El modelo territorial como promotor de una ciudad inclusiva

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Categoría: Numero 39

Publicado el Miércoles, 13 Junio 2012 15:13

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Arq. Rosana Vecchi

Mg. Silvia Marenco

Resumen

El protagonismo de la ciudad como producto de la mundialización de la economía de la década de 1990 y los graves procesos de segregación y exclusión social que se sucedieron, en el marco de una economía de mercado, dieron lugar a las políticas de facilitación que implicaron, básicamente, la retracción del Estado en su rol de productor y la asunción del rol de facilitador. Las áreas de vulnerabilidad constituyen un lugar de arribo para numerosas familias que, expulsados por las crisis alternadas del sistema socio-económico del mercado, se convierten en residentes de estas áreas. Gran parte de dicha población no tuvo acceso a los mercados formales de tierra y vivienda y produjo modos de ocupación informal, ocupando predios libres, marginales o no aptos ambientalmente en el proceso de desarrollo urbano. Actualmente existen en Bahía Blanca 36 asentamientos irregulares con casi 20.000 habitantes, que representan un 7% de la población total y ocupan un 3 % de la superficie urbanizada. Proyectar la gestión urbana de manera inclusiva, exige por un lado, una diferenciación de situaciones a partir de las causalidades y las localizaciones; por otro la asunción de que la pobreza y la exclusión no constituyen un estado permanente sino transitorio y que necesita por tanto la selección de estrategias que combinen en forma prioritaria la producción y la inclusión. 

La Ciudad Inclusiva constituye la condición previa al diseño de los instrumentos del Plan de Desarrollo Local Bahía Blanca 2028. Define ideológicamente el diseño del ¿cómo?, configurando la ecuación básica en la relación directamente proporcional: Inversión público-privada / Desarrollo Socio-Territorial. El propósito de este trabajo apunta a redefinir el modelo territorial, para una ciudad altamente extendida y segregada, como promotor de instrumentos de políticas de inclusión.

La variable implícita del rol del Estado como “gerenciador” del desarrollo inclusivo, es determinante al momento de promover la inversión privada. El diseño de la operación de encastre propuesta, busca generar plusvalías urbanas al Municipio, a través de nuevas herramientas jurídicas.

El sistema operativo del plan se basa en la inclusividad. A partir de esta consigna se definen cinco Programas. Los dos primeros, “A.M.E.B.” y “Bahía Capital” en correspondencia con las escalas global y regional, son los instrumentos de búsqueda de promoción urbana e innovación del desarrollo productivo. La sinergia buscada implica que, a partir de las Plusvalías Urbanas, entendidas como el beneficio generado en la motorización de oportunidades de desarrollo de la ciudad, la Municipalidad obtiene el financiamiento para la inversión en infraestructura básica, vivienda y desarrollo social en las áreas de vulnerabilidad: “Programa Hábitat” y para recuperar y mantener el patrimonio natural, arquitectónico y cultural a través de los Programas: “Trama Verde, Trama Azul” y “Distrito Patrimonial”. 

Bajo esta premisa el espacio público, la promoción social y la mejora integral de la calidad de vida, encuentran el financiamiento necesario para una gestión política eficiente para la construcción de la Ciudad Inclusiva.

Se trabajó en la construcción de un plan capaz de producir el crecimiento de determinadas áreas, cuya  rentabilidad sea captada por el Estado con el objetivo de financiar la recuperación de los sectores  degradados. En una síntesis de sinergia de mejora de calidad de vida general. 

Palabras claves: Ciudad inclusiva. Plusvalías urbanas. Instrumentos de gestión.

Abstract

The role of the city as a result of the globalization of the economy of the 1990s and the severe segregation and social exclusion that occurred in the context of a market economy resulted in facilitation policies that involved basically, retraction of the State in its role as producer and the assumption of the role of facilitator. The areas of vulnerability are a place of arrival for many families, driven by alternating crises of the socio-economic market become residents of these areas. Much of this population had no access to formal markets and housing land and produced informal modes of occupation, occupying land free, environmentally marginal or unsuitable in the process of urban development. Currently there are 36 settlements Bahia Blanca with almost 20,000 inhabitants, representing 7% of the total population and occupy 3% of the urbanized area. Projecting an inclusive urban management requires on the one hand, a differentiation of situations from causalities and locations, and secondly the assumption that poverty and exclusion are not permanent but transient state and therefore requires the selection strategies that combine production a priority and inclusion.

The Inclusive City is the prerequisite for the design of the instruments of the Local Development Plan Delhi 2028. Ideologically defined design how?, Setting the basic equation in direct proportion: Public-Private Investment / Development Socio-Territorial. The purpose of this study is to redefine the territorial model for a highly extended and segregated city, in promoting inclusion policy instruments.

The implicit variable role of the state as "management" inclusive development, is crucial when promoting private investment. The design of the proposed latching operation, seeks to generate capital gains to the urban municipality, through new legal tools.

The operating system plan is based on inclusiveness. From this slogan identifies five programs. The first two, “A.M.E.B.”  and "Bahía Capital" in correspondence with the global and regional scales, are the instruments of urban search and innovation promotion of productive development. Synergy sought implies that, from the Urban Capital gains, defined as the profit generated in the engine of development opportunities of the city, the City obtained financing for investment in basic infrastructure, housing and social development in the areas of vulnerability "Hábitat Agenda" and to restore and maintain the natural, architectural and cultural programs through the "Green Plot, Plot Blue" and "Heritage District".

Under this premise the public space, social promotion and the overall improvement of the quality of life, find the funding necessary for effective policy management for the construction of the inclusive city.

He worked in the construction of a plan capable of producing the growth of certain areas, whose profitability is captured by the state in order to finance the recovery of degraded areas. A synthesis of synergy to improve overall quality of life.

Keywords: City inclusive. Urban gains. Management tools.

Introducción 

En estos últimos 30 años se ha producido un conjunto de cambios mundiales, regionales y locales que modificaron las formas de construcción y estructuración del territorio; por lo tanto es necesario replantear de manera profunda las bases teórico-metodológicas de la gestión urbana.   

Existen dos cuestiones a considerar en el desarrollo de esta temática; la primera está referida a las relaciones entre los aspectos metodológicos y operativos en el doble proceso que se está siguiendo de la gestión urbanística de la ciudad y la simultánea elaboración del Plan Urbano Integral. Así, la formulación del Plan Urbano territorial debe ser entendida como un “momento” dentro del proceso permanente de gestión urbana. La segunda es que el Plan, en sí mismo es esencialmente un instrumento de gestión. Además, es importante admitir que los planes que no se sustentan en dinámicas económicas y sociales, que permitan su desarrollo en proyectos urbanos verdaderamente transformadores, se convierten en esfuerzos estériles. El diseño del Plan de Desarrollo Local Estudio 1.EE.289, es un desafío de diseño de un instrumento que vincula en forma explícita las estrategias de Desarrollo en tanto promoción de la movilidad social, a partir de la instrumentación de un modelo Territorial que re-configura socio-espacialmente la ciudad, superando la instancia neoliberal de fragmentación y seclusión urbana (Wacquant, L., 2011: 2) hacia la construcción de la Ciudad Inclusiva.

Fuente: BID, Estudio 1.EE.289. Resumen ejecutivo. Arq. Rosana Vecchi 

La búsqueda de nuevos instrumentos de Desarrollo Local que actúen sinérgicamente en el territorio contempla intervenciones del sector público que movilice la creación de oportunidades de inversión privada, principalmente en proyectos urbanos concebidos a partir de la cooperación de ambos sectores. En ese sentido, el presidente de la Fundación Fénix, Aldo Ferrer considera que “es importante aprovechar la formidable capacidad creadora de riqueza de las economías de mercado para elevar la calidad de vida y el bienestar en el mundo y en nuestros países” (Ferrer, A., 2006: 45). Es por eso que la propuesta y desafío desde la concepción del Modelo Territorial del Plan de Desarrollo BID, estudio 1.EE.289 comparte la reflexión realizada por Fernando de Terán quien expresa que “La resolución de los problemas urbanos requiere de la definición de recursos e instrumentos de gestión que permitan pasar de un “urbanismo reglamentarista” a un urbanismo principalmente operacional. Estas cuestiones, aunque obvias, estuvieron ausentes en el marco conceptual y metodológico y por lo tanto en las propuestas de intervención del planeamiento urbano tradicional” (De Terán, 2003: 22)

En el modelo de gestión que se propone se intenta romper con el criterio tradicional de la compartimentación burocrática de los procesos. La planificación de la ciudad y la gestión son parte de la misma instancia en el que asumen, procesan y articulan los diferentes, y hasta contradictorios, intereses urbanos. El Plan se constituye así en el marco orientador flexible de la política urbana que permite el diseño de estrategias generales. No solo contempla intervenciones del sector público, sino también la creación de oportunidades de inversión privada y, principalmente, proyectos urbanos concebidos a partir de la cooperación de ambos sectores. 

Así los nuevos instrumentos se convierten en un conjunto de “reglas de juego” claras  de carácter normativo, tanto para el sector privado como para el público, dirigidas a la construcción física, inclusión social, reactivación económica y mejoramiento ambiental de la ciudad.   

El Plan Urbano Territorial deberá constituirse en un “espacio” de acuerdos entre el Gobierno de Bahía Blanca y la sociedad, capaces de garantizar un proceso de formulación concertado y una implementación posterior conjunta y eficaz de lo acordado. 

La inducción de las transformaciones mencionadas por medio del control y gestión de la urbanización colisiona con marcos regulatorios mayores. Los sistemas rígidos de verificación de cumplimiento de normas, pierden vigor y se sustituyen por procesos de concertación, compromisos entre inversores y vinculación de éstos a resultados o intervenciones concretas. Es decir se pone énfasis en “la formulación de reglas de juego y no en la pre configuración normativa de los resultados. Se han desarrollado instrumentos para una acción territorial más impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir, una planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de sus resultados, ni al control de la gestión por parte del Estado” (SMT 2016, 2006: 122)

Los nuevos instrumentos de gestión aparecen como herramientas innovadoras que lentamente se van incorporando, constituyendo alternativas sustentables en la planificación teniendo como Norte la inclusión social, el derecho a la ciudad para todos.

1.Estructura de planeamiento

El Municipio contrató en febrero de 2009, un equipo de Consultores para diseñar el "Plan de Desarrollo Local para el Partido de Bahía Blanca", a partir de un subsidio del  BID, en el marco del Programa Multisectorial de Preinversión III. El mismo tenía como finalidad “incrementar la productividad de la inversión pública para contribuir al desarrollo económico y social del país, mediante la elaboración de estudios generales y la asistencia al proceso de organización y consolidación del sistema Nacional de Inversión Pública, incluyendo el apoyo a los sistemas de inversión de los gobiernos provinciales” (Ministerio de Economía, 2007). El Estudio (1.EE.289), se desarrolló desde febrero a setiembre de 2009 y parte de su contenido se expone en este trabajo, en tanto experiencia de planificación en la ciudad.

El Plan de Desarrollo Local fue entendido como un modelo de planeamiento estratégico, desde la mirada de la administración económica y la transformación social. Se consideraron para ello los siguientes elementos: 

a. La formulación: diagnóstico de la realidad urbana, la identificación del escenario posible, los objetivos de largo plazo, las grandes estrategias, los programas y los proyectos.

b. La implementación, donde se establecieron los modelos de gestión y los instrumentos con los cuales se viabilizan las acciones a emprender. 

c. Además se contempló una etapa de control que deberá acompañar el proceso de planeamiento con la actualización de la información y la retroalimentación hacia los objetivos y las estrategias.

El sistema urbano es, típicamente, altamente complejo que requiere decisiones de largo plazo para producir los equipamientos urbanos necesarios y administrar los cambios producidos en ese proceso. Para Bahía Blanca, se ha considerado que un horizonte de planificación de veinte años, coincidente con el Bicentenario de la Ciudad en 2028, refleja la dimensión temporal adecuada para su cabal implementación. En tal sentido, se ha entendido que los equipamientos urbanos necesarios en el corto plazo son aquellos a poner en marcha en los próximos cinco años. El mediano plazo constituye la segunda etapa de cinco años, hasta alcanzar los objetivos de mitad de camino. Finalmente, el largo plazo cubre los últimos diez años, próximos al 2028, en coincidencia con la Bahía Bicentenaria.

Un punto clave en el Plan fue la propuesta de creación de un órgano ejecutivo que implemente las acciones y que facilite una fluida y eficaz comunicación, con los niveles superiores del Gobierno municipal. En la estructura de Bahía Blanca, el órgano adecuado podría ser la Agencia de Desarrollo, teniendo en cuenta su jerarquía y su capacidad de vinculación directa con las autoridades urbanas. Como contraparte dialógica a la Agencia y articulador de la demanda social se propone refundar el actual Instituto de la Vivienda Municipal en Instituto de Gestión de Hábitat, integrando en horizontal varias secretarías. Además, se deberá implementar un organismo de control encargado tanto de monitorear tanto el contexto externo como interno de la ciudad. Su función apuntará a identificar cambios que pueden provocar modificaciones en las metas de los proyectos y programas, así como la constante aplicación del Plan, a través del estudio de las previsiones presupuestarias anuales; que es donde se identifica la real instrumentación de las acciones urbanas estratégicas.

2. Antecedentes

Los antecedentes de la planificación en la ciudad se han tratado y desarrollado extensamente en otro trabajo (Vecchi y Marenco, 2010). Sin embargo, se considera que la Ordenanza Nº 14994, sancionada el 2 de Octubre de 2008, es la de mayor alcance territorial y la que más explícitamente ha definido un modelo de territorio: las Unidades Territoriales o “fajas” son espacios relativamente homogéneos en lo que hace a “dinámicas y problemáticas diferenciales”, lo que favorece “una mejor eficiencia en el tratamiento territorial”. Las “fajas” identificadas son: Frente Costero, Logística, Vacíos Urbanos, Central, Baja Densidad. 

Es esencial destacar que el Modelo de “fajas” es el ACTUAL MODELO en vigencia desde la reformulación del Plan del 86 que se convirtió en el instrumento Código de Planeamiento Urbano vigente desde 1993.

Por lo tanto desde el Plan desarrollado por el equipo de consultores, se evaluó el modelo en curso, observando las deficiencias en la gestión de la ciudad que su concepción determinó. Se concluyó que el sistema de “fajas” no ha sido suficiente para entender la complejidad que implica la comprensión del rol que el Modelo Territorial juega al momento de definir las políticas de actuación en procura, no solo de ordenar el territorio sino de cumplir la consigna de acompañar y servir de continente a las estrategias de desarrollo de la ciudad.

Si bien, en el Estudio se partió de este modelo de referencia, el análisis de los distintos aspectos: funcionales, ambientales y particularmente la vinculación del modelo territorial a las estrategias de desarrollo, desvinculó el Modelo Territorial propuesto del esquema de fajas.  

El sistema de “fajas”, más que un sistema de visión del soporte físico natural, que sigue cualquier ciudad costera, coincide con el valor de la tierra y las preferencias de los sectores de mayores recursos para vivir e invertir en equipamientos probados de recreación. Esto ha generado desde la valoración del suelo y por ende de las inversiones, un proceso de fragmentación que ha dividido la ciudad en sectores de altos ingresos localizados en la franja norte de la ciudad y sectores carenciados en las franjas sur y suroeste. Tener como “modelo deseado” la plataforma territorial que ha consolidado la fragmentación social y la seclusión urbana no conlleva un Modelo Territorial que tenga como estrategia la Ciudad Inclusiva, por lo tanto debe abandonarse urgentemente.

La actual disponibilidad de un marco normativo, que provea de recursos genuinos para el financiamiento de la ciudad, es exigua y no operativa. Por tanto desde este plan se propone una serie de instrumentos que generan recursos al Municipio, los que se reasignarán a las áreas de mayor demanda social en procura de revertir los procesos de exclusión vigentes.

3. Marco de referencia

Los principios básicos de organización-actuación aplicables a modelos de Gestión deberían ser: servicio, objetividad, eficiencia, jerarquía, transparencia, descentralización, coordinación y sometimiento a la ley, información y participación ciudadana. La respuesta a las presiones y necesidades sociales en busca de nuevos y mejores servicios no supone solamente el aumento de los Presupuestos públicos, sino aplicar además, criterios de eficacia. Se crea con ello un círculo virtuoso que permite ahorrar y destinar nuevas partidas presupuestarias a la prestación de nuevos y/o mejores servicios. 

La definición de políticas urbanas específicas conformará un Estrategia Urbana que deberá implementarse en la práctica a partir de una Estrategia de Gestión sobre aquellas áreas planteadas y priorizadas. La prestación de este servicio público de calidad, depende de la capacidad de respuesta municipal ante esta nueva realidad jurídico-social, mediante formas novedosas e imaginativas, prácticas, eficientes y de calidad.

Es importante también destacar en la estrategia urbana la recomposición de “la Cultura del Hábitat”. Todas las metas que se proponen y las políticas transformadoras para entender y hacer del hábitat un lugar digno de ser compartido por los habitantes de la ciudad deberán ser impulsadas. La “casa” del hábitat es un espacio en permanente construcción, donde los ciudadanos encuentren el escenario físico adecuado a una vida plena en derechos y oportunidades.

4. El modelo territorial

Para la elaboración del modelo territorial se partió del planteo de tres escenarios posibles: 

a. LA INERCIA CONTINÚA es un escenario en que la base económica urbana no se altera y continúan las características de la historia de las últimas décadas: baja tasa de crecimiento, región de influencia en decadencia y regresión, pérdida relativa de importancia en el conjunto nacional. A escala de la estructura urbana, no existe disponibilidad de recursos ni voluntad por parte de la red social para modificar el rumbo y se experimenta un paulatino deterioro, de los servicios urbanos y regionales, disminuyendo la calidad de vida en el marco de una ciudad segregada.

b. EL CAMBIO DE NORTE implica el logro de una ambición social lo suficientemente fuerte como para poder consensuar objetivos de largo plazo. Las nuevas actividades económicas, en contexto urbano planificado, permitirá identificar e instrumentar las inversiones urbanas y regionales básicas necesarias para comenzar un proceso de desarrollo más equilibrado para los próximos veinte años.

c. LA BURBUJA es un escenario de fuerte recuperación económica luego de la crisis global, que permite tener tasas muy elevadas de crecimiento económico pero que descuida la estabilidad del proceso, resignando calidad de vida en función de objetivos de más corto plazo. 

El primer y el tercer escenario son consecuencias automáticas de tendencias externas a la ciudad. En cambio, el segundo escenario es representativo de un cambio de actitud que permite elaborar una estrategia de largo plazo para la ciudad. Existe consenso para la alternativa b (HCD, Bahía Blanca Agenda de Desarrollo Local, 2008). 

El objetivo principal de este modelo urbano territorial es la mejoría de la calidad de vida, tanto en lo que se refiere a nuevas oportunidades de empleo como en la resolución de los problemas de pobreza y las consecuencias inequitativas de un modelo no planificado.

Dada la elección del escenario CAMBIO DE NORTE como aquel en que se deben desarrollar los mayores esfuerzos para su concreción, se analizaron los escenarios territoriales posibles: A1. Frente Marítimo ciudad-Puerto y nodo logístico; A2. Diagonal Región-Puerto; A3: Corredor Noroeste-Aeropuerto; A4: Enlace Parques-Estuario; A5: Periferia. 

Cada uno de estos escenarios territoriales está pensado en términos de cuatro dimensiones (regional, ambiental, socioeconómica e institucional), con proyectos urbanos estratégicos propios de cada uno.

Para el caso de la ciudad de Bahía Blanca, “cambiar el norte” está vinculado a reforzar el concepto de: 

a) Ciudad puerto = ciudad global; 

b) Ciudad del Conocimiento = cabecera regional y 

c) Ciudad inclusiva,

que componen las tres estrategias propuestas del Plan de Desarrollo local.

El modelo territorial diseñado constituye una primera aproximación diagnóstica para la redefinición del concepto de ordenamiento del territorio.

Figura 2. Modelo territorial inicial/ Plan Director Final 

Fuente: BID/ MUNICIPALIDAD DE B. BLANCA (2009). Informe 2 Consultor Marenco, Silvia.

Desde el Nuevo Modelo Territorial se incorporan dos visiones que apuntan a generar las tácticas territoriales que pondrán en marcha las estrategias de desarrollo. Por un lado, la comprensión de que la ciudad extendida es uno de los graves problemas de desfinanciamiento soportado por el erario público (la ocupación relativa expone un saldo libre del 50% de la trama urbanizada) en relación al transporte, equipamientos de salud, educativos, de alumbrado público, asfalto y de recolección de residuos. El manejo del área periurbana no ha sido contemplado en el esquema de fajas, por tanto será necesario definir políticas de borde, que contengan la dispersión del ejido habilitado al uso urbano. A través de estrategias de consolidación: la RONDA CIRCUNVALAR NORTE, articulada con la RONDA SUR cierran el anillo perimetral de la ciudad envolviéndola en forma de “U”, produciendo una operación urbana de costura externa que suma las diferentes realidades funcionales del periurbano este–norte y oeste, permitiendo generar políticas de concentración urbana y diferenciación de usos suburbanos, ligados a los grandes equipamientos y generando una política de ampliación de las áreas de reserva conteniendo la dispersión de la vivienda unifamiliar.

Se introducen como novedad de fuerte intervención entre las “fajas” pre-existentes, los “Corredores Territoriales”, situados en articulación con los vacíos urbanos lineales y laterales a las tierras ociosas de los ferrocarriles, en combinación con las operaciones urbanas realizadas sobre los recursos hídricos de la ciudad. Se pretende lograr un entramado que recorra y triangule la ciudad, generando operaciones de costura urbana de transversabilidad, propiciando una mejor integración de la ciudad y superando y redefiniendo el esquema “centro periferia”. Los Corredores Territoriales como estrategia de articulación de los proyectos Urbanos Integrados, constituye la base de la promoción urbana planteada en el marco de la valorización de suelo, como una propuesta concreta desde la definición espacial, tendiente a la mejora del reparto equitativo de las cargas y beneficios del “hacer ciudad”.

Figura 3. NUEVO MODELO TERRITORIAL. Desglose de las Piezas Territoriales definitivas 

Fuente: Resumen Ejecutivo Plan de Desarrollo Local Estudio EE.1.289. Consultor Coordinador Arq. Rosana Vecchi, p. 27

5. Los PROGRAMAS como instrumento base de coordinación de las políticas de Desarrollo Local.

El Plan de Desarrollo Local, se constituye en un modelo de gestión del territorio, para cumplir con los objetivos generales como se observan en el diagrama siguiente:

El Plan establece cinco PROGRAMAS que responden a los OBJETIVOS ESTRATEGICOS. Los dos primeros, se ubican en las escalas global y regional, constituyen instrumentos de promoción urbana e innovación del desarrollo productivo, estimándose una mayor captación de plusvalías urbanas, teniendo en cuenta una integración de los actores públicos y privados. Los tres últimos promocionan la consolidación urbana y apuntan al logro de una mejor calidad de vida y al fortalecimiento de las actividades y lugares que la ciudad ofrece. En estos casos, será indispensable el financiamiento público, por tanto el Municipio podrá beneficiarse con la recepción de los fondos provenientes de las plusvalías urbanas y alentar así la construcción de una “ciudad inclusiva”.

Los cinco programas responden asimismo a anhelos compartidos desde hace varias décadas y puestos de manifiesto en los distintos planes, y épocas recientes manifestados como indispensables desde el Plan Estratégico, el Plan de Urbal, la Agenda de Desarrollo y el Plan de los Vacíos Urbanos (desarrollados por el Municipio entre 1999 y 2008), atendiendo a demandas de distintos sectores de la comunidad que participaron en sus planteos. Dichos programas se detallan a continuación:

5.1. PROGRAMA A.M.E.B.B Área Metropolitana del Estuario de la Bahía Blanca

Considera el ámbito metropolitano y alcanza la ESCALA GLOBAL, incluye el área metropolitana. En él se concibe a las actividades portuaria, logística y turístico-recreativa del frente marítimo de la ciudad, conformando un área de oportunidad de promoción para el establecimiento de acuerdos de complementación e inversión. Se pretende desde este Programa la inserción, a partir de las actividades que desarrolle el área metropolitana en vistas a los mercados munidales ampliados, no solo al manejo de “comodities” e hidrocarburos, sino también a la agregación de valor a los productos primarios, que produce la región. 

5.2. Programa BAHIA CAPITAL

El programa plantea como objetivo recuperar y fortalecer el ROL DE CABECERA REGIONAL. Esta situación exige una ciudad innovadora desde el punto de vista tecnológico y logístico. Asimismo, es imperiosa la necesidad de mejorar los flujos de conectividad multimodal extra e intraurbana, que se logra desde un sistema vial moderno, de tránsitos rápidos y claros para los habitantes de la ciudad y la región. Entre las estrategias diseñadas se encuentra el desarrollo de la industria del conocimiento, revitalización del área central, promoción turística de comercio y servicios urbanos y de proyección regional, desarrollo de emprendimientos culturales. Las estrategias, desde el plan, proponen un abanico de ideas y posibilidades, que pueden apoyarse en las Áreas de Oportunidad en los distintos corredores territoriales-patrimoniales.

Se pueden aplicar aquí dos formas institucionalizadas de gestión: consorcio de gestión del centro y ente de promoción de inmuebles del ferrocarril, que darían forma, por un lado a importantes proyectos de aprovechamiento de las tierras e inmuebles patrimoniales ferroviarios, como los que hacen referencia a la Ciudad de las Artes y las Ciencias, Ciudad Judicial y Ciudad del Conocimiento-Distrito Tecnológico; y por otro a la creación de nuevas centralidades y fortalecimiento de los centros y subcentros existentes. Las figuras sugeridas son fundaciones, consorcios de compensación y promoción vecinal, con el apoyo de la Agencia de Desarrollo. 

5.3. Programa de TRAMA VERDE-TRAMA AZUL. 

Este programa de escala local, se basa en la necesidad de recuperar el espacio público a partir de los recursos naturales urbanos, sistematizados y articulados desde los aspectos paisajísticos ambientales. La combinación de trama verde, entendida como el encadenamiento de áreas forestadas públicas y privadas, el fortalecimiento y rediseño  forestal que la propuesta del nuevo sistema de movilidad incorpora, sumados a la trama azul, que implica la recuperación de cursos de agua y el aprovechamiento lúdico de las aguas subterráneas, configura a partir del Corredor Enlace Parques, la estrategia de llevar a toda la ciudad el disfrute de calidad de vida que la propuesta de esta trama supone. 

Las estrategias de desarrollo en estos corredores están referidas a la consolidación del sistema de movilidad y de espacios públicos, como así también a la reconversión productiva del patrimonio verde y azul. Los proyectos de los Corredores Territoriales, conjugan áreas verdes con revalorización de espacios patrimoniales, sean estos naturales o histórico-arquitectónicos. 

5.4. Programa DISTRITO PATRIMONIAL.

El programa tiene por objetivo recuperar y revitalizar sectores urbanos hoy degradados, disfuncionales o en proceso de deterioro vinculados a las exigencias de la vida actual: tránsito, densificación, infraestructuras, etc., que contengan historias pertenecientes a la intangibilidad del acerbo cultural y puedan expresarse en formas tangibles que generen continentes atractivos de actividad urbana, recreando el espacio público. Los instrumentos sugeridos son Agencias de promoción vecinal, coordinadas por la Agencia de Desarrollo.

5.5. Programa HABITAT BAHIA. 

Contempla articular toda la batería de recursos públicos destinados a los sectores más vulnerables de la sociedad, en vistas a la integración territorial de la ciudad. Se propone una red de articulación territorial en la periferia, desde las pre-existencias culturales y físicas que permitan la posibilidad de generar un tejido diferenciado auto-eco-organizado. La consolidación de espacios de participación ciudadana para el logro de políticas públicas consensuadas, constituye uno de los objetivos de este programa. El mismo apuntará también a la medición de resultados de calidad de vida en logros concretos de promoción social hacia la construcción de una CIUDAD INCLUSIVA. 

6. El financiamiento desde los instrumentos

Independientemente de la dinámica que las condiciones macroeconómicas generales del país, introduzcan en el movimiento productivo local, la ciudad se halla estancada en su proceso de crecimiento y en la generación de nuevas alternativas de negocios que complementen la economía local. 

El circuito consolidado, de la industria petroquímica y los servicios terciarios del área explotación agrícola-ganadera circundante, ha llegado a un techo en relación a las nuevas inversiones que complejizarían el tipo de servicios y en la generación de nuevos puestos de trabajo. En los últimos 20 años, la ciudad ha sufrido un “amesetamiento” de la dinámica de inversión resultando en un proceso de empobrecimiento de los sectores de ingresos medios y bajos. Existe un alto déficit habitacional y una preocupante baja tasa de crecimiento de población de solo un 0,5% anual, que los últimos años de crecimiento económico sostenido no han conseguido modificar, dada la falta de movilidad, de propuesta de innovación y estancamiento de la base económica propia.

Desde esta perspectiva, el Plan de Desarrollo intenta provocar una dinámica de crecimiento y expansión de la economía actual, posicionándose en tres ejes de desarrollo principales. Dos de ellos  basados en la consolidación de los aspectos relevantes propios y en los nichos productivos que surgen de las potencialidades más evidentes: 

 El puerto de aguas profundas, geoestratégicamente el más importante del territorio marítimo nacional, sustenta la potencialidad de diversificación y re-categorización portuaria con la materialización de la plataforma logística, introduciendo valor agregado a la mercadería exportable.

 Los Recursos Humanos de alto nivel de especialización en alta proporción comparativa como base de población, que posibilitan tanto el crecimiento y diversificación de la oferta en capacitación de la región sur del país, como la materia prima esencial para el desarrollo de la industria del conocimiento, con la generación de jóvenes emprendimientos tecnológicos de alto nivel de especialización.

A partir de la definición de estas dos estrategias de expansión se hace necesaria, para incorporar a la gestión de desarrollo sostenible, la puesta en marcha de una tercera estrategia basada en:

 La promoción social a partir de la generación de alternativas productivas y de organización de los sectores de vulnerabilidad identificados territorialmente en la ciudad. Esta estrategia receptora del direccionamiento del financiamiento provincial y nacional, sería el objeto de captación de los recursos generados por el crecimiento que el Municipio re-direccionaría a tal fin.

Delimitado el marco de acción, las estrategias se traducen en programas donde la visión de la “Ciudad Inclusiva” desde la planificación del Desarrollo Local, define cuáles son los instrumentos que van a generar financiamiento por plusvalía y cómo se instrumenta la recepción de las mismas.

El motor del Plan está basado en la incorporación del concepto de plusvalía urbana como instrumento de financiación del Estado Municipal. Se trata del diseño del engranaje formado por sus cinco programas que se articulan en retroalimentación positiva, el encargado de la regulación del proceso de transferencia desde el sector de desarrollo económico al sector de contención social. Los dos programas de expansión económica contienen tres herramientas concretas para operar desde lo urbano en la captación de plusvalías que corresponden con las estrategias de desarrollo global y de rol de cabecera regional:

a. PROYECTOS URBANOS: identificaciones territoriales de “sitios de oportunidad” constructiva que se ofrecen al mercado.

b. CATEGORIAS PROYECTUALES: operaciones urbanas puntuales que combinan “usos complejos” y tipologías constructivas, que se ofrecen como estímulo al sector privado y que constituyen un repertorio abierto a las posibilidades complejas que la demanda formule, permitiendo un sistema flexible a completarse en el tiempo y en función de las necesidades propias de la comunidad.

c. PLANES DE CENTRALIDAD: territorios de mayor complejidad funcional que permitan establecer combinaciones de las dos herramientas anteriores con pre-existencias locales que generen un marco predefinido, ya sea por procesos de identidad urbana o por cuestiones patrimoniales culturales o paisajísticas.

Los tres programas receptores de plusvalías se corresponden con la inversión del Estado en espacio público y en el compromiso con la habitabilidad y dignificación del “ser ciudadano”

7. Órganos de formulación en vigencia y propuestos 

Para completar el marco de implementación de este engranaje de captación y colocación de plusvalías, se hace imprescindible la formación de figuras de GESTION innovadoras que articulen la operación público–privada de manera eficiente en una administración más flexible re-proponiendo la estructura formal del organigrama municipal (Figura 4): 

a. AGENCIA DE DESARROLLO, quien es la encargada del “marketing” de la ciudad hacia fuera, en la búsqueda de los financiamientos y acuerdos público-privados en articulación directa con el Ejecutivo Municipal, el HCD y las instituciones más representativas de la ciudad.

b. AGENCIA DE PROMOCION URBANA, que realiza las consideraciones técnicas de las negociaciones público/privadas articulando entre las esferas técnico-políticas de las secretarías de Obras Públicas, Hacienda y Desarrollo Social, con el sector privado incorporado por la Agencia de Desarrollo. El Municipio bahiense creó por Decreto Nº 776/2007 la “Agencia de Promoción y Coordinación de la Inversión Urbana”. Su actuación estuvo referida al diseño de un “Masterplan” para el desarrollo de áreas de oportunidad, básicamente en los cuadros de estación ferroviaria Sud y Noroeste. Junto con la luego creada Agencia de Desarrollo, constituyen una herramienta de institucionalización de la promoción de los espacios estratégicos de la ciudad a través de convenios público / privados. Estas acciones quedaron en suspenso por los hechos acaecidos en la ciudad a finales del 2007 por el conflicto generado por los vecinos ante la crisis de infraestructura básica que puso en evidencia las carencias de la planificación vigente, obligando al Ejecutivo a Reformular el Código de Planeamiento en forma perentoria. Se destaca que a la fecha dicha reformulación no ha sido efectivizada, manteniendo el conflicto. 

Figura 4: Un nuevo organigrama municipal

Fuente: Resumen Ejecutivo Plan de Desarrollo Local Estudio EE.1.289. Consultor Coordinador Arq. Rosana Vecchi

c. Observatorio Urbano y Regional para el desarrollo territorial

Esto forma parte de la propuesta institucional, complementaria del Plan. Sus principales objetivos serán: la actualización continua de datos básicos, el permanente monitoreo de las actividades que se desarrollan en el territorio asignado, y la creación de estadísticas. Son estudios y evaluaciones de soporte técnico-científico necesarios para la re-elaboración de las políticas territoriales constante, creando un instrumento de vital importancia que permita, en la gestión de un plan de desarrollo, identificar aquellas tendencias negativas y proveer a las autoridades la disposición de aquellas medidas correctivas.

8. Reflexiones finales

El plan ofrece al sector privado, en función de sus estrategias de crecimiento, un abanico de 30 sitios posibles de intervención en el marco de un nuevo modelo territorial. Éste sirve de soporte a la radicación de nuevos emprendimientos productivos o de servicios que generan, por niveles de constructibilidad o por complejización de usos, altas rentas de inversión.

Según el caso y a propuesta del Estado, dependiendo de la complejidad del proyecto, este comienza a captar renta por plusvalía directamente en la operación propuesta por el sector privado o acompaña el emprendimiento para promover su consolidación y luego recibir un mayor aporte en el tiempo en que se desarrolla la operación.

Los 30 proyectos urbanos, que no son excluyentes, están localizados sobre el territorio bajo una lógica de articulación de las estrategias de desarrollo con un nuevo modelo de apropiación del suelo. Desde la normativa de aplicación se pretende que la identificación en piezas espaciales se corresponda a flujos económicos materializantes de posibles inversiones inherentes a la ubicación y oportunidad territorial de la misma.

A manera de ejemplo, el frente marítimo, que se articula en la pasante Ruta 3 norte-3 sur y genera un territorio de impacto en relación a todo el potencial del Estuario, constituye la primer PIEZA del nuevo MODELO TERRITORIAL del Plan denominada RONDA SUR, donde las estrategias de crecimiento Ciudad-Puerto involucran los más relevantes proyectos urbanos (figura 5): 

Figura 5: Los principales proyectos urbanos del Plan de Desarrollo Local para Bahía Blanca

Fuente: Resumen Ejecutivo Plan de Desarrollo Local Estudio EE.1.289. Consultor Coordinador Arq. Rosana Vecchi

El aporte de plusvalías, desde la aplicación de las Categorias proyectuales, está determinada en función de una base baja de la constructibilidad de la ciudad, una zonificación mínima, donde la presentación de las mismas abarca todos los usos y complejidades de construcción urbanos, exceptuando los de vivienda unifamiliar de hasta 120 m2. De esta manera el municipio retorna los beneficios directos del uso del suelo aplicables a los premisos de usos y de construcción, dados por los indicadores urbanísticos en una gama de posibilidades. La estrategia conjuga valor del suelo y ubicación, demandada por el mercado con mayor o menor cantidad de certificados de constructibilidad requeridos, interviniendo directamente en la renta presunta del beneficio del valor del suelo.

Figura 6. Ejemplo de proyectos: planes de centralidad

Fuente: Resumen Ejecutivo Plan de Desarrollo Local Estudio EE.1.289. Consultor Vecchi

Los PLANES DE CENTRALIDAD (figura 6), funcionan como sectores de territorio convertidos en UNIDADES de GESTION, donde las promociones de los proyectos urbanos o de las categorías proyectuales se articulan fijando plusvalías que se reinviertan en el mismo sector, ya sea por canje de obras de infraestructura y/o equipamiento, o bien por fondos específicos para la gestión de programas de promoción social.

La necesaria participación del Estado, en los beneficios de la promoción del crecimiento del sector privado a través de las plusvalías urbanas, constituye a partir del modelo territorial, la herramienta de desarrollo clave para el logro del equilibrio sustentable, buscado al momento de definir la gestión pública municipal bajo el paradigma de LA CIUDAD INCLUSIVA.

Figura 7. Parámetros urbanísticos propuestos

Fuente: Resumen Ejecutivo Plan de Desarrollo Local Estudio EE.1.289. Consultor Vecchi

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