5. Rosario y el desafío de liderar las transformaciones urbanas

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Categoría: Número 2 / Junio

Publicado el Martes, 18 Mayo 2004 21:00

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Por Isabel Raposo

SEMINARIO DE INVESTIGACION URBANA: El nuevo milenio y lo urbano.

Remitir a: AREA DE ESTUDIOS URBANOS

Instituto de Investigaciones Gino Germani

Universidad de Buenos Aires. Uriburu 960-6ºiso

(1114) Buenos Aires.

Resumen de trabajo: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

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Tema:

ROSARIO Y EL DESAFIO DE LIDERAR LAS TRANSFORMACIONES URBANAS.

Nombre del Autor: ARQ.PUyR.ISABEL RAPOSO.

Perfil Académico: Investigadora en temas sobre Desarrollo Regional y Urbano, en particular los relativos a Sistema de Transporte.

Cargo: Docente Investigadora FCEyE. UNR.-

Becaria de Formación Posdoctoral CONICET. (prorrogada)

Institución: Instituto de Investigaciones Económicas. Escuela de Economía.

Facultad de C. Económicas y Estadística. Universidad Nacional de Rosario.

Bvard. Oroño 1261-2ºPiso-2000-Rosario- Argentina.

Dirección particular: Donado 1131 bis (2000) Rosario. Argentina.

Teléfono laboral: 54-41-212132 Fax: 54-41-802765 interno 112

Dirección Electrónica: E-mail: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

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Lugar y fecha de realización: Rosario, Argentina. Año 1998.

Introducción

Los cambios estructurales ocurridos en el país a partir de la puesta en vigencia desde el Estado de la ley de convertibilidad y la aplicación de políticas de privatización, desregulación y apertura de mercados, impactaron –entre otros campos- sobre las economías regionales y locales, conduciendo a una verdadera transformación de la realidad de los territorios en el país.

Este proceso, también caracterizado por la falta de participación e información ante la ausencia de un Estado en retracción, ha estado acompañado por una suerte de "planificación por omisión" donde las transformaciones quedaban libradas a las "fuerzas del mercado"; de este modo, el dominio de los capitales comenzó a manifestarse entre otras, en la subordinación de las políticas urbanas en cuanto a la lógica de la competencia instalada entre ciudades que tratan de atraer las grandes inversiones hacia su región.

Aparece así un nuevo eje de interés, cual es generar "ciudades competitivas". Distintas corrientes de pensamiento propician en los últimos años el crecimiento endógeno como una receta, sino la única, que representa una alternativa coherente y esperanzadora para impulsar el crecimiento. Para mejorar la atractividad de los territorios, no basta diferenciarse con recursos naturales o costo conveniente de la mano de obra; se requiere avanzar sobre un grupo de ventajas como la calificación del trabajo, la disponibilidad de infraestructuras de transporte y comunicaciones o un tejido industrial denso y especializado.

La "nueva" gestión local se orienta a incrementar la dotación de factores de modo de mejorar la atracción sobre los capitales; sin embargo no todas las ciudades están en igualdad de posibilidades de afrontar este proceso. Aquellas ciudades que por posición favorable en el contexto global conjugan ventajas históricas de localización, adecuadas infraestructuras, un sistema de administración pública eficiente y, cuyas sociedades además han sido capaces de gestar un proyecto integrador común -"facilitador" del desarrollo- son las que tienen mayores posibilidades de convertirse en centros de poder, concentradores de componentes dinámicos de actividad a la vez de contribuir a potenciar el entorno regional (J.L.Coraggio, 1997).

La situación tecnológica inicial representa un importante handicap para el avance tecnológico de los territorios rezagados; la presencia de externalidades y rendimentos crecientes explica la localización de procesos productivos, en especial de los sectores más innovadores de la industria y del terciario avanzado en sitios que concentran decisiones a escala nacional e internacional; a la par se dan territorios marginales con limitadas posibilidades de revertir tales condiciones (C.A.de Mattos, 1998).

Rosario y su espacio metropolitano no permanecen al margen de este proceso. Su pertenencia y ubicación privilegiada dentro de una región cuya posición relativa resulta estratégica frente al esquema regional ampliado- Mercosur la han convertido en el nudo articulador de corredores de transporte para diferentes modos. Ha sido su posición particular en el esquema regional ampliado, factor atractivo para las inversiones, lo que genera nuevas posibilidades de desarrollo en el Area (ubicación sobre la Hidrovía Paraná-Paraguay, en el centro del corredor bioceánico, etc).

Las grandes infraestructuras y las facilidades para la interconexión y combinación de medios de transporte y comunicaciones, constituyen una fuerte externalidad positiva, siendo uno de los ejes fundamentales, sino el principal, de una transformación proyectada a futuro. Un Aeropuerto, un puerto o una terminal de cargas son herramientas de gran valor estratégico; disponer y poder "hacer uso" de ellas desde la Ciudad, implica contar con un factor de atracción que permite favorecer la radicación de nuevas actividades así como propiciar el crecimiento de las ya existentes.

Desde la óptica de la sociedad local, y ante las perspectivas que ofrece el nuevo contexto, es necesario plantearse cuál es la reacción frente a las demandas crecientes de una mayor movilidad de bienes y servicios que la Ciudad debe ofrecer; interpretar los cambios y formular una propuesta de actuación, tiene que ver con enmarcar las nuevas corrientes de la planificación, superadoras de los enfoques basados casi exclusivamente en la regulación y control, para avanzar en la promoción y desarrollo inducido, sumando al interés público el capital privado, combinando aportes distintos tras un objetivo definido en conjunto.

La tarea requiere un esfuerzo de síntesis donde puedan converger dos áreas complementarias: la vinculación hacia afuera, creando ejes más competitivos y dinámicos, asociados a un espacio de concentración metropolitano para buscar una inserción mundial; y el crecimiento hacia adentro (hacia el interior de misma ciudad), con recurrencia de los potenciales endógenos para ganar ventajas comparativas, considerando la diferenciación de los segmentos del territorio pero sin abandonar la idea de totalidad. La clave está en la medida en que cada Ciudad combina ambos, consiguiendo una mixtura en forma y tiempo de modo de aprovechar al máximo el potencial competitivo que le asiste. Esta posición se establece con decidida voluntad de cambio y se requiere que la misma sea compartida y concensuada con la comunidad en su conjunto.

Las experiencias que Rosario aquilata con el transcurrir de los años han sido variadas y sus efectos reales no pasan desapercibidos. Las experiencias que se iniciaron con el siglo, en el transcurrir de las últimas tres décadas, dejaron su impronta que puede ser reconocida partiendo de los denominados Plan Rosario, Plan Regulador y Plan de Prefectura Gran Rosario (dimensión metropolitana), pasando por el Plan Ferrourbanístico- Conarsud y el Plan Director Municipal. Todos ellos interpretan (aunque con rasgos idiosincráticos propios) las corrientes de pensamiento vigentes, cerrando con la experiencia actual del Plan Estratégico Rosario, donde se pasa revista a una actuación reconocida y a un nuevo modo de gestión urbana con expectativas favorables a futuro.

De este modo, a través de una rápida lectura, se tratarán de extraer los "sedimentos" que se decantan del proceso, en una suerte de balance de la experiencia planificadora, focalizada en la visión sectorial que ofrece el sistema de movilidad en la Región.

Las corrientes de pensamiento y la actuación en la ciudad.

El posible paso de la "Industrialización a la terciarización" como actividad dominante junto a las estructuras espaciales resultantes de este proceso, comprometen la transformación del sistema económico y organizativo actual, existiendo una nueva jerarquía de factores que atraen o condicionan las nuevas radicaciones de capitales y arrastran a una ciudad hacia un cambio que compromete su modelo de crecimiento.

Desde la óptica de un planificador este momento urbano resulta "clave" ya que a pesar de responder aún la estructura al viejo paradigma "industrial", la ciudad enfrenta una de las etapas más comprometedoras en su desarrollo. El nivel y profundidad de los cambios urbanos deben ser interpretados a través de las implicancias que ellos traen aparejados para la ciudad (José M. Fernández Güell, 1997), en tanto que pueden ser analizados en las diversas facetas urbanas: como polo de crecimiento económico, como catalizadora de la crisis social o bien, en su condición de foco de difusión de innovaciones.

El cambio de concepción requiere estar acompañado de un menú de renovados instrumentos para conducir y orientar el proceso, alternativa que no brinda la planificación tradicional. Se debe considerar que los territorios actualmente se configuran con base en nuevas pautas como la descentralización organizativa, la preeminencia de flujos inmateriales, la consolidación del modelo endógeno y la valoración de las restricciones ecológicas (A.Precedo Ledo, 1996).

Distintas etapas marcan la evolución que experimentaron las áreas urbanas en el país, a partir de señalar la interpretación, las acciones y la definición de los instrumentos utilizados en cada caso. Si bien la experiencia de actuación la construye cada ciudad a lo largo del tiempo (siendo esta tan antigua como su misma existencia), en el país recién se puede generalizar como una conducta expresa hacia fines del siglo pasado, donde es reconocible la intencionalidad de regular y modelar el crecimiento pese al fuerte contenido "formalista" y, que por lo general, no trascendió a las acciones.

Mucho más reciente en el tiempo - segunda mitad del siglo- es cuando comienza a manifestarse como proceso en el que se reconocen etapas, siendo verificable de aquí en más resultados ya sea por acción u omisión, o simplemente orientación de tendencias en la sociedad. Así es posible reconocer tres etapas:

* En primer lugar, el auge de la planificación urbana y el plan como instrumento que intenta superar el mero plano formal para ingresar en el campo de la actuación y la regulación de usos desde una visión integradora, se convirtió en una realidad hacia fines de la década del cuarenta. El paradigma del desarrollo industrializante bajo la tutela del Estado, se apoyó en un sistema de políticas públicas como las macroeconómicas, sectoriales, sociales, regionales y urbanas. En este contexto, se entendió a la política urbana dentro de un alcance local, aunque no desvinculada de los niveles centrales, y con marcada inclinación hacia una visión física de la ciudad y escasa integración hacia las demás ramas de la política.

La política local a lo sumo trataba de establecer un orden físico interno o acomodaba una parte del territorio para recibir o atraer inversiones; la autolimitación en que era concebida se ponía en evidencia con la diferenciación disciplinar entre políticas de urbanización referidas a procesos multidimensionales donde actuaban especialistas diversos, de aquellas eminentemente urbanas, limitadas al área del planeamiento físico, que convocaba la incumbencia casi exclusiva de los arquitectos urbanistas. Ambas lecturas reflejan la concepción "fisicalista del desarrollo urbano" que domino la actuación específica de los primeros intentos de planes reguladores elaborados en esos años.

El modelo tradicional de planificación en está etapa resulta poco participativo, no tomaba en cuenta la intencionalidad de los actores y se apoyaba en una proyección de tendencias dentro de un escenario estable y previsible en el tiempo. Diseñado y controlado dentro de estos márgenes, el plan urbano sustentó el paradigma de la planificación de los años sesenta, apoyado esencialmente en una instancia "regulatoria normativa", y siendo los grandes objetivos, una expresión de deseo en el largo plazo que pocas veces trascendieron en proyectos y programas con concreción.

* Un segundo momento normativo puede ser perfilado a partir del auge de la corriente neoliberal de pensamiento que se trasladó a los distintos ámbitos de las políticas públicas, cayendo la planificación urbana tradicional en una suerte de descrédito justificado, adjudicado más a fallas propias en la implementación y carencia de resultados que a los nuevos intentos por liderar durante los años 80 las tranformaciones urbanas.

Durante esta etapa la "planificación" como medio para intervenir y regular las transformaciones urbanas desde el poder público queda en descrédito y los planes como instrumentos no se actualizan, pasando en muchos casos a ser obsoletos en su concepción en tanto que en otros casos "omitidos" en su aplicación; en tanto, son las fuerzas del mercado las que actúan libremente, ganando creciente protagonismo y siendo los distintos fragmentos construidos –no la globalidad- los escenarios privilegiados donde se verifica el accionar del momento.

En lo que va de esta década y al ritmo de los cambios recientes, se jerarquizó la política macroeconómica, desmontándose aquellas de carácter sectorial y se ignoraron por contrapartida los desequilibrios sociales; el proceso de Reforma del Estado implicó un cambio de énfasis al trasladar el eje de interés desde la planificación a la gestión urbana.

El proceso ganó en participación social y se convocan al campo del accionar nuevas aproximaciones disciplinares (sociólogos, administradores urbanos, etc). Los proyectos urbanos se vuelven específicos y fragmentarios, sin embargo pese a que se perdió integralidad en la concepción de ciudad, se ganó en muchos casos en efectividad y en resultados concretos.

* Finalmente, se asiste a una nueva espacialidad urbana "posfordista" signada por la creciente concentración y fusión de capitales y la aplicación de estrategias mundiales de explotación de mercados de consumo y de trabajo (A. Cignoli, 1997). En este ambiente urbano recreado, el pensamiento y la actuación en términos estratégicos aparecen como un camino alternativo que deja abierta la puerta a la posibilidad de pensar y programar en términos de recursos escasos y desde los ámbitos locales de actuación.

La ciudad actual, posindustrial y globalizada, se vuelve vulnerable; sin embargo, retoma paso a paso un protagonismo desconocido hasta el momento, recuperando distintas funciones desempeñadas tradicionalmente por el Estado (provincia o nación) y gana en acercamiento y contacto con los distintos actores urbanos.

Se requieren nuevas modalidades superadoras del enfoque tradicional- normativo, que permitan en el corto plazo incorporar una institucionalidad con mayor grado de participación. La inmediatez de los tiempos y la necesaria agilidad que reclama la toma de decisiones y la actuación, obligan a recrear técnicas y abordar situaciones desconocidas hasta el momento.

En realidad se asiste a la construcción de un nuevo paradigma de actuación sobre lo urbano que acompaña una revisión de la tarea del planificador, hoy comprometido en la reconstrucción disciplinaria, siendo este el emergente del rico debate entablado entre las corrientes modernas/postmodernas vinculadas a la planificación (M.Aguilar-Robledo, 1997).

Las nuevas políticas urbanas se deben apoyar en la acción pública integral, incorporan la definición de un proyecto de ciudad, liderado y respaldado por el conjunto de la ciudadanía, y mantener una gobernabilidad dinámica basada en un gobierno local eficaz que evidencie rasgos de liderazgo. Deben incluir nuevas prácticas como la articulación de los espacios del poder público, la concertación público privada y la incorporación de nuevas competencias locales con desarrollo de prácticas de participación social (J.Borja, 1990).

En particular son las grandes ciudades las que están obligadas a convertirse en el terreno de encuentro entre el Estado (nacional o provincial), quien no podrá permanecer ausente y los planos locales de actuación, los que a su vez deben incorporar junto a una nueva racionalidad pública las esferas privadas de actuación.

El proceso urbano: los intentos en el caso de Rosario y su Región

Variada y enriquecedora resulta la experiencia acumulada por la Ciudad en cuanto a intentos de liderar el proceso de desarrollo urbano a través del tiempo. (La evolución señalada podrá ser revisada con mayor grado de detalle a través de los antecedentes y actuaciones reconocidos en cada caso y a una lectura crítica de interpretación de los diferentes Planes Urbanos para Rosario y/o su Región en el Cuadro final anexo al informe).

Desde los primeros intentos "formalistas" como el Plan Bouvard (Academicismo Francés) o el Plan de Guido, Della Paolera y Farengo, hasta los denominados Plan Rosario (Agr.Montes), Plan Regulador de Rosario y Plan de Prefectura Gran Rosario –experiencia metropolitana única en su tipo en el país- existió un largo camino recorrido, no con pocas frustraciones para la Ciudad, despojada por entonces de dos de sus bienes más preciados: el ferrocarril y el puerto.

El creciente poder que acumulaba Buenos Aires vaciaba a Rosario -y al interior del país- de sus atributos; sin embargo, la reacción de la sociedad local permitió sostener la caída e intentó oponer un modelo y un repertorio de grandes proyectos y leyes, que no con poco éxito, ha conseguido mantener hasta el presente. Muchos de los grandes emprendimientos que aún hoy se sustentan provienen de esta etapa donde se consiguieron reunir los distintos estamentos del poder y acordar soluciones en el largo plazo, dandoles "institucionalidad" pública en forma definitiva. Si bien estos planes que responden a la metodología de la planificación tradicional, no lograron materializarse en su momento, los resultados quedaron plasmados en informes y leyes no cumplidas y se encarnaron en la sociedad local en forma definitiva.

Las experiencias posteriores -el Plan Director Municipal y el Plan Ferrourbanístico a cargo de Conarsud (complementario)- pueden ser catalogadas dentro de la segunda etapa señalada, donde los esfuerzos de actuación en el plano urbano fueron puestos en las acciones particularidades, en los proyectos urbanos concretos, en acciones materializables y en una permanente necesidad de actualización de los contenidos.

Estas actuaciones descuidaron, sin embargo, la visión integral metropolitana y aún la de ciudad como un todo, resultando parciales e insuficientes los intentos de relacionar la ciudad a una territorialidad mayor que la de su propio medio físico.

Finalmente, las nuevas corrientes de pensamiento que comenzaron a aplicarse en los últimos años, abren una nueva etapa con la experiencia reciente del Plan Estratégico Rosario y el intento de configurar una Región con base en el acuerdo de intereses de tres Provincias (Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos), acompañadas en esta oportunidad por los grandes intereses económicos y sociales del Area, comprometidos tras el Acuerdo, que le dan el respaldo y sustento necesarios.

A pesar de lo prematuro de esta experiencia, lo cual no permite una evaluación objetiva y despojada de impresiones más que de certezas, parece posible estimar como auspiciosos y esperanzadores los primeros resultados alcanzados durante el proceso.

"Sedimentos de un proceso de transformación liderado". Reflexiones finales.

Sin duda que aquellas ciudades que han conseguido instalar una tradición en cuanto a control y ordenación del espacio urbano han ganado, más allá de los resultados que puedan ser verificados en cada caso, una ventaja incontrastable que les permite dar un salto cualitativo en cuanto al manejo de sus recursos y posibilidades. Esta ventaja, que no es otra que el "saber urbano acumulado" tras años de actuación resulta trascendente en momentos de cambio estructural como el actual.

Las transformaciones no sólo afectan las grandes ciudades, sino que actúan sobre aquellos centros urbanos que mantienen cierta jerarquía en el territorio; sobre ellos se ciernen amenazas como el aumento en los niveles de tensión social a partir de la mayor concentración del ingreso (lo cual puede conducir a una posible fractura), o la baja eficiencia en el uso de recursos públicos a partir de una suerte de lucha entre ciudades por conquistar inversiones. Estas situaciones constituyen una potencial amenaza de conflictos derivados de la convivencia de dos tendencias contrapuestas: la globalización y la fragmentación.

En general, es posible rescatar a partir de la experiencia concreta como es el caso estudiado, las bondades de una tradición que se reflejan en una sociedad "preparada", en resultados concretos conseguidos y en una suerte de reacción (que si bien no es todo lo rápida y efectiva que sería deseable), constituye en estos momentos la piedra angular sobre la que se cimienta y consolida una clara respuesta local.

La rica experiencia planificadora que registra Rosario ha venido creciendo hasta el presente, recreando el proceso y tratando de salvar nuevos problemas a través de instancias superadoras en la experiencia. Desde los primeros esquemas academicistas sustentados en parámetros formales que ni siquiera respondían a la realidad que les diera origen, hasta los últimos planteos estratégicos que incorporan esquemas público- privados, acuerdos programáticos, búsqueda permanente de consenso, programación por proyectos concretos, los lobbys regionales y otros mecanismos que han comenzado a ser utilizados con frecuencia desde el plano local, se ha recorrido un largo camino que marca la evolución de las técnicas utilizadas.

La explicación a la rápida y creciente reacción que puede ser observada en el medio rosarino, la que no ha permanecido ajena a muchos observadores que así lo señalan en el orden nacional e internacional, puede ser así adjudicada a su tradición en planificación. Esta opción "superadora" que muy pocas ciudades han tenido en el país y que no excluye las distintas dimensiones -provincial/nacional- pese a los conflictos y defectos que se le pueden señalar, merece ser rescatada integralmente como proceso.

El campo de expectativas abiertas en la ciudad a partir de expresiones recientes como pueden ser el Plan Estratégico Urbano o el aún incipiente Planteo Regional desde la óptica de acuerdos programáticos o la pertenencia a Redes (Mercociudades, Ciudades Puertos u otras) que le otorgan mayor gravitación a través de la negociación de ventajas conjuntas, constituyen una experiencia enriquecedora, que la colocan entre las ciudades enroladas en las nuevas corrientes de pensamiento y la actuación global.

Esta condición es una ventaja comparativa primordial, sólo comparable a otras como su localización en el planteo regional; ella integra junto a otros factores los llamados "entornos productivos" tan valorizados actualmente para la radicación de las grandes inversiones de capital en el campo productivo internacional.

Citas Bibliográficas.

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