Mercado inmobiliario y código de ordenamiento urbano. Efectos en la ciudad de La Plata, Argentina.

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Categoría: Numero 39

Publicado el Miércoles, 13 Junio 2012 11:44

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Arq. GUSTAVO BARAKDJIAN

Lic. en Geografía GABRIEL LOSANO

Centro de Investigaciones Geográficas, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Universidad Nacional de La Plata

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Resumen

La lógica del máximo y mejor uso de los terrenos urbanos, son características que determinan las normativas relativas a las construcciones y usos del suelo. Por lo cual, los efectos de dicha regulación, no sólo atañe a parcelas individuales sino que tiene implicancias sociales de largo alcance para ciertas zonas y para la ciudad como un todo. En el año 2000 se aprobó una Ordenanza 9231/00 de Ordenamiento Territorial y Uso Del Suelo en el Partido de La Plata. Ésta, incrementó la extensión del área urbana un 17% y para viviendas en altura un 622%, respecto a su antecesora del año 1978. En abril de 2010, se sanciona otra ordenanza, la 10703/10, en la cual se vuelve a intensificar los indicadores tantos constructivos como de ocupación del suelo. Estos cambios, junto a una coyuntura favorable, hicieron que el mercado inmobiliario y la actividad de la construcción tuvieran niveles de actividad extraordinarios en toda la jurisdicción de dicha norma con sus expresiones en el territorio.

El objetivo de este trabajo es arribar a una primera aproximación de los efectos territoriales en el mercado de viviendas de La Plata ante el capital inmobiliario y la normativa en cuestión. Se examinan los cambios que se introducen en la nueva ordenanza, principalmente cuestiones como la ampliación del área urbana, la ampliación de las zonas de edificación para viviendas en altura y la creación de áreas para urbanizaciones cerradas en la periferia rural; así como indicadores constructivos y de subdivisión del suelo. Se analiza la evolución del mercado de suelo y viviendas entre el 2002 y 2009, periodo en el cual permite ver el boom inmobiliario en Argentina y ser el último año con información fehaciente disponible. Para ello se trabajó con información oficial y se recopiló datos en 86 inmobiliarias que operan en el mercado platense y relevamientos propios para volcar toda la información en un sistema de información geográfica. 

Estos cambios normativos determinaron una muy marcada diferencia del mercado de suelos entre el casco histórico fundacional y su periferia. Entre el periodo de referencia, la cantidad de metros cuadrados a construir autorizado por el municipio se incrementó un 1361% en el casco histórico y 372% en el resto de la periferia, generando una importante densificación y expansión de su centro, una fuerte extensión de su periferia, reducción del cinturón hortiflorícola con un fuerte incremento del valor de los inmuebles. 

Palabras claves: Normativa Constructiva y de Usos del Suelo, mercado inmobiliario, transformaciones territoriales.

Abstract

The logic of the highest and best use of urban land are characteristics that determine the rules relating to buildings and land uses. Therefore, the effects of such regulations, not just about individual parcels but has social implications for some areas and for the all city. In 2000 an Ordinance was approved 9231/00 Land Use and Land Use in the district of La Plata. This increased the extent of urban area and 17% for housing in a 622% height with respect to its predecessor of 1978. In April 2010, passed another ordinance, 10703/10, which is re-intensify constructive and indicators of land use. These changes, along with a favorable situation, which caused the housing market and construction activity have extraordinary levels of activity throughout the jurisdiction of this rule with their expressions in the territory.

The objective of this paper is to arrive at a first approximation of the territorial effects on the housing market to the capital La Plata real estate and the regulations in question. It examines the changes introduced in the new ordinance, especially issues such as urban expansion, the expansion of housing areas building height and building areas for gated communities in the rural periphery, as well as constructive and indicators of land subdivision. We analyze the evolution of land and housing market between 2002 and 2009, a period in which to view the real estate boom in Argentina and be the last year with reliable information available. This was achieved with official information and data was collected in 86 operating in the real estate market and their own surveys platense to dump all the information in a geographic information system.

These policy changes resulted in a marked difference between the land market historical foundation and its periphery. Among the reference period, the number of square meters to build authorized by the municipality increased by 1361% in the old quarter and 372% in the rest of the periphery, generating a significant densification and expansion of its center, a strong extension its periphery, reduced intensive agriculture belt with a sharp rise in property values.

 Key words: Constructive Regulatory and Land Use, real estate, territorial transformations. 

 ALGUNAS PARTICULARIDADES DEL MERCADO DE SUELO Y VIVIENDA 

Antes de volcarnos al mercado inmobiliario y la normativa de ordenamiento territorial es necesario mencionar las características del suelo urbano y la industria de la construcción. Si bien el primero puede considerárselo como una mercancía presenta características propias que lo hace un mercado complejo y único. Lo mismo sucede con la actividad de la construcción; si bien es una actividad secundaria presenta particularidades exclusivas.

El suelo urbano presenta una relativa irreductibilidad por la dificultad de repetir su ubicación; esto hace que su oferta sea inelástica porque es muy difícil reproducir ubicaciones similares, siendo éstas muy escasas. A su vez, presenta la virtud de la inmovilidad del producto suelo en su consumo. Otra característica es la indestructibilidad; las características de su ubicación son difíciles de destruir en el mediano plazo. Estas particularidades son importantes en la formación de precios y rentas (pago por derecho a su uso)1 (Morales Schechinguer; 2005 y Jaramillo; 2003). Vemos que las peculiaridades del mercado de suelo urbano responden a una “demanda de localizaciones”. Los demandantes de suelo requieren del mismo por las actividades y usos que pueden realizarse sobre él. 

El precio que se paga por un terreno es la capitalización de la renta que se puede obtener presente o futura, la que a su vez capta el sobreprecio por su ubicación sea esta una actividad económica o una preferencia con fines de residencia. Para ello son importantes las características territoriales de donde se encuentra el terreno.  

A su vez los agentes que intervienen en el mercado de suelos también tienen sus particularidades. Para nuestro interés se distinguen dos tipos de propietarios: el usuario que cuando vende el inmueble busca recuperar el valor del mismo con el fin de comprarse otro de características similares. El otro tipo de propietario es el inversionista, que adquiere un inmueble con el fin de obtener una tasa de ganancia mediante su reventa o su arrendamiento (Morales Schechinguer; 2005).  El inversionista es el que tiende a influenciar más en los precios, dado que la característica de escasez y su duración del suelo permiten a este tipo de propietario esperar al consumidor final que esté dispuesto a pagar la mayor cantidad de dinero y/o esperar un uso que potencialmente vendrá en el futuro. Así los propietarios usuarios deberán elevar también, los precios de su propiedad para poder comprar otra similar. 

Pero también hay otras cuestiones que influyen en el movimiento de precios. Jaramillo  reconoce tres tipos de procesos o movimientos: los movimientos estructurales se deben a cambios en la economía global y de la estructura urbana tales como crecimientos demográficos y crecimiento económico; los cambios de magnitud de los precios derivados de estos movimientos son de largo plazo y generalmente tienen tendencias ascendentes. Los movimientos coyunturales obedecen a fenómenos transitorios de los precios, se relacionan con la compra de inmuebles opere como una opción de inversión para algunas capas de la población, generalmente causadas por cambios en las finanzas y movimientos de la actividad constructora. Existe un tercer tipo de movimiento de precios que reviste especial importancia para lo que nos ocupa; son los movimientos estructurales-particulares suelen ser cambios bruscos y se encuentran asociados a la transformación de la estructura urbana producto de los cambios de uso del suelo y los potenciales de constructividad, tienen una localización puntual y se producen constantemente en las ciudades en crecimiento (Jaramillo; 2003). 

El suelo urbano es la base material fundamental para la producción de la ciudad y, la actividad encargada de la misma, es la industria de la construcción.  Para entenderla hay que tener en cuenta algunas características propias de la misma:

● Involucra a varias actividades industriales 

● Tiene un mercado cautivo, dado que toda actividad requiere en mayor o menor medida alguno de sus productos (infraestructura o inmueble).

● Por cada producto requiere de un nuevo suelo: al terminar cada obra (cada producto), la empresa debe disponer de un nuevo terreno.

● Además de ser una actividad productiva, es también una actividad especulativa.

Respecto al primer punto, es lo que se conoce como “cadena de valor”, la cual implica una red de alianzas verticales entre empresas independientes. Esto involucra a una gran cantidad de sectores que, para el caso de la construcción, van desde la detección de la demanda, el diseño, los proveedores y la construcción propiamente dicha. Los “proveedores” consta de todos los insumos para la realización de la misma, que pueden ser: Desde la industria metalúrgica (para la estructura, revestimientos, equipamiento, aberturas, etc.), maderera (techos, pisos, aberturas), eléctrica, plástico (revestimiento, cañería, etc.), cerámica; por mencionar algunas.

En cuanto al mercado cautivo, está dado porque, no solo se requiere del lugar físico, necesario para cada sector en particular (comercial, industrial, residencia, recreativo, etc.), sino también, porque toda la infraestructura que hace a la ciudad requiere de la industria de la construcción.

A su vez, el principal insumo de esta actividad es el suelo. La misma, tiene la particularidad que por cada producto requiere de un nuevo suelo: al terminar cada obra, la empresa debe disponer de un nuevo terreno para comenzar otra2. Estas cuestiones hacen que sea una actividad especulativa dado que, el suelo urbano no es un bien de consumo que se usa y desgasta en un breve período de tiempo, sino que es un activo carácter indestructible, permitiendo mantenerlo fuera del mercado a la espera de la obtención de un beneficio económico, basado en el alza de los precios.  Por su parte la construcción de un inmueble, como un departamento, permite al propietario obtener ingresos provenientes de su uso o arrendamiento. Esto se expresa nítidamente a través de la demanda de viviendas con propósitos de inversión financiera, protección contra la inflación y/o especulación en función de las expectativas que están vinculadas a la situación económica general, la perspectiva de desarrollo urbano  y también del grado de conocimiento que se tenga del mercado y de submercados específicos. 

Este enfoque permite incorporar explícitamente las expectativas y, por lo tanto, hacer un análisis de las particularidades del fenómeno especulativo. Pero también permite estudiar los efectos de la política pública en la ciudad.

EL ESTADO EN EL MERCADO INMOBILIARIO

El Estado tiene ingerencia directa en el mercado de suelo a través de diferentes acciones, como constructor de diferentes obras, y dictado de políticas y normas. Pero para nuestro trabajo nos interesa cómo el Estado tiende a influir en la formación y en la magnitud del los precios del suelo urbano mediante el diseño de nuevos códigos de planeamiento y por excepciones otorgadas y/o modificaciones ante las normas vigentes3.  Como se mencionó, con los Movimientos Estructurales Particulares se abre la posibilidad de nuevos usos y nuevas actividades, con rentas superiores de la que antes se gozaba.

También el terreno puedo beneficiarse por el incremento de su densidad. Allí donde se produce el cambio de densidad es donde experimenta un incremento más intenso en su precio, en virtud de que ahora pueden soportar mayor cantidad de rentas dadas por la cantidad de departamentos o comercios construidos en dicho terreno. Es decir, se produce un aumento del precio más allá de los movimientos estructurales generales (Fig. 1).

Figura 1. Cambio de Densidad y Precio del Suelo

FUENTE: Elaboración en base a Jaramillo, S.; 2003

Tanto el aumento de indicadores constructivos como la expansión del área urbana, generan movimiento de los precios del suelo. Cuando se producen cambios en la capacidad de soporte del suelo se traslada al precio por lo que se puede obtener del terreno. Es decir, si antes se podía construir una vivienda y ahora se puede hacer ocho viviendas por la posibilidad de levantar edificios departamentos (vivienda multifamiliar), el valor de ese terreno se incrementará acorde a la cantidad de viviendas que se pueden construir en él. Esto sucede más allá del ritmo y tipo de demanda, por las características de la actividad de la construcción ya descritas4.    

Lo mismo sucede con la expansión del área urbana cuando se pasa de un uso rural a urbano-residencial. Salvo excepciones o con políticas específicas a favor de la actividad primaria; el uso urbano paga una renta mayor que el uso rural. Cuando en una zona rural se pasa a uso urbano (residencial, industrial, comercial), el propietario rural saca menos provecho cultivando su terreno que vendiéndolo para alguna actividad urbana.  

Donde se produce un cambio en la capacidad constructiva del terreno es donde se produce el mayor incremento del valor del suelo (Figura 1 y 2). El resto de las áreas se produce un incremento más moderado dado por el “efecto contagio” de las otras áreas y por recibir cierta demanda que se vuelca sobre áreas de menor densidad para residir, sea por buscar precios de las propiedades más bajos, más verde, barrios más tranquilos, etc.  

Figura 2. Cambio de Usos y Precio del Suelo

FUENTE: Elaboración en base a Jaramillo, S.; 2003 

Por lo cual podemos afirmar que:

● Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del suelo producen cambios en los precios. 

● Casi ningún incremento en el precio de la tierra es derivado del trabajo del propietario. 

Estas cuestiones estimulan a que la actividad de la construcción sea también una actividad especulativa. 

Por ello, particularmente en América Latina, las políticas urbanas y el funcionamiento de los mercados de suelo tienden a producir ciudades que sufren de desigualdades económicas, exclusión política y social, segregación espacial e insostenibilidad ambiental, así como también degradación del espacio urbano tanto público como privado. Entre las consecuencias de dichas políticas están los altos y a veces irracionales precios de la tierra, debidos en parte a la ausencia de una gestión eficaz de la tierra urbana (Azuela, A.;2007).

En efecto los procesos de regulación del uso del suelo tienen efectos económicos que suelen llevar a aumentos en los precios del suelo, por ejemplo, cuando se anuncian permisos en la construcción. 

Es que “lo que se intercambia en el mercado de suelo no es el objeto específico sino el conjunto de derechos y obligaciones en torno al objeto. […]si la ley y su práctica miniminiza las obligaciones, el deseo del adquiriente aumentará y estará dispuesto a pagar más  por un predio sin obligaciones, así mismo la ganancia del vendedor aumentará porque se reducen los gastos en que las obligaciones podrían hacerlo incurrir, la brecha entre precio y costo de la propiedad aumentará” (Morales Schechinger, C.; 2005:3) La legislación relativa a las construcciones y usos, en la practica definen el "rinde" del suelo. Por lo tanto, las constructoras buscan los terrenos aptos, según dicha ley, para la edificación de una torre. El precio que se paga por la propiedad del lote, oscila entre un 20-25% del valor de la obra; sin importar lo que haya en dicho lugar. Así se beneficia, también, el Estado mediante la recaudación fiscal. Donde antes había una vivienda (casa unifamiliar) se pasa a recaudar por la cantidad de viviendas (los departamentos) que se construyen en el mismo terreno. Lo mismo sucede en áreas rurales que pasan a ser urbanas; esto es subdivisiones más pequeñas e indicadores constructivos más altos. Es decir, la lógica del máximo y mejor uso son características que determinan las normativas ante los terrenos urbanos.

Es así, que los efectos económicos de la regulación del suelo urbano no sólo repercute en parcelas individuales sino que tiene implicancias sociales de largo alcance para ciertas zonas y para la ciudad como un todo (Lungo, M.; 2001).

CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO URBANO EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

En Argentina, la línea de pensamiento que se impuso entre los planificadores urbanos fue aquella que se derivó del Urbanismo Funcionalista de la mano de Le Corbusier en la década del ’40. Éste, abogaba por la zonificación de la ciudad según los usos del suelo y la clasificación de vías según su capacidad de circulación del transporte automotor. El centro histórico de la ciudad fue considerado primordialmente, como un obstáculo para la modernización de la ciudad, planteamiento que desafortunadamente tuvo poco cuestionamiento y aceptado a rajatabla a diferencia de otras ciudades latinoamericanas. Por ello las densidades y alturas se dan en los centros. Y se recurre a la demolición de toda construcción que se ubique en terrenos aptos para construir torres alcanzando la altura que sea redituable y lo permita la normativa vigente del momento. Aún hoy prácticamente se mantiene inalterable esta lectura de intervención y construcción del espacio urbano y vigencia en los planes de ordenamiento territorial. 

La Región Metropolitana de Buenos Aires es la principal metrópolis albergando el 36% de la población del país con 14.819.137 habitantes en el 2010 (INDEC). Dicha región engloba a la Capital Federal (Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y a 40 municipios de la provincia de Buenos Aires. Dichos municipios poseen planes de ordenamiento urbano elaborados en la década de los ’80, en el marco del Decreto-Ley Nº 8912/77, de la mencionada provincia, el cual establece el aludido modelo Funcionalista.

A partir de la década de los ’90, al igual que  en las grandes ciudades latinoamericanas, se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia (sprawl de la ciudad norteamericana). Son grandes proyectos que no sólo abarca a la actividad residencial sino industrial, comercial (Shopping Centers, Hipermercados), hoteles, oficinas, recreación, educación (universidades privadas), etc. (Mignaqui, I.; 1998, Prevot Schapira, M.; 2002, Torres, H.; 2001).

Ante estos nuevos patrones de crecimiento urbano, los municipios “optaron por realizar modificaciones en los planes respectivos para posibilitar la localización de nuevos emprendimientos –desde hipermercados hasta ciudades privadas-. En muchas ocasiones no se han realizado diagnósticos para definir dichos cambios, sino que las autoridades han operado como reacción a la solicitud de los inversores” (Clichevsky, N.; 2001).

Pero esta nueva orientación de las inversiones inmobiliarias a las periferias que tradicionalmente era la única opción para las clases bajas; ha ocasionado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Es que muchos de esos proyectos compiten por predios de la periferia urbana que suelen ocupar familias de bajos recursos, lo que aumenta el precio ya inflado de la tierra. Así la situación de estos sectores se agrava dado que los indicadores constructivos más altos están en el centro, por lo cual los valores de las áreas centrales tradicionales se vuelven inalcanzables por dichos sectores de pocos recursos. A su vez, los administradores de las ciudades argentinas no muestran ningún interés ante la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la preservación del patrimonio histórico-arquitectónico, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas, y mucho menos de tratar de captar las plusvalías generadas por ellos mismos a los propietarios del suelo urbano.

NUEVA ORDENANZA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL PARTIDO DE LA PLATA 

En el año 2000 se aprueba la Ordenanza 9231/00 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. Los cambios que introduce esta ordenanza, que nos interesa analizar, es la ampliación del área urbana, la ampliación de las zonas de edificación para viviendas multifamiliares en altura y la creación de áreas para urbanizaciones cerradas en la periferia rural. Así, el área urbana incrementa su superficie un 17% y para viviendas en altura un 622%5. 

Diez años después se aprobó un nuevo código urbano, a través de la Ordenanza Nº 10703/106, Código de Ordenamiento Urbano (COU). Dicha reforma contempla mayores alturas en el área central del casco histórico; las zonas para clubes de campo, de preservación patrimonial y de restricción en áreas inundables no se definen y se amplía el área urbana en la periferia. 

Estas directrices implican la segregación de funciones (por zonificación) y la aplicación indiscriminada de indicadores constructivos, los cuales los valores más altos se encuentran en el centro histórico de la ciudad y van disminuyendo hacia su periferia; como muestra el esquema de la figura 1. Dentro de los cambios que se introdujeron en la ordenanza 10701/10 respecto a la anterior (9231/00), se mencionan los que tienen fuertes improntas en la ordenación territorial y se los agrupa de acuerdo a su impacto en el mercado inmobiliario: 

Las modificaciones que se introducen en el nuevo COU tienen que ver por un lado, con el uso y la densidad del suelo; por el otro,  de índole reglamentaria, dado que varios artículos presentan “indefiniciones, inconsistencia, falta de claridad7” o se faculta al Departamento Ejecutivo (DE) municipal a aplicar indicadores y condiciones para ciertas construcciones y emprendimientos:

1. Usos 

a) La zona de Reserva Urbana (RU) queda incluida dentro del área urbana (Art 8°, Ord. 10703/10), lo que implica una ampliación de hecho de la misma de 73,27 km2, según el marco establecido por el Decreto Ley (DL) 8912/77. Lo que equivale un incremento del 54,04%.

b) Según el Art. 20°, en el Área Rural se admitirían “proyectos especiales o particulares”8; convirtiendo a esta área como una gran reserva de suelo barato para cualquier de éstas nuevas inversiones inmobiliarias de las que mencionábamos anteriormente.

c) Zona de esparcimiento (E/ZE) pasa a Zona de Uso específico (Z/UE) quedando un área de 2,24 km2 a disposición del DE; en contradicción a la definición de zonas establecidas en el Art. 7°, Inc. j del DL 8912/77; dado que actualmente no existe un uso específico sino es un predio baldío, sin un uso definido. 

d) Se pretende que todo establecimiento industrial que no se encuentra en zonas no aptas para tal fin, el DE puede solicitar un “precinto industrial” (Art. 227°, Inc. a.6, Ord. 10703/10), validando su ubicación.

2. Densidad 

Hay un aumento de ésta en diversas modalidades.

a) Se aplica una formula establecida en el  Art. 57° de la Ord. 10703/10  para calcular el FOS9 diferencial en lotes de dimensiones reducidas (los cuales no especifica a partir de qué medida son reducidas) que excedería el 0,6; valor máximo admitido por el DL 8912/77. Tal formula de “Factor de corrección de FOS” es = FCFOS= 1+ (400-Sup. Lote)/800  (Art. 57°, Ord. 10701/10)

b) Incremento de los niveles de edificación permitidos que va de 1 a 6 niveles dependiendo la zona y los premios. Por su parte, las zonas que presentan aumento de niveles se expanden unos 12 Km2, respecto a la normativa anterior, alcanzando a ocupar el 50% de la superficie del casco urbano (Figura 4).

c) No se definen alturas máximas. En la ordenanza anterior, la 9231/00, se establecía la altura de acuerdo a la cantidad de niveles y estos equivalían a 3 metros (Art. 134°, Ord. 9231/00). Se establecen alturas de referencia en niveles sin definir unidades de medidas (Art. 83°, Ord. 10703/10) 

d) Eliminación de la cantidad de unidades funcionales10 (CUF)/m2 y los estándares mínimos admisibles para todas las construcciones. Ahora se limita solamente, por la cantidad de superficie a construir. Esta diferencia es importante dado que si en una parcela puedo construir 300m2, da la posibilidad de construir varias viviendas cuya superficie total no sobrepase tal valor, fomentando la creación de propiedad horizontal en la periferia11. 

e) Se incorporan Casos Especiales de Altura Máxima permiten incrementar la altura en “tipos arquitectónicos singulares” quedando pendiente definir qué se entiende por los mismos (Art. 91° Ord. 10703/10)

f) En cuanto a las cesiones en los parcelamientos y subdivisión del suelo, establece topes del 10% con destino a Espacio Verde de Uso  Público y del 4% de Reservas para la Localización de Equipamiento  Comunitario surgido de la tabla establecida en el Art. 56° del Decreto-Ley 8912/77 y su Decreto Reglamentario 1549/83. Dichos topes son de aplicabilidad solamente “en reestructuraciones12 dentro del área urbana” de acuerdo al mencionado artículo de la reglamentación provincial. 

g) Propone dimensiones menores de subdivisión en el Área Rural y Complementaria (Art. 267° inciso d, Ord. 10703/10).

h) Aumento de la intensidad constructiva (FOT y Densidad) mediante Compensaciones Urbanísticas (Art.90º): Por provisión de cocheras y edificación de jerarquía, por englobamiento de parcelas, compensación volumétrica por Lotes de Tamaño Reducido y se exceptúa de terreno absorbente13 a las zonas centrales, así como aquellas parcelas cuya superficie sea menor a 300 m2 (Art. 58º); ampliándose las zonas afectadas a esta excepción. Dichas “compensaciones”  y  “premios” no se ajustan a los establecidos por el Art 47° DL 8912/77 

3. Reglamentaria

a) Se faculta al Departamento Ejecutivo Municipal (DE) a “resolver todas las peticiones y solicitudes que se le dirijan en la materia regida por esta Ordenanza”. A su vez, “queda facultado a proponer indicadores urbanísticos emergentes del relevamiento que se realice y su asimilación a las condiciones generales de las zonas aledañas” (Art. 5°, Ord. 10703/10). Por otra parte, “se faculta al D.E. para que realice la localización de zonas en las cuales se lleven a cabo actividades y/o proyectos vinculados al desarrollo sustentable” (Art. 7°, Ord. 10703/10). Dichas modificaciones deberán ser aprobadas por ordenanza y convalidadas por la provincia (Art. 83°, DL 8912/77).

b) Toda intervención que implique desafectación como zona de uso específico y/o consecuente cambio de uso e indicadores, deberá ser aprobada mediante decreto del D.E. (Art. 175°). Vale recordar que, toda modificación de la zonificación vigente sea asignando nuevos usos o nuevos indicadores, debe ser convalidada por decreto del Poder Ejecutivo Provincial.

c) Se incorporan las zonas de reserva rural y zonas de reserva de clubes de campo (R/RCC) definidas en los Art. 21°, 24° y 25°, pero no se verifica la delimitación en los planos ni en planillas anexas. Los Clubes de Campo se encuentran contemplados por el artículo 64º del Decreto Ley 8912, los cuales son considerados como “complejo recreativo residencial”, deben estar localizados en área no urbana, poseer un área común de esparcimiento y un área de viviendas de uso transitorio (Art. 64º, DL 8912). Por lo cual, en la práctica, es un uso urbano en territorio rural (Figura 2). Por otra parte, la no delimitación de las zonas R/RCC da a lugar a la libre interpretación, en referencia al mencionado artículo del DL 8912, da lugar para la localización de clubes de campo en toda “área no urbana”. 

d) En cuanto a las zonas y sectores especiales, tienen limitaciones en cuanto a sus indicadores (Art. 28° y 141°). Pero, en el caso de las zonas de preservación patrimonial no se encuentran en el artículo que las define (141°). A su vez, no hay coincidencia con el plano correspondiente. Así, se reducen las áreas de Valor Patrimonial (Art. 141º). La Zona a Preservar del Decreto 1579/06 es de 4,52 km2 y en la Ordenanza 10703 es de 0,07km2 según Art. 141º o 1,85Km2, según plano 2: Zonas especiales. Por otra parte, las zonas de arroyos y bañados, no están definidas, ni sus parcelas anegable identificadas (Art. 161°).

e) Se pretende hacer loteos mediante la figura del “lote social” (Art. 191°). Pero carece de precisión cuando se refiere a sus dimensiones, a su localización y ni quienes se beneficiarían por él mismo.

f) Exigua definición en los usos admitidos en los centros libres de manzana con el termino “u otros análogos” los cuales da libre interpretación (Art. 81°). Lo mismo sucede con la altura de referencia (Art. 89°). 

Es evidente, que el poder que se le otorga al Ejecutivo, facultándolo a admitir usos e indicadores por encima de lo establecido por la ordenanza en cuestión (Art. 5°, 6°, 7°, 20°, 46°, 168°, 170°, 175°, 189°, 190°, 223°, 224° y 267°, Ord. 10703/10), deponiendo para manejar la ordenanza al arbitrio de la autoridad ejecutiva en la aplicación de varios de sus artículos.

Estos cambios que se introducen en la nueva ordenanza es claro que apuntan a cambios de usos e indicadores de densidades de ocupación. A su vez, el poder que le da al DE favorece la especulación con una fuerte complicidad por parte del Estado municipal. Estas cuestiones, como vimos, estimulan al aumento de precios y de las rentas. 

Figura 3. 

FUENTE: Plano General Nº 1. Ordenanza 10703/10

Figura 4

Figura 5

FUENTE: Plano General Nº 1. Ordenanza 10703/10

En el Decreto 466/11 de convalidación por parte a la provincia, se excluye de tal revalidación 9 artículos, 4 incisos14. Los mismos hacen referencia a clubes de campo, radicación industrial; casos particulares de eximición en densidades e incentivos; posibilidad del DE de caracterizar a parcelas como zona especial, sobre "proyectos especiales", vinculado a grandes emprendimientos u obras públicas y privadas de gran envergadura (Art. 189°); permisos especiales a las industrias fuera de zona (227 inc. a6), y algunas excepciones de dimensiones en parcelamientos de ciertas zonas residenciales. A su vez, deberán adecuarse 26 artículos15 para que el COU pueda entrar en vigencia. 

Las modificaciones que exige esta convalidación respecto a la impronta territorial, son escasas dado la particularidad de los casos. Hay sí tres cuestiones importantes a resaltar: la reducción de la capacidad del DE a intervenir con usos e indicadores; se deroga la autorización, mediante el “precinto industrial”, de la radicación de industrias fuera de las zonas habilitadas para ello; y se impide parcelamientos más reducidos mediante la figura del “lote social”.

EL MERCADO INMOBILIARIO EN ARGENTINA Y LA PLATA

A partir del 2003 la reactivación del mercado se da por la combinación entre las tasas de rentabilidad y la seguridad que implica una inversión inmobiliaria, generando una oportunidad difícil de igualar en otras actividades. Por ello, la industria de la construcción es el sector que ha liderado, holgadamente, el crecimiento económico en la Argentina en los años 2003-2008 (Cuadro 1). En el 2009, hay un leve retroceso en el ritmo de crecimiento dada por la crisis mundial.

Cuadro 1: Variaciones Anuales Porcentuales del Producto Interno Bruto Real 2003-2009

 FUENTE: Dirección Nacional de Programación Económica, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

El dinamismo de la construcción residencial está estimulado por la colocación de excedentes económicos generados en distintos sectores de la economía, que adquiere una alternativa rentable a través del alquiler del inmueble o como simple resguardo de valor del dinero. Ésta es la gran diferencia respecto al dinamismo del sector en los años ’90 donde el mercado inmobiliario estaba estimulado por la estabilidad de precios, créditos y una demanda contenida durante los años ’80, en donde se buscaba la vivienda como una necesidad y no como una inversión. Por lo cual, la crisis mundial que se inició en el 2008 prácticamente no afectó la actividad debido a que es financiada por la colocación de excedentes de otros sectores y no por los créditos bancarios16. A tal punto que la actividad inmobiliaria no se detuvo (Cuadro 1).

Desde la recuperación de la economía en el 2003 la actividad de la construcción no se ha detenido. En el periodo 2002-2009 la superficie permisada en 42 principales municipios  del país tuvo una tasa media de crecimiento del 17,63%. 

Gráfico 1: Superficie a Construir por Permisos de Edificación en 42 Municipios 2002-2009

Fuente: Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC).

Esta este boom de la construcción se reflejó más intensivamente en la ciudad de La Plata.  En efecto, la cantidad de superficie permisada de construcción en el Partido de La Plata tuvo una tasa media de crecimiento del 50,44% entre 2002 y 2009. Si bien se aprecia cierta oscilación de acuerdo al año, es propio de la actividad dado que los años sucesivos a un pico, se construye lo que se autorizó previamente (Gráfico 2). Pero estás obras se distribuyeron de manera diferencial en el territorio. En el casco urbano se concentró el 59% de la superficie total permisada de construcción en el 2009; mientras que su tasa media de crecimiento para el periodo 2002-2009 fue del 63,28%. En la periferia noroeste17 se concentró el 26% de la superficie total permisada de construcción nueva, con una tasa media de incremento del 31,35% entre el 2002-2009. La periferia sudoeste18 captó el 10% de la superficie total permisada y su incremento medio fue del 27,65% para el periodo en cuestión. Finalmente, la periferia sudeste19del partido, solamente captó el 5% de la superficie total permisada pero con un incremento medio del 52,57% (Figura 6). 

Gráfico 2. 

FUENTE: Dirección General de Estadísticas y Evaluación de Programas Especiales (DGE), Municipalidad de La Plata

Figura 6 

FUENTE: DGE, Municipalidad de La Plata

Tomando el casco urbano, dado que concentra la mayor superficie de obras, podemos ver como se reparte según su destino. La vivienda multifamiliar20 (edificios departamentos) y locales comerciales representan el 72% y 46%, respectivamente sobre el total del partido. Y su tasa media de variación entre los años 2002-2009 fue del 91,36% para la vivienda multifamiliar y 56,08% para los locales comerciales (Cuadro 2). 

Cuadro 2. Superficie total Permisada para Construcción en el Casco Urbano según destino 2009 

FUENTE: DGE, Municipalidad de La Plata

Por su parte, la composición del mercado inmobiliario muestra una importante dinamismo en los departamentos. 

Los departamentos son el tipo de inmueble que mayor oferta presenta durante el periodo en cuestión, representando en marzo del 2010 el 44% del total de las ofertas para venta en el partido de La Plata (Gráfico 3). Estos son, en el 86% de los casos, de uno o dos dormitorios (Gráfico 4).  Los valores de departamentos, en el casco urbano, son de 1300 dólares/m2 en promedio; por encima de la media del país que es 1100  u$d/m2 (Dataurbis, marzo 2010). 

Gráfico 3. Composición de Ofertas para la Venta de Inmuebles en La Plata. Marzo 2010

FUENTE: Dataurbis

Gráfico 4. Departamentos Ofertados según Cantidad de Dormitorios. La Plata Marzo 2010

FUENTE: Dataurbis

Esto muestra que el interés de invertir en inmuebles persiste en el rubro residencial particularmente para hogares de una a tres personas. El mercado se concentra cada vez más en el producto a estrenar debido a que el comprador sigue siendo y será de perfil netamente inversor mientras no haya créditos más accesibles.  

Respecto a los valores de los terrenos promedio, hay una gran diferencia entre el casco urbano y su periferia21. Mientras que en el primero un terreno cuesta 590 dólares el metro cuadrado, en el centro de Los Hornos, es decir contiguo al casco fundacional, su valor desciende a 228 dólares el metro cuadrado. Con un incremento de sus valores del 33% y 69%, respectivamente en un año (Gráfico 5). 

Gráfico 5. Valor de Terrenos Promedio en La Plata. Marzo 2008-Marzo 2009 

FUENTE: Relevamiento propio

El incremento de estos valores incide directamente en el acceso a la vivienda. Tomando los primeros trimestres del 2008 y 2009 vemos que los terrenos en el casco urbano se incrementaron un 54% en pesos, los departamentos a estrenar un 25% y los ingresos medios por hogares un 14%. Así la relación entre ingresos familiares y valor de los inmuebles, se hace cada vez más difícil; dado que, se necesitan cada vez más sueldos para adquirir una propiedad (Cuadro 3 y Gráfico 6). Por su puesto, que un terreno en la periferia es mucho más barato pero no así el costo de construcción de la vivienda que aumentó un 17% en dicho período (Cámara Argentina de la Construcción).  

Está claro que una mayor producción de espacio habilitado para usos urbanos, como así también, una mayor cantidad de departamentos, no implica una baja en los precios. Es decir, a pesar de existir un amplio stock, los precios, por el contrario, suben. Una de las supuestas ventajas de un mercado competitivo es de que si hay una amplia oferta de un bien, el precio de ese bien, tiende a bajar. Sin embargo, en el caso del suelo parece ser al contrario de lo que sucede, un gran stock de suelo apto para construcciones urbanas no reduce los precios. Esto es, como se mencionó anteriormente, por las características propias del mercado de suelo: la demanda de localizaciones y la especulación financiera, no sólo sostienen los precios sino que estimulan su aumento. 

En el gráfico 6 se toma comparativamente, terrenos y departamentos de un dormitorio en el casco urbano dado que, es el tipo de inmueble que más se oferta en el mercado y donde más se aumentaron los indicadores constructivos. Si un bien un hogar difícilmente busque departamentos de éstas características, dado que un hogar promedio en La Plata está compuesto por 2,9 personas (INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010) y las dimensiones mínimas establecida por ordenanza es de 35m2 (Art. 115°, Ord. 9231/00). Esto demuestra también que la oferta relega a los hogares de tres o más personas. 

Cuadro 3. Ingresos Medios por Hogares en el Gran La Plata y valor de inmuebles 2008-2009

FUENTE: Relevamiento Propio e INDEC, Encuesta Permanente de Hogares (EPH) continua.

Gráfico 6. Acceso a la Vivienda en el Partido de La Plata 2008-2009

FUENTE: Relevamiento Propio e INDEC, Encuesta Permanente de Hogares (EPH) continua.

En el 2001 la cantidad de personas por hogar era de 3,2 (INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001); por lo cual en nueve años los hogares redujeron su población y, a su vez, hay un incremento de hogares que residen en departamentos (Gráfico 7).

Gráfico 7. Hogares por Tipo de Vivienda en el Partido de La Plata 2001-2010

FUENTE: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010

Ante un mercado que se centra en la intensidad constructiva y con valores cada vez más altos, la primera estrategia de los sectores más vulnerables fue la búsqueda de terrenos lejanos  para acceder a una propiedad en el mercado formal. Pero, con la periferización de las demandas de sectores medios y altos, se expresó en un aumento de precios de los terrenos. Así, cada vez más gente se orienta hacia el mercado informal, produciéndose ocupación de tierras en la periferia; pasando de 81 asentamientos informales en el Partido de La Plata en el año 2004 a 104 en el 200922. 

CONCLUSIONES

No quedan dudas que la ciudad es uno de los territorios social y económicamente más complejos. Por ello, es que intentamos hacer una aproximación desde lo económico, a la regulación territorial de La Plata quedando pendiente un análisis más profundo de estos incrementos y cómo impacta en los demás sectores incluyendo el Estado.

La esencia de la legislación aquí mencionada no es propia de la ciudad de La Plata. Lamentablemente es un proceder de varias décadas, socialmente aceptado en Argentina. Hay otras formas de construir el espacio urbano. El único camino no es arrasar los centros históricos para construir torres sobre reducidos terrenos y entre medianeras, en un centro muy denso y una periferia cada vez más extensa y de baja densidad. Este no es el insuperable modelo urbano. 

Las arquitecturas modernas, bien podrían marcar un nuevo estilo, un nuevo momento histórico, fuera del casco antiguo, interactuando de manera funcional, melodiosa y ambientalmente conveniente. Pero ¿hay necesidad de destruir la arquitectura precedente, la historia de la ciudad para satisfacer a un solo sector de la sociedad proporcionándole suelo para su uso intensivo? Definitivamente no y sobran ejemplos de preservación de patrimonio arquitectónico: Cartagena de Indias, Cuzco, Quito, Salvador de Bahía, por citar algunos de Latinoamérica. 

Siempre se argumentó que es “atentar contra el desarrollo o el progreso” cualquier medida que impida la construcción de edificios en altura. No se trata de impedir la construcción de tales inmuebles sino que se debe definir otros lugares para que realmente favorezcan al desarrollo. En el suelo consolidado, la infraestructura es un valor económico asumido por las constructoras para la elevación de edificios. Si bien el DL 8912/77 exige loteos con infraestructura, pero no impide su comercialización. En el suelo nuevo, la infraestructura es un valor financiero que deben asumir tarde o temprano los consumidores o el Estado, aunque ésta no exista. Por ello los “desarrolladores” hacen altas densidades en zonas con servicios y bajas densidades en las periferias dado que no tienen que afrontar los costos de llevar servicios.

Estas carencias, nos llevan a reflexionar sobre los otros valores del suelo, que no están presentes en la legislación ni menos en las políticas e instrumentos urbanísticos. 

Se necesita un diagnóstico que capture aspectos ambientales, sociales y económicos. 

El problema de acceso al suelo o a la vivienda es complejo y no se resuelve con códigos constructivos. Se debe trabajar en un conjunto de políticas y normativas tanto de orden económico y social como propias de la vivienda.

El mercado inmobiliario en La Plata ha demostrado tener un dinamismo muy por encima de la media del país. El comportamiento de la oferta, tanto por las características del producto como su ubicación, responde a un dinamismo de la construcción volcado a un objetivo financiero más que económico y social. El aumento de los valores de los inmuebles responden a: 

las características propias del suelo (irreductibilidad, inmovilidad e indestructibilidad); a los agentes intervinientes en el mercado buscando la ganancia más alta influenciando a su vez, en los usuarios; a los procesos coyunturales de la economía y la construcción, fuerte demandante de suelo, y a los procesos estructurales-particulares asociado a la ordenanza de uso del suelo y sus indicadores constructivos. En efecto, las características y el comportamiento del mercado inmobiliario platense se encuentra fuertemente vinculado a la normativa urbanística y de construcción. 

Parece que con este dinamismo extraordinario del mercado inmobiliario y de la construcción no les alcanzó a estos sectores de la ciudad de La Plata que demandan un nuevo COU con aumento de los indicadores constructivos y las densidades de población en el casco fundacional así, como la expansión de las áreas urbanas en la periferia. No cabe duda que los mismos tienen su impronta en la economía de la ciudad. Es de esperar otro sostenido incremento en los valores de los inmuebles. 

Dicho COU hace explícito la falta de un diagnóstico pertinente al establecer plazos para estudios en el casco urbano (Art. 354º). Esto no sólo demuestra que la ordenanza no responde a un plan de ordenamiento y desarrollo territorial, sino que también ignora la periferia. Disuelve un órgano de participación multisectorial como el Consejo de Ordenamiento Urbano y Territorial (Art. 358º) por la creación del Consejo Único de Ordenamiento Territorial, representado por el Ejecutivo e instituciones referentes a la construcción (Art. 340º). La creación de este organismo no es representativo porque tiene mayoría el Ejecutivo, por ende, lo que puede hacer es aconsejar y no ordenar, dejando puertas abiertas para manejar la ordenanza al arbitrio de la autoridad ejecutiva en la aplicación de varios de sus artículos. Es necesario un abordaje visto desde una óptica pluridisciplinaria y multiprofesional que no se resuelve con indicadores constructivos. Cómo se organiza y desarrolla el territorio siempre es un tema mayor que afecta fuertemente a la sociedad que reside.

Del código urbano, la coyuntura de la actividad constructiva, el comportamiento del mercado inmobiliario, surge la inquietud que la ciudad de La Plata cada vez se orienta más a los departamentos, cada vez más hogares residen en ellos, ¿esto es por una tendencia social de que cada vez hay menos matrimonios, menos hijos o es que cada vez menos gente puede acceder a una casa? Si bien los datos censales demuestran que para el Partido de La Plata la cantidad de miembros por hogar se redujo, éstos tienen dos opciones, en aquellos sectores sociales que no pueden afrontar los valores que impone el mercado inmobiliario: se ven relegados a residir en departamentos cuyo mercado establece unidades de uno o dos dormitorios, cuyas dimensiones son de 35 a 60m2 (Art. 190°, Ord. 10681/10), o entrar al mercado informal principalmente mediante la conformación de asentamientos en la periferia.

Con los procesos de densificación del casco histórico y su periferia, configurados por leyes cortoplacistas del mercado y un Estado partícipe sin criterios ambientales, sociales ni económicos, no es de esperar que contribuya al desarrollo y a una mejora en la calidad de vida de sus habitantes.

Con estas dos últimas ordenanzas de ordenamiento territorial, especialmente el nuevo COU, la gente se tiene que adaptar a la oferta. Estamos configurando una ciudad a la conveniencia del mercado cuando es el mercado el que se tiene que adaptar al modelo de ciudad deseada por sus habitantes. 

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Notas

1 Conocidos como el pago de alquiler.

2 Si bien la actividad de la construcción involucra construcciones nuevas, ampliaciones o reformas de inmuebles; se hace referencia a la obra nueva debido a que es la que tiene mayor impronta en la ciudad y hace a los objetivos del trabajo.

3 El COU tiene un apartado relativo a las excepciones

4 Por una cuestión de espacio no se puede ahondar en esta cuestión. El mercado cautivo, la demanda de suelo y la inversión financiera de especulación, son las características de la actividad constructiva, que hacen en la actualidad, de una demanda sostenida.

5 Informe General. Ordenanza 9231/00 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, Municipalidad de La Plata

6 Al momento de escribir este trabajo la ordenanza se encontraba en proceso de convalidación provincial (Articulo 83° DL 1912/77). La posterior convalidación decretó la anulación y modificación de ciertos artículos de dicha ordenanza; la cual analizaremos oportunamente.

7 Esta falta de claridad reglamentaria, estimula la especulación de ciertos actores, vinculados a la construcción o a la actividad inmobiliaria, con mayor capacidad de disuasión para conseguir la aprobación del DE.

8 Éstos son definidos como emprendimientos de gran magnitud y complejidad y da un listado a modo “enunciativo” que incluye cárceles, plantas de energía, clubes de campo, centros comerciales, hoteles, etc. (Art. 189°, Ord. 10703/10).

9 Se denomina Factor de Ocupación del Suelo (FOS) a la relación entre la superficie máxima del suelo ocupada por el edificio y la superficie de la parcela (Art. 57°, Ord. 10703/10).

10 “Se entiende por Cantidad de Unidades Funcionales (C.U.F) a la relación que determina para cada zona el número máximo de Unidades Funcionales permitido por parcela” y “se entiende por Unidad Funcional a la unidad “mínima” capaz de albergar usos admitidos en una zona y susceptible de encuadrar en el Régimen de Propiedad Horizontal (Ley 13.512)” (Art. 113° y 114°, Ord. 9231/00).

11 La ley que regula este régimen de propiedad es la Ley Nº 13512 de Propiedad Horizontal.

12 La Reestructuraciones de núcleos urbanos se encuentra definida por el del DL 8912/77 en su Art 20: “Se entenderá por reestructuración de áreas o zonas de un núcleo urbano al proceso de adecuación del trazado de sus áreas constitutivas a una sustancial modificación de las regían en materia de uso, ocupación, subdivisión y equipamiento.”

13 “La superficie libre que resulte de la aplicación del F.O.S. deberá destinarse, en un porcentaje no inferior al 50% a terreno natural absorbente, forestado y parquizado” (Art. 58º, Ord. 10703/10).

14 Estos son: 8, 21, 24, 33, 69, 157, 160, 170, 189, 225 inc. b7, 227 inc. a6 y 265 apart 1.

15 Son: 20, 57, 191, 206, 220 y 299 referidos a “excepciones”, Espacios Verdes y Conjuntos de vivienda; 233, 234 y 235 compensaciones urbanísticas; 267 inciso d y e; 277 referido a parcelas industriales; 5, 7, 20, 46, 168, 175, 189, 190, 223, 224 y 267 Inc. d y e, referido a las facultades otorgadas al DE; 61 de Densidad de Población Neta; 161 Inc. c5 y 162, referidos a zonas anegables deberán contar con aprobación del Organismo provincial competente.

16 Ver Anuario Inmobiliario, 2009; Centro de Estudios para el Desarrollo Económico Metropolitano (CEDEM, 2000); Elizondo, M., 2009; IERIC, 2009; Robba, A., 2008.

17 Compuesta por las delegaciones de Tolosa, Ringuelet, Gonnet, Hernández, Gorina, City Bell, Va Elisa y Arturo Seguí.

18 La conforman las delegaciones San Carlos, Los Hornos, Etcheverry, L. Olmos, M. Romero y Abasto.

19 Conformada por las delegaciones de Va Elvira y San Lorenzo.

20 Clasificación del uso habitacional: Multifamiliar: dos o más unidades funcionales regulados bajo el régimen de Propiedad Horizontal (Art. 102º, Ordenanza 9231/00).

21 Las casas en el casco urbano, que representan el 19% de esta oferta, muchas son ofrecidas como terrenos. En las inmobiliarias suelen ofrecerlas con frases tales como “ideal emprendimiento constructivo”, “Salen pb y cinco pisos de 47m2 por planta”, “Ideal empresa constructora”, etc.

22 Dirección de Pla­neamiento Urbano, Municipalidad de La Plata; 2004 y Un Techo para Mi País; 2009.

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