca es una unidad espacial relevante para analizar los procesos ambientales generados como consecuencia de las decisiones en materia de uso y manejo de los recursos agua, suelo y vegetación. En efecto, las posibilidades de diferenciación espacial y de integración conceptual de procesos ambientales que esta unidad brinda, hacen de ella un marco geográfico propicio para entender los impactos ambientales de las actividades humanas.
La cuenca es también un marco apropiado para la planificación de las medidas destinadas a corregir impactos ambientales producto del uso y manejo de los recursos. Sin embargo, la relevancia de la cuenca como unidad para la planificación está condicionada por los alcances de los programas que se definan, su tamaño y complejidad, los niveles de decisión involucrados y las fuentes de financiamiento.
La relevancia de la cuenca como unidad espacial para la gestión ambiental ha sido objeto de polémica y está igualmente condicionada por los factores señalados en el párrafo anterior. El principal problema en este sentido consiste en que las fuerzas que materializan el desarrollo generalmente actúan siguiendo criterios espaciales de carácter político-territorial o sectorial. Por su parte, los procesos naturales que dinamizan las interacciones entre los recursos agua, suelo y vegetación no respetan estos límites. La cuenca es el espacio natural para manejar estas relaciones con el objetivo de satisfacer las necesidades de bienes y servicios que la sociedad demanda, en el corto, mediano y largo plazo, sin acelerar procesos de degradación de los recursos naturales.
Manejo de cuencas es un concepto multidimensional que trata de definir procesos complejos que se producen en el contexto de una cuenca a través del tiempo. Ello explica por qué hay tantas definiciones correctas de manejo de cuencas. Una revisión de los proyectos emprendidos en materia de cuencas y de la literatura asociada a los mismos permite identificar un conjunto de elementos comunes relacionados con este concepto.
Ellos son los siguientes:
· La formulación e implementación de acciones y prácticas orientadas a la conservación de los recursos naturales en una cuenca.
· La manipulación de los sistemas naturales de una cuenca con fines de producción de bienes y servicios.
· Organización del uso de la tierra en una cuenca.
· Prevención y control de los efectos ambientales adversos debido al uso y manejo de los recursos naturales.
· Impacto de las decisiones en materia de uso de la tierra sobre las interacciones entre los recursos agua, suelo y vegetación.
· Interacciones entre las partes altas y bajas de la cuenca.
· Importancia del recurso agua para el desarrollo regional
· Mantenimiento de la productividad de los recursos a largo plazo.
Dada la complejidad del tema es conveniente contar con una estructura conceptual en la cual sea posible organizar los elementos antes aludidos, una posibilidad es adoptar el criterio del manejo de cuencas como un proceso, como un sistema y, finalmente, como un conjunto de actividades organizadas secuencialmente. El elemento que enlaza estas dimensiones es la utilización de la cuenca como unidad para el análisis, programación y gestión ambiental.
El artículo 125 de la Constitución Nacional constituye el fundamento constitucional de la competencia de la Provincia de Buenos Aires en materia de aguas.
Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios.
Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura
3.4. El estado de las cuencas hídricas como un indicador calificado de la situación ambiental de la región
Una primera etapa del proyecto consiste en el análisis de la información existente y disponible relacionada con las cuencas hídricas de la región en estudio, considerando características hidrogeológicas, ecológicas, de contaminación, calidad y usos del agua, ubicación y rubros de actividades de establecimientos industriales, aspectos socioeconómicos, demográficos, normativos, institucionales, etc., con el objetivo de comenzar a definir el estado de las cuencas desde los distintos procesos asociados a las mismas.
El proyecto incluye una segunda etapa de toma de muestras para obtener datos originales sobre la composición físico química de las aguas superficiales y subterráneas, considerando asimismo los usos de la tierra en la región que orientan las variables a medir y dan cuenta de los resultados de los análisis de la calidad del agua. El estudio de los diferentes usos de la tierra se realizará mediante el empleo de imágenes satelitales (Landsat TM y ETM+, Spot) y de fotos aéreas.
Uno de los objetivos del trabajo es enfocar territorialmente el análisis de dichas cuencas con un Sistema de Información Geográfica (SIG), mediante la técnica de georreferenciación. En esta dirección hemos delimitando las cuencas y áreas de drenaje a partir de las curvas de nivel de las cartas topográficas del IGM, escala 1:50.000. Posteriormente se digitalizarán dichas curvas con el fin de confeccionar el Modelo Digital de Terreno (MDT) de la RMBA, a partir del cual se obtendrán varios productos, como ser pendiente, orientación, curvatura, áreas de acumulación de agua, relieve, etc.
Al fin de analizar la vinculación entre aspectos demográficos y el recurso hídrico trabajamos con los resultados del Censo Nacional realizado por el INDEC 1991, tomando en consideración la información que puede expresar las situaciones críticas. Esta vinculación será actualizada cuando se conozcan los nuevos valores censales. Las variables analizadas se relacionan con las distintas fuentes de captación y accesos al recurso agua, formas de eliminación de aguas servidas y estructura socioeconómica de la población.
4. Situación de los Acuíferos
La capa freática libre se encuentra a veces emergiendo y otras entre 4 y 10 m de profundidad. Proporciona bajos caudales de explotación y son aguas de mala calidad por estar expuesta a los vertidos en superficie y por contaminación química y bacteriológica por percolación desde pozos sépticos domiciliarios.
El acuífero Epipuelches es la primera capa semiconfinada, se encuentra entre 10 y 30 m de profundidad. Proporciona caudales de explotación variables, sus aguas son duras y frecuentemente presentan contaminación bacteriológica y exceso de nitratos y oligoelementos provenientes de residuos industriales que son derivados a pozos filtrantes. Muy expuesto a perjuicios provenientes de la contaminación, tanto por su proximidad con la superficie donde ocurren los principales episodios, como por la baja calidad de los pozos, generalmente desprovistos de la protección adecuada.
El acuífero Puelches es la segunda capa semiconfinada, se encuentra entre 40 y 70 m de profundidad. Proporciona buenos caudales de explotación, sus aguas son bicarbonatadas calcico-sódicas. Por su fácil acceso mediante perforaciones, caudales y calidad química es el recurso hídrico subterráneo más explotado del país. Esto ha llevado al desarrollo de un frente salino desde la costa debido a la sobreexplotación. Se observan conos de depresión en las zonas más densamente pobladas y una inversión del flujo natural. La intrusión salina consecuente se manifiesta en la zona costera del Río de la Plata ytambién en los valles deríos y arroyos que desembocan en él, con altoscontenidos salinos. Su recarga y descarga es fundamentalmente en forma vertical desde o hacia la sección Epipuelches. Esta dinámica, asociada a los conos de depresión convierte a los arroyos de la región en aportantes de carga contaminante al sistema hidrológico subterráneo, incluso de agroquímicos utilizados en la periferia del conurbano. Este acuífero además de ser el principal recurso en volumen y calidad se caracteriza por atender los usos masivos: público, industrial, comercial y de riego hortícola, además del recreativo a través de clubes, balnearios comerciales y piscinas privadas.
La intensa explotación a que fue y es sometido el acuífero, fue generando conos de depresión regionales de los niveles de agua. Estos conos son formados por la interferencia de pequeños conos puntuales, originados en el efecto de cada una de las obras de captación de servicios públicos, industrias y, estacionalmente, de los pozos para abastecer piscinas públicas y privadas. Los principales conos regionales se localizan con sus ápices situados en las ciudades de La Plata, Berazategui, Quilmes‑Florencio Varela, Banfield‑Lomas de Zamora, Villa Madero, Villa Ballester y Hurlingham.
El deterioro progresivo del acuífero deviene, además de los aspectos hidráulico y salino, de los efectos de la filtración vertical a través de la capa freática y el pampeano, que transmiten los contaminantes de ríos y arroyos portadores de vertidos tóxicos; del lavado de residuos industriales y repositorios de residuos domiciliarios (basurales, vertederos no controlados, vertederos controlados o rellenos sanitarios); de la infiltración y percolación de residuos biogénicos, cloacales por falta de evacuación sistemática o defectos en la trama existente; de agroquímicos del área rural, de fugas y pérdidas de conductos troncales o secundarios que transportan hidrocarburos y depósitos de combustibles.
5. El marco jurídico institucional de la gestión ambiental en la RMBA
5.1. Gestión medioambiental y contexto institucional
Para comprender la importancia que tiene la gestión en materia ambiental debe recordarse que no existen problemas ambientales en sí mismos; existen situaciones sociales que, expresadas en acciones sobre el territorio, han ocasionado problemas ambientales que ponen en riesgo la sustentabilidad medioambiental y con ello la social.
La evolución de los problemas medioambientales, la aparición de preocupación en la ciudadanía y la toma de conciencia pública generan presión en los gobiernos para desarrollar políticas públicas y desarrollar sistemas de gestión ambiental más razonables y creíbles.
Los problemas surgen a partir de una inadecuada gestión social durante su trayectoria histórica de variados sistemas y condiciones políticas, normativas y económicas. Por eso es que toda propuesta de mejoramiento de los sistemas de gestión medioambiental debe partir por mejorar las actitudes y conductas de los actores involucrados.
Por lo general, los gobiernos hacen poco o nada a causa de la rigidez de las estructuras administrativas y de la lógica de distribución de los espacios de poder, o porque los recursos políticos están fragmentados o existen divisiones ideológicas muy fuertes y responden a los conflictos internos y, por lo común las respuestas se generan sólo cuando existen demandas sociales que logran instalarse en el debate público.
Desde la creación de organismos específicos dedicados a la gestión medioambiental, los gobiernos regularmente generan políticas contradictorias y los sistemas políticos carecen de impulsos o de motivaciones suficientemente fuertes como para encarar la mediación entre el conflicto económico, social y las metas ambientales que difieren sustancialmente del status quo. La generación del momento político para nuevas ideas en mayor fortaleza, a lo que los administradores medioambientales contribuyen con presiones organizacionales y burocráticas.
Así, para abordar el tema de la gestión ambiental pública, se debe tener en cuenta que la capacidad de incorporar dicha dimensión es función, en primer lugar, de la capacidad de gestión del Estado.
5.2. La gestión medioambiental
La gestión ambiental se refleja en el conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas que impulsa el Estado para alcanzar desarrollo con sustentabilidad. Sus principales funciones son el diseño y formulación de políticas ambientales, una legislación ambiental coherente, un sistema administrativo y un conjunto de instrumentos para la acción.
La gestión ambiental es entonces el conjunto de las actividades humanas encaminadas a procurar el ordenamiento del ambiente y contribuir al establecimiento de un modelo de desarrollo sustentable. Según Brañes, a quien pertenece la definición, este propósito comenzó a vislumbrarse en un cierto momento como un objetivo social y como una función pública y como consecuencia de ello pasó a ser una función más del Estado, lo que dio origen al establecimiento de sistemas administrativos a través de los cuales se habría de ejercer dicha función.
La gestión ambiental es un proceso continuo y dinámico que puede ser iniciado en cualquier momento y que luego debe construirse y reproducirse en forma permanente. Su propósito es permitir que la formulación de las políticas y su implementación vayan progresivamente incorporando mayores consideraciones ambientales. Implica análisis, toma de decisiones, organización y control de actividades de desarrollo así como la evaluación de los resultados para mejorar la formulación de políticas y su implementación a futuro. Sus características más relevantes son:
a) Requiere la coparticipación de las autoridades políticas y de los sectores privados que actúan sobre el ambiente.
b) Se orienta a incorporar las consideraciones ambientales en las necesidades de expansión y mejoramiento de la calidad de vida de la población en ámbitos específicos, sean éstas áreas urbanas o rurales.
c) No se orienta a la elaboración de un plan sino que actúa de soporte, en forma continua, a los procesos de decisión de desarrollo y su implementación.
d) También sirve como marco para coordinar actividades medioambientales entre sectores, lugares y actores en diferentes momentos en el tiempo, vinculados a un contexto territorial específico.
La gestión ambiental deberá detectar los principales problemas de esa naturaleza y fijar las prioridades de acción que deberán ceñirse a la estrategia general del desarrollo que se fije a través de la programación.
5.3. Características de un modelo de gestión medioambiental sustentable
Las acciones ambientales del Estado, en cualquiera de sus vertientes, deberán contar con las siguientes características:
Concentrar y descentralizar funciones: se hace necesario concentrar poderes y funciones suficientes como para estar en condiciones de innovar, supervisar, controlar y fiscalizar las actividades que intervienen sobre el entorno. Pero esto es posible en términos relativos, ya que es imprescindible permitir que los diferentes sectores de la administración pública, las instituciones regionales y locales, así como la sociedad en su conjunto, puedan incorporar la dimensión ambiental a sus actividades específicas.
De aquí proviene la necesidad de descentralizar funciones. Pero esta descentralización no es sinónimo de compartimentación de los procesos decisorios. Por eso, la acción ambiental específica, por descentralizada que se encuentre y fuertemente participativa, debe estar vinculada al organismo que concentra poderes y funciones.
Transectorialidad: la gestión ambiental atraviesa horizontalmente a todos los sectores de la administración pública y la sociedad que tienen injerencia sobre el entorno. Esto se debe a que el medioambiente es un sistema holístico, o multifacético. La transectorialidad asigna a la gestión ambiental del Estado una característica "suprasectorial" ya que cualquier decisión que se tome en este campo no compromete sólo a determinados sectores, sino que afecta -directa o indirectamente, y en plazos diferentes- el comportamiento del conjunto. En el interior del Estado, las diferentes entidades de la administración pública deberán participar activamente en las decisiones y actividades que desempeña dicha gestión. Ello reforzará la transectorialidad y la descentralización.
Negociar y coordinar las acciones: la gestión ambiental es un proceso complejo de búsqueda y acomodamiento, que persigue no sólo su derecho a existir, sino a existir de una manera adecuada. Si bien es cierto que un decreto o un cuerpo de leyes emanadas del Poder Legislativo contribuyen decisivamente a dar vida a la gestión ambiental, por sí solos no garantizan una acción ambiental eficaz. El camino es más lento y gradual. Es preciso ir acumulando experiencias, vivir el proceso de ensayo y error, acumular lecciones e ir ajustando las decisiones a las características socioeconómicas, culturales y político-administrativas.
La negociación y la concertación por una parte y la coordinación por otra son características que deben estar necesariamente presentes en esta gestión. Se contraponen a la acción autoritaria que nada tiene que ver con los preceptos técnicos en que se basa la gestión medioambiental. La gestión ambiental debe coordinar y negociar acciones prácticamente con toda la administración pública, y entre ésta y toda la sociedad civil para que resulte posible la descentralización, la transectorialidad, la participación popular, la capacidad ejecutiva y el acceso a los recursos financieros.
Deben crearse a tal fin instancias administrativas interministeriales y ámbitos de trabajo conjunto con los agentes sociales y de la administración pública que intervienen sobre el medioambiente para que las acciones no se dispersen o contradigan entre sí. Esto lleva a pensar en la gestión ambiental como un conjunto de acciones pactadas entre diversas personas y entidades. La dificultad que se presenta es que si la acción ambiental es puramente coordinadora o normativa, sólo contribuirá a mejorar las condiciones medioambientales, pero difícilmente podrá lograr soluciones a los problemas.
Las acciones medioambientales, hacia dentro de la administración como hacia la sociedad, se encuentran en un momento crítico debido a la insuficiente capacidad para negociar y coordinar acciones, y tienen que ver con el rango, el historial y las características de su gestión.
Contar con capacidad ejecutiva: la gestión debe ser una organización robusta y con amplias atribuciones ejecutivas, de lo contrario será posible poner en práctica la descentralización de funciones, la transectorialidad de la gestión y la participación popular. Casi con seguridad, plantear este tipo de gestión acarreará conflictos interinstitucionales.
Contar con recursos financieros: la asignación de fondos presupuestarios representa la culminación de un proceso eminentemente político. Estas asignaciones están supeditadas tanto a la conciencia y la voluntad de los gobernantes y el Poder Legislativo, como a la presión ejercida por la opinión pública y la participación. Una gestión ambiental con recursos exiguos no tendrá la relevancia requerida y no estará en condiciones de operar.
Reforma del Estado: para desarrollar una gestión medioambiental el Estado necesita ser readecuado en muchas de sus funciones principales para cumplir actividades de prevención y corrección ambiental. En ocasiones se cree que al formular ciertas leyes, asignar funciones a ciertos sectores de la administración pública, hacer algún planteo de principios frente al entorno o intentar resolver algún asunto puntual que preocupa a la opinión publica significan hacer gestión medioambiental. Para que exista tal gestión, ésta debe incorporarse orgánicamente a las funciones gubernamentales, que a la vez exige readecuar a la administración pública, el cuerpo jurídico, las prioridades nacionales y las estrategias de desarrollo global a las necesidades del nuevo espacio creado, que debe inmiscuirse en asuntos que hasta ayer eran exclusividad de los diversos compartimentos y especialidades que conforman el aparato público. Además, debe reformarse el espíritu del Estado, sus objetivos y prioridades supremas, pero también sus estructuras y organización, para dar amplia cabida a una nueva experiencia de participación social democrática.
5.4. Normas sobre contaminación
En esta materia se tiene a la ley 5965 conocida como Ley de Protección a las Fuentes de Provisión y a los Cursos y Cuerpos Receptores de Agua y a la Atmósfera, modificada por las leyes 7846 de 1972, 8772 de 1977 y 10.408 de 1986.
El artículo 20 de esta ley prohibe a las reparticiones del Estado, entidades públicas y privadas y a los particulares, el envío de efluentes residuales sólidos, líquidos o gaseosos, de cualquier origen, a la atmósfera, a canalizaciones, acequias, arroyos, riachos, ríos, y a toda otra fuente, curso o cuerpo receptor de agua, superficial o subterráneo, que signifique una degradación o desmedro del aire o de las aguas de la Provincia, sin previo tratamiento de depuración o neutralización que los convierta en inocuos e inofensivos para la salud de la población o que impida su efecto pernicioso en la atmósfera y la contaminación, perjuicios y obstrucciones en las fuentes, cursos o cuerpos de agua.
Dispone esta ley la naturaleza precaria de los permisos de descargas residuales (ver artículo 5). En esta materia, aparece como impostergable un replanteo integral de la cuestión de la legislación sobre contaminación, a partir de puntos fundamentales.
En primer lugar que de acuerdo al artículo 41 de la Constitución Nacional corresponde a la Nación dictar las normas que actúan como presupuestos mínimos, a las Provincias las normas complementarias "sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales".
En segundo lugar, las externalidades derivadas de la legislación sobre contaminación deben ser analizadas en el contexto de lo que desee y programe acerca del futuro productivo del área geográfica del Plan Director, de dónde la dimensión mínima para legislar al respecto deben ser la provincial y no la municipal.
En tercer lugar, será menester analizar nuevamente si los permisos o autorizaciones pueden continuar siendo "precarias", habida cuenta del riesgo de inseguridad jurídica que ello provoca.
5.5. El artículo 41 de la Constitución Nacional
A partir del año 1994 la cuestión ambiental aparece en la Constitución Nacional en el artículo 41 que expresa: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Se prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos".
Se sostiene que el hecho de que sea el Estado federal quien establezca los niveles mínimos de protección ambiental opera como modo de garantizar el derecho a la igualdad de todos los habitantes. Resulta más complicado entender las atribuciones de las provincias en cuanto a "...las necesarias para complementarlas...". Entiende el mismo autor que las provincias tendrían facultades para ir mucho más lejos en cuanto a exigencia, al establecer condiciones o parámetros de calidad ambiental más elevados que los que fijara la Nación. Cita como ejemplo el decreto 831/93, reglamentario de la ley 24051 de residuos peligrosos, en cuanto dicho decreto establece un cronograma para la clasificación de los cuerpos receptores según los usos que estaría a cargo de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNAH). Sin embargo la decisión en cuanto a los usos de un cuerpo receptor estaría en la órbita de las provincias. Concluye que la Nación podría fijar los parámetros objetivos de calidad mínima en virtud al art. 41 C.N. y luego sería facultad provincial efectuar la clasificación según los usos, para cada cuerpo receptor dentro de la provincia.
Se plantean, a partir del nuevo texto, una serie de cuestiones prácticas tales como, por ejemplo, el caso de la existencia de una ley provincial sobre un determinado tema ambiental. No cabrían dudas de la validez de la misma. En caso de no existir en la provincia ley sobre un determinado tema y sí una ley nacional, la misma podría ser invocada en su carácter de norma mínima de protección nacional en función del artículo 41.
Otro caso sería la concurrencia de una ley nacional y una provincial sobre una misma cuestión. Si la ley provincial contiene parámetros de protección del ambiente más elevados que la ley nacional se aplicará la ley provincial, por ser la ley nacional "norma mínima", o sea un piso para la protección del ambiente. Cuando fuera la ley nacional la que plantee los parámetros de exigencia más elevados deberán aplicarse éstos (no toda la ley) conservando su vigencia la ley provincial, salvo en los parámetros de protección ambiental, ya que en función de la cláusula constitucional se entiende que la legislación nacional no debe alterar las jurisdicciones locales, pero a la vez debe asegurarse el principio de igualdad ante la ley, que se violaría si se afectara la calidad ambiental de los ciudadanos o la existencia de exigencias dispares que operaría como régimen de promoción industrial encubierta violando el principio de igualdad ante las cargas publicas del artículo 16 de la Constitución Nacional.
En caso de contraposición entre normas nacionales y provinciales la interpretación debe girar en torno al espíritu de las leyes de ambas jurisdicciones que apuntan a una tutela eficiente del medioambiente. Asimismo, debe incluirse en la lectura la dirección que se ha ido imprimiendo a la política ambiental, de manejo de los recursos naturales y de control de la contaminación, que ha ido elevando en los últimos tiempos en forma constante las exigencias en todas las actividades que contaminen o degraden el ambiente, así como un constante crecimiento de la conciencia ciudadana que de hecho presente en los estrados judiciales a los efectos de poner límite a los efectos de la contaminación.
Una consecuencia práctica de esto será la aplicación siempre de la legislación que fije los niveles más adecuados para la preservación de los recursos naturales o el ambiente humano, ya que cuando la ley provincial plantee niveles de exigencia en cuanto a tratamiento de efluentes residuales de cualquier origen inferiores a lo exigidos por las normas nacionales, en función del artículo 41 de la C.N. será ésta la ley aplicable, cuando sea la ley provincial la que asegure la protección del recurso, se aplicará ésta última.
5.6. Instrumentos normativos para la gestión ambiental
En la línea descripta previamente se encuentran algunos instrumentos legislativos más recientes, un ejemplo es la ley 11723 de la Provincia de Buenos Aires que conforme el Artículo 28 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, tiene por objeto la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, a fin de preservar la vida en su sentido más amplio; asegurando a las generaciones presentes y futuras la conservación de la calidad ambiental y la diversidad biológica (art. 1º).
También expresa que el Poder Ejecutivo Provincial y los municipios garantizarán, en la ejecución de las políticas de gobierno la observancia de los principios de política ambiental como el uso y aprovechamiento de los recursos naturales de acuerdo a criterios que permitan el mantenimiento de los biomas; todo emprendimiento que implique acciones u obras que sean susceptibles de producir efectos negativos sobre el ambiente y/o sus elementos debe contar con una evaluación de impacto ambiental previa; la restauración del ambiente que alterado por impactos de diverso origen deberá sustentarse en exhaustivos conocimientos del medio, tanto físico como social; la planificación del crecimiento urbano e industrial deberá tener en cuenta, entre otros, los límites físicos del área en cuestión, las condiciones de mínimo subsidio energético e impacto ambiental para el suministro de recursos y servicios, y la situación socioeconómica de cada región atendiendo a la diversidad cultural de cada una de ellas en relación con los eventuales conflictos ambientales y sus posibles soluciones; el Estado Provincial promoverá la formación de individuos responsables y solidarios con el medio ambiente. A tal efecto la educación ambiental debe incluirse en todos los niveles del sistema educativo, bajo pautas orientadas a la definición y búsqueda de una mejor calidad de vida (artículo 5º).
5.7. El recurso hídrico como cuerpo receptor:
Competencia en materia de prevención de la contaminación
En orden a las cuestiones jurídicas que plantea la cuestión de la contaminación de los recursos dentro de límites razonables, cabe tener en cuenta, en primer lugar, que la Constitución Nacional, a través de su articulo 41, ha confiado a la Nación la competencia para dictar las normas que actúen como presupuestos mínimos en esta materia, sin perjuicio de la competencia provincial para complementar aquellos.
En segundo lugar, cabe tener presente la existencia de dos sistemas de normas infraconstitucionales, ambos anteriores a la reforma constitucional, a saber: el constituido por el decreto 2125/78 y resoluciones OSN complementarias y el constituido por los decretos 674/89 y 776/92.
El primer sistema se funda en el decreto 2125/78 cuyo artículo primero indicaba:
Artículo lº: Establécese el presente régimen de cuotas de resarcimiento por contaminación el que se aplicará a aquellos establecimientos industriales que por carecer de instalaciones depuradoras de sus líquidos residuales o por poseerlas en grado insuficiente, produzcan un efluente fuera de las condiciones exigidas por las reglamentaciones vigentes en la Empresas Obras Sanitarias de la Nación.
Complementan este sistema la Resolución OSN 63.835 modificada por las Resoluciones OSN 66.338 y 71.949.
Con posterioridad, el decreto 674/89, que deroga el artículo 24 en el decreto 2115/78, señala, en su artículo incial que,
Son objetivos del presente decreto
a) Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas subterráneas y superficiales, de modo tal que preserven sus procesos ecológicos esenciales,
b) Impedir la acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos capaces de contaminar las aguas subterráneas o superficiales;
c) Evitar cualquier acción que pudiera ser causa directa o indirecta de degradación de los recursos hídricos,
d) Favorecer el uso correcto y la adecuada explotación de los recursos hídricos superficiales y subterráneos;
e) Proteger la integridad y buen funcionamiento de las instalaciones de la Empresa Obras Sanitaria de la Nación.
De acuerdo al artículo 2, están comprendidos en el régimen instituido por el presente decreto los establecimientos industriales y/o especiales, que produzcan en forma continua o discontinua vertidos residuales o barros originados por la depuración de aquellos a conductos cloacales, pluviales o a un curso de agua, de modo que directa o indirectamente puedan contaminar las fuentes de agua dañar las instalaciones de Obras Sanitarias de la Nación, o afectar la salud de la población.
El ámbito de aplicación de este decreto es la Capital Federal y los Partidos de la Provincia de Buenos Aires acogidos al régimen de la Empresa Obras Sanitarias de la Nación (artículo 3). Fundamentalmente, se coloca a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable) como sucesora de la Empresa Obras Sanitarias de la Nación en esta materia.
6. Subsistema económico
6.1. Subsistema productivo y contaminación de recursos hídricos
En esta región el rápido desarrollo del tejido urbano de tipo anárquico y sin programación ha sido acompañado por un crecimiento industrial con escaso o prácticamente sin control ambiental, lo que ha contribuido a una elevada contaminación con efluentes industriales en las cuencas de la región.
En una primera etapa del trabajo en investigación, se relacionan las industrias de la cuenca del río Reconquista, considerando los establecimientos por niveles de riesgo de acuerdo a la clasificación detallada más abajo, los de mayor riesgo ambiental, con la contaminación por metales pesados medidos en aguas superficiales del río.
Consideramos la actividad industrial como una de las fuentes preponderantes del deterioro de las aguas superficiales por lo que procedemos a georreferenciar las industrias de la región, por partido y localidad, según el listado publicado por el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires (en suplemento del año 1998; que incluye los establecimientos categorizados hasta diciembre de 1997 y desde 1996, según la ley provincial 11.459 y su decreto reglamentario 1741/96).
Este listado no es completo, dado la alta falta de acatamiento a los requerimientos de la ley indicada que exige categorización y evaluación ambiental para los establecimientos existentes y futuros, y a pesar del cierre de numerosas industrias en función de la recesión económica; el listado proporciona un número de 7000 industrias en funcionamiento para la cuenca del Reconquista. Como magnitud comparativa, observemos que los valores de Censo Económico de 1994, disponibles oficialmente, son de 12.000 industrias (en la misma cuenca).
En función de los establecimientos categorizados, examinamos la estructura por partido de la cuenca mencionada. Del análisis de los mismos surge que:
a) los partidos de Lomas de Zamora, Quilmes, Vicente López, Tres de Febrero, Lanús, La Matanza y Gral. San Martín, en forma creciente, son los que poseen mayor cantidad de establecimientos industriales categorizados;
b) los partidos de Quilmes, Tres de Febrero, Vicente López, Gral. San Martín, La Matanza y Lanús, también en forma creciente, son los que tienen mayor proporción de industrias categorizadas más nocivas para el ambiente (categoría con Nivel de Complejidad Ambiental 3).
La gran mayoría de las industrias utiliza grandes cantidades de agua en los procesos de producción, enfriamiento y limpieza, volcando al río efluentes líquidos con escaso o sin tratamiento previo, que aportan una importante carga orgánica y de diversas sustancias entre las que se incluyen compuestos tóxicos y peligrosos para la salud humana y las propias actividades económicas.
El trabajo que llevamos a cabo consistió, en consecuencia, de las siguientes partes:
* Número de industrias de tercera categoría totales y las pertenecientes al área de influencia del río;
* Relevamiento de la información existente sobre la contaminación con metales pesados de las aguas superficiales del río Reconquista;
* Cálculo del porcentaje estimado de industrias por partido con desechos que contienen metales pesados;
* Georreferenciación de establecimientos de tercera categoría.
Asimismo consideramos la relación existente de los rubros industriales con principales desechos sometidos a control (Ley Nacional 24.051 de Residuos Peligrosos y Ley de la Provincia de Buenos Aires 11.720, de Residuos Especiales), con la localización de cada establecimiento, evaluándose la presión de uso como sumidero a la que se encuentra sometido el río Reconquista.
Los establecimientos industriales se clasifican, según la Ley 11.459 y su decreto reglamentario 1.741/96, en tres categorías de acuerdo a su Nivel de Complejidad Ambiental (NCA).[7]
Se ponen a prueba las conjeturas de que en el río Reconquista la mayoría de los establecimientos industriales de tercera categoría se distribuye en las localidades adyacentes al río; y que los establecimientos industriales presentes en la cuenca, por sus rubros de producción generan efluentes líquidos con presencia de metales pesados que explican los valores medidos de los mismos.
La metodología consistió en:
* Confección de un listado de los establecimientos fabriles publicados en los suplementos del Boletín Oficial que incluyen las industrias categorizadas por la Secretaría de Política Ambiental hasta diciembre de 1997. Se procedió a su escaneado, reconocimiento de caracteres y armado de tablas con el enfoque espacial necesario para el análisis y posterior georreferenciación de todos los establecimientos fabriles.
* Separación de las industrias de tercera categoría según partido y localidad perteneciente a la cuenca del río Reconquista, considerando la cuenca desde que penetra en la RMBA hasta su confluencia con el río Luján.
* Confección del mapa de la RMBA discriminado por localidades, con base en cartografía digital provista por el INDEC, mediante la utilización del programa ArcView 3.2; dicha división se realizó en base al Censo Nacional de Población y Vivienda. 19 partidos del Gran Bs.As. por "localidad".
* Digitalización de la cuenca del río Reconquista con la utilización del programa ArcInfo y con una mesa digitalizadora Sumagrid V.
* Georreferenciación de las industrias de tercera categoría mediante el empleo de dos programas: el Normalizador, para los nombres de las calles del programa con los de la base, y el ArcView 3.2 para la localización de los establecimientos en el mapa.
* Análisis de la información existente sobre el estado actual de la cuenca del Río Reconquista en cuanto a la contaminación producida por metales pesados (arsénico, cadmio, cromo, cobre, plomo y zinc) en sus aguas superficiales. Dichos datos corresponden a los estudios realizados por Topalián et. al (1999) y Castañé et. al (1998) en tres sitios diferentes de muestreo. Los mismos se llevaron a cabo en:
* Sitio 1 (S1): en Cascallares, localizado a 5 km del nacimiento del río;
* Sitio 2 (S2): en Parque San Martín, a 38 km, aguas abajo de la confluencia con el Aº Morón;
* Sitio 3 (S3): en Bancalari, a 46 km de la naciente.
Asimismo, se observa el número de industrias de tercera categoría total y el perteneciente al área de influencia del río; en el mapa final, podemos visualizar las concentraciones industriales halladas más contaminantes según aplicación del Decreto Reglamentario 831/93 de la Ley Nacional 24.051 de Residuos Peligrosos.
Por último, se analiza la relación de los rubros de los mencionados establecimientos, según la clasificación Internacional Industrial Uniforme, con la generación de desechos con metales pesados.
Asimismo existen industrias que se hallan alejadas del área de influencia del río que utilizan igualmente a éste como sumidero de vertidos y que no están siendo consideradas en este análisis.
En estudios previos a las obras actualmente en curso del proyecto "Saneamiento Ambiental y Control de las Inundaciones en la Cuenca del Río Reconquista", Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (OSBA) concluye que en el área del proyecto el número total de establecimientos con potencial contaminador es de 4200 (considerando especialmente Demanda Bioquímica de Oxígeno); de este número de establecimientos el Ministerio de Obras y Servicios Públicos (MOSP) determinó que son 280 los ubicados a lo largo de los cuerpos receptores los que ocasionan los impactos directos más significativos (Instituto Provincial del Medio Ambiente, 1996). En este trabajo se relevaron 330 establecimientos de tercera categoría, con lo cual estamos asegurando que la muestra es significativa.
En conclusión, podemos afirmar que la contaminación del río expresada con la presencia de altas concentraciones de metales pesados hallada en tres sitios de muestreo durante los años 1994 y 1995 y la existencia de industrias generadoras de efluentes con estos elementos denuncia la existencia de vertidos industriales sin tratamiento en planta.
La localización espacial realizada en este trabajo demuestra que la gran mayoría de los establecimientos industriales de tercera categoría se distribuyen a lo largo del área de influencia del río Reconquista.
La Consultora Dames & Moore (1993), en un estudio de factibilidad sobre control y tratamiento de residuos peligrosos realizado en 1992 para el Ministerio de Salud de Acción Social de la Provincia de Buenos Aires, determinó que en la distribución geográfica de las industrias que potencialmente pueden producir residuos peligrosos para esta cuenca, la mayor proporción se hallaba en el partido de Gral. San Martín. Con los resultados obtenidos en nuestro presente trabajo, para el caso de la cuenca del río Reconquista, se pueden agregar a éste, los partidos de Tigre y Hurlingham
En la actualidad estamos localizando espacialmente los establecimientos industriales de primera y segunda categoría, estimando la responsabilidad de toda industria en la contaminación del agua por vertidos de efluentes sin tratamiento previo, e incorporando al análisis los valores medidos de otros contaminantes.
Con respecto al Censo Económico realizado por el INDEC en el año 1994, a pesar que los datos no se ajustan a la realidad industrial actual (según las tendencias sectoriales observadas), los mismos también están incluidos en los mapas de las cuencas entendiendo que han contribuido durante su existencia, a la generación del pasivo ambiental.
Debido a las alteraciones de los cauces principales producidos por las obras para el “Saneamiento Ambiental y Control de las Inundaciones en la Cuenca del río Reconquista” y el “Plan de Gestión Ambiental de Manejo de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo”, hemos decidido realizar estudios piloto, incluyendo muestreos de calidad de agua, en subcuencas que comprendan las distintas transformaciones antrópicas: agrícolas, industriales, estructuras poblacionales urbana y periurbana, provisión de servicios de agua y saneamiento, entre otras.
6.2. Otros aspectos del subsistema económico y productivo
Los aspectos económicos y de las actividades productivas son, contemporáneamente y en el contexto de la globalización, altamente relevantes con respecto al medioambiente urbano, y en especial con los recursos hídricos de una región metropolitana como la de Buenos Aires. Estos recursos han sufrido los embates derivados de la concentración de la población y de las actividades industriales durante varias décadas, así como de la expansión territorial incontrolada que ello indujo. Y con el proceso de globalización, parecen intensificados los efectos negativos, especialmente como consecuencia de la pobreza.
La cuestión central parece ser: ¿Cómo inciden las actividades antedichas en el deterioro del recurso y cuál es la situación actual de las cuencas en materia de contaminación? Y más adelante: ¿A qué factores sociales y económicos obedece su grado de contaminación? Teniendo en cuenta la situación de los recursos, ¿qué condicionamiento presenta la provisión del sistema de agua para satisfacer las necesidades de habitabilidad y de competitividad industrial? La competitividad, ¿en qué sentido debe ser considerada, desde el punto de vista micro, mezo o macroeconómico, esto es regional? Vale decir, ¿debe tenerse en cuenta el punto de vista social y de largo plazo o el privado, basado en obtener el mayor lucro posible en el corto? ¿Es posible compatibilizar estas ópticas? Y finalmente, ¿La proyección de las actuales condiciones de explotación metropolitanas, significan un bloqueo para el desarrollo económico sostenible y sustentable? ¿Qué es recomendable al respecto? Estos resultan ser los principales interrogantes que surgen de los nexos entre economía y medioambiente.
El principal problema con que tropieza el análisis para satisfacerlos se basa en la baja confiabilidad o no existencia de datos sobre las actividades económicas o bien sobre la antigüedad de la información secundaria que se posee (entre 6 y 10 años) que permita una cobertura integral del territorio regional. Otro tanto con las posibilidades de desagregación para trabajar con las cuencas. Las bases de datos obtenidas de las municipalidades resultaron completamente inconsistentes, lo que obliga a intentar trabajos de campo de manera acotada, de muy lenta realización y con resultados poco satisfactorios con relación a los productos que pueden esperarse. Esto es válido para los exámenes en sus aspectos estructurales que permitan conocer cuáles y cuántos establecimientos no han desaparecido (y que tipo de estructura por tamaño y por rama para realizar estimaciones razonables sobre contaminación de cuerpos receptores) y el tipo de configuración territorial actual (localización de establecimientos para sistematizar en el SIG).
Como consecuencia, se ha decidido avanzar para el abordaje en dos frentes: a) un análisis del subsistema sociodemográfico y socio económico de nivel regional, basado en la información secundaria disponible y otro de las actividades industriales, de la mayor cobertura posible en el mismo nivel o escala con datos censales; y b) un estudio de nivel local, cubriendo el territorio de un afluente importante del Reconquista en los dos aspectos indicados, pero intentando ampliar la base informativa con datos primarios y/o de informantes claves del área. Estos trabajos deberán proveer de información sobre las características de la contaminación antrópica y de actividades manufactureras, así como brindar pautas de la calidad y cantidad de agua para consumo personal y productivo.
En lo que ha dado en llamarse territorio periurbano, en el área elegida para llevar a cabo el estudio de nivel local, estamos realizando en paralelo un examen del tipo de contaminación originada en actividades flori-hortícolas, estableciendo insumos de agua y aplicación de agroquímicos.
7. Subsistema social
7.2. Servicios e infraestructura de agua potable y saneamiento
En 1991, según datos censales y como es bien conocido, solamente el 65% de los habitantes de la región poseía agua corriente en sus domicilios y un 45% del total poseía alcantarillado cloacal, cifras en las que se incluye la Ciudad de Buenos Aires, que está prácticamente cubierta por el servicio. Sin embargo ni los primeros tenían, en diversas zonas, garantía absoluta sobre la calidad del agua que tomaban, ni el servicio de alcantarillado brindaba una solución final ya que casi todas estas “aguas negras” eran lanzadas a los cursos hídricos en crudo.
La información para el año 1995 de los partidos que se encuentran en el denominado tercer cordón de la región (el de menor nivel socioeconómico y mayor crecimiento urbano, con el 39% de los habitantes del Conurbano y cubriendo un tercio de los partidos) muestra que sólo el 33% de la población total (3.575.000 habitantes) poseían cobertura de servicios de desagües cloacales y el 54% cobertura de servicios de agua potable. Esto implica que entre 1995/91, se realizaron importantes inversiones en obras de extensión de la red por el denominado Ente del Conurbano[8], aunque con deficiencia en mejoramiento de fuentes (nuevas baterías de pozos fuera de la influencia de la contaminación antrópica, esto es protegidas de la creciente nitrificación a 25 o 30 km de distancia del tejido urbano) o plantas de tratamiento de efluentes cloacales.
No obstante, el acceso de la población de este área en 1995 para agua potable y saneamiento es alarmantemente baja y a la vez muy dispar entre jurisdicciones. En algunos de estos municipios la cobertura en desagües cloacales no llegaba al 15% de la población como en los casos de Esteban Echeverría, ex General Sarmiento, Merlo y San Vicente. En cobertura de agua potable no llegaba a la mitad de la población, en los casos de Esteban Echeverría, Florencio Varela, ex General Sarmiento, Moreno, Merlo y San Vicente.
De acuerdo con la encuesta multipropósito elaborada dentro del marco del Plan Director indicado en la llamada, en febrero de 1995, el 50% de la población con servicio de agua potable afirma que tiene problemas durante el día (ya sea de presión insuficiente como de escasez). Esta deficiencia se acentúa durante el verano. Cuando la encuesta hace hincapié en la variación estacional, el 61% de la población servida declara tener insuficiente agua en esta estación.
De acuerdo con la misma encuesta, entre la población que no tiene acceso a la red cloacal el 50% está en condiciones de alto riesgo sanitario (28% de pozos negros sin cámara séptica y 23% de letrinas sin arrastre de agua). Los principales problemas de calidad manifestados son los malos olores (44%) seguido por la colmatación de los pozos, las cañerías tapadas (20%) y el desborde de aguas (10%).
Según el censo de 1991, existían en la región 856.000 perforaciones individuales tanto de agua como para los desechos cloacales. Salvo en el caso de las zonas con muy baja densidad los parámetros técnicos y económicos indican que los costos de construcción de una infraestructura adecuada se reducen en un 50% frente a las perforaciones individuales, incluyendo los costos de operación, mantenimiento e ingeniería, sin contar los beneficios ambientales de esta opción.
Los estudios llevados a cabo en el Plan Director, para la provisión de agua potable por red y saneamiento de la población proyectada de este tercer cordón, incluyendo el antedicho acueducto, plantas depuradoras, redes de distribución, plantas de tratamiento y colectoras, para servir a la población ya señalada y con su proyección a largo plazo, requiere inversiones varias veces millonarias, las que estarían a cargo de los nuevos prestatarios privados, mediante el desmembramiento del área atendida por Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (OSBA) en cuatro subregiones. En estudios realizados en dicho Plan Director, se observó que existen limitaciones estimadas en unos 10 años, en lo que hace a la provisión de agua potable de pozos, por lo que propone construir un acueducto desde el Paraná. Cabe comentar, que en el mencionado proceso de privatización del servicio, los municipios del tercer cordón de la región no tuvieron participación alguna.
En lo que hace a la organización institucional y territorial del sistema de cloacas es el mismo que el mencionado para agua corriente. La extensión de este servicio en el área metropolitana, en general, ha sido muy lenta (creció 1% en diez años incluyendo el incremento de habitantes) ocupando, por consiguiente, una superficie menor.
Como hemos indicado, al año del último censo la cobertura de red cloacal era sumamente baja y alarmante en el tercer cordón de la RMBA, que es donde crece con mayor ritmo la población. En consecuencia la resolución del problema para los habitantes es individual mediante pozos ciegos y/o cloacas a cielo abierto, con la consecuente contaminación de napas freáticas, cursos de agua superficiales y suelo.
En el subsistema de Aguas Argentinas los líquidos cloacales domiciliarios son conducidos a tres cloacas máximas, que tienen como llegada final la cloaca de Berazategui, donde se descargan líquidos crudos en el Río de la Plata, correspondientes a unos 6.000.000 de habitantes. Existen otras plantas de tratamiento a cargo de esta firma para el área de su responsabilidad y una ha sido inaugurada recientemente, El sistema se encuentra en general altamente deteriorado, tanto en colectoras, cloaca máxima, sistema de depuración y descarga. La antedicha descarga de Berazategui conforma un problema complicado, dado que cuando se produce el fenómeno meteorológico de sudestada puede afectar la toma de agua situada en Bernal y también la planta depuradora de Punta Lara, que abastece al Gran la Plata. No obstante que el pliego de la licitación lo establecía, hasta el momento no se ha concretado la construcción de una planta depuradora en Berazategui. En el año 2000 el subsistema de Aguas Argentinas debería haber cubierto el 70% de la población del área de explotación concesionada.
En el caso del tercer cordón de la RMBA, el Plan Director calculaba como necesarias la construcción, reparación, mejoramiento y/o modernización de 28 plantas de tratamiento en total, para evitar el actual y futuro volcado de efluentes cloacales a los cursos de agua superficiales, ya convertidos en cloacas a cielo abierto por efluentes domiciliarios e industriales. Sin embargo, si no se controlan los vertidos industriales, sería inútil construir dichas plantas y las dedicadas al tratamiento de los barros.
Un grave problema institucional a solucionar es la desarticulación de los entes y proveedores, incluyendo el aspecto referido a efluentes industriales. Esto se torna más grave cuando el sistema hídrico superficial y subterráneo de donde se extrae lo que se consume y se arroja lo ya utilizado constituye un sistema integrado. Esta desarticulación es mayor cuando otros sectores que operan sobre las mismas cuencas (como en el caso de residuos sólidos) no participan de una coordinación conjunta.
El subsistema de Aguas Argentinas está regulado por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) creado en 1992 (participando en él la Nación, la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires). Este Ente ejerce el poder de policía y control en materia de prestación del servicio de agua y desagües, el avance de las inversiones comprometidas, los aspectos vinculados a la cantidad y calidad del servicio, la política tarifaria, etc. Se han señalado disfuncionalidades en este sistema de supervisión (Brunstein, 1995). El subsistema del tercer cordón del conurbano, quedaría en cuanto a regulación a cargo de la ex OSBA, fortalecida y refuncionalizada.
7.2. Una mirada social de los problemas hídricos: vulnerabilidad de la población y demanda comunitaria
Desde la perspectiva social y de acuerdo a lo expresado en la metodología de trabajo del equipo de Ecología Urbana, el proceso de investigación se concentra, en la primera parte del proyecto, en el análisis de la vulnerabilidad social y en la construcción social de la demanda frente a las problemáticas vinculadas con el recurso hídrico.
En la RMBA los problemas vinculados con el recurso hídrico son de carácter crítico, tal como lo señalan diversos organismos internacionales y diversos estudios. En el conurbano bonaerense gran parte de la población obtiene agua por perforanción a los acuíferos subterráneos, como ya hemos señalado, ya que la provisión de agua por red llega sólo a proveer a una parte de la población. A pesar de que la napa freática esta gravemente contaminada, muchas perforaciones sólo llegan hasta allí porque perforar el acuífero Puelche significa una inversión costosa que muchos hogares no pueden enfrentar. En los municipios del Delta (San Fernando, Tigre, Escobar) hay un porcentaje significativo de la población que toma agua directamente de cursos superficiales, para el consumo doméstico. El Río de la Plata y las tres cuencas de envergadura que recorren a la RMBA: Luján, Reconquista y Matanza-Riachuelo, están altamente deterioradas, fundamentalmente, por la permanente descarga de aguas servidas y efluentes industriales, y ocasionan numerosos problemas a la población y a sus actividades: enfermedades hídricas, inundaciones con aguas contaminadas, deterioro del paisaje, pérdida de valor inmobiliario, disminución de la calidad de vida en términos generales.
Todas estas situaciones forman parte de los problemas que la gestión de los recursos hídricos debe afrontar. Gestión que contempla la provisión de agua y saneamiento básico, el manejo de las cuencas hidrográficas y el control de la contaminación del agua. En el área de estudio esta gestión está integrada a la gestión urbana.
Por “gestión urbana” se entiende a todo el conjunto de procesos económicos, sociales, políticos y administrativos que inciden en la conformación de la ciudad y en la reproducción social[9] de los actores que intervienen. Dichos procesos están dirigidos “a articular (utilizar, coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos, financieros, técnicos, organizacionales, políticos, naturales) para generar las condiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener la ciudad” (Pírez, 1994: 55). El modo que asumen los procesos de gestión urbana, depende de las relaciones que se establecen entre los actores sociales intervinientes. Actores, cuyas prácticas derivan de sus necesidades de reproducción (material, política o ideológica) y se corresponden con la posición que ocupan en las estructuras sociales (Federico Sabaté, 1999: 10).
Las lógicas dominantes de los agentes urbanos se pueden sintetizar en: poder (Estado), ganancia (empresa), necesidad (sociedad en su conjunto) (Pírez, 1995). La forma en que se articulen estas lógicas y se concrete esta gestión va a impactar en los niveles de vulnerabilidad de la población (Lanzetta, 1996:3). Entendemos por vulnerabilidad social[10] a la debilidad (baja capacidad de prevención, mitigación y recuperación) como consecuencia de un proceso de acumulación de diversos factores socioeconómicos, ambientales, tecnológicos y culturales, que conducen a la sociedad o a parte de ella, a un estado de “debilidad social” (Herzer 1990:5). La vulnerabilidad se manifiesta tanto como debilidad frente a las amenazas (pérdida de empleo, relocalizaciones, etc.) y como incapacidad de recuperación después de que ocurre una situación adversa (inundación, contaminación, etc.) (Wilchex-chaux, 1998).
En este caso, las situaciones problemáticas o amenazantes son: la ausencia de infraestructura sanitaria, la obtención de agua para usos domésticos de acuíferos no potables o directamente de ríos contaminados, el afloramiento de la napa freática y la existencia de inundaciones y anegamientos urbanos.
Para identificar las situaciones de vulnerabilidad social se construyó un mapa de riesgo sanitario por consumo de agua no potable, que consistió en la espacialización de las amenazas a las que está expuesta la población, a partir de la presencia de fuentes de aguas subsuperficiales contaminadas; y como criterios de vulnerabilidad se elaboró una combinación de diversas variables socioeconómicas con las formas de acceso al agua a partir de los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda (INDEC, 1991).
Para establecer el gradiente de vulnerabilidad de la población, se consideró que el nivel de exposición a la amenaza es potenciado por un lado, por las fuentes de captación del recurso y las vías de disposición de excretas y por otro, por el nivel socioeconómico y el nivel educativo[11].
Por otra parte, en cuanto a la construcción de la demanda social, consideramos que la capacidad de la sociedad de incidir en los procesos de gestión urbana, depende en gran medida de la capacidad de organización, o bien de la posibilidad de constituir un actor colectivo con peso suficiente para participar activamente de esta gestión. Los grupos barriales, las organizaciones no gubernamentales, los sindicatos y otras organizaciones de la comunidad conforman los “sistemas de mediación”, que van moldeando tanto las demandas de los grupos sociales involucrados, como las acciones del mismo Estado (Lanzetta, 1996: 2).
Para estudiar las formas en que se construye la demanda social frente a los problemas de los recursos hídricos se realizó un relevamiento periodístico, y otro de denuncias de la población ante las Defensorías del Pueblo. Se utilizaron estas fuentes con el objeto de alcanzar una escala metropolitana de análisis. La estrategia metodológica se orientó principalmente al reconocimiento de la agenda pública de las cuestiones vinculadas al manejo de los recursos hídricos, a la construcción social de la demanda, a la organización de la población y a la identificación de los tipos de organizaciones sociales que protagonizan estas demandas[12]
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Notas
[2] La Región Metropolitana de Buenos Aires está formada 35 partidos y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Tiene una superficie de 8.214 km2 con una población estimada al año 2000 de 13.5 millones de habitantes.
[3] Trabajo que formó parte del Proyecto de Investigación de carácter interdisciplinario denominado “Características de la producción, recolección y eliminación de los residuos sólidos y sus efectos sobre la competitividad y la sustentabilidad ambiental en el ex partido de General Sarmiento” que se llevó a cabo en el Instituto del Conurbano (ICO) de la Universidad. Los documentos que forman parte de la investigación son los siguientes:
María di Pace y Crejethovich A. (1999), La sustentabilidad ecológica en la gestión de residuos sólidos urbanos. Indicadores para la RMBA, colección investigación nº 4, ICO – UNGS
Alberto M. Federico Sabaté (1999), El circuito de los residuos sólidos urbanos, su situación en la RMBA y en el partido de General Sarmiento, colección investigación nº 5, ICO – UNGS
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José Borello (1997), El reciclado de papel y cartón en la Argentina. Obstáculos y posibilidades, documentos de trabajo nº 5, ICO - UNGS
[4] Este trabajo, de reciente inicio, se realiza en el marco del proyecto "Manejo integrado de las cuencas hídricas en la RMBA. Georreferenciación de la información sobre el estado de las cuencas y análisis de la sustentabilidad ecológica para la gestión del recurso en la región" (PICT 99 01-06624) financiado por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Técnológica, Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva.
[5] A tal efecto, durante los últimos meses del año 2000, se llevaron a cabo Seminarios con la participación de centros de investigación e investigadores de diversas universidades que realizaron o están realizando, estudios sobre el tema en la RMBA. Estos aportes están en proceso de edición.
[6] La RMBA por su población, está entre las primeras 10 grandes regiones metropolitanas del planeta.
[7] Se calcula mediante la siguiente ecuación: NCA = Ru + Er + Ri + Di + Loen donde, cada variable representa:
Ru: actividad por rubro;
Er: calidad de efluentes y residuos que genere;
Ri: riesgos potenciales de la actividad;
Di: dimensión del emprendimiento;
Lo: localización de la empresa.
De acuerdo a los valores resultantes de NCA, las industrias se clasifican como:
Primera Categoría: hasta el valor 11;
Segunda Categoría: entre los valores 11 y 25;
Tercera Categoría: valor mayor a 25.
Independientemente del valor del NCA, aquellos establecimientos que pudieran constituir un riesgo para el medio ambiente se considerarán también de tercera categoría, según la Resolución 80/99.
[8] Ver el Plan Director de Agua Potable y Saneamiento, convenio entre la Unidad Ejecutora de Programas Sociales para el Conurbano Bonaerense y la Facultad de Ingeniería de la U.N. de La Plata.
[9] Se entiende por estrategias de reproducción a los arreglos y procedimientos que implementan los agentes sociales a fin de lograr su reproducción a través de la optimización de sus condiciones materiales y no materiales de existencia. Estas estrategias están condicionadas por el mercado de trabajo y consumo, el accionar del estado, las condiciones de vida de la población y el proceso político ideológico que configura para estos sectores un espacio de participación social determinada (Hintze, 1987)
[10] El concepto de vulnerabilidad social, se aplica para reconocer las características de los grupos de personas mayormente expuestos a diversas situaciones que amenazan su capacidad de reproducción social. El concepto significa su fertilidad en las múltiples aplicaciones que intentan reconocer la debilidad relativa de ciertos grupos sociales ante situaciones problemáticas dadas: se utiliza para identificar situaciones de pobreza o bien genéricamente a los grupos con mayores dificultades para: asegurase la subsistencia cotidiana; identificar población expuesta a amenazas ambientales o socionaturales como los desastres; reconocer situaciones de riesgo psico-sanitarios, etc. Por otra parte, el concepto manifiesta ciertas limitaciones por su carácter principalmente instrumental desligados de un soporte teórico y por su abordaje coyuntural que no permite una aproximación a los procesos sociales que dan origen a las situaciones de vulnerabilidad social (Suárez, Calello, Di Virgilio, 2001).
[11] Para el análisis del acceso al recurso hídrico se consideraron cuatro categorías: a través de la red pública, por perforaciones con bomba a motor, por pozo o perforación como bomba manual y del río; las vías de disposición de aguas servidas se agruparon en tres categorías: desagües a red pública, a cámara séptica y pozo ciego, y sólo a pozo ciego. Como indicador de nivel socioeconómico se utilizó el nivel educativo del jefe de hogar, teniendo en cuenta que este indicador es utilizado por la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC como parámetro del nivel socioeconómico.
[12] El relevamiento periodístico se realizó prioritariamente en medios nacionales, se recopiló la información publicada acerca del manejo del recurso hídrico en la RMBA. Se obtuvo así una base de 225 recortes del período 1996/1998. En cuanto a las Defensorías del Pueblo se relevaron las denuncias y actuaciones ante las Defensorías del Pueblo de la Nación y de la Ciudad de Buenos Aires.
