3. Descentralización política, descentralización administrativa y desconcentración burocrática
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- Categoría: Número 0 / Abril
- Publicado el Martes, 18 Mayo 2004 21:00
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Controversias en torno al Régimen de comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Por Marcelo Escolar
Algunos elementos conceptuales para iniciar el debate
El propósito de este trabajo es elaborar criticamente un esquema de resolucion para lo que entiendo, son algunos de los principales puntos de controversia teóricos y empíricos en relacion al proceso de descentralización previsto constitucionalmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un proceso que involucra, tanto al trabajo legislativo en torno a la elaboración y sancion de la denominada "Ley de Comunas", como a las medidas adoptadas por el Poder ejecutivo en el marco de la transición institucional.
Entiendo que el debate sordo entablado en el seno de la Legislatura y entre la Presidencia de la Comisión encargada del tema y el Poder Ejecutivo de la Ciudad reproduce elementos de la discusión constitucional que lo antecedió en 1996 y, que, en gran medida, se expresa en el equívoco y hasta cierto punto no decisdible texto referido a la tematica en la constitución porteña (Título: "Comunas", Libro "Gobierno de la Ciudad").
Este debate ha ido perfilando algunos nucleos de controversia que son los que a continuacion desarrollaré. Se encuadran en general dentro del espectro de los temas de interés contemporaneos en el area de estudios sobre gobierno y administración urbana con una fuerte inclinacion a fijar el eje de las argumentaciones en versiones alternativas de la tricotomía desentralización política, descentralización administrativa y desconcentración burocrática. Por tal motivo, es que resulta necesario exponer previamente algunas precisiones conceptuales y situarlas en relación a las dos principales posturas en pugna.
No es una tarea sencilla, y mucho menos concluyente, intentar abordar los diferentes aspectos conceptuales involucrados en los usos semánticos que adopta la nocion de ‘descentralización’ y otras conexas en el habla cotidiana de actores politicos, intelectuales y tecnicos. Los resultados de este intento deben ser considerados como un equema conceptual a partir del cual poder abordar la temática con un mínimo de consistencia teórica, dejando a su vez planteado el eje central de las controversias analizadas.
La visión, de aceptación más generalizada, establece que la ‘descentralización’ es basicamente un proceso de transferencia de poder que tiene dos grandes formas de presentarse. Una está vinculada a la transferencia de poder político, (‘descentralización política’), y la otra, a la transferencia de responsabilidades y funciones de administración, (‘descentralización administrativa’).
Un aspecto que parece crucial para distinguir a la primera de la segunda, es que para que exista verdadera transferencia de poder politico, el ente estatal que la recibe debe tener capacidades legislativas (delegadas) expresas, ya que se considera que son estas -como elemento normativo- las que le permiten ejecutar autónomamente las políticas de gobierno definidas y elaboradas en el campo de sus competencias materiales.
Indudablemente que aqui el autogobierno ligado a la capacidad normativa involucra a la totalidad del "gobierno" del Estado, es decir a los tres Poderes y en particular a uno: el Legislativo; sin embargo como veremos seguidamente, es factible -y probablemente aqui se hubique el eje de la controversia- considerar un grado específico de autonomía en el plano estrictamente ejecutivo (aunque el ente que la detente no pueda ser considerado como estatal en sentido estricto); es decir: autonomía gubernamental para la fijación de politicas publicas sin que esto involucre la capacidad para determinar el plexo normativo que reglamenta su ejecución.
Si se acepta esta alternativa teórica, la ‘descentralización política’ se referirá a la capacidad de elaborar, planificar y ejecutar políticas de gobierno con o sin la capacidad concomitante de determinar legislativamente las normas que regularan su ejercicio.
Dentro del mismo esquema conceptual, puede considerarse que existe descentralización adiminstrativa cuando no existiendo transferencia de poder político -o lo que en este caso es lo mismo, sin capcidades de autogobierno- sí se produce, en cambio, una transferencia de responsabilidades y funciones para tomar decisiones administrativas en condiciones de delegación política a un ente local, o simplemente por medio de la ruptura de la cadena jerarquica de una organización estatal.
En el primer caso, el delegado político del Gobierno Central -Poder Ejecutivo- tendra atutonomía para tomar decisiones referidas a cursos de acción determinados o a la programación y planificación para la ejecución de actos administrativos en el area de su responsabilidad funcional y competencia teritorial (Poder de jurisdiccion), pero siempre en el marco de los objetivos y propuestas políticas de quien ha sido el sujeto de su designación.
En el segundo caso, a ciertos sectores o entes de la administración pública (organos periféricos) se les otorga autarquía administrativa y eventualmente financiera para desarrollar sus funciones relativas a las politicas publicas fijadas por el poder político. El caracter de la primera se asemeja en régimen unitario, a la delegación de poderes de administración a niveles administrativos o colectividades territoriales (Para usar el termino acuñado por la legisalación francesa, .....) de orden inferior al estado nacional, mientras que la segunda se vincula con la formacion de entes descenetralizados para la ejecución de funciones especializadas sectorial o geográficamente tanto en regímenes unitarios como federales (Paddisson, 1983: 28-30)
Existe ademas otro proceso ligado a los dos anteriores, que consiste en la desconcentracion de funciones y procedimientos burocraticos, reproduciendo las unidades organizativas del estado o sus reparticiones a escala, con o sin deslocalización geográfica. Este proceso se vincula estrechamente con la reforma de los procesos administrativos y la modernización de la prestación de servicios publicos así csomo su contralor y regulación por parte del estado y, en términos generales, es un antecedente estructural a los procesos de descentralización administrativa y política descritos
En relación a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la controversia se centra en determinar si el órgano de gobierno establecido en el artículo 131 de la Constitución, constituye un ente estatal dotado de cierta autonomía politica que le permita tomar decisiones sobre politicas públicas en las materias de su competencia material, aunque carezca de capacidades intitucionales para definir el marco normativo de su ejecución; o, por el contrario, si el organo de gobierno mencionado solo cuenta con cierta autonomía para la toma de decisiones administrativas en relacion a la ejecución de políticas definidas centralmente, en las cuales tambien puede eventualmente haber intervenido en su elaboración.
Existe un argumento en mi opinión muy fuerte para descartar la segunda opción y es el que se sustenta en el tipo de legitimidad politica de las autoridades de los entes locales descentralizados denominados por la Constitución de la Ciudad "Comunas".
En efecto, la particularidad de este organo de Gobierno es que su origen electoral es distinto y autónomo a la de las autoridades ejecutivas y legislativas de la Ciudad. Las comunas son "unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial" (Ciudad de Buenos Aires, 1996: Art 128) que cuentan ademas con un gobierno propio elegido en forma deirecta por el cuerpo electoral discriminado en la circunscripción geográfica que constituye, a su vez, el ambito de ejercicio de las competencias materiales que le han sido asignadas constitucionalmente.
La legitimidad diferencial en el origen de la representación politica -expresada institucionalmente en la existencia de un organo de gobierno propio- excluye la posibilidad de considerar al Régimen de Comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como un regimen de descentralización administrativa, aún cuando este organo de gobierno sea estrictamente de carácter ejecutivo (Chiernajovsky, Ibarra, Fatala y otros, 1999: "Fundamentos").
No son validos entonces los argumentos que sustentan la posicion criticada en el hecho de que las comunas tengan vedada Constitucionalmente la capacidad legisferante; porque si tal argumento se aceptase, debería extenderse también al Poder Ejecutivo de la Ciudad que solo tiene capacidad para reglamentar las normas legales que dicta el Poder Legislativo y que, junto con el titulo Comunas, forma parte del Libro "Gobierno de la Ciudad" en la Constitución porteña.
El proceso de institucionalizacion de las Comunas: ¿Politica de Gobierno o Política de Estado?
Sin pretender que lo que sigue pueda ser considerado un ensayo de hermenéutica en derecho constitucional, espero en cambio llamar la atencion sobre el probable impacto politico -no necesariamente previsto- que tiene la cláusula transitoria Nº 17 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sobre la relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Gobierno durante el proceso de institucionalizacion del régimen de comunas.
En la cláusula mencionada se establece que "...el Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires adoptará medidas que faciliten la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización."(Ciudad de Buenos Aires, 1996: c.t. Nº 17). Esto significa que el Poder Ejecutivo no solo esta "autorizado" a llevar adelante las medidas que crea conveniente vinculadas a la promocion de "la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización" (el cual antecederá a la instalación oficial de las Comunas) sino que además debe hacerlo.
El carácter imperativo de la sentencia comentada es el que permite transformarla, de una redundancia constitucional, ya que el régimen presidencialista se caracteriza por brindarle autonomía al Poder ejecutivo para establecer "...la estructura y organización funcional de los organismos de su dependencia." (Ciudad de Buenos Aires, 1996: art.103 Inc. 9), en una obligación constitucional.
Dejando de lado la indudable intencionalidad política manifiesta de esta "autorización obligada" hacia un Poder del Gobierno del Estado -que sin ella de todas formas estaría constitucionalmente en condiciones de realizar las medidas del caso- la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires también es clara cuando inmediatamente a continuación prescribe que, a partir de la sanción de la ley de Comunas "...las medidas que adopte el Poder Ejecutivo deberan adecuarse necesariamentea la misma" (Ciudad de Buenos Aires, 1996: c.t. Nº 17), de esta manera crea una coyuntura potencial de revisión política de lo actuado legítimamente por un Poder del Estado a partir de la decisión normativa también legítima -pero posterior- de otro Poder sobre la misma materia. Es más, en rigor se obliga tácitamente a ambos Poderes a ejecutar acciones vinculadas al mismo objeto sin estipular ningún mecanismo de coordinación entre ambos al determinar la Constitución que "...Una ley sancionada con la mayoría de los dos tercios del total de la Legislatura establece su organización y competencia ....." (Ciudad de Buenos Aires, 1996: art. 127).
Lo delicado de la situación expuesta, es que en el inicio de la misma cláusula transitoria la Constitución complica aun mas las cosas; dado que fija una fecha determinada para la elección de las autoridades políticas del órgano de gobierno de las Comunas (Ciudad de Buenos Aires, 1996: c.t. Nº17), sin prescribir, en cambio, una fecha a termino para la elaboración de la Ley de Comunas, es decir, la norma que organizará al instituto mencionado que, por otro lado, se corresponde con la misma que puede modificar todo lo actuado por el Poder Ejecutivo.
En síntesis, sería factible que la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no sancionase la Ley de Comunas antes de la fecha determinada constitucionalmente para la elección de las autoridades Comunales. Bajo ese supuesto, los miembros de la Junta comunal (Nombre que adopta el órgano de gobierno de las comunas. Ciudad de Buenos Aires, 1996: art. Nº 130) tomarían posesión de sus cargos en una institución necesariamente incompleta -y a esta altura ilegítima- dado que, por un lado, normativamente esto obligaria a volver operativos los cinco articulos del título "Comunas" de la Constitución y, por otro lado, en los hechos habría sido organizada discrecionalmente por el Poder Ejecutivo teniendo en cuenta que la Constitución solo autoriza -y obliga- a llevar adelante "...medidas que faciliten la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización..."(Ciudad de Buenos Aires, 1996: c.t. Nº 17) pero no a elaborar el diseño institucional de la comunas.
Luego, podría suceder que en cierto momento el Legislativo sancionara una Ley de Comunas que modificase lo actuado por el Ejecutivo, derivando todo ello en un conflicto entre Poderes que dejaría a las autoridades comunales electas ante la difícil tarea de desmontar un proceso de institucionalización ya consolidado, para montar otro nuevo probablemente contradictorio con el anterior.
