4. Políticas habitacionales e integración en México. Del estado promotor a la promoción inmobiliaria

Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco, Departamento de Sociología. Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.">Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

POLITICAS HABITACIONALES E INTEGRACION EN MEXICO

DEL ESTADO PROMOTOR A LA PROMOCIÓN INMOBILIARIA PRIVADA[i]

 

 

 

 

México es una nación que al llegar el siglo XXI está constituida por una amplia mayoría de familias que habitan una vivienda propia y es hoy, en este sentido, una nación de “propietarios”. Para el año 2000, de acuerdo con las cifra definitivas del XII Censo General de Población y vivienda, el 78.26  % de las viviendas particulares eran propiedad de sus habitantes. Como trataré de mostrar en en este trabajo, se trata de un hecho claramente relacionado con las políticas habitacionales desarrolladas por el Estado mexicano, en particular durante los últimos treinta años.

Con lo anterior como telón de fondo, las páginas que siguen están orientadas a presentar algunas evidencias generales y reflexiones sobre el papel de las políticas habitacionales en los procesos de integración social y urbana, y evaluar de modo muy preliminar y general la reorientación neoliberal de dichas políticas durante los años noventa y el impacto de la misma en dichos procesos.

 

Las políticas habitacionales y la propiedad de la vivienda en los años setenta y ochenta

 

El conjunto de políticas, organismos y programas públicos habitacionales que desde fines de los años ochenta ha sido objeto de diversas reformas inspiradas genéricamente por postulados neoliberales, se consolidó en los años setenta y, hasta cierto punto, se expandió en los años ochenta. Se trata de un conjunto conformado por dos tipos básicos de dispositivos. Por una parte aquellos destinados al financiamiento subsidiado de vivienda de interés social en propiedad; por otra, las múltiples formas de intervención gubernamental relacionadas con el mercado irregular del suelo para vivienda popular y la  consolidación de los barrios populares resultantes de dicho mercado.

 

El apoyo público al acceso a la vivienda de interés social en propiedad

 

El primer tipo de dispositivos, los programas y organismos destinados al financiamiento de vivienda de interés social o de tipo medio en propiedad, desde los años setenta, aunque con antecedentes en la década anterior, ha estado conformado y sigue estándolo en la actualidad, por organismos y programas segmentados de acuerdo con los sectores sociales cuyas necesidades habitacionales cada uno atiende.

El crédito públicamente asistido para la adquisición de vivienda por parte de los sectores de ingresos medios y medios bajos, ha estado canalizado desde 1962, a través del que en sus orígenes fuera el Programa Financiero de Vivienda (PFV), posteriormente y hasta hace tres años operó como fideicomiso del Banco de México bajo el nombre de Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi) y cuyas funciones desempeña, bajo modalidades diferentes, la Sociedad Hipotecaria Federal. Hasta 1989 este dispositivo se sostuvo en recursos provenientes de un encaje bancario obligatorio y, desde entonces en financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y la recuperación de los créditos otorgados.

Por su parte el financiamiento de la vivienda para los trabajadores asalariados del sector privado y del sector público, comenzó a operar en 1973 bajo la forma de sendos fondos solidarios – el Instituto del Fondo para la Vivienda de los Trabajadores (Infonavit) para los primeros y el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (Fovissste) para los segundos -, basados en una aportación patronal obligatoria del 5 por ciento sobre el salario de nómina de cada trabajador, a partir de una reforma constitucional sancionada en 1972.  Aunque estos organismos iniciaron sus operaciones en 1973 con fondos proporcionados por el gobierno federal, sus recursos están constituidos fundamentalmente hasta la fecha por los ingresos provenientes de las apartaciones patronales y los originados en la recuperación de los créditos otorgados.[ii]

Por último, el financiamiento de las necesidades habitacionales de los sectores de más bajos ingresos, constituidos tanto por trabajadores del sector formal, en teoria beneficiarios de los fondos solidarios, como por los trabajadores en el sector informal,  es la franja de la demanda cuya atención ha experimentado, tanto en términos de organismos como de modalidades de apoyo, las variaciones más grandes durante las últimas tres décadas. Se trata en este caso de mecanismos destinados a apoyar el acceso de estos sectores a lo que desde los años ochenta se denomina genéricamente como una “solución” habitacional, la cual puede consistir en una vivienda terminada, pero más comunmente en una vivienda progresiva o pie de casa o un lote con servicios.

En este caso, a diferencia de lo ocurrido con la actual SHF y con los fondos solidarios, cuya continuidad, aunque con oscilaciones considerables, ha estado sostenida en el primer caso por el hecho de estar destinado a la atención de una demanda relativamente solvente y, en el segundo, por un mandato legal difícilmente reversible, se ha tratado siempre de mecanismos dependientes de decisiones programáticas y presupuestales que dependen muy estrechamente de la evolución de las finanzas públicas y de las prioridades del gobierno en turno. Por otro lado se trata de una esfera donde junto a los organismos y programas federales se han desarrollado en diversas entidades federativas, en particular aquellas que se  corresponden con las grandes metrópolis, como el Distrito Federal, el Estado de México y el Estado de Nuevo León, organismos y programas de orden estatal.[iii]

Por otra parte, se trata de dispositivos orientados a proporcionar alternativas a la que ha sido al menos desde los años cincuenta, la forma dominante de solución habitacional y de acceso a la vivienda en propiedad, es decir la vivienda autoconstruida y autofinanciada.

Dentro de los diversos organismos y programas federales correspondientes a esta orientación, creados desde los años setenta, destaca sin duda el Fideicomiso Fondo de Habitaciones Populares (Fonhapo), creado en 1981, el cual operó como pieza importante de la política habitacional federal durante la administración encabezada por Miguel de la Madrid (1982-1988) (véase Duhau, 1989; Ortiz, 1996).

Resultaría imposible aquí desarrollar una presentación detallada de la evolución del marco institucional y las formas de operación de los distintos organismos y programas mencionados, por lo que mi limitaré a destacar lo que considero fueron las principales orientaciones que marcaron su desarrollo hasta fines de los años ochenta.

Lo primero que es necesario destacar es que se trata de un conjunto de dispositivos orientados a atender las necesidades de vivienda a través del acceso a la propiedad. En los años sesenta, cuando los organismos de seguridad social (Imss e Issste) dejaron de financiar conjuntos de vivienda para arrendamiento de bajo costo (Coulomb, 1991: 33;  Villavicencio, 1999: 16), el Estado abandonó definitivamente la producción de vivienda pública, pero además no han existido tampoco mecanismos orientados a apoyar la producción privada de vivienda en arrendamiento (Coulomb, 1991: 35-37). Es decir, en México no existe en realidad vivienda pública ni el Estado apoya  la producción de vivienda en arrendamiento de bajo costo, de modo que el resultado de la política habitacional desarrollada ya desde los años sesenta,  no ha sido la producción de vivienda pública, sino la producción públicamente asistida de vivienda en propiedad privada.

En segundo término, hasta 1988 todos los dispositivos de apoyo público a la propiedad de la vivienda implicaron diferentes grados de subsidio, aplicados sobre todo a través de las tasas de interés, pero también en algunos casos como  el del Fonhapo, a través de descuentos directos sobre el crédito otorgado. Estos subsidios llegaron a ser muy elevados. En este sentido destaca el Infonavit, dado que hasta 1987 aplicó una tasa de interés fija del 4 %, que estuvo siempre muy por debajo de las tasas de inflación (García y Puebla, 1998: 44-46); aunque debe señalarse que, por tratarse de un fondo solidario de vivienda, no se trata en este caso de subsidios otorgados por el Estado sino por una parte de los trabajadores derecho-habientes, la mayoría, a otra parte de los trabajadores, la minoría que ha resultado beneficiaria de un crédito.[iv]

En tercer lugar, los mecanismos de financiamiento de la vivienda de interés social, siempre implicaron la participación de la industria privada de la construcción en la producción de las viviendas, pero con la excepción del PFV / Fovi / SHF esto no se tradujo en la conformación de un mercado de la vivienda de interés social en el cual participaran desarrolladores y promotores privados. En todos los casos, con la excepción mencionada, hasta los años noventa, los desarrolladores fueron invariablemente organismos públicos y sindicatos o, como en una parte de los proyectos financiados por el Fonhapo o por organismos locales como el Fividesu en el Distrito Federal, grupos de beneficiarios organizados bajo la forma de asociaciones civiles.

 

Las políticas relacionadas con el mercado irregular de suelo para vivienda popular y con la consolidación de los barrios populares

 

Si bien no se puede negar la importancia que en el acceso a la vivienda en propiedad han tenido los organismos y programas a los que hemos hecho referencia hasta el momento, y a cuyos resultados me referiré en el siguiente apartado, con mucho la forma predominante de acceso a la vivienda en propiedad ha sido desde hace décadas, la vivienda autoconstruida en un lote de bajo precio adquirido, sobre todo en las grandes ciudades, a través del mercado irregular del suelo. Se trata además de un proceso en que los diferentes órdenes[v] de gobierno han venido interviniendo también desde hace décadas, a través de diferentes mecanismos.

Sería imposible intentar aquí presentar una síntesis ni siquiera mínima de las distintas modalidades asumidas a lo largo de décadas por la participación gubernamental en estos procesos, los cuales por lo demás presentan diferentes ritmos y variantes a lo largo y ancho del país. En todo caso, lo que aquí me interesa destacar es que dicha intervención, practicamente desde los orígenes del fenómeno que se remontan a los años treinta en el caso de la ciudad de México, pero sobre todo desde los años setenta (véase Azuela, 1989: cap. 2, Duhau, 1998: cap. 4), ha estado marcada por dos orientaciones de muy problemática compatibilización. La primera ha consistido en intervenir en las  demandas y conflictos relacionados con el mercado del suelo para vivienda popular, desde la perspectiva de su instrumentación en términos de la incorporación y control políticos de los sectores populares urbanos. La segunda, en el desarrollo de un sistema de regulación y planeación del desarrollo urbano orientado a ejercer un control público sobre el proceso de urbanización.[vi]

Las fórmulas generales resultantes para la gestión de estos dos principios contradictorios de acción, muestran el persistente predominio de la lógica política de control e incorporación de los sectores populares, sobre la de la regulación pública de los procesos de urbanización, pero a través de mecanismos que suponen una presencia gubernamental activa. Se trata básicamente de tres fórmulas que no deben ser interpretadas como el resultado de un diseño calculado y planeado, sino como el producto de una serie compleja de intervenciones y decisiones ad hoc que fueron siendo traducidas progresivamente en mecanismos institucionalizados y relativamente rutinizados.

La primera ha consistido, a través de diferentes formas de disuasión, sanción e inducción, en limitar a un mercado irregular del suelo, lo que en los años sesenta y todavía en buena medida en los setenta, se presentaba como una mezcla compleja y sumamente conflictiva de operaciones inmobiliarias fraudulentas, a veces en gran escala, e invasiones de predios en muchos casos  simuladas por los mismos propietarios presuntamente afectados. De este modo, en el actual mercado irregular del suelo, la subdivision de predios y la compra-venta de los lotes resultantes, se realizan fuera de las normas urbanísticas y de transmisión de la propiedad aplicables, pero esto ocurre por lo general de modo relativamente transparente en lo que respecta a la índole misma de la transacción. Es decir, en la actualidad los oferentes en el mercado irregular del suelo son por regla general efectivamente propietarios del suelo que venden, no se comprometen a extender títulos de propiedad a favor de los compradores ni tampoco a introducir los servicios públicos; esto es, operan irregularmente pero no de modo fraudulento.[vii]   

Ahora bien,  en esta “normalización” del mercado irregular del suelo, han jugado un papel fundamental las otras dos fórmulas: los programas de regularización de la propiedad y las acciones y programas de introducción de servicios públicos en los asentamientos populares. Los primeros, poseen en el caso de la ciudad de México antecedentes que se remontan a los años cuarenta, pero fueron institucionalizados y comenzaron a ser aplicados de modo generalizado a nivel nacional, al menos en lo que se refiere a las tierras de propiedad ejidal y comunal[viii], en los años setenta, a partir de la creación en 1974 de la actual Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett). Como veremos más adelante, la regularización de la propiedad no sólo ha sido una política que tuvo continuidad durante los años noventa, sino que en realidad es durante esa década que su aplicación se hizo verdaderamente masiva. Probablemente su papel más destacado ha consistido precisamente en la normalización del mercado irregular del suelo, al operar como un mecanismo que regula indirectamente las formas de operación de los vendedores y las expectativas de los compradores (Duhau, 1999).

Por su parte, las acciones y programas de introducción de obras de urbanización y de servicios públicos en los asentamientos populares resultantes del mercado irregular del suelo, son desde hace décadas parte del quehacer cotidiano de las autoridades y administraciones locales, con apoyo en gran medida, con la excepción del Distrito Federal, en recursos de origen estal y federal y, mucho más recientemente, en recursos obtenidos a través de la descentralización de ingresos federales[ix]. Al respecto, las modalidades aplicadas han sido muy diversas y variables, tanto a lo largo del tiempo como territorialmente. En todo caso dos cosas están clara al respecto. La primera es que, salvo en el caso de asentamientos establecidos en lugares que por su topografía y condiciones naturales hacen virtualmente imposible su consolidación como áreas habitacionales, la tendencia general ha sido consistente en cuanto la progresiva introducción de obras de urbanización, servicios y equipamientos públicos, con relativa, aunque variable, independencia respecto de la regularización de la propiedad del suelo. La segunda que los procesos de consolidación de los barrios populares a través de la introducción progresiva de infraestructura urbana, servicios y equipamientos han sido y continúan siendo todavía en buena medida, una condición decisiva para la persistencia y reproducción del clientelismo urbano (cfr. Duhau, 1999a).

 

Reformas e innovaciones en los años noventa

 

Veamos a continuación de modo muy breve cuáles han sido los principales cambios introducidos en los instrumentos de la política habitacional hacia fines de los años ochenta y durante los años noventa, y las orientaciones que los han presidido.[x]

Un primer grupo de reformas ha consistido en modificaciones a las condiciones de otorgamiento de los créditos destinadas a reducir los subsidios otorgados a los beneficiarios de los mismos. Desde fines de los años ochenta los créditos otorgados por todos los organismos de vivienda comenzaron a ser establecidos en número de veces el salario mínimo, indizándose el monto de los saldos insolutos de acuerdo con de dicho salario. Pero además, en el caso de los fondos solidarios, en 1992 se comenzó a aplicar una tasa de interés fijo del 6 por ciento sobre el saldo así indizado; en el caso del Fovi se aumentaron las tasas de interés a fin de acercarlas a las tasas bancarias; y en el caso del Fonhapo a partir de 1991 se fueron reduciendo los subsidios directos a través de descuentos sobre el monto prestado hasta ser eliminados por completo (Duhau y Schteingart, 1999: 235).

Un segundo grupo de reformas se orientó a la individualización de los mecanismos de otorgamiento de crédito. A partir de 1990, en el caso del Fovissste, y de 1992 en el caso del Infonavit, se eliminaron las llamadas promociones externas a través de las cuales los sindicatos, que operaban  como promotores, seleccionaban a los derechohabientes que habrían de recibir el crédito, siendo sustituidas por un sistema de puntaje individual basado en el ingreso, el tiempo de aportación al fondo, la edad del derechohabiente y la composición de su núcleo familiar.  Esta misma orientación en el caso del Fonhapo, un organismo que otorgaba financiamiento a grupos de solicitantes organizados, más que traducirse en el cambio del procedimiento para la integración del grupo de beneficiarios en cada proyecto, implicó la progresiva reducción de sus actividades.[xi]

El tercer grupo de reformas, que se dio en conjunto con el anterior, se ha orientado a convertir a los organismos de vivienda, en particular al Infonavit y el Fovissste, en organismos exclusivamente financieros, de modo tal que sean empresas privadas las que se hagan cargo del desarrollo y la promoción de la vivienda de interés social.

Otras innovaciones han estado orientadas a promover el ahorro para la vivienda y a procurar asociar la obtención de un crédito para vivienda o de un subsidio habitacional, al esfuerzo individual de ahorro. Para ello se autorizó la constitución de sociedades de ahorro y préstamo; en el caso del Infonavit a través del mecanismo de puntaje para la obtención del crédito, se premian las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales y; desde 1988 se puso en marcha el Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (Vivah), el cual otorga actualmente subsidios directos de 21,000[xii] pesos para vivienda progresiva a solicitantes con un ahorro previo de 7,000 pesos, mediante un mecanismo de calificación socio-económica y sorteo (véase Sedesol, 2001). En conjunto, a diferencia de las reformas introducidas en las condiciones y reglas de operación de los cuatro grandes fondos, estos mecanismos han tenido hasta ahora un impacto reducido. En el caso del Infonavit, de un total de más de 11 millones y medio de trabajadores “vigentes” en 1999, sólo el irrisorio número de 885 se encontraba inscripto en un programa de ahorro (Infonavit, 2001: 7). En cuanto al programa Vivah, aparentemente diseñado para sustituir al Fonhapo, en tres años de operación (1998-2000) había asignado un total de 48,884 subsidios.

            Por último, junto con la reforma de la ley agraria sancionada en 1992, orientada a posibilitar la transformación en propiedad privada de las tierras bajo el régimen de propiedad ejidal[xiii], durante los años noventa el gobierno federal, utilizando los procedimientos institucionalizados desde los años setenta, promovió en escala masiva la regularización de la propiedad del suelo y la consolidación de las colonias populares. Durante el lapso 1989-1995, en el marco del Programa Nacional de Solidaridad y aplicando los recursos asignados al mismo y, posteriormente dando continuidad a los programas de regularización y a través de la descentralización hacia los gobiernos municipales de los recursos federales previamente asignados al Pronasol (véase nota 8).

 

Políticas habitacionales  y  vivienda propia: del Estado promotor a la promoción del mercado de vivienda de interés social y popular

 

Hemos revisado hasta el momento las grandes líneas e instrumentos de la política habitacional desarrollados desde los años setenta y la reorientación de los mismos durante los años noventa. En este apartado presentaré un conjunto de datos generales que permiten observar el papel desempeñado por la política habitacional en la producción de vivienda, en el acceso a la propiedad de la misma y en la evolución de las condiciones habitacionales existentes en el país, procurando destacar los cambios que a este respecto, parecen en principio estar asociados con las reformas llevadas a la práctica durante la última década.

En el cuadro 1 se presentan datos relativos a los créditos otorgados por los grandes fondos de vivienda y por el programa Vivah, de reciente creación,  durante ambos períodos.

Entre 1973 -año en que comenzaron a operar los fondos solidarios-, y 1990, es decir un lapso de 18 años, los  cuatro grandes fondos nacionales (Infonavit, Fovissste, Fovi y Fonhapo),  otorgaron a nivel nacional un total de 2,042,272 créditos para vivienda. Si bien las cifras no son estrictamente comparables[xiv], entre 1995 y 2000 esos mismos fondos, más el programa Vivah otorgaron 1,403,606 créditos. De este modo, durante la segunda mitad de los años noventa, cuando podemos suponer que se manifiestan ya en plenitud los efectos de las reformas introducidas a fines de los años ochenta y la primera mitad de los años noventa, se produce un aumento notable del número promedio de créditos para vivienda otorgados anualmente.

Ahora bien, esta tendencia general, tal como se desprende también de las cifras del cuadro 1, no indican una evolución homogénea del crédito otorgado por los diferentes organismos y por consiguiente de las posibilidades de acceso al mismo por parte de los diferentes sectores sociales que cada uno de ellos atiende.

 

                                                                 CUADRO 1

México

            Créditos otorgados por los institutos y fondos federales de vivienda

 

                                                         1973-1990  Promedio  1995-2000   Promedio

                                                                                  anual                               anual

 

                   Infonavit                          813,449 *    36,975      856,255       142,709     

                   Fovi                                 762,602 *    34,664      285,223         47,537

                   Fonhapo (1982-1990)   347,408      43,426        78,458         13,076                       

                   Fovissste                        121,813 *       6,127      134,786        22,464

                   Programa VIVAH

                   (1998-2000)                              ----             -----        48,884           8,147

 

                   TOTAL                          2,045,272     121,192   1,403,606        233,933

 

                    * Incluye solamente créditos para vivienda terminada

                    Fuentes:  García y Puebla, 1998: cuadro 5, p. 31; Ortíz 1996: cuadro

                    1, p. 47 y cuadro 6, p. 60, Infonavit, 2001: p.2.

 

 

En realidad es fundamentalmente el número de créditos otorgados anualmente  por el Infonavit el que experimenta un crecimiento espectacular. El Fovi otorgó durante el período 1995-2000 un promedio anual de 47,537 créditos, que si bien es superior al promedio que registró durante el período 1973-1990, es inferior al que había registrado durante la década de los ochenta, que fue de 59,911 créditos anuales (García y Puebla, 1998: cuadro 5, p. 31). En cuanto al crédito dirigido a los sectores de más bajos ingresos –es decir el otorgado por Fonhapo desde 1982 y a través del programa Vivah desde 1998-, durante el período 1995-2000 pasa a ocupar un papel marginal en comparación con el que había tenido entre 1982 y 1990.

Si a esto sumamos algunas evidencias disponibles respecto del perfil de ingresos de los beneficiarios del crédito de Infonavit en años recientes, la conclusión que se puede desprender es que globalmente, las reformas de los años noventa han implicado el crecimiento global del crédito para vivienda de interés social y de interés medio, al mismo tiempo que dicho crédito ha tendido a ser canalizado fundamentalmente a sectores de ingresos medios.  En efecto, hasta 1992, el Infonavit tenía como norma que del total de créditos de cada promoción, 50 % debía ser otorgado a trabajadores que ganaran entre 0.5 y 1.25 salarios mínimos, 35 % a trabajadores con ingresos entre 1.26 y 2 salarios mínimos, y 15 % a trabajadores con ingresos de más de dos salarios mínimos. (García y Puebla, 1998: 130).  Esta regla de distribución implicaba que 85 % de los créditos debían ser otorgados a trabajadores con ingresos no superiores a dos salarios mínimos, y aunque se desconoce en qué grado fue efectivamente aplicada, existen evidencias de que la mayoría de los beneficiarios del crédito fueron efectivamente hasta los años ochenta trabajadores cuyos ingresos no superaban los dos salarios mínimos[xv]. Por su parte, datos proporcionados por el Instituto para los años 1998 y 1999, muestran que la proporción se invirtió, constituyendo ahora la mayoría de los beneficiarios trabajadores con ingresos de más de tres salarios mínimos y una reducida minoría de 15.2 % de trabajadores con ingresos de hasta dos veces el salario mínimo (cuadro 2). Así, teniendo en cuenta que desde siempre los beneficiarios del crédito otorgado por Fovi y actualmente por la SHF han sido fundamentalmente los sectores de ingresos medios, resulta que durante los últimos años no menos de las dos terceras partes del crédito canalizado a través de mecanismos públicos ha estado dirigido a estos sectores.

 

CUADRO 2

INFONAVIT. CREDITOS REGISTRADOS POR NIVEL DE INGRESOS

1998 y 1999

 

               Nivel de Ingreso en VSM *                 Total                               %

 

               Hasta 2.00                                          46,732                            15.2

              2.01 – 3.00                                          87,370                            28.5

              3.01 – 4.00                                          74,644                            24.3

              4.01 y Más                                           95,576                            31.1

* Ingreso en número de salarios mínimos

Fuente: Infonavit, 2001: 2.

 

 

Teniendo en cuenta además que en la actualidad el desarrollo y promoción de las viviendas cuya adquisición, y en parte producción, es financiada por los organismos públicos de vivienda, es realizada por empresas que ofrecen distintos “productos” o alternativas entre las cuales pueden optar los acreditados de Infonavit, Fovi y Fovissste,  los datos reseñados indican tres cosas: 1) que efectivamente las reformas introducidas en el Infonavit han permitido expandir de modo muy significativo el crédito para vivienda destinado a los trabajadores formales del sector privado; 2) que este crédito opera actualmente como motor fundamental de un mercado aparentemente en expansión de vivienda de interés social y de tipo medio, cuya demanda es sostenida por los créditos individuales otorgados por el Infonavit y la SHF  y, en mucha menor medida por el Fovissste y; 3) que estos mecanismos están atendiendo fundamentalmente las necesidades habitacionales correspondientes a sectores medios.

Ahora bien, en términos de la definición de políticas habitacionales que aquí he planteado, la contrapartida de lo anterior ha sido, por una parte, lo que podríamos denominar como desregulación o facilitación del mercado de suelo para vivienda popular a través de la ya mencionada masificación de los programas de regularización de la propiedad del suelo y, por otra, la presencia sostenida y  creciente de la inversión pública en la consolidación de los asentamientos populares.

En cuanto a la masificación de los procedimientos de regularización de la propiedad del suelo, al menos en lo que respecta a las tierras de propiedad  ejidal, las evidencias disponibles resultan contundentes. Es realmente durante la década de los noventa que los programas de regularización se aplicaron en una escala masiva (véase cuadro 3), los cuales acompañaron durante el período 1989-1994 el mejoramiento también a escala masiva de los asentamientos populares con recursos proporcionados a través del Programa Nacional de Solidaridad[xvi] y, durante los últimos años, como ya se ha señalado, a través de la descentralización hacia a los gobiernos municipales de ingresos federales destinados a ese mismo objetivo.

 

 

Cuadro 3

Lotes regularizados por la Corett a nivel nacional

        

                                       Período                                  Lotes regularizados

          

1974-1988                                                                                  288,130

1989-1994                                                                            1,216,746

1995-2000                                                                                   686,415

                      

                                  Total                                                2,191,291

 

                                   Fuente: Corett, 2001.

 

 

En este sentido, durante los últimos treinta años es la inversión pública federal y estatal y, de modo creciente desde mediados de los años ochenta, la municipal en las ciudades medias y grandes, el factor que explica el mejoramiento sostenido del acceso a los servicios públicos domiciliarios. Los datos recopilados en el cuadro 4 muestran como entre 1970 y 2000 las características de la vivienda han venido mejorando en forma sostenida, pero además que ese mejoramiento ha sido significativamente mayor en lo que respecta al acceso a los servicios básicos, el cual depende estrechamente de la inversión pública y además, que dicho acceso se aceleró considerablemente durante los años noventa.

 

CUADRO 4

México – total nacional

Porcentajes de viviendas particulares propias, con techos y muros de materiales

duraderos  y con disponibilidad de servicios básicos

                                       Año

                                                                ------------------------------------------------                                         

                                                               1970         1980      1990          2000

 

En propiedad                                         66.0          70.4        77.9          78.3

Techo de teja, concreto o tabique       55.5          58.8        61.3           69.2

Muros de tabique, block o piedra        44.1          56.1        68.9           78.9

Con disponibilidad de agua dentro

De la vivienda o del lote o edificio       48.9          65.6         76.4          95.0

Con drenaje                                            41.1          51.0         63.6          81.3

Con electricidad                                     58.3          74.8         87.5          97.9

 

Fuentes: para 1970, 1980 y 1990, Schteingart y Solís, 1994; para 2000, XII

Censo General de Población y Vivienda

 

En suma, a la entrada del nuevo milenio, México es una nación compuesta por unidades domésticas que de forma absolutamente predominante son propietarias de las viviendas que habitan – el 78.3 de las viviendas habitadas en el año dos mil fueron registradas censalmente como viviendas propias- y estas viviendas han mejorado consistentemente sus condiciones durante los últimos treinta años. Se trata de un hecho que sin duda está vinculado a las políticas habitacionales desarrolladas durante ese mismo período. Unas políticas, que tanto en los años setenta y ochenta, como en los noventa, han promovido  la consolidación de la vivienda propia como modelo habitacional ampliamente dominante, bajo dos variantes fundamentales. La primera, minoritaria pero con un papel muy significativo (entre el 15 y el 20 % de los más de 21 millones de viviendas existentes en el año 2000), consiste en la vivienda de interés social y media financiada y subsidiada en diversos grados mediante mecanismos públicos y organizada en buena medida en en conjuntos habitacionales. La segunda, absolutamente mayoritaria, consiste en la vivienda unifamiliar autoconstruida y autofinanciada en un lote propio adquirido formal o informalmente  y apoyada indirectamente a través de la inversión pública en infraestructura urbana y servicios públicos.

En cuanto a los cambios fundamentales ocurridos en los años noventa, han implicado cuatro cosas fundamentales: 1) la sustitución del Estado y de los mecanismos y agentes corporativos a él asociados, en la promoción, planeación y adjudicación de la vivienda de interés social, por agentes privados, en particular grandes empresas desarrolladoras; 2) la conformación de un mercado de la vivienda de interés social y medio, en el cual los organismos públicos de vivienda suministran el crédito a los compradores, y la empresa privada desarrolla, promueve y produce la vivienda, financiando en parte sus operaciones mediante el crédito otorgado a los primeros; 3) la mercantilización de la vivienda de interés social y la reducción de los subsidios, en particular en lo que respecta a la vivienda financiada por el Infonavit, se ha traducido simultáneamente en un crecimiento significativo del financiamiento y en un cambio en los niveles de ingreso de la población atendida que favorece a los sectores de ingresos medios; 4) La liberalización creciente del mercado de suelo para vivienda popular y la reducción de los mecanismos públicos de financiamiento y planeación del desarrollo de esta vivienda a un papel marginal, bajo la forma del ahorro y préstamo para la vivienda progresiva y el mejoramiento de vivienda.

En suma, el cambio de orientación en las políticas habitacionales, por una parte se ha apoyado sobre todo en la reforma de las reglas de operación de dispositivos preexistentes fuertemente institucionalizados como el Infonavit, el Fovi  y por otra, se articula en torno a los grandes lineamientos que han venido siendo promovidos a escala internacional por organismos como el Banco Mundial y su fiflial regional, el Banco Interamericano de Desarrollo, a saber:

 

1) Otorgar al mercado y a la empresa privada un papel central en la atención de la problemática habitacional.

2) Facilitar el desarrollo del mercado del suelo a través de la reducción de los costos de transacción, el desarrollo y simplificación de los sistemas de registro y  la formalización de los derechos de propiedad.

3) Promover mecanismos de ahorro para la vivienda, reducir los subsidios de aplicación generalizada a través de las tasas de interés y otorgar subsidios a la demanda focalizados en la población de más bajos ingresos.

4) Descentralizar los procesos de financiamiento, promoción y producción habitacional, promoviendo la movilización de las iniciativas y los recursos locales.

 

            Como hemos visto, la primera de estas orientaciones ha tenido una traducción cabal a través de las formas de operación de los grandes fondos destinados al financimiento de vivienda. La segunda se ha expresado sobre todo en la aplicación masiva de programas de regularización de la propiedad del suelo y el Programa de Certificación de Derechos Ejidales (Procede) y, en menor medida, en la reducción de los impuestos al traslado de dominio. La tercera ha sido aplicada con fuerza en lo que respecta a la eliminación de los subsidios de aplicación generalizada, también a través de las reglas de operación de los fondos de vivienda, pero con resultados muy limitados en lo que respecta al desarrollo de los mecanismos de ahorro para la vivienda y a una escala mínima en lo que respecta al otorgamiento de subsidios a la demanda, los cuales, a diferencia de los cambios en las formas de operación de los fondos para el financiamiento de vivienda, requieren de la aplicación de recursos fiscales. Por último, la descentralización ha estado ausente en lo que respecta a las fuentes de financiamiento, que continúan concentradas en fondos de carácter federal, y en lo que respecta a la regularización de la propiedad del suelo en tierras bajo el régimen ejidal y comunal, las cuales continúan bajo jurisdicción federal, pero se ha expresado en los últimos años en la descentralización a los municipios de recursos destinados al mejoramiento de los asentamientos populares urbanos y comunidades rurales y en el hecho de que, el magramente financiado programa Vivah, requiere para su aplicación, que los gobiernos estatales provean el suelo urbanizado (con cargo a los beneficiarios) para los proyectos de vivienda progresiva ejecutados por empresas privadas con apoyo en los subsidios directos que este programa otorga a familias con ingresos no superiores a los dos salarios mínimos.

 

Las políticas habitacionales y la integración social y urbana

 

Aún si contáramos con las evidencias necesarias, sería imposible desarrollar aquí una evaluación minuciosa de los resultados y efectos en el plano de la integración social y urbana inducidos por las políticas habitacionales, por ello mi limitaré a abordar algunos aspectos que considero centrales.

En lo que respecta, a la vivienda de interés social, esta se ha traducido, en particular en lo que hace al papel del fondo más importante, el Infonavit, en un modelo habitacional del tipo “gran conjunto”. En la ciudad de México, de las 228, 806 viviendas terminadas, financiadas por este instituto entre 1973 y 1992, 177,260, es decir el 77.4 % corresponden a conjuntos de más de 1,000 viviendas y de ellas, 112,858, es decir casi la mitad del total, a conjuntos de 3000 o más viviendas (García y Puebla, 1998: cuadro 12, p. 78).

Por otro lado, el papel central que comenzaron a desempeñar las grandes empresas desarrolladoras durante los años noventa, no parece haber implicado el desplazamiento de los grandes conjuntos como modelo dominante. Por ejemplo hacia fines de 1999, en el municipio conurbado de Ixtapaluca, situado al oriente del Distrito Federal, algunas de las mayores empresas desarrolladoras del país, estaban produciendo en seis grandes conjuntos, casi 50,000 viviendas. El más grande de ellos, San Buenaventura, cuenta con más de 20,000 viviendas distribuidas en cuatro secciones. Se trata en este caso de desarrollos amparados en la figura del “conjunto urbano” vigente en el Estado de México y no estrictamente de unidades habitacionales, lo cual indicaría que se trata de desarrollos destinados a albergar diversas funciones urbanas. Sin embargo, un estudio exploratorio que realizamos a fines de 1999, nos permitió comprobar que, en lo fundamental se trata de grandes, incluso enormes, conjuntos de vivienda homogénea y desarrollada en dos o tres niveles, que aunque cuentan con equipamientos como mercados, escuelas, áreas verdes y, en el caso de los más grandes, con centros comerciales, ni están articulados a un tejido urbano preexistente, ni difieren significativamente de las grandes unidades habitacionales producidas en décadas anteriores.

Los factores que explican el persistente predominio del modelo “gran conjunto” tienen que ver con la reducción al máximo posible de los costos de producción a través de desarrollar suelo barato y por consiguiente localizado en la gran periferia, con base en unos pocos prototipos de vivienda producida en serie, con tecnología de avanzada y a bajo costo. En este sentido, la lógica de actuación de los promotores públicos y corporativos durante los años setenta y ochenta y la de los privados durante los noventa no difiere significativamente. Si en el Distrito Federal desde hace años los desarrollos de interés social muestran escalas mucho más reducidas, ello se debe a la inexistencia de grandes superficies urbanizables. A esto hay que agregar el hecho que, desde los años ochenta, los cambios en los programas de vivienda estuvieron orientados a manejar la brecha creciente entre los costos de producción de la vivienda y el poder adquisitivo de los beneficiarios de los programas, reduciéndose 20 % el tamaño en el caso del Infonavit (Duhau, 1993: 228-229) y, en la actualidad gran parte de la vivienda de interés social que se produce no supera los 50 metros cuadrados.

Es ampliamente conocido que los grandes conjuntos habitacionales no han resultado una buena solución ni en México ni en ninguna parte.  En primer lugar, se integran con dificultades al tejido urbano y su diseño concebido para concentrar la función habitacional, impide los cambios que  experimenta espontáneamente el tejido urbano cuando no está sujeto a rígidos planes de utilización del suelo. En segundo lugar, el uso y apropiación de los espacios y bienes colectivos se convierte en un problema que prácticamente nunca puede ser resuelto adecuadamente. En el caso de México, por tratarse además de un tipo de vivienda que ha estado sujeta a la lógica de la propiedad en condominio[xvii], generalmente dentro de un estatuto formal  confuso para los habitantes, estas cuestiones resultan agravadas (Véase Duhau, et al, 1998; Villavicencio, et al: caps 3 y 4). En general, no parece arriesgado afirmar que el modelo condominial se ajusta con dificultades a la vivienda popular. Aunque, está claro que este ajuste se facilita en una escala pequeña.

A pesar de ello, a diferencia de lo que se puede observar en países como Francia o, peor aún en Estados Unidos, el conjunto de vivienda de interés social no ha sido en México objeto de estigmatización ni ha dado lugar a la formación de guetos y los grados de satisfacción con la vivienda manifestados por sus habitantes son relativamente altos[xviii]. Sin embargo, esta situación parece estar cambiando. Así, en el Distrito Federal, la Procuraduría Social, aunque es una órgano que fue creado en 1989 como un ombudsman administrativo destinado a defender a los ciudadanos ante actos u omisiones del gobierno de la ciudad, ha venido concentrando sus esfuerzos en atender la problemática de la vivienda en condominio y en particular de los conjuntos habitacionales. Por otra parte, en fechas recientes, estos conjuntos han comenzado a concitar la atención de la prensa y de programas de radio con una amplia audiencia, como es el caso de Monitor, los cuáles han comenzado a exhibirlos como una suerte de  catástrofe urbana. Como suele ocurrir, aunque es probable que la atención de los medios no aporte gran cosa a la atención de la problemática de estos conjuntos, bien puede ocurrir que contribuyan a la difusión de estereotipos negativos.[xix]

Ahora bien, si como parece ser el caso,  y más allá de las imágenes que han comenzado a difundir los medios de comunicación, efectivamente ciertos conjuntos habitacionales parecen haber evolucionado de modo problemático, es necesario preguntarse en qué medida esta evolución depende de factores atribuibles a sus características en cuanto espacio habitacional o, más bien a cambios generales en las condiciones para la integración social de la población que allí habita. En este sentido no parece arriesgado afirmar que estas condiciones se han venido deteriorando de modo persistente debido a un conjunto de factores concurrentes: reducción de los niveles reales de ingreso de los habitantes, informalización del mercado de trabajo, dificultades crecientes para la integración de los jóvenes a través de la educación formal o la construcción de una carrera laboral que ofrezca perspectivas de mejora y movilidad en el mediano y largo plazos, entre otros. Es decir, se trataría de un hábitat que además de experimentar problemas de gestión y de convivencia atribuibles a sus características intrínsecas, tiende a concentrar ahora una población en dificultades.[xx]

Pero hay otra dimensión que debe ser subrayada, y que se relaciona con las ventajas y desventajas del modelo de hábitat resultante de la otra gran línea de política habitacional, la constituida en torno a los asentamientos irregulares y la vivienda auto-construida. En relación con esta última, la vivienda de interés social,  dada su incapacidad para crecer o para ser físicamente adaptado salvo marginalmente, reduce los diversos usos posibles y satisfactorios de la vivienda popular al uso habitacional por hogares nucleares.

Es que es necesario tener en cuenta que, en contextos como el mexicano, la vivienda popular funciona escasamente como “propiedad” en el sentido abstracto del término, que reivindican por ejemplo propagandistas neoliberales como Hernando de Soto y su Instituto Libertad y Democracia (véase de Soto, 1986 y 2001). Es decir, raramente es objeto de operaciones de compra-venta y prácticamente jamás es utilizada como respaldo formal para la obtención de crédito. En cambio, cuando el hecho de que ha sido erigida en un lote individual lo permite, funciona como recurso patrimonial aplicable de modo flexible a diferentes fines: la vivienda y su crecimiento y adaptación a los cambios en la situación del núcleo doméstico; la generación de alojamiento adicional a través de la construcción en el espacio disponible en el terreno o en planta alta, ya sea destinada a parientes (hijos o hijas casadas, p.e.) ya sea a la obtención de una renta; como local destinado al funcionamiento de un taller o de un comercio (taller de reparación, tienda de abarrotes, salón de belleza, etc.)

Y esto nos remite a la cuestión del papel jugado en los procesos integración social y urbana por el modelo de política habitacional conformado por los procesos de urbanización irregular y la gestión política de los mismos, la regularización de la propiedad y la consolidación de los barrios populares.

Si observamos los resultados de este modelo en una perspectiva de largo plazo, con todas sus contradicciones e incluso perversiones, resulta de todos modos indudable que, en conjunto, ha venido funcionando como un mecanismo de integración bastante exitoso en sentido social y, con diversas limitaciones, también en sentido urbano. Desde una perspectiva social, se muestra como una alternativa muy superior a la vivienda en renta deteriorada en áreas urbanas en decadencia, las cuales tienden a funcionar como aglomeraciones de pobreza. Por varias razones. En el mediano y largo plazo los asentamientos populares tienden a albergar una población mucho más heterogénea de lo que habitualmente se supone y; en ellos, por las razones ya apuntadas, la vivienda propia constituye un  recurso muy importante.

Pero esta es sólo una cara de la moneda. La otra es que, en buena parte de los casos el mercado irregular del suelo produce un tejido urbano con serios problemas de conectividad interna y externa, vialidades inadecuadas y muchas veces verdaderamente tortuosas, escasez de áreas adecuadas para la localización de los equipamientos y en general para el desarrollo de las funciones urbanas no habitacionales. Y, peor aún, en muchos casos implica la urbanización de áreas irremediablemente inadecuadas, inundables, sujetas a riesgos diversos, con grandes pendientes ...

Por otro lado, son aplicables a los barrios populares las mismas consideraciones que a los conjuntos de vivienda de interés social: el acceso a la vivienda propia constituye sin duda un mecanismo de integración, pero se trata de un mecanismo que opera actualmente en un contexto económico-social que ha venido cambiando en sentido negativo respecto de las condiciones generales de vida, las expectativas de futuro y la movilidad social de de los sectores populares urbanos.

 

BIBLIOGRAFIA

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[i] Una versión ligeramente diferente de este texto fue publicada bajo el título “Políticas habitacionales e integración. Los camios en la era neoliberal”, en Trace Travaux et Recherches dans les Amériques du Centre, diciembre de 2001, nro. 40, pgs. 34-45.

[ii] Para una presentación sistemática de la evolución y características de las políticas y organismos habitacionales públicos hasta 1987, véase Schteingart, 1989, cap. 3.

[iii] Aunque practicamente no haré referencia en este trabajo, por razones de espacio y a fin de simplificar la exposición,  a los organismos viviendistas de orden estatal, es importante señalar que  en algunas entidades han desempeñado un papel significativo y, por consiguiente, los datos aquí menejados respecto del crédito para vivienda no son exhaustivos. En el Distrito Federal, por ejemplo, la Dirección General de la Habitación Popular financió alrededor de 36,000 viviendas entre 1970 y 1976 (Coulomb, 1991: 37) y el Fividesu otorgó en los años ochenta y noventa un número significativo pero difícil de cuantificar de créditos para vivienda (véase Villavicencio, et al, 2000: 53-72); en el Estado de México el Instituto Auris promovió programas de vivienda progresiva durante los años setenta y ochenta; y en Nuevo Leon, el Fomerrey jugó en los años setenta y ochenta un importante papel en el desarrollo de programas de lotes y servicios.

[iv] “Una estimación hecha por el propio organismo (Infonavit, 1987), indicó que el total acumulado de créditos ejercidos hasta 1986 había satisfecho cerca de 17 % de la demanda real. Otro cálculo más reciente (Puebla, 1992), encontró que para 1990 la población demandante (entre los derechohabientes del Infonavit) era de 4,6660,893, yque el Ifonavit en un lapso de 18 años había atendido aproximadamente a 19.2 % de su demanda real, lo cual representa un promedio de 1.1 % anual.” (García y Puebla: 1998: 35-36)

[v] Los tres órdenes (o “niveles” ) de gobierno existentes en México son el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales.

[vi] Para el caso de la zona metropolitana de la ciudad de México véase un análisis detallado del papel jugado por estas dos orientaciones en Duhau, 1998: capítulo 4.

[vii] Para una presentación argumentada de esta cuestión véase Duhau, 1999: p. 84 y siguientes.

[viii] La propiedad ejidal y comunal constituyen formas de propiedad a través de las cuales se realizó la reforma agraria en México a partir de los años treinta. Fueron concebidas para otorgar tierras a los campesinos por medio de la expropiación y subdivisión de las grandes propiedades agrarias, bajo modalidades que impidieran su posterior venta o arrendamiento.

[ix] A partir de 1996 los recursos destinados por el gobierno federal a través de los ramos 26 y 33 al desarrollo regional y local, comenzaron a ser descentralizados a los gobiernos municipales primero a través del Fondo de Inversión Social y actualmente del Fondo de Desarrollo Social Municipal, bajo la condición de que los mismos sean invertidos en urbanización y equipamiento y servicios públicos en comunidades pobres. Véase Scott, 2000.

[x] Para una presentación detallada de estas reformas véase Puebla, 1999; para el caso específico de Infonavit, García y Puebla, 1998: 44-68.

[xi] Durante el período en que el gobierno federal impulso más decididamente las actividades del Fonhapo (1983-1998), este organismo financió un promedio anual de 48,847 acciones de vivienda (Ortiz, 1996: cuadro 1, p. 47); durante el período 1995-2000 este promedio se redujo a 13,076 y a poco más de 6,000 durante el trienio 1998-2000 (Infonavit, 2001: 5).

[xii] Al tipo de cambio actual (febrero de 2002)  el euro se cotiza a alrededor de ocho pesos mexicanos.

[xiii] La reforma de la ley agraria implicó, entre otras cosas, la definición de mecanismos pra la transformación en propiedad privada de las parcelas en propiedad ejidal y comunal; no se cuenta hasta ahora con una evaluación general de su impacto en la oferta de suelo en propiedad ejidal y comunal para usos urbanos

[xiv] Las cifras correspondientes al período 1973-1990 incluyen en los casos del Infonavit y el Fovissste, sólo los créditos para vivienda terminada; las correspondientes a 1995-2000, en cambio abarcan para esos mismos organismos otras líneas de crédito que no se traducen en nuevas viviendas, como liquidación de pasivos, mejoramiento de vivienda y adquisición de vivienda a un propietario anterior. Sin embargo, se trata de líneas de crédito que representaron durante el período 1973-1992 una proporción poco significativa de los créditos otorgados por estas dos instituciones. 

[xv] Si bien no contamos con estadísticas provenientes de la institución en cuanto a la distribución efectivamente verificada, una encuesta realizada a mediados de los años noventa en siete conjuntos habitacionales financiados por el Infonavit, realizados durante el período 1973-1992, la distribución resultante de los ingresos de los jefes de familia fue la siguiente: hasta un salario mínimo 22.5 %, más de 1 a 2, 35.9 %, más de 2 a 3, 0.8 % más de 3 a 5, 22.9 y más de 5, 16.9 (Schteingart y Camas, 1997:  cuadro 23, p. 129).  

 

 

[xvi] Durante los primeros años de la década de los noventa se realizaron diversas evaluaciones del Pronasol y se desarrolló un amplio debate en torno a sus orientaciones, formas de operación y efectos; véase Duhau, 1993.

[xvii] La propiedad en condominio en México corresponde a  un estatuto semejante al de la copropiedad en Francia.

[xviii] De la encuesta ya mencionada realizada en siete conjuntos del Infonavit a mediados de la década pasada, en el conjunto habitacional que se observó la situación más problemática, el 77.7 de los habitantes interrogados contestó afirmativamente a la pregunta ¿le gusta su conjunto?, y el 95.8 % a la pregunta ¿le gusta su vivienda?, Schteingart y Camas, 1998: cuadro 49, p. 163.

[xix] Véase a este respecto para el caso de los conjuntos habitacionales en Francia, Champagne, 1993

[xx] En el caso de los grandes conjuntos de vivienda social en Francia, se ha observado que más allá de los problemas que les son atribuibles en cuanto forma urbana y espacio habitacional, ha sido el proceso de progresiva concentración de una población que experimenta diferentes formas de exclusión, lo que los ha convertido en espacios estigmatizados y problemáticos. Véase al respecto Bourdieu, 1993.