4. Gestión local de riesgos urbanos
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- Publicado el Martes, 01 Junio 2004 21:00
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Inundaciones y accidentes industriales en los Municipios de Zárate y Campana, Provincia de Buenos Aires.
Por Julieta Barrenechea*; Elvira Gentile.**
Introducción
Este trabajo es producto de la puesta en común de los avances de investigación de las autoras que, teniendo en cuenta distintas peligrosidades- inundaciones y accidentes industriales con consecuencias en la comunidad - enfocan la problemática del riesgo como uno de los aspectos de la gestión urbana en los municipios de Zárate y Campana.
Hasta el momento no tenemos conocimiento de estudios que aborden la problemática de los riesgos naturales y tecnológicos en forma conjunta. En respuesta a la necesidad de su integración tanto teórica como operativa, el siguiente análisis problematiza los aspectos particulares y aquéllos que tienen en común los riesgos mencionados para el caso en estudio y desde el punto de vista de la gestión. Al mismo tiempo, se analiza el rol que estos ocupan en la planificación municipal.
En primer lugar, se definen algunos conceptos indispensables para el encuadre del problema. Seguidamente se presenta una identificación de los riesgos y los aspectos institucionales y normativos asociados, para pasar luego al análisis de las estrategias gestión involucradas en cada caso y su comparación.
1. Marco conceptual
Entendemos por gestión urbana a la actividad político-técnica que involucra procesos orientados a articular recursos (humanos, financieros, técnicos, organizacionales, políticos, naturales) para generar las condiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener la ciudad tanto en su dimensión física como social (Pirez, 1994).
Si bien la problemática del riesgo tiene identidad propia, considerarlo como objeto de gestión implica su incorporación en los procesos globales de planificación del desarrollo. En el ámbito urbano, significa que se considere como una componente constitutiva de las distintas áreas de la gestión (obras públicas, transporte, salud, vivienda, etc).
En cuanto a la conceptualización del riesgo, reconocemos cuatro componentes diferenciables analíticamente pero íntimamente vinculados entre sí: la peligrosidad -potencial inherente al fenómeno mismo -, la exposición - distribución territorial de lo potencialmente afectable -, la vulnerabilidad - condiciones socioeconómicas y aspectos normativos, institucionales, ideológicos y culturales que hacen a la capacidad diferencial de las sociedades, o sectores de la misma, frente al riesgo - y la incertidumbre - involucra zonas grises del conocimiento científico y su traslado a la toma de decisiones -. 1
Al mismo tiempo, resulta fundamental la noción de "continuo del desastre" (Lavell, 1996) que pone de relevancia los procesos sociales a través de los cuales las situaciones de riesgo se construyen históricamente; de esta manera, el desastre sería el punto culminante del riesgo. Desde esta perspectiva teórica, en el plano de la gestión se propone superar la visión que aborda a los mismos mediante fases discretas (prevención, mitigación, preparación, respuesta, rehabilitación, reconstrucción) rechazando la tendencia a la sobreespecialización de instituciones en determinados subconjuntos de actividades y propiciando la concatenación e integración entre los mismos. Desde este punto de vista, puede considerarse que la gestión o administración de riesgos comprende cuatro subconjuntos de actividades: gestión de la amenaza 2- busca reducir la probabilidad de ocurrencia de eventos catastróficos-; gestión de vulnerabilidad -busca reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a las amenazas; gestión de la respuesta - pretende asegurar condiciones mínimas de seguridad durante el impacto - y gestión de la rehabilitación y reconstrucción - busca restablecer las condiciones normales de funcionamiento de los grupos afectados - (Lavell, 1996).
Un modelo de gestión que toma en cuenta el carácter de continuo del desastre, es aquél en el que estas actividades no quedan asociadas a fases particulares, sino que son incorporadas a lo largo del proceso. Por ejemplo, la prevención puede estar contemplada en varias de estas actividades como en el caso en que la gestión de la rehabilitación y reconstrucción se plantean en términos de reducción de la vulnerabilidad futura, y no solamente como una vuelta a la situación precedente.
2. Localización e identificación de riesgos en Zárate y Campana
En estos municipios --localizados sobre el río Paraná del las Palmas, en el sector bonaerense del eje industrial Rosario-La Plata--, se conjugan riesgos tanto de origen natural como tecnológico. En efecto, el área está sujeta a periódicas inundaciones derivadas de la dinámica de los ríos Paraná y de la Plata, que afectan principalmente los respectivos sectores insulares y algunos barrios de los cascos urbanos. Por otro lado, se trata de ciudades con un marcado perfil industrial si se tiene en cuenta que en la composición del PBI según datos de 1998 (DPDyPI, 1998), el sector secundario representa un 57% en Zárate y un 85 % en Campana. A eso se suman las proyecciones de futuras radicaciones, tanto por las ventajas ofrecidas (importantes emprendimientos portuarios, vigencia de la Ley Provincial 10.547/87 de Promoción Industrial), como por su localización estratégica, a unos 90 km de Buenos Aires y en la puerta de entrada al Mercosur en lo que a corredores viales respecta.
Existe en ambos municipios un importante número de establecimientos industriales, muchos de los cuales manejan, almacenan y producen sustancias químicas peligrosas. Al mismo tiempo, en Lima (Partido de Zárate) funciona la central atómica Atucha I lo cual acentúa el perfil de riesgo tecnológico para la región. Las hipótesis de riesgo vinculadas a accidentes químicos de origen industrial 3 incluyen potenciales incendios, explosiones, derrames y emanaciones de sustancias tóxicas.
La coexistencia de usos residenciales e industriales en áreas urbanas, especialmente en Campana, son la muestra de que, ante la ausencia de normas de ordenamiento territorial, fue el desarrollo industrial el que marcó en gran medida la pauta del crecimiento urbano. En este caso la vulnerabilidad se expresa en la proximidad entre viviendas y predios industriales que manejan sustancias peligrosas, así como en la probabilidad de sufrir el alcance de accidentes en el transporte de las mismas, y en los efectos de la contaminación que pueda producir tal concentración de predios. Los efectos contaminantes o de degradación, aunque tienen implicancias distintas a la probabilidad de ocurrencia de accidentes, pueden considerarse desastres cotidianos al influir en la calidad de vida de la población.
En cuanto a la identificación y estimación de los riesgos de accidentes industriales, se cuenta con las hipótesis elaboradas por la comisión Plan de Alerta Comunitario ante Emergencias Industriales -PACEI- 4. Las mismas delimitan el radio de acción de cada producto peligroso de acuerdo a las posibles emergencias, tomando como eje a cada una de las industrias que participan en esta comisión y que han proporcionado esta información. Estos radios permiten visualizar areas de posible afectación que se presentan como polígonos aislados sin considerar la población, bienes e infraestructura potencialmente afectada. Es decir que el diagnóstico de la peligrosidad no tiene como contrapartida un diagnóstico de la exposición y la vulnerabilidad. Como detallaremos más adelante, existen algunas falencias en la articulación entre el sector privado y el público en lo que hace a la gestión del riesgo industrial.
En el caso de las inundaciones en la zona de Zárate y Campana, éstas responden a la dinámica de los ríos y arroyos que surcan la región, a saber: ríos Paraná y de la Plata y en los arroyos de la Cruz y Pesquería, atraviesan la llanura aluvial que se encuentra entre ambas ciudades. Las máximas hipótesis de riesgo surgen de considerar la combinación de factores; por ejemplo, que se produzca una sudestada con el río Paraná en crecida o grandes precipitaciones en las cuencas colectoras de los arroyos en conjunción con altos niveles en los ríos Paraná o de la Plata.
Los barrios más expuestos a la peligrosidad por inundaciones son aquellos localizados en las zonas más bajas, ya sea por debajo de la línea de barranca (Villa Angus, Villa Florida, y La Carbonilla en Zárate; el bajo Centro en Campana), o en los valles de inundación de los arroyos de la Cruz y Pesquería, (San Cayetano, Santa Lucía y Bajo San Felipe en Campana; Barrio Bosch y Villa Eugenia en Zárate). Estas zonas también suelen inundarse por acumulación de precipitación pluvial.
Algunos son barrios obreros en tierras de bajo costo surgidos de loteos de principios y mediados de siglo (aprobados por las normativas vigentes en la época), otros son el resultado de asentamientos espontáneos de pobladores locales o inmigrantes provenientes del sector insular o del sur de la Mesopotamia atraídos por el mejor acceso a medios de subsistencia 5. En general se trata de sectores de ingresos medio-bajos a bajos, algunos de los cuales viven en condiciones de extrema pobreza y en un ambiente muy degradado, verificándose en este caso, la vinculación entre pobreza y vulnerabilidad a los desastres 6. En este contexto, la inundación no debe ser vista como evento aislado que irrumpe en "la normalidad" de una comunidad sino como un "momento concreto" de lo normal (Lavell, 1996), si tenemos en cuenta que la propia vida cotidiana de ciertos grupos sociales puede asimilarse a un desastre.
En tanto la probabilidad de inundación y las hipótesis de accidentes industriales comprometen población, bienes e infraestructura expuesta y obligan a la toma de decisiones, constituyen riesgos en todas sus dimensiones. El modelo de gestión que se adopte es uno de los aspectos que influirá en el carácter más o menos catastrófico que asuman los potenciales eventos.
3. Aspectos comunes y particularidades de la gestión de accidentes industriales e inundaciones en Zárate y Campana
Como elemento común, la gestión local de accidentes industriales y la de inundaciones comparten algunos aspectos del marco normativo e institucional. Sin embargo, dan lugar a escenarios particulares en los que se observan dinámicas diferentes entre los actores involucrados.
3.1 Aspectos comunes.
La Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil es el organismo público con incumbencia específica en el área de riesgos tanto de origen natural como tecnológico 7. Este organismo articula los niveles nacional, provincial y municipal mediante direcciones provinciales y juntas municipales de defensa civil 8.
Para la Provincia de Buenos Aires se encuentran vigentes el decreto Ley 11.001/63 y su modificatoria, Ley 7738/71. Sin embargo, recientemente hubo una actualización de las misiones y funciones de la defensa civil según Disposición 007/96 y circulares. En las mismas está previsto, que las Juntas Municipales de Defensa Civil cuenten con un organismo técnico de trabajo permanente con funciones de planificación, organización y puesta en práctica de medidas operativas. Al mismo tiempo, corresponde a estas Juntas la elaboración de un "Plan Operativo de Emergencia Municipal"que contemple la identificación de las "hipótesis de emergencia" 9, zonas críticas y población afectada, así como la elaboración de estrategias de respuesta y la asignación de funciones a las instituciones involucradas.
En los municipios de Zárate y Campana, la disposición provincial aún no fue reglamentada. Sus Juntas Municipales de Defensa Civil, presentan la siguiente estructura: el Intendente es el presidente, seguido por un secretario ejecutivo (coordinador). El resto de los miembros se dividen en vocales permanentes (Prefectura, Bomberos, Policía y dependencias municipales) y vocales no permanentes (organizaciones comunitarias).
A diferencia de lo propuesto en la disposición provincial, no se cuenta con un organismo técnico permanente. Por el contrario, quienes asumen cargos en esta estructura lo hacen en forma ad-honorem y como carga adicional a otras funciones públicas que desempeñen. Asimismo, el presupuesto municipal no contempla una partida específica para las actividades de la defensa civil en la "normalidad", solamente se destinan partidas de emergencia cuando la situación así lo requiere. En cuanto al "Plan Operativo Muncipal" ni en Zárate ni en Campana existe como tal, es decir que no se han formalizado en un documento único la identificación de las distintas hipótesis de riesgo, medidas preventivas y operativas, la distribución de responsabilidades institucionales, establecimiento de vínculos interinstitucionales, elaboración de mecanismos de actualización continua del plan, etc.
Si bien como decíamos no existe un plan integrador, para el caso específico de las emergencias industriales se cuenta con el Manual de Operaciones elaborado por la comisión interindustrial PACEI.
3.2 Particularidades de la gestión de accidentes industriales
Si bien la proximidad de industrias y usos residenciales es producto de un proceso casi espontáneo de conformación socio espacial, en la actualidad existen algunas normas que permiten pautar este proceso. La Ley Provicial 11.459/93 de Aptitud Ambiental, acompañada por su Decreto Reglamentario 1741/96 constituye un marco regulatorio de aplicación para la radicación y funcionamiento de los establecimientos industriales o explotaciones instalados o que se instalen en esta jurisdicción. La misma, crea un nuevo régimen basado en la obligación de contar con un Certificado de Aptitud Ambiental que clasifica a los establecimientos en inocuos, incómodos y peligrosos de acuerdo a un índice que indica su Nivel de Complejidad Ambiental. De acuerdo a esta ley, los municipios tienen la capacidad de controlar lo relativo a la seguridad e higiene. Por otra parte, este instrumento y los Códigos de Planeamiento Urbano vigentes en cada municipio 10 y que delimitan los usos de suelo, constituyen el marco por el cual el sector público tiene incumbencia directa en la gestión del territorio. Al mismo tiempo, se han desarrollado obras como el mejoramiento de la ruta de transporte pesado en Campana, que dan la pauta de otras acciones vinculadas a la reducción del riesgo que están en manos del sector público.
En cuanto al sector industrial, está organizado formalmente desde 1990 en la comisión PACEI. que en la actualidad nuclea a los responsables de seguridad e higiene de 15 importantes empresas de ambos municipios. La finalidad de esta comisión es constituirse en organo técnico asesor ante los poderes públicos en caso de ocurrir un accidente industrial que sobrepase el perímetro interno de un establecimiento. Para esto han elaborado un "Manual de Operaciones ante Emergencias industriales". En el mismo constan los siguientes ítems: hipótesis de riesgo identificadas según la actividad y tipo de sustancias que maneja cada una de las empresas, áreas de posible afectación, medidas a tomar en cada caso desde el punto de vista toxicológico y de mitigación, pautas operativas y comunicacionales para el momento de la emergencia y un relevamiento de los recursos sanitarios, financieros, estructurales, equipamientos, etc., posibles de ser movilizados en una emergencia 11. Este manual ha sido entregado a representantes de ambos municipios así como a los cuerpos de Bomberos Voluntarios; constituye un instrumento de consulta durante la respuesta y, al mismo tiempo es la materialización de la actividad que el PACEI desarrolla a través de sus reuniones mensuales.
Además de lograr este producto (manual), es objetivo del PACEI constituirse en un escenario convocante de otros actores sociales involucrados en la gestión de riesgos. Así, los representantes de defensa civil y de los organismos de respuesta de ambos municipios, asisten como invitados a las reuniones ordinarias además de participar en actividades comunes como cursos de capacitación, simulacros, chequeo del plan de comunicaciones, actualización del manual, etc.
Esta experiencia de gestión es novedosa en el contexto nacional y por esto mismo valiosa. Sin embargo, resulta interesante destacar que, si bien el PACEI se propone como escenario convocante, la interfase entre la gestión liderada por el sector privado y las acciones del sector público frente al riesgo de accidentes industriales, no logran una efectiva articulación.
Desde nuestro punto de vista, el marco normativo de ordenamiento territorial, pone el acento en los aspectos de peligrosidad y exposición, es decir, considera el potencial riesgo intrínseco a las sustancias y procesos industriales para establecer criterios de distribución de los establecimientos en el territorio. Al mismo tiempo, las obras de infraestructura urbana encaradas por los municipios, resultan beneficiosas aunque no suficientes.
La gestión del PACEI por su parte, focaliza en la peligrosidad para establecer las áreas de afectación, y vuelca sus esfuerzos al aceitamiento de estrategias operativas frente a la emergencia. La interfase deseada entre ambos ámbitos y estrategias sería la implementación de diagnósticos de vulnerabilidad, que consideren los efectos de las peligrosidades industriales en los procesos que involucran poblaciones, bienes e infraestructura. Si bien la mayoría de las acciones preventivas se tomadas al interior de los predios industriales, (control de procesos, medidas de seguridad e higiene, etc), dicho diagnóstico de vulnerabilidad y la consecuente búsqueda de su reducción, permitiría hablar más acabadamente de la incorporación del riesgo industrial como una dimensión de la gestión urbana.
3.3 Particularidades de la gestión de Inundaciones
Si se consideran las distintas inundaciones que se han producido recurrentemente en la zona, se observa que la mayoría de las acciones municipales se concentran en las actividades correspondientes a lo que anteriormente hemos denominado como "gestión de la emergencia", es decir, evacuación y asistencia directa a los inundados durante la crecida, sin integración con los otros subconjuntos de actividades que conforman una gestión integral del riesgo.
Como ya se mencionó, no existe un plan de emergencia formalizado en un documento. Las coordinaciones son más bien de tipo informal y responden a la experiencia previa. Tampoco se observan mecanismos de revisión periódica de dicho plan ni programas de información pública, educación y capacitación.
En cuanto a actividades relacionadas con la gestión de la peligrosidad, la falta de un manejo integral de toda la cuenca da lugar a que, a nivel local, las acciones muchas veces se limiten a la construcción de obras de protección para las zonas más críticas. Los municipios históricamente no habían encarado este tipo de obras en su planificación urbana hasta después de 1992 (tanto por falta de recursos como por no considerar a las inundaciones como problema prioritario), cuando el gobierno nacional gestionó un préstamo de emergencia ante el Banco Mundial ("Programa de Rehabilitación para las Inundaciones-PREI") 12 para reparar los daños ocasionados por la crecida extraordinaria de ese año. Así, en los Municipios de Zárate y Campana se realizaron algunas obras puntuales, tales como la reconstrucción de calles costaneras y obras de saneamiento, el terraplén en el barrio Villa Angus (Zárate), reparación de escuelas y caminos vecinales de la zona de islas, y otorgamiento de algunas viviendas tipo palafito.
El PREI se continúa con otro préstamo denominado "Programa de Protección contra las Inundaciones" - PPI - 13, destinado a realizar medidas estructurales y no estructurales para disminuir el riesgo por inundaciones en toda la cuenca. Los Municipios de Zárate y Campana adhirieron a este préstamo, solicitando solamente defensas para los barrios inundables, algunas de las cuales se encuentran en proceso de licitación 14. En algunos casos, los proyectos ya habían sido gestionados anteriormente ante la Dirección de Hidráulica Provincial, sin llegar a concretarse.
Para combatir el riesgo no es suficiente con considerar únicamente el ámbito de la peligrosidad o las obras duras como única solución. La existencia de barrios asentados en zonas inundables de ambos municipios y las condiciones de desastre cotidiano en que viven ciertos sectores de la población, dan la pauta de que en general no se han encarado estrategias de reducción de la vulnerabilidad que ataquen sus "causas de fondo" (Blaikie et al, 1998). Como excepción se puede mencionar la experiencia de relocalización del Barrio la Carbonilla en la ciudad de Zárate (Queralt, 1990).
En cuanto a los mecanismos de respuesta a la crecida de 1998, la Junta Municipal de Defensa Civil comenzó a reunirse para coordinar acciones un mes antes de que se produjese el pico de la crecida de mayo 15. Si bien la posibilidad de excesos pluviales e inundaciones en el territorio nacional por el evento El Niño-Oscilación del Sur 1997-98 ya había sido anunciada por la comunidad científica y el Sistema de Alerta Hidrológico de la Cuenca del Plata 16, y, desde noviembre de 1997 se observaban en los puertos de Zárate y Campana alturas mayores que el promedio histórico para dicha época, no se tomó conciencia de la magnitud que podía tomar el fenómeno hasta el mes de abril, cuando ya había miles de evacuados aguas arriba en Corrientes, Formosa y Chaco y denuncias por la imprevisión de las autoridades por parte de la opinión pública.
No obstante, y a diferencia de otras inundaciones de magnitud similar, prácticamente no hubo evacuados en las ciudades 17 gracias a la construcción de terraplenes de emergencia y colocación de bombas de achique en las zonas más críticas. La convocatoria que realizó el gobierno de la Provincia a todos los municipios, para coordinar los preparativos y la garantía de fondos provinciales para construir defensas de emergencia, fueron decisivas para la realización de las obras.
El análisis de los mecanismos puestos en marcha ante la crecida de 1998, pone de manifiesto el predominio de medidas coyunturales donde aún aquellas que podrían considerarse preventivas (como es el caso de la construcción de terraplenes), asumen este carácter por haber sido construidas en el marco de la situación de emergencia ya declarada en el litoral. Asimismo, la emergencia fue la oportunidad para que se concreten (aunque sea en forma parcial y precaria) obras de protección para inundaciones planteadas con anterioridad en proyectos presentados al PPI. Al mismo tiempo, en el nivel local, y en vistas de que se trató de un año preelectoral, las acciones emprendidas brindaron un importante rédito político.
4. Análisis comparativo de la Gestión de riesgos en Zárate y Campana
A partir de la descripción de la gestión de riesgos naturales y tecnológicos en Zárate y Campana, resulta interesante compararlos teniendo en cuenta los plazos temporales asociados a las peligrosidades, la responsabilidad de los sectores público y privado en cada caso y los modelos de gestión resultantes.
Cada una de estas peligrosidades tiene distintos plazos temporales de instalación y permanencia, la inundación como pulso natural 18 recurrente y pronosticable permite desarrollar acciones preventivas, y aún en la etapa de respuesta, tomar decisiones con un mayor margen de tiempo. En el caso de los accidentes industriales, las acciones preventivas tienden a estar centradas en el control de los procesos productivos internos y en el cálculo de probabilidades y si bien no son producto del azar, su ocurrencia se presenta como una irrupción violenta y "antinatural" en la dinámica social. La respuesta a accidentes industriales de gran escala obliga a movilizar una gran cantidad de recursos en un breve lapso de tiempo. Al mismo tiempo, la necesidad de contar con equipamientos específicos no admite improvisaciones.
La responsabilidad se refiere a dos aspectos fundamentales: la imputabilidad (Giddens, 1990) del fenómeno disparador del desastre, y la obligación que tienen los actores institucionales de responder cuando se pone en juego la seguridad pública. En el caso de la gestión de inundaciones, este segundo aspecto resulta central mientras que la cuestión de la imputabilidad no es relevante para la definición del problema. Está claro que los pulsos de crecida no son generados ex profeso por la autoridad pública, pero a ésta le compete directamente la gestión del riesgo y las expectativas de la comunidad se plantean en este sentido.
En el caso de los riesgos de origen industrial que puedan afectar a la comunidad, existen dos ámbitos diferenciados en lo referido a responsabilidad: el perímetro interno de la empresa, y el externo a la misma. En el primero, tanto responsabilidad como decisión descansan en las autoridades de la empresa o el personal designado para tal efecto, y el segundo, es terreno de la defensa civil. Sin embargo, el hecho de que los accidentes se generen en el ámbito privado los vuelve más claramente imputables. Así, podemos pensar que el hecho de que el sector industrial esté directemente expuesto a las expectativas de la comunidad, tiene como resultado su participación activa en la gestión de este riesgo. De esta manera, las fronteras entre responsabilidad (obligación) pública y privada no están tan diferenciadas en la práctica. El sector privado tiende a asumir el liderazgo en el seguimiento del problema en general, mientras que la estructura pública asiste como "invitada" al escenario convocado por el comité interindustrial y descansa en la capacidad operativa de los Bomberos Voluntarios para el caso de tener que atender un accidente de este tipo.
También podemos hablar de situaciones específicas en las que existen iniciativas privadas frente al riesgo por inundaciones. Algunas industrias localizadas al pie de la barranca, han construido defensas en sus predios como parte de sus planes de contingencia para inundaciones. Si bien estas acciones de autoprotección inciden en la dinámica de la cuenca, no están integradas al manejo público.
En cuanto al modelo de gestión que se asume para cada tipo de riesgo, encontramos que, tanto para las inundaciones como para los accidentes industriales, suele haber un sesgo hacia la respuesta. En el primer caso, la gestión está sustentada mayoritariamente en mecanismos de respuesta espontáneos e informales que se ponen en funcionamiento ante la proximidad de una crecida o en la emergencia misma. Por otra parte, si bien en la última década se plantearon algunas obras estructurales con carácter preventivo, éstas han tenido como prioridad la gestión de la peligrosidad por sobre la de la vulnerabilidad.
En el caso de los accidentes industriales, como la estrategia en su conjunto está basada en escenarios hipotéticos, existe una confusión conceptual al considerar que, por tratarse de medidas pre desastre se trata de estrategias preventivas. Sin embargo, las mismas están centradas en la peligrosidad y en el establecimiento de lineamientos operativos para la potencial emergencia, lo cual da como resultado que la gestión se focalice en la gestión de la amenaza, de la respuesta y la reducción de la exposición.
En ambos casos, la actuación de la defensa civil tiende a concentrarse en la gestión de la respuesta, siendo débil su articulación con otros ámbitos de la planificación urbana durante la normalidad. Si bien al atender las emergencias se ha logrado una articulación espontánea, hasta el momento no ha elaborado a nivel municipal un plan que formalice dicha articulación para los distintos subconjuntos de actividades de la gestión de los riesgos.
En síntesis, podemos concluir que la gestión de riesgos en los municipios estudiados, tiende a especializarce en determinadas fases adoptando un carácter compartimentalizado y en algunos casos sectorial. Asumir la perspectiva del continuo del desastre, facilitaría la inclusión del riesgo como una dimensión de la planificación para el desarrollo.
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Notas
* Socióloga egresada de la UBA. Becaria de Perfeccionamiento CONICET.
** Geógrafa egresada de la UBA. Becaria de Iniciación CONICET. Ambas son Investigadoras en formación del Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente - PIRNA - Instituto de Geografía; Facultad de Filosofía y Letras; UBA.
1 Estos componentes se desarrollan con mayor detalle en el artículo colectivo "Riesgos en Buenos Aires, caracterización preliminar", presentado por el PIRNA en estas mismas jornadas.
2 En nuestro marco conceptual, peligrosidad.
3 El términos más correcto para este tipo de accidentes es el de "accidentes químicos ampliados" trabajado por Freitas y Firpo (1996). Esto refiere a que sus consecuencias son ampliadas tanto en el tiempo como en el espacio, y que por lo tanto, ni sus efectos ni su remediación pueden limitarse a lo inmediato ni a lo local.
4 Esta comisión nuclea a responsables del área de Seguridad e Higiene de las principales industrias de estos municipios. Forma parte del Comité Zonal de Seguridad Higiene y Conservación Ambiental Campana Zárate - CZSHyCACZ - organismo técnico profesional de adhesión voluntaria, que abarca también la problemática medioambiental desde la perspectiva del sector.
5 Siguiendo a Blaikie et al (1998: 30) entendemos por medios de subsistencia el "dominio que un individuo, familia o grupo social tiene sobre su ingreso y/o sumas de recursos que se pueden utilizar o intercambiar para satisfacer sus necesidades". Los recursos comprenden información, conocimiento cultural, redes sociales, derechos legales, herramientas, tierra, etc.
6 Debemos aclarar que, aunque en muchos casos están estrechamente vinculadas, vulnerabilidad y pobreza no son equivalentes.
7 Actualmente esto esta reglamentado por el decreto 1015/97 ya que la ley nacional de protección civil, está en proceso de elaboración.
8 El nombre "protección civil" sólo se utiliza a nivel nacional a partir del cambio de encuadre institucional que tuvo este organismo en el marco de la Segunda Reforma del Estado. (Decreto 660/96). Los niveles provincial y municipal, conservan el antiguo nombre y hasta el momento.
9 En la circular se hace referencia a "hipótesis de emergencia" y no "de riesgo" lo que puede tomarse como un indicador del sesgo institucional hacia la respuesta.
10 Ambos códigos son de reciente elaboración, el de Campana data de 1984 y el de Zárate se ha elaborado y puesto en marcha desde 1997 aunque hasta la fecha no cuenta con la convalidación Provincial.
11 El inventario releva tanto los equipos pertenecientes a los bomberos y las municipalidades, como los que las empresas están en condiciones de aportar en el momento de la emergencia sin dejar al descubierto su propia seguridad. La pertenencia al PACEI implica un compromiso de coolaboración recíproca entre las industrias miembro.
12 Crédito PREI AR 3521 BIRF y AR 3280 Enmienda (Años 1992/97), implementado por el Ministerio del Interior a través de una Subunidad Central de Coordinación para la Emergencia, y, a nivel provincial, ejecutado por Subunidades Provinciales para el Control de la Emergencia (SUPCEs).
13 Este proyecto cuenta con financiamiento del BIRF, el JEXIM y las provincias de Buenos Aires, corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Santa Fe y Capital Federal.
14 Información proporcionada por los respectivos Municipios.
15 Cabe aclarar que en caso de inundaciones, el accionar de la Junta Municipal de Defensa Civil, se apoya en gran medida en la Prefectura Naval, institución que no sólo maneja la información hidrometeorológica sino que también cuenta con un Plan de Inundaciones y Censo de Pobladores Isleños.
16 Dependiente del Instituto Nacional del Agua y el Ambiente-INA (Ex-Incyth).
17 En Zárate hubo 90 evacuados y 260 autoevacuados (aprox. 70 personas del sector continental). Y Campana 318 evacuados, 730 autoevacuados (todos de islas). Información Proporcionada por los organismos municipales de defensa civil.
18 Si bien hablamos de pulso "natural", reconocemos que en la actualidad las causas de algunas inundaciones no son exclusivamente naturales si consideramos que el medio en su conjunto está artificializado.
