3. Vivienda, estado y comunidad.- Estrategias habitacionales en el área de Buenos Aires.
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- Categoría: Número 22
- Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00
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Por la Lic. Ana Maria Facciolo [1]
El área de Buenos Aires ha sido desde principios de siglo escenario de la implementación de diferentes medidas habitacionales destinadas a satisfacer las necesidades de vivienda de los sectores carenciados. Sin embargo, históricamente los problemas de estos sectores no fueron del todo resueltos. Mas aún, con los años las situaciones críticas se han ido acumulando. Actualmente más de la cuarta parte de la población del conurbano bonaerense habita viviendas que pueden ser consideradas deficientes, es decir poco satisfactorias, muy hacinadas, realizadas con materiales de deshecho o sin terminaciones. A esto se agregan los problemas de dominio legal del lote y la deficiente urbanización de las áreas periféricas en las cuales escasean los servicios de infraestructura y el equipamiento social.
[3]
Este artículo se refiere a las estrategias mediante las cuales se abordó el problema habitacional de los sectores de escasos recursos en el área del conurbano bonaerense, sobre todo a las provenientes del ámbito oficial y surgidas en los últimos 25 años.
El cuadro de la política habitacional en la provincia de Buenos Aires se presenta en los últimos años muy complejo al mismo tiempo que sumamente rico.
También se encuentran algunas realizaciones originadas en el nivel nacional a través de otras operatorias, como por ejemplo los Programas de Esfuerzo Compartido y de Viviendas Progresivas, que se comentarán más adelante.
2.-MARCO GENERAL
El problema habitacional en el país afecta a un número considerable de familias. Se estima que en 1991 alrededor de 3,6 millones de familias, es decir el 40% del total del país, habitaban viviendas no satisfactorias, aunque el 70% de las mismas podrían ser consideradas recuperables.
[4] Dentro del país, la situación habitacional de la población presenta en el conurbano bonaerense características especialmente críticas.
Por otra parte, el conurbano concentra el 23% del deficit del país, pero un porcentaje aún mayor - 30%- de las viviendas consideradas irrecuperables.
[6] Por otra parte, la respuesta por parte del Estado también presentó falencias, ya sea porque fue insuficiente en cantidad o porque no se adecuó a las necesidades reales de la población involucrada. Por lo tanto, gran parte de los sectores carenciados continúan enfrentando solos sus problemas habitacionales produciendo respuestas insatisfactorias para ellos mismos, además de deficientes desde el punto de vista técnico.
3.1.-Los antecedentes.- Las primeras preocupaciones por la vivienda obrera en Buenos Aires surgieron de los médicos higienistas que la enfocaban como un problema sanitario. Estos autores consideraban que el sucio, infecto y hacinado conventillo terminaba afectando a los mismos sectores dominantes, ya que las enfermedades sufridas por los pobres podían invadirlos. Esto condujo a la preocupación de realizar vivienda social a fines de eliminar los conventillos considerados focos de infeccion. La literatura especializada de la época nos suministra textos sin desperdicio. En 1885 Guillermo Rawson manifiesta: "Cuando pensamos que aquellos que sufren ... se cuentan por miles, en una ciudad que comienza a desarrollarse como la nuestra, es necesario contemplar el futuro y considerar el gran peligro que significa para la sociedad esta masa cada vez más inmensa de seres desgraciados que viven para sufrir...". Pocos años después, despuntando el siglo Gache apunta: "La enfermedad, el contagio, que desde la vivienda obrera se extiende a la casa del rico, es la venganza que estos desheredados de la fortuna ejercen contra aquellos que los oprimen, que los dejan en el barro..."
Los primeros antecedentes de vivienda social en el área de Buenos Aires se encuentran, hacia principios de siglo, en la acción de la Municipalidad y de algunas entidades privadas, de diversa índole, como el Hogar Obrero, los Ferrocarriles, la Unión Popular Católica (luego Acción Catolica) y entidades empresariales, como la Cervecería Quilmes. En tal momento la acción de estas instituciones no alcanzó, ni remotamente, a cubrir el déficit habitacional.
Puede decirse que la política habitacional argentina se inaugura en 1915, con la sanción - culminando un largo debate entre radicales y socialistas- de la Ley Nacional de Casas Baratas No. 9677. Esta ley originó la Comisión Nacional del mismo nombre, primer organismo especializado en el país en la realización de vivienda obrera. La Comisión funcionó hasta principios de la década del 40 con escasos recursos, construyendo en el ámbito de Buenos Aires 1.012 viviendas, además de fomentar la construcción no suntuaria, mediante exención de impuestos. Durante los años veinte fue importante también la actuación de la Municipalidad que, en convenio con la Compañía de Construcciones La Moderna, realizó varios barrios muy característicos de viviendas unifamiliares en el área de la ciudad de Buenos Aires que totalizaron 4.233 viviendas. De todas maneras esto no llegó a cubrir el déficit, ya que en 1924 habitaban conventillos unas 25.000 familias, es decir unas cinco veces las viviendas realizadas en la misma época por el Estado.
3.2.-El peronismo.- 1947-55.- Durante el peronismo la política habitacional se articuló a través de los dos planes quinquenales. El primero de ellos fomentó la iniciativa privada por medio de la vía impositiva. Este plan, si bien reconocía el papel regulador del Estado, se orientaba básicamente a restablecer los mecanismos de mercado. El segundo Plan Quinquenal especificó más el rol del Estado, como responsable de la realización de vivienda obrera y fomentó la construcción mediante la vía crediticia, destinada a familias e instituciones, básicamente asociaciones gremiales y profesionales. Esto condujo a la realización de una serie de conjuntos habitacionales en áreas periféricas, varios de los cuales se finalizaron con posterioridad a 1955.
[11] Esto unido a la difusión del loteo a plazos condujo a una notoria expansión del suburbio. En efecto, entre 1947 y 1960 los "nuevos partidos" del conurbano bonaerense experimentaron un marcado crecimiento poblacional.
El crédito del Banco Hipotecario se retrajo considerablemente respecto al período peronista. Así, entre 1966 y 1982, en diecisiés años, otorgó 44.000 créditos; es decir casi diez veces menos que entre 1947-55.
4.-LA POLITICA HABITACIONAL A PARTIR DE LOS AñOS SETENTA
El Fonavi se instituyó como un fondo continuado para el financiamiento de vivienda, similar a otros existentes en Méjico y Brasil, que dió acceso a sectores de bajos recursos, sin llegar a los más carenciados.
[14][15]
Vivienda
En 1980 hubo una nueva modificación. Por ley 22.293 se derivó además el 20% de los aportes de los trabajadores autónomos.
2.- aportes de trabajadores autónomos (20% de aportes previsionales)
Según la opinión de los informantes calificados consultados, la modificación del Fondo que tuvo lugar en 1991 lo ha empobrecido. Actualmente representa 900 millones de pesos anuales que son repartidos entre las jurisdicciones según un cupo establecido, pero de haberse continuado con el sistema anterior se estima que su monto podría haber alcanzado a cerca de 3.000 millones.
A la provincia de Buenos Aires le corresponde un cupo mucho más elevado que a las restantes áreas: 14,5%, que representa unos 75 millones mensuales[18].
CUADRO 2
Buenos Aires
Desde la descentralización el manejo de los Fondos corre por cuenta de cada jurisdicción. Por un lado ello permite la realización de planes más adaptados pero, por otra parte, el resultado es también más azaroso. La localización a veces es arbitraria, mientras anteriormente era controlada por la Nación. Por otra parte, las obras se realizan por adjudicación directa[19].
Un párrafo aparte merece el diseño de los conjuntos habitacionales, que constituyó tal vez uno de los aspectos más controvertidos de la operatoria.
A partir de 1983 tiene lugar una importante modificación, comenzándose a construir conjuntos más pequeños de viviendas apareadas, modalidad que con algunas variantes aún continúa.
Así, frente a demandas cada vez más diversificadas y complejas, la operativa adquirió desde distintos puntos de vista ciertas características de rigidez. Por un lado, ofrecía un único tipo de producto bajo la forma de conjuntos habitacionales autosuficientes. Por otra parte, el producto se decidía centralmente, sin participación de los municipios y entidades intermedias y menos aún de los usuarios.[22] También necesitaba tanto de largos plazos como de cuantiosas inversiones para la construcción.
El programa de Esfuerzo Compartido surge con anterioridad a 1983. Este programa partía de una idea interesante: financiar la producción de vivienda para pobladores con situaciones ocupacionales inestables organizados mediante precooperativas como grupos de ayuda mutua. La principal limitación que tuvo este programa fue la inestabilidad de sus recursos que provenían prioritariamente de apuestas de juego y pronósticos deportivos.
Además del Fonavi, la provincia de Buenos Aires posee su propio Fondo - FOPROVI - aún vigente, compuesto por el 7% del impuesto inmobiliario. Hasta el 87 existía una boleta aparte para cobrar este porcentaje, lo que ocasionaba que gran parte de la población no efectivizara el pago. A partir de la asunción de Cafiero, en diciembre del citado año, se incluyó la totalidad del impuesto en una sola boleta, lo que obviamente aumentó considerablemente la cobrabilidad. Además, a partir de entonces año el Foprovi entra directamente a una cuenta del Instituto, sin pasar por Rentas. Estas modificaciones ampliaron considerablemente este fondo, cuyo monto estimado entre 10 y 15 millones de dólares por año, constituye el principal recurso de los programas descentralizados.
Cuando en diciembre del 87 Antonio Cafiero asume la Gobernación de Buenos Aires, la participación de la provincia en la formación del Fonavi, mediante el aporte de los trabajadores públicos y privados superaba el 40 %. El déficit habitacional crítico representaba más del 33% del correspondiente al total del país, mientras el cupo del recurso Fonavi fijado pocos meses después alcanzaba al 14,5%.[24]
La ideología general que subyace a la propuesta de este organismo pueden resumirse en las siguientes premisas: 1) la aceptación de que el déficit habitacional es heterogéneo y como tal debe ser encarado; 2) la consideración de la situación habitacional existente, en la cual una parte considerable del parque habitacional, si bien es deficitaria, puede ser recuperada. Es decir no se necesita construir nuevas unidades y 3) la consideración de la situación diferencial de provisión de tierra en las distintas áreas de la provincia, que condujo a orientar los distintos programas hacia distintas zonas.[25]
Esta política, que en líneas generales podría definirse como de descentralización, incluyó además del traspaso de los fondos a los municipios, la participación de las entidades intermedias, como así también de los mismos usuarios. Esto último fue posible en la medida en que la vivienda era adjudicada desde el comienzo mismo del proyecto y los destinatarios podían hacer sus propias propuestas. Así, para un mismo programa las realizaciones podían ser diferentes según los distintos municipios.
5.1.-LOS PROGRAMAS HABITACIONALES DE LA GESTION DE CAFIERO.- El más difundido de todos ellos fue el PROCASA. Este programa intentaba mejorar la rentabilidad social de la inversión en vivienda para atender al mayor número posible de familias, mediante el uso de prototipos de menor costo inicial, viviendas pequeñas, de 35 m2. y plazo más corto de realización. Al mismo tiempo intentaba promover la participación de todos los sectores intervinientes. La municipalidad tenía a su cargo conseguir el terreno, proyectar y construir las viviendas definiendo el sistema de contratación, administrar los fondos, seleccionar los adjudicatarios, cobrar las cuotas y remitir los recuperos a la provincia. De ellos el municipio se reservaba un 35% para la formación de un Fondo Municipal Permanente para la Vivienda de Interés Social.
Durante el período 1987-1991 se entregaron más de 4.000 viviendas correspondientes a este programa y quedaron unas 3.000 en ejecución,[27] a un costo de 8.500 dólares cada una, correspondiéndole 1.500 dólares al núcleo húmedo, lo que daría una inversión total de más de 36 millones de dólares en viviendas realizadas.
El Programa AUTOGESTION CONSTRUCTIVA rescata la antigua práctica de la autoconstrucción al mismo tiempo que la organización social de la población. Este programa une así el esfuerzo de la provincia, mediante el financiamiento de materiales a través del FOPROVI, con el de los pobladores que suministran su propia mano de obra.
El programa EVA (Elementos de vivienda ampliable) corresponde a la última etapa de la gestión de Cafiero. Constituía, en realidad, un subprograma del Protecho y se orientaba a satisfacer la demanda de las familias poseedoras de un lote propio como así también del programa Protierra. Era un programa muy flexible que desarrolló utilizando la metodología del PROCASA un prototipo de vivienda mínima ampliable de 26 m2.o mejoramiento de la ya existente, con financiación mixta, en la cual intervienen el gobierno provincial, las empresas constructoras y los adjudicatarios, estos últimos con un 5%.
El Programa de EMERGENCIA HABITACIONAL fue diseñado para resolver en un corto plazo de tiempo situaciones agudas que no podían solucionar las restantes operatorias.
La provincia compraba fracciones de tierra, las loteaba y les suministraba infraestructura, correspondiéndole a la Municipalidad la apertura de calles. 6.-LA POLITICA HABITACIONAL DEL GOBIERNO DE DUHALDE.- Por lo tanto la política de Duhalde difiere de la de Cafiero ya que la inversión en vivienda está básicamente localizada en el interior de la provincia con el propósito explícito de arraigar a la población y generar fuentes de trabajo.
También en el transcurso de esta gestión se consolida la diferenciación en funciones que ya venía perfilándose; a saber, el Instituto Provincial de la Vivienda básicamente como ente financiero, el municipio como decisor y las entidades intermedias como canalizadoras de las voluntades populares, presionadoras sobre los gestores politicos y, a menudo, propietarias de los terrenos.
Un indicador del fuerte peso de la demanda habitacional como así también de su insuficiente satisfacción está dado por la evolución de la inscripción en años recientes en el Registro de la Demanda del IVPBA.
En el siguiente cuadro puede verse la evolución del número de inscriptos:
DEMANDANTES INSCRIPTOS POR AÑO
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INSCRIPTOS
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3.242
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6.023
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11.700
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14.337
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- Programa 2: Solidaridad
- Programa 4: Emergencia Habitacional
El programa SOLIDARIDAD, que ha reemplazado en parte al PROCASA, es el más generalizado. Se ocupa tanto de la construcción nueva de vivienda como de su ampliación, como así también de la instalación del núcleo húmedo (cocina y baño). Se realiza preferentemente por administración.
El Programa 1 presenta las mismas características que el anterior, pero está destinado a la solución del problema habitacional de sectores específicos de la sociedad, con financiamientos puntuales.
El programa de EMERGENCIA HABITACIONAL está orientado a la solución de emergencias ocurridas en todo el territorio de la provincia con la asistencia de aporte financiero o la provisión de viviendas mínimas (de 35 m2) industrializadas con carácter de transitorias.
7.-LAS INSTITUCIONES INTERMEDIAS
Las instituciones intermedias están cobrando un rol cada vez más protagónico en la esfera social en nuestro país y especialmente en la resolución del problema habitacional. En tal sentido puede decirse que la Argentina está comenzando a circular por derroteros ya clásicos en países de mayor nivel de desarrollo.[30]
La aparición de las ONGs responde a otros motivos y representan a un tipo diferente de población, generalmente de recursos más modestos e incluso, a veces, marginalizada. Su acción ha sido en los últimos años bastante fructuosa y varias de las realizaciones exitosas se deben a ellas. Se entiende como ONG a" organizaciones básicamente conformadas por profesionales y técnicos que a) no son administradas por gobiernos, b) su finalidad última no es el lucro, c) según sus explicitos objetivos institucionales los beneficiarios de sus programas no son los propios miembros de la institucion, sino otras personas o grupos y d) sus programas no sólo pretenden brindar satisfacción a determinadas necesidades puntuales (salud, vivienda, educación, etc.), sino promover valores y actitudes entre los destinatarios de su trabajo, tendientes a la busqueda de un cambio social, basado en criterios de justicia, democracia y solidaridad."[31]
Los recursos con que cuentan, en gran parte de origen extranjero, son a menudo muy escasos. Mas aún en los últimos años han experimentado profundas crisis finacieras en gran parte vinculadas con la concentración de sus fuentes económicas. Esto ha llevado a la contracción e incluso desaparición de varias de estas instituciones. Así, si en 1989 había en el Area Metropolitana de Buenos Aires unas 35 ONGs especializadas en vivienda, en 1992 habían disminuído a la mitad las que tenían, por lo menos, algún proyecto en vivienda.[32]
Entre setiembre del 92 y diciembre del 95 se realizaron en el país 105.679 viviendas por medio de la operatoria FONAVI, correspondiendo la mayor concentración, 13.566, a la provincia de Buenos Aires. Las soluciones habitacionales en el mismo periodo alcanzaron a 13.181, correspondiendo también la mayor concentración - 5.288- a la provincia de Buenos Aires
PRODUCCION DE VIVIENDAS Y SOLUCIONES HABITACIONALES TERMINADAS EN LOS EJERCICIOS 1993 A 1995.
El siguiente cuadro sintetiza la situación
CUADRO 5
AÑO
Las obras que se continuan en la provincia se hacen en parte a través de las operatorias Fonavi (unos 150 millones por año) y FOPROVI (unos 50 millones) y en parte con sistema compartido, es decir una parte del financiamiento y el terreno lo aporta una entidad intermedia. El FONAVI otorga también préstamos personales que pueden ser para construir como también para ampliar o terminar la vivienda.
El Instituto también recibe fondos del Ente de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, que varían entre 2 y 6 millones por año, pero que en casi su totalidad no son destinados a la realizacion de vivienda, sino a obras de infraestructura puntual para conectar barrios.
CUADRO 6
PARTIDO
FUENTE: Subsecretaría de Vivienda de la República Argentina.Nota: Se entiende por soluciones habitacionales financiamientos otorgados para completamiento, refacción o ampliación de vivienda.
9.-CONCLUSIONES
El área de Buenos Aires ha sido el ámbito de implementación de diferentes programas habitacionales, tanto provenientes de la esfera nacional como provincial, como también surgidos de las mismas municipalidades y entidades intermedias, sea actuando solas como asociadas a organismos gubernamentales.
La revisión de la acción oficial en materia habitacional en el área del conurbano muestra algunos desfasajes e interrupciones y, en síntesis, una oferta que no alcanzó a cubrir el déficit.
La acción estatal se ha complementado o a veces ha sido reemplazada por la correspondiente a las entidades intermedias entre las que deben citarse la Cooperativa Hernández en Quilmes, Procom en Florencio Varela y Madre Tierra en los municipios de la zona oeste, entre otras. Estas entidades han generado varios proyectos exitosos pese a que sus recursos son escasos. Tienen a su favor el apoyo de la población y la capacidad para la prosecución de la tarea. En los últimos años la asociación con el municipio y a través del mismo con la provincia ha resultado ser una estrategia conveniente.
Las realizaciones habitacionales efectuadas no llegan a cubrir la demanda. En el conurbano el déficit habitacional se estima en 803.212 incluyendo los hogares hacinados en casa A y departamento, calculándose en 207.302 las viviendas irrecuperables. Si se considera que el costo medio de una vivienda provista por el Estado es de 13.000$, se necesitaría 2.800 millones para cubrir ese deficit. Si se incluyen las viviendas recuperables, estimadas en 595.910 la inversión necesaria se incrementaría en 4.000 millones más, lo que totalizaría unos 6.800 millones. [35]
Por otra parte la solución al problema habitacional no debe desvincularse del habitat, es decir los problemas no terminar con el sumnistro de vivienda.
Por último es necesario rescatar la organización espontánea de los pobladores. Las mismas características ambientales de las áreas carenciadas han dado lugar en muchos casos al fortalecimiento de ciertas redes de relación social que han tendido a contrarrestrar el escaso apoyo que a veces han tenido estas áreas desde el Estado.
Un proyecto habitacional integral para el área de Buenos Aires debe incluir la urbanización del sitio, el mejoramiento de las condiciones ambientales y la resolución del dominio del lote. Debe partir además de la base de que los pobladores han invertido ya mucho tiempo y esfuerzo en la construcción de su vivienda y muchas veces, con una pequeña inversión adicional, ella puede ser terminada.
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.- Docente e investigadora de las Universidades de Morón y Nacional de Luján.
Este artículo sa basa en una investigación realizada como consultora externa del Proyecto Gasto Público (Secretaria de Programación Económica/ Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD)
[2] .-Sabatini, Fco.- La dimensión ambiental de la pobreza urbana en las teorías latinoamericanas de marginalidad.- Revista Latinoamericana de Estudios urbano- regionales, Eure, Vol. 8, No. 23, diciembre 1981, Santiago de Chile.
[4] En algunos partidos, como Moreno, Merlo y Florencio Varela, más de la mitad de los hogares son deficitarios. .- La mayoría de las veces estos terrenos no poseen, sin embargo, títulos de propiedad en regla.(ver Facciolo,A.M.y Dichter,M.B.- Los barrios de loteo en el Gran Buenos Aires.- Informe final presentado a SVOA, octubre de 1986. Un compendio del mismo apareció en la Revista Medio Ambiente y Urbanización (1987) y también en la Revista de Gadis (1989).
[11]
[12 Merlo, 102 por mil; Matanza, 93; Florencio Varela, 92; Moreno, 91. .- Hasta 1980 el sector privado financia el 70% de la oferta total. A partir de ese año se contrae hasta representar el 50%. (ver Lumi, S., op.cit.)
[14] .- Esto determinó en muchos casos que las obras se construyeran lo más alejadas posible para extender la infraestructura y, como al mismo tiempo se construía en altura para abaratar costos, la lógica consecuencia fue la localización de edificios de varios pisos de altura en áreas de muy escasa densidad.
[16] .- ver Lescano, Cecilia.- Nuevas estrategias en política habitacional, en Medio Ambiente y Urbanización.- Año 10, No.41, diciembre 1992.
[18] ] .- Subsecretaría de Vivienda.- Informe de auditoría de Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires(IVPBA).- agosto 1994.
[21][22]
[23 .- Fundación del Encuentro para la Tierra y la Vivienda.- Tierra y vivienda en la provincia de Buenos Aires durante el período 1987- 1991.- Una política.- Buenos Aires, agosto 1992.
[27] .- A esta cifra habría que agregar las 4.755 viviendas ejecutadas mediante el convenio Banco Hipotecario Nacional /Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires. No las hemos considerado porque no están destinadas a sectores carenciados.
[29]Si se agregan los hogares hacinados (más de 2 personas por cuarto) en "casa A" y en "departamento" el déficit aumenta considerablemente. Sólo en el Gran Buenos Aires las viviendas deficitarias alcanzan a 803.212.
[30] .- Bombarolo, F., Perez Coscio y Stein.- El rol de las instituciones no gubernamentales en el desarrollo en América Latina, Ediciones Ficong, Buenos Aires, 1992.
[34]
