5. El deterioro edilicio urbano en España y la acción del estado
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- Categoría: Número 1 / Mayo
- Publicado el Lunes, 17 Mayo 2004 21:00
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Por Rodolfo Edgardo Pastore (UNQ)
El problema del deterioro edilicio urbano y sus graves consecuencias para la vida de los individuos, asumió recientemente en España un dramatismo inusitado, cuando en el mes de noviembre pasado se derrumbó la mayor parte de una de las fachadas del edificio del Hospital Valdecillas, provocando la muerte de cuatro personas, hiriendo con distinta gravedad a otras quince y destruyendo gran parte de las instalaciones, entre ellas los quirófanos generales y los laboratorios. El problema no parece ser un caso aislado, pues ya se habían registrados otros antecedentes de diverso peligro en edificios privados, a la vez que la información existente revelaba cierta gravedad ya desde principios de esta década. El reconocimiento por parte del estado español de esta problemática se reflejó, aunque en forma tímida, en la incorporación desde la década del ’80 a los programas de viviendas de protección oficial (VPO) de algunos prestamos o subvenciones para la rehabilitación edilicia. Desde 1991, los recursos destinados dentro de los VPO a la rehabilitación edilicia han aumentado sensiblemente (Muñoz Machado et. al., 1997). En cuanto a su forma operativa, debe tenerse en cuenta que las competencias autonómicas y locales efectivas en estos casos son aún mayores, ya que si bien se incluyen componentes de reparación de edificios singulares dentro de estos programas, la mayor parte de los mismos se refiere a la recuperación urbana de áreas geográficas, incluidas en los planes urbanísticos municipales y reguladas por lo general por normas autonómicas. No obstante, a pesar de este reconocimiento y acción pública, el caso de Hospital Valdecillas pone en primer plano la necesidad debatir sobre las acciones del estado ante el desgaste y desmejoramiento de las edificaciones urbanas, particularmente en las ciudades de antigua data. No sólo por la gravedad que por lo general causan estos acontecimientos, sino también por otra razón fundamental de este hecho específico: dicho derrumbe ocurrió en una dependencia del propio estado, a quien le compete velar por garantizar la integridad física de las personas y el deber de hacer cumplir las normas correspondientes, en este caso de seguridad edilicia.
Hay dos preguntas ordenadoras que pueden guiarnos en este sentido. La primera es ¿qué motivos pueden señalarse para que el deterioro de los activos edilicios constituya el comportamiento efectivamente elegida por los agentes propietarios, en el caso privado, o por los responsables político-administrativos, en el caso público?. Y ante esta situación, ¿cuáles son las incumbencias y acciones que deben estar a cargo del estado para propender a mejorar la infraestructura edilicia y disminuir así los riesgos y perjuicios asociados al deterioro de las edificaciones?. El objetivo de estas líneas no es brindar una respuesta acabada a estas preguntas, sino intentar ofrecer una reflexión general que contribuya al debate y sugiera algunas de las posibles direcciones hacia donde dirigir la mirada.
Si bien las principales variables técnicas involucradas en el deterioro edilicio son similares para todo tipo de edificio (esto es: antigüedad edilicia, características originales de la construcción e inversiones en mantenimiento y reparaciones), para atender a las preguntas previas es pertinente diferenciar entre edificios de propiedad pública (sea central o descentralizada) y de propiedad privada, ya que las características de los agentes involucrados y la formas en que se ejercen las acciones estatales son sustancialmente diferentes. Aún reconociendo la importancia del primer caso, me detendré un poco más en el segundo tipo, no sólo porque como es evidente representan la mayoría absoluta de los edificios existentes, sino también porque es indirecta la incumbencia del estado en las decisiones de infraestructura edilicia de los agentes privados.
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Deterioro de los edificios públicos
En cuanto al deterioro de los edificios públicos (como es el caso del Hospital Valdecillas), un primer argumento se podría dirigir simplemente a la negligencia de los responsables. No obstante, una interpretación de este tipo pondría el acento en un hecho de responsabilidades limitadas a un/os funcionario/s en particular. Más allá de la cuota de verdad que pueda tener para caso particular, quizás sea más sugerente preguntarse si hay algo en la propia lógica de decisión y gestión política de bienes públicos que también pueda estar implicado más estructuralmente. Hay dos cuestiones vinculadas que quisiera destacar en este sentido. En primer lugar, que las restricciones decisorias en un contexto de "ajuste" presupuestario del estado, ponen aún más sobre el tapete el problema de optar entre gastos corrientes e inversiones de capital y, dentro de este último, entre obra nueva e inversiones en reposición y mantenimiento. Las inversiones en este último rubro (reposición y mantenimiento) son las que tienen "resultados" inmediatos menos notorios, a la vez que los procesos de deterioro edilicio tienen por lo general una temporalidad de más largo alcance, al menos hasta que no se hacen evidentes. Por su parte, ciertos tipos de gastos corrientes del estado son bastante inflexibles a la baja, sobre todo en sueldos y salarios o en los programas que privilegie cada administración, a menos que se realice una política de reestructuración y ajuste del aparato estatal. A la vez, una parte de las inversiones de capital acompañan a determinadas políticas públicas que se fijan como prioritarias en cada gestión política. Y con ello vamos a la segunda cuestión. La lógica decisoria y de temporalidad de la gestión pública democrática presiona a los políticos hacia la eficacia electoral, con resultados que deben ser evidentes para los ciudadanos en el aquí y ahora de los tiempos políticos. En ese contexto, una asignación de recursos públicos que disminuya los conflictos al interior del aparato estatal y que obtenga resultados eficaces sobre la opinión pública, puede ser políticamente más racional que una asignación que privilegie resultados de más largo plazo, como son el adecuado mantenimiento de la infraestructura. De ser así, en una opción "políticamente racional" en el corto plazo, habría que minimizar los riesgos sólo en caso de que la infraestructura edilicia muestre signos de evidente deterioro, aunque lógicamente ya puede ser demasiado tarde. Por supuesto, esta lógica no opera en forma absoluta como la estamos planteando, también en la gestión política democrática hay, en distinto grado, intentos de planeamiento estratégico de largo plazo y motivaciones más altruistas de beneficio colectivo, pero puede argumentarse que esta presión político-electoral opera aunque pueda tener diferente magnitud. De ser esta una explicación plausible, se deduce entonces que sólo con un aumento del gasto para dichos destinos no se operaría sobre el problema de fondo, ya que a mediano plazo se podría reintroducir este aumento en la "función a maximizar" por parte de la gestión política. Quizás, un sendero más eficaz de acción se vincule al desarrollo de una estructura normativa y de procedimientos que establezca criterios definidos de conservación preventiva de la infraestructura, establezca dispositivos eficaces de control y seguimiento técnico, delimite claramente responsabilidades y sanciones a su incumplimiento y genere mecanismos institucionales de balance, contrapoder y control. En tal sentido, la mayor incumbencia de la justicia administrativa y la participación de instituciones técnicas especializadas y del sector privado, pueden ser un aporte clave para el desarrollo de una estructura y mecanismos institucionales que contemplen estos criterios. La delimitación clara de procesos de revisión técnica y mantenimiento preventivo, que aseguren además la participación de instituciones independientes, así como la clara definición de incumbencias y responsabilidades en los distintos niveles de intervención, con sanciones preventivas ejemplificadoras en caso de incumplimiento, podría obrar a mediano plazo como un proceso de moralización administrativa, que evite terminar en explicaciones coyunturales cuando ya es demasiado tarde.
Deterioro edilicio privado
Con referencia a los edificios privados vamos a concentrarnos particularmente en los destinados a vivienda, porque son la mayor parte de los mismos y porque es en donde por lo general se observan los problemas de deterioro en ciudades de antigua construcción. La vivienda como bien económico presenta una serie de características que contemporáneamente la han hecho susceptible en distintos países de una intervención pública activa. Por una parte, es reconocida como un bien de primera necesidad y su acceso con estándares modernos requiere de una importante dotación de recursos, los cuales por lo general se adquieren con financiamiento crediticio. Por otra, puede ser a la vez considerada como un bien de consumo doméstico durable o como una inversión de capital, siendo esta distinción importante a la hora de definir políticas públicas. Finalmente, la mayoría de los estudios sobre temas de economía urbana, señalan que los conglomerados edilicios de las ciudades generan un conjunto de interdependencias decisionales y externalidades económicas, donde se observa una apropiación incompleta de los derechos de propiedad y el principio de "exclusión" económica no funciona plenamente. Estas externalidades pueden ser consideradas tanto al interior de los edificios multi-viviendas que pertenecen a distintos propietarios, como en el conjunto de edificios que componen un barrio o zona de residencia (denominado "efecto vecindario"). En cuanto a las primeras, externalidades internas a los edificios, pues ciertos tipos de refacciones y mantenimientos, sobre todo los referidos a estructura y fachada, dependen de las decisiones colectivas del conjunto de propietarios. En cuanto a las segundas, "efecto vecindario", pues el valor de mercado de la vivienda no sólo depende la localización y de la inversión en construcciones (inicial y las posteriores para ampliaciones, refacciones o mantenimiento), sino también de las inversiones aplicadas en las estructuras edilicias vecinas. En otros términos, el valor social de las inversiones supera el valor privado, ya que existe una apropiación parcial de las inversiones por parte de otros propietarios.
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En este contexto, podemos preguntarnos nuevamente ¿cuáles son los motivos para que el deterioro de los activos en viviendas se constituyan en la alternativa más eficiente y/o rentable para los propietarios?. Para ello, sin desconocer que puedan ocurrir en algunos edificios aislados, partimos del supuesto, seguido por otros analistas, de que los procesos más importantes de degradación edilicia se van dando por lo general en el conjunto de una estructura urbana zonal o barrial. Particularmente importante son estos procesos en zonas urbanas de antiguo poblamiento, con edificios de mayor antigüedad y por lo tanto con mayores costos de inversión para el mantenimiento y conservación en buenas condiciones o para la renovación de infraestructura que por cambio tecnológico se vuelve obsoleta. Los centros históricos de ciudades tradicionales resultan casos bastantes conocidos en este sentido, donde en ciertos períodos se han observado procesos concatenados de elevado deterioro arquitectónico, urbanístico y medioambiental. En este marco, ningún propietario individual de viviendas puede, actuando por su cuenta exclusiva, aprovechar en términos económicos toda la mejora de su inversión, ya que la valorización de la misma va a resultar menor que los gastos incurridos, debido a las externalidades negativas del "efecto vecindario". Así, la desinversión bruta puede llegar a resultar económicamente racional en el corto y mediano plazo. A la vez, la transformación en la trama urbana y en la infraestructura de transporte tiende a aplanar la función nivel de ingreso-distancia, con lo cual las viviendas más alejadas de los centros urbanos pasan a ser opciones adecuadas en las decisiones de localización de viviendas. En conjunto, este proceso lleva a un desplazamiento de las familias de más altos ingresos hacia otras zonas residenciales, donde las externalidades sean positivas o casi nulas, en tanto que aquellos barrios o zonas en camino de degradación van a ir siendo paulatinamente ocupados por residentes con menores niveles de ingreso, debido a la caída de los precios de las viviendas y consecuentemente también de los arrendamientos. El proceso tiende a retroalimentarse, tanto en los casos que los ocupantes de más bajos ingresos poseen la propiedad (ya que destinan una cantidad menor para el mantenimiento preventivo, urgidos por atender el crédito hipotecario y/o otras necesidades básicas), como cuando estos alquilan las viviendas, pues la caída en los precios de mercado inducen a los propietarios a realizar las menores inversiones preventivas y de infraestructura edilicia posibles. La declinación en los niveles de ingreso provoca una disminución de la demanda efectiva local, repercutiendo negativamente en las actividades económicas y comerciales ligadas más directamente a la demanda de la zona, situación que tiende a empeorar aún más el proceso de deterioro económico.
Dadas estas condiciones cuáles son las posibles vías de acción de las políticas publicas. Destacaremos tres ámbitos de actuación contemporánea: a) las políticas urbanas y de viviendas en general; b) la política de tributación; c) la legislación y normativa edilicia así como las estructuras e instancias de supervisión y control.
a) Las propuestas de rehabilitación urbana han ido reconociendo los problemas señalados, desarrollando programas integrales de renovación de zonas deterioradas. En el caso español, las mismas fueron incluyendo desde el derribo de edificios en mal estado y la construcción directa o con promoción a la inversión privada, la recuperación urbanística con inversiones en infraestructura de servicios (movilidad y accesibilidad, educación, energía, etc.), el desarrollo de mejores espacios públicos y áreas verdes, y, en los casos que correspondía, la recuperación de los centros históricos como zonas de turismo. Con el desarrollo estos programas se busca que el proceso señalado tiende a revertirse dinámicamente y por lo general los resultados en cuanto al mejoramiento urbano han sido significativos para ciertas áreas. Sin embargo, los recursos públicos comprometidos resultan muy importantes, significando una fuerte transferencia de ingresos hacia el sector privado, no sólo por los recursos directos que se transfieren vía subsidios y préstamos, sino también por las condiciones crediticias y tributarias preferenciales que se otorgan y por la creciente revalorización económica de las propiedades. No es obvio que en estos casos la intervención publica se plantee en términos transitorios de dinamización inicial y con mecanismos de incentivos selectivos de apoyo a la reinversión privada cuando el proceso comienza a generar externalidades positivas. Algunos factores que en mayor o menor medida dificultan una perspectiva de acción pública transitoria y gradualista se deben en algunos casos a la concepción planificadora tradicional del urbanismo, a los intereses corporativos que se constituyen o ponen en juego, a los resortes de poder político que tienden a manejar las gestiones locales con estos programas o, en los casos más extremos, a los manejos con criterios políticos espurios o simplemente corruptos de los recursos públicos; factores estos que pueden presionar para el mantenimiento en el tiempo de la transferencia de los recursos y de los propios programas. Por otra parte, estos programas parciales no siempre están articulados adecuadamente con los planes generales de vivienda del estado y de las comunidades autónomas. Como fue dicho, en el caso de España los Programas VPO han ido reconociendo la necesidad de apoyar no sólo a las nuevas construcciones sino también a las en rehabilitaciones edilicias. Se han establecido criterios de apoyo en función del nivel de ingreso de los perceptores y la antigüedad edilicia, así como en el caso de las áreas de rehabilitación preferente, a su consideración de valor histórico y degradación patrimonial. No obstante, cada vez tienen una cobertura más amplias y la inquietud que surge es si no existen otras posibilidades de incentivar las inversiones en vivienda (en general) o el mantenimiento preventivo (en particular), que impliquen menores erogaciones para estado, teniendo en cuenta no sólo el gasto público directo que se efectúa, sino también las desgravaciones fiscales así como los costos financieros asumidos por las instituciones de crédito oficial. El problema con las políticas generales de subvención es que tienden a crear una especie de conciencia de derecho adquirido en los agentes, con costos que recaen en el conjunto de la sociedad, beneficios que pueden ser apropiados por destinatarios no contemplados (por vía de mecanismos políticos o corporativos de distribución) y efectos indirectos perjudiciales no previstos por asignación ineficiente de recursos.
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b) Un caso específico en cuanto a estos efectos sobre la rehabilitación lo constituye la política tributaria. Tres cuestiones se distinguen por sus efectos negativos como desaliento a la construcción, mantenimiento y mejoramiento edilicio. Por lo general, en los países desarrollados si bien los tipos impositivos parecen bajos en relación al precio final del inmueble (del orden del 3%), resultan muy elevados en términos de la renta anual que genera el activo, y se ubican en general por encima de cualquier otro impuesto en comparación con el valor de las ventas, sólo comparable por ejemplo con los cigarrillos cuyo consumo se pretende desalentar (E. Mills, 1975; W. Hirsch, 1977). Por otra parte, los impuestos progresivos sobre el valor de la propiedad pueden actuar también en forma negativa, primando a los que permiten que su propiedad se deprecie y penalizando con evaluaciones fiscales más altas a los que mejoran sus inmuebles (W. Thompson, 1971). Finalmente, cuando la fiscalidad expresa un relativo caos conceptual también repercute negativamente sobre la actividad edilicia, como sostiene S. Muñoz Machado (1997) para el caso español, que por una parte considera a toda vivienda como generadora de una renta mientras que por otra no son deducibles los gastos asociados al mantenimiento de una segunda residencia. Lo mismo sucede con los estímulos fiscales prácticamente generalizados de desgravación fiscal para la compra de vivienda habitual, que termina incentivando la mayor rotación y cambio de vivienda habitual antes que a las inversiones para mejora y reposición edilicia, como una forma que atenúa en la realidad la progresividad nominal del impuesto a la renta.
c) Dejamos para el final un ámbito de lo más importante: las pautas e instrumentos normativos, así como las estructuras institucionales de seguimiento y control de las condiciones edilicias. El marco normativo y su aplicación establecen las reglas del juego al que se deben adaptar las decisiones de inversión, garantizando los derechos de apropiación de rentabilidad sobre las mismas pero también los deberes y obligaciones respecto a la seguridad y mantenimiento edilicio. Más allá de las limitaciones que se le han señalado, la promulgación en 1994 de la ley de arrendamientos urbanos (LAU), avanzó en este sentido, intentando reequilibrar y dar estabilidad jurídica a un sector caracterizado históricamente en España por la inseguridad y los desajustes (S. Muñoz Machado, 1997). En efecto la política previa de fijación estricta del mercado de alquileres, comprometiendo una renta fija en el largo plazo para los mismos y estableciendo indefinidamente el plazo de vigencia de la ocupación de los inquilinos, tendió a afectar gravemente las decisiones de inversión de los propietarios. La licuación de los ingresos que significaba la fijación legal de alquileres fijos, llevaron a muchos propietarios de edificios antiguos a dejar de invertir en mantenimiento y reparación edilicia, ya que si el edificio era declarado en ruina podía acogerse a los planes de reconstrucción urbana y posteriormente fijar una renta de alquiler superior. La Ley de arrendamientos urbanos de 1994 liberalizó en mayor medida el mercado inmobiliario de alquileres, aunque igualmente incluye ciertas reglas de regulación del mercado, fijando plazos de renovación contractual hasta cinco años a elección del inquilino, con un ajuste anual en función de la evolución de los precios al consumidor. En el mismo sentido actúa la promulgación reciente de la Ley de Ordenación de la Edificación (LOE, publicada en el Boletín del Estado el 5/11/1999), que reordena la dispersa normativa existente previamente en un solo instrumento jurídico, fijando garantías para adquirentes y usuarios sobre los defectos o vicios constructivos, delimitando obligaciones y responsabilidades de los actores involucrados y determinando los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad que deben satisfacer los edificios. Obliga a los promotores a entregar el denominado Libro del Edificio, donde se especifican las características técnicas y de mantenimiento del mismo, a la vez que queda fijado en un plazo máximo de dos años la elaboración de un Código Técnico de la Edificación, que deberá recoger en forma más pormenorizada todos los requisitos básicos a cumplir por las edificaciones.
No obstante, debe tenerse en cuenta que no existen mecanismos consensuados para el conjunto de España sobre la aplicación y seguimiento efectivo de la normativa existente en obligaciones de mantenimiento edilicio. La decisión de inspección de edificios recae sobre las comunidades autónomas, que a veces tienen diferentes criterios y capacidad de recursos para hacer frente a esta tarea. La posibilidad de gestar un instrumento consensuado de Inspección Técnica Edilicia periódica con carácter obligatorio, puede actuar como un incentivo potente que penalice los comportamientos de descuido de las inversiones de mantenimiento. Nuevamente el tipo de gestión adquiere una importancia central, tal que no signifiquen generar mayores gastos burocráticos para las administraciones locales y permitan la participación de instituciones técnicas y privadas independientes que garanticen la eficiencia en el seguimiento y cumplimiento normativo.
En síntesis, con estas las líneas de reflexión se propone dirigir la atención a una serie de criterios generales que respondan a acciones conjuntas y complementarias a nivel de normativa institucional y técnica, con instancias mixtas de supervisión y control; políticas urbanísticas locales con participación privada, que movilice y potencie los recursos privados locales; y políticas selectivas y transitorias de ayuda directa y/o desgravación fiscal que limiten el costo de este financiamiento y refuercen los criterios de asignación eficiente de recursos.
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES
- AYLLÓN CAMPILLO M. (1997): "El Planeamiento Urbanístico y la Sociedad del Bienestar". Papeles de la Fundación Nº 11, Fundación para el análisis y los estudios sociales. Madrid, España.
- HIRSCH W. (1977): Análisis de Economía Urbana. Instituto de Estudios de la Administración Local. Madrid, España.
- MILLS E. S. (1975): Economía Urbana. Ed. Diana, España (traducido de la edición en inglés de 1972).
- MUÑOZ MACHADO S. et al (directores), 1997: Las estructuras del bienestar. Derecho, economía y sociedad en España. Escuela Libre Editorial/Editorial Civitas SA. Madrid, España.
- THOMPSON W. R. (1971): Un prefacio a la economía urbana. Colección Ciencia Urbanística, Ed. Gustvo Gili. Barcelona, España (traducido de la edición en inglés de 1965).
- Ley de ordenación DE la EDIFICACIÓN (Ley 38/1999), B.O.E. 6-11-1999.
- Plan de Viviendas 1998-2001. Ministerio de Fomento, Gobierno de España. Página Web del Ministerio.
- Información periodística en páginas Webb de diarios El País, Cinco Días, Colpisa Agencia de Prensa Independiente y Prensa Digital.
