3. Condiciones económicas que justifican el impulso de una estrategia de desarrollo de economía social

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Categoría: Número 19

Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00

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Por A. L. Abramovich y A. M. Federico-Sabaté[1]
(investigadores del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento)

LA INSUFICIENCIA DE LOS SENDEROS CONOCIDOS

Nosotros estamos viviendo una época de enormes cambios, tanto en los aspectos de la realidad concreta como en la de las ideas. Una época de transición, como siempre nos dicen, en que resulta necesario no aferrarse a las viejas nociones y conceptos para dar paso a enfoques renovadores capaces de conservar lo positivo de la experiencia histórica, pero capaces también de enfrentar y resolver las cuestiones presentes de manera creativa e imaginativa.

Por una parte, no parece necesario demostrar en estos momentos, que existe un amplio consenso de que la exclusión social creciente, basada en la desocupación, subocupación, precarización del trabajo y en medida menor, la informalidad social en descenso, constituye la cuestión social prioritaria en nuestro país. Lo que se encuentra reflejado, como sabemos, en las cifras de la distribución regresiva del ingreso.

Como así tampoco,  que la extensión e intensidad de este fenómeno es tal, dado que abarca a una población mayoritaria de Argentina, que la sola redistribución de los ingresos y los patrimonios (como tierra urbana y rural, por ejemplo) por la vía asistencialista no se presenta como una respuesta suficiente, pues resulta de semejante escala dicha exclusión que en función de las estimaciones de los recursos económicos requeridos para paliarla por la vía clásica o tradicional,  estos resultan inviables e insostenibles. 

Para convencerse de esto último, basta con examinar la excelente y elaborada propuesta de la CTA de impacto distributivo  (dada a conocer en el  2000[2]), coherente en lo inmediato, pero con serias limitaciones de sostenibilidad más allá del corto plazo.  Efectivamente, por la aplicación de esta propuesta estudiada inicialmente por el IDEP-IDEF e impulsada por la CTA-FRENAPO[3], se generaría un importante impacto en la reactivación del mercado interno, pero como contraparte, requiere obtener ingresos fiscales y previsionales diversos por parte del sector público cercanos a los $ 10 mil millones al año, a ser distribuidos entre los desocupados y jubilados. La propuesta es absolutamente justa. Aunque cabe aclarar que implica la ejecución de una política económica cuyas bases de sustentación en fuerzas sociales y políticas es, en lo inmediato,  muy exigente y requiere de una construcción de relaciones de poder que por el momento no se vislumbran [4]. 

Por otro lado, los sistemáticos fracasos de los proyectos de apoyo financiero, organizativo y técnico a los microemprendimientos y de desarrollo de las PyMEs como generadoras de empleo, indican que este camino es interesante, no desechable, pero no suficiente si se encuentran fuera de un circuito integrado, como sostendremos más amplio,  para superar los siempre en aumento desequilibrios sociales de la Argentina. La esperanza de que las pequeñas y medianas empresas resulten grandes generadoras de puestos de trabajo, tropieza con las necesidades de su tecnificación y mejora de competitividad en términos capitalistas, pues lo que sabemos sobre las exitosas, es que resultan cada vez más capital intensivas y por tanto ahorradoras de mano de obra. Esto es, que resulta difícil pensar que, una política que tenga sólo a las PyMEs como centro de atención, pueda constituirse en una salida sustancial para enfrentar la exclusión social[5].

LA INFORMALIDAD COMO RESPUESTA A LA CRISIS LABORAL

Según un conocido especialista en el tema[6] la economía informal es un fenómeno universal, pero su forma de presentación no lo es. En efecto, los entornos sociales condicionan variaciones significativas en relación con el tiempo, las dimensiones y el modus operandi de la informalidad. Por ello, sostiene:

el sector informal varía según los países y aún en el mismo país en momentos diferentes;

en concreto, tienen en común la existencia de prácticas que eluden o violan las regulaciones estatales; y

la informalidad puede volverse irrelevante en los casos que el estado abdica de su papel regulador.

Otro ensayista, destacando el papel que el sector informal desempeña en la creación de empleo en América Latina, indica que el crecimiento del mismo se basa en las actividades por cuenta propia y en los microestablecimientos. También señala que la precarización laboral genera tanta exclusión social como la propia informalidad.[7]

El sector informal resulta un sector con una definición no unívoca (y también arbitraria) y que ha evolucionado hasta confundirse con la precarización en algunas interpretaciones. Y con un posible “deslizamiento” actual hasta abarcar la totalidad de las relaciones asalariadas flexibles[8].

Sin embargo, desde el punto de vista de los criterios para la definición, como del enunciado de un conjunto de atributos y propiedades para su medición,  no existen dudas de que, en las actuales circunstancias, la precarización es una noción más concreta que la de informalidad.

El sector informal que en momentos de crisis económica actuó como sector refugio del desempleo y subempleo, en la última década muestra un comportamiento extraño entre nosotros, pues se reduce en términos relativos y absolutos. Así, en el segundo quinquenio de los 90, actuó como expulsor de mano de obra[9]. Cabe indicar, que tal comportamiento anómalo procíclico de la informalidad en Argentina no ha podido ser completamente explicado, hasta el momento,  por los diversos especialistas dedicados al tema (como Monza, Beccaria, Salvia, Lindenboim y otros sobre los que volveremos más adelante), aunque se han presentado diversas hipótesis al respecto. Se conjetura, como lo más aceptable, que la caída bien conocida de las  economías y empobrecimiento de los sectores medios urbanos, ha reducido las posibilidades de los cuenta propistas y los microemprendedores, al disminuir el mercado para ellos, reduciendo la viabilidad y el ingreso a estas formas de ocupación que funcionan como refugio en otros países de América Latina. Mencionamos especialmente este aspecto, pues  es un fenómeno excepcional respecto a lo que hemos observado y sucede en otros grandes centros urbanos del subcontinente[10].

Según los primeros criterios que fueran utilizados (CEPAL), la informalidad incluía las unidades de pequeña escala en el medio urbano, al caracterizarse por una organización rudimentaria con utilización de un  escaso monto de capital, y otros rasgos típicos de una empresa de hogar; identificados con la escasa capacidad de acumulación y baja productividad. Posteriormente Portes presenta una nueva definición: la suma total de actividades que producen ingresos a las que se incorporan miembros de una familia, excluyendo aquellos provenientes de empleos contractuales y legalmente regulados.

Presentamos las cifras de informalidad obtenidas del Censo 91 y de la EPH para GBA[11]  donde puede obtenerse una idea  aproximada del decrecimiento relativo de la misma, dado que no son inmediatamente cotejables.

Los autores de la última nota, ofrecen también las cifras de informalidad de la Argentina calculadas por la OIT y la CEPAL. La primera es de 45,7 % para 1997, y la segunda de 43,0% para 1994. Ambas excluyen el empleo doméstico que agregaría 6-7 puntos porcentuales a la primera cifra y entre 4 y 6 a la segunda.

Algunas aclaraciones deben hacerse respecto de los criterios de medición de la informalidad. El criterio de medición utilizado siguiendo a la OIT, consiste en la combinación entre grandes categorías de ocupación, grupos de ocupación (que dan información sobre la calificación del puesto de trabajo) y tamaño del establecimiento. De esta manera es posible aislar a los dos grandes componentes de la informalidad (que se indicaron antes): las unidades familiares (integradas con trabajadores por cuenta propia y ayuda familiar) y las microempresas.

Del conjunto de los trabajadores por cuenta propia se excluyen a los de calificación profesional, para aislar a los profesionales liberales que operan de manera individual. La OIT incluye también al empleo doméstico como tercer estrato de la informalidad. Hay que agregar que esta medida se concentra en la ocupación principal.

También deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos en relación con la medida de la informalidad:

A. La medida que se presenta es de máxima al sobre estimar el real tamaño de la informalidad por:

- no se captan diferenciales de productividad entre las unidades, que llevarían a asignar sólo una parte a la informalidad,

- existe una tendencia al sobre registro de los asalariados en microempresas, derivado de la confusión entre empresa y lugar de trabajo,

- la intersección entre los conceptos de informalidad y precariedad que se comentará más adelante.

B. Sin embargo, podrían aparecer subestimaciones:

- la informalidad presente en la segunda ocupación de las personas podría ser importante,

- la mayor captación de la actividad económica en general, implicaría una mayor proporción de informalidad.

La estructura que presenta la informalidad según el Censo Nacional de 1991 es la que sigue en la Tabla 1, aunque debemos aclarar que la cifra correspondiente a este Censo  se encuentra seguramente sobre estimada, por no haberse controlado la calificación de los trabajadores por cuenta propia. 

 TABLA 1. Estrato informal privado de la estructura ocupacional

Total Nacional, 1991 (en miles y % de la ocupación total y total = 100)

Fuente: CNPV 1991, INDEC

Cabe señalar que respecto del nivel nacional y para el total de las aglomeraciones urbanas consideradas por la EPH, en octubre de 2001 crecía al 45,3%.

De acuerdo a los datos de dicha encuesta en el Gran Buenos Aires[12] de octubre de 1998 (según Beccaria, 1999) la estructura era:

TABLA 2. Estrato informal privado de la estructura ocupacional

GBA, 1998 ( % de la ocupación total y total = 100)

Fuente: EPH, INDEC

Cabe aclarar que los datos de las tablas precedentes no pueden compararse por corresponder unos al total del país y los otros únicamente al GBA.

Con respecto a la evolución de la informalidad en la pasada década se observa lo siguiente:

TABLA 3. Peso relativo del estrato informal privado en  la estructura ocupacional
GBA, 1990-1998 ( % de la ocupación total y total = 100)

Fuente: EPH, INDEC. Ondas octubre

En los primeros años de la década del 90´ la informalidad se constituyó en la principal fuente generadora de empleo. Vale decir, con un comportamiento similar al registrado en otras experiencias. Dicho comportamiento fue, a partir de 1993, en cambio, claramente pro cíclico. Para fines de los 90 la informalidad volvió a los estándares de mediano plazo, pero no cumplía el papel que fuera esperable ante el potente crecimiento de la desocupación y subocupación.

Nuestros autores sostienen además, que los cambios ocurridos en el entorno macroeconómico y en las regulaciones habrían afectado negativamente el desarrollo de las actividades más tradicionales del sector informal. Factores como el fuerte aumento de la disponibilidad de crédito para consumo, las desregulaciones en diferentes mercados y los cambios en los precios relativos habrían restringido fuertemente los mercados para esas unidades. En consecuencia, la oferta de empleo debió haberse canalizado directamente hacia diversas variantes de demanda laboral en condiciones precarias, junto con un empleo autónomo de carácter estatal, a través de los programas de creación de empleo de emergencia en el nivel de los gobiernos locales. Agregan otros tres elementos para complejizar la explicación: el proceso de externalización, tercerización y subcontratación que  llevaron a cabo importantes firmas; el aumento del cuentrapropismo de supervivencia y la disminución del cuentapropismo de éxito; el crecimiento del asalariado disimulado fraudulentamente como no asalariado.

En relación con los ingresos del sector informal[13], presentamos los datos para 1997, elaborados sobre la base de la EPH.  Mientras que para el total de ocupados de GBA el ingreso laboral real creció un 17,7 % entre 1990 y 1997, el de los cuentapropistas lo hizo en un 0,2% y el de los asalariados informales en un 1,2%.

Para 1997 el sector informal representa un 35, 8 % del total de ocupados, y el empleo doméstico otro 7,9 %. Los primeros tienen una participación del  52,4 % en el grupo de ingresos del 10% más bajo del total de los ocupados, y los segundos del 28,8%. Si analizamos el grupo de ingresos 10% más alto, la participación se reduce a 33, 9 % y 8,2%, respectivamente.

Por último,  observamos que los procesos macroeconómicos de la última década han afectado de forma diferencial a los distintos grupos que componen la informalidad. Algunos espacios económicos que ofrecían oportunidades para iniciativas económicas de pequeña escala de los sectores de clase media baja o más pobre, como el comercio minorista o los servicios de reparaciones, se han cerrado. Por otro lado, las nuevas condiciones de organización y funcionamiento de la sociedad y de la economía han dado lugar a la apertura de nuevos nichos de mercado para la actividad microempresarial articulada a la demanda de los estratos sociales medios o altos (turismo, comunicación, informática, servicios a los hogares y a las empresas, tercerización de los procesos productivos, etc.), cuya atención exige recursos, calificaciones y tecnologías fuera de alcance de los estratos bajos.

De esta manera, así como el mercado de trabajo formal discrimina negativamente a los trabajadores más pobres y menos calificados, de igual forma en el sector informal los procesos de desplazamiento de los estratos más pobres de las oportunidades que en otro momento constituían posibilidades de una inserción relativamente ventajosa en la pequeña producción, los “empujan” a insertarse en el cuentapropismo de supervivencia más típicamente informal, o en el asalariamiento en microempresas, generalmente en condiciones de extrema precariedad y explotación[14].

EL AUMENTO DE LA PRECARIZACION

Una aclaración importante que debemos realizar se refiere a la relación entre informalidad y precariedad. La precariedad laboral es un fenómeno que  intersecta fuertemente con la informalidad, al ser las microempresas en general, las unidades en que aquélla tiene su expresión más intensa (lo que cambia en la Argentina).

La precariedad laboral, como veremos, refleja la menor calidad de los puestos asalariados tanto en el empleo formal como en el informal. El empleo precario se define básicamente por el alejamiento de los principales rasgos del empleo típico. Y aparece como categoría  predominante en el esquema de la mundialización de los mercados, post-fordista.

En un ensayo que intenta considerar la noción de exclusión social y su vehiculización por medio de la precarización de las relaciones laborales en la Argentina de los años noventa, se intenta establecer los rasgos sobresalientes de esta última[15]

Al respecto, se postula que el avance de la precarización es un resultado de las transformaciones que se produjeron en la lógica de funcionamiento del sistema económico de manera global, y en particular en el mercado de trabajo, con sentido negativo para amplios sectores sociales. Abarca a los asalariados y la forma de inserción laboral -diferenciada- que tienen en el capitalismo argentino, caracterizada con los términos “fragilidad y polarización”. Aquí la precariedad es entendida como una situación generadora de exclusión.

La inseguridad en el empleo y, por lo tanto, la incertidumbre acerca de los ingresos presente y futuros, pueden entenderse como una forma de exclusión, dado que no permite que los trabajadores puedan participar en el proceso de producción y en el de intercambio, accediendo a los bienes y servicios que hacen a su reproducción social. Los empleos precarios son identificados de acuerdo a las dimensiones básicas asociadas a la inseguridad e incertidumbre[16]. Una relación laboral que pueda ser finalizada en cualquier momento de manera arbitraria por decisión del empleador y sin costo ninguno,  a su vez implica que el trabajador no tiene acceso a garantías, como son los aportes jubilatorios, cobertura por enfermedad o por accidente y otras. En lo temporal, se alude a trabajos que, aún siendo legales, están regulados por relaciones de duración determinada y sin ninguna certeza de continuidad para el trabajador.

Los atributos de un vínculo salarial estable, en consecuencia,  son los señalados con el tiempo diario de actividad, los nexos contractuales de tiempo indeterminado y los regidos con  protección por la legislación laboral vigente. La precariedad abarca los trabajos que no cumplen con alguno de estos aspectos. La subocupación, no obstante, puede considerarse como una situación diferente de la precariedad, por lo que la misma será tomada en cuenta en el estudio aludido como la  inexistencia de los dos últimos vínculos. O dicho de otra forma, que la definición operativa de precariedad, se basa en primera aproximación en: a) falta de protección y b) vínculo contractual por tiempo determinado.

Con respecto al marco legal, es dable indicar que durante los últimos años ha bajado la protección ofrecida por arbitrio de la imposición de la llamada flexibilización laboral o desregulación cuantitativa y cualitativa del mercado de trabajo. Así, puede hablarse de un proceso continuo de deterioro en los empleos que están bajo protección legal.

Cabe señalar, que al utilizar el término precarización, se pretende realizar una diferenciación de este tipo de enfoque con respecto a los de informalidad, dado que éste no abarca a los trabajadores asalariados. En efecto, la informalidad tiende a no considerar las relaciones que se establecen entre los actores sociales intervinientes, con especial visión de las relaciones de poder entre capitalistas y fuerzas laborales, centrándose en determinadas características de la tipología de las unidades o establecimientos de producción y circulación. De esta manera, la idea de precariedad parece aplicable incluso al llamado sector moderno de la economía.  

Según la evidencia empírica (fundamentada en la elaboración de la EPH), durante la última década, la situación socio–laboral se caracterizó por el escaso dinamismo del empleo, el aumento de la tasa de actividad y el consecuente aumento de la tasa de desocupación y subocupación[17].  Puede agregarse, que el peso relativo de los asalariados aumentó en el total de los empleados. También, que entre estos asalariados creció el número de precarizados, con mayor intensidad en el Area Metropolitana de Buenos Aires (40% en diez años) que en el resto del sistema urbano nacional.

Resulta interesante subrayar que la precarización ha crecido en el país de la mano de la profundización de los vínculos sociales de producción típicamente capitalista, dado que: “el trabajo asalariado aumenta su importancia pero asociado a la reducción de la fracción del gasto laboral destinada  a financiar los servicios que contribuyen a la reproducción segura y estable de la fuerza de trabajo” (Lindenboim, 2000).   Esto es que se reducen las obligaciones del capital frente al trabajo, al mismo tiempo que el Estado abandona la prestación de servicios y la protección, excluyendo el trabajo como mecanismo de integración social por excelencia, como fuera hace algunos años. Y no sólo esto, sino que además, crece la proporción de dependientes públicos en situación precaria, por lo que cabe registrar que el sector público no sólo facilita el deterioro en las modalidades de inclusión, sino que se constituye en emblemático de tal proceso.

Parece interesante resaltar –aunque sea de manera abreviada- algunos detalles que surgen en el análisis de la precarización:

existen cada vez mayores dificultades para la reproducción social de las unidades domésticas a las cuales pertenecen los trabajadores precarizados, teniendo en cuenta que la reducción de beneficios sociales no resultó compensada por mayores ingresos;

el examen por quintil de ingreso, permite concluir que los ingresos medios de quienes tienen empleos precarios en cada quintil y en todos los años, están por debajo de aquéllos que tienen empleos protegidos; en el Area Metropolitana de Buenos Aires, por ejemplo, esas diferencias fluctúan entre el 12 y 33%, en tanto que en el resto del sistema urbano nacional, en algunos casos se acercan al 40%;

el aumento relativo de la precarización puede observarse en todas las ramas de actividad, siendo aquéllas en las que resulta más considerable las de los servicios financieros, el comercio y los servicios personales;

aunque no se incrementaron en la última década, el sector de la construcción, como era de esperar, presenta los mayores niveles de precariedad (superior al 60% de los asalariados);

la evolución de la precariedad según tamaño de establecimiento, registra que crece más en la grandes empresas, aunque muestra que aún las peores condiciones de trabajo (más de la mitad) predominan en las unidades con hasta cinco empleados; esto implica que aunque precariedad e informalidad son aspectos diferenciables, existe una fuerte vinculación entre ambos;

la precariedad en el lapso considerado crece más entre los jefes de hogares (20 a 28% aproximadamente), aunque todavía la proporción de trabajadores precarios resulta mayor entre los no jefes (39%);

tomando en cuenta el nivel educativo, se observa que hasta secundaria incompleta, resulta mayor la proporción de empleos precarios (poco mayor que el 50%); desciende en cambio, en los mayores niveles educativos (terciaria o superior completa); 

en Argentina se asiste al extraño y no explicado fenómeno de que aumenta la desocupación, subocupación y precarización entre los trabajadores urbanos[18],  con importante descenso en paralelo de las actividades informales (comportamiento anómalo procíclico como ya insistimos), normalmente adoptadas como sector refugio; y

en términos generales se observa una suba de los empleados asalariados medios por hogar, en tanto se acompaña con una caída en el número medio de trabajadores con protección; esta situación permite manifestar que el empeoramiento de las condiciones de trabajo no sólo se produce en términos relativos, sino también en términos absolutos.

Como se señala en el ensayo que sirve de fundamento a estas reflexiones, para este fenómeno de la precariedad derivado del esquema de desarrollo económico adoptado, de una parte importante del empleo urbano -más de un tercio-, con todas las consecuencias socio-económicas aquí mencionadas, “nada indica que su situación sea reversible, sino que, por el contrario, se va ahondando cada vez más”[19]

TABLA  4:  Evolución de la precariedad entre los trabajadores asalariados (%)

Período                              AMBA                                                       RESTO

                              No precarios     Precarios                          No precarios     Precarios

1980                    85.4                     14.6                                    s/d                       s/d

1985                    81.0                     19.0                                    s/d                       s/d

1992                    73.9                     26.1                                    67.6                     32.4

1995                    71.5                     28.5                                    74.3                     25.7

1996                    68.1                     31.9                                    73.2                     26.8

1997                    68.1                     31.9                                    68.7                     31.3

1998                    67.2                     32.8                                    68.3                     31.7

1999                    66.4                     33.6                                    67.4                     32.6

Fuente: Lindenboim, 2000

LOS LIMITES DEL CRECIMIENTO DEL EMPLEO: VISION ACTUAL Y PERSPECTIVAS

Una pregunta central a hacerse es: ¿qué perspectivas existen de que el crecimiento económico argentino, en un plazo no muy extenso y por los procedimientos y mecanismos tradicionales, resulte capaz de morigerar la actual situación de desocupación, subocupación y precarización laboral, contribuyendo a un funcionamiento  socialmente sostenible? Especialmente, y como hemos dicho, cuando es aventurado esperar que la aislada promoción de las PyMEs, la aceptación y el apoyo a los emprendimientos informales y los problemas generados por la precarización, resultan aspectos capaces de recuperar el “equilibrio social tradicional”.  Esta cuestión polémica es en la actualidad fundamental, en el  núcleo de las perspectivas económicas de Argentina.

Para iluminar este aspecto, por fortuna vino a ayudarnos un trabajo en que se analiza con cuidado y no apologéticamente, la relación elasticidad-producto del empleo en el caso argentino.[20] Resulta de gran interés para nuestra argumentación y tomaremos sus proposiciones y conclusiones sin entrar a discutir la metodología aplicada y sus procedimientos de cálculo[21].

Según dicho trabajo, durante la década de los noventa se crearon en el país alrededor de 150 mil empleos promedio por año (convirtiendo en  equivalentes a pleno empleo los de todo tipo); para atender la expansión de la P.E.A. en los próximos 10 años, sin aumentar  la desocupación, subocupación, informalización y precarización laboral, esto es sin agravar la actual situación, sería necesario incrementar la creación de puestos de trabajo en un promedio cercano a los 300 mil por año (pleno empleo equivalente). Serían un total estimado de 3 millones de puestos de trabajo, partiendo de los casi 12 millones de ocupados a la fecha del ensayo. 

En este punto, la fertilidad del estudio de la relación elasticidad-producto del empleo se torna crucial. En el trabajo mencionado, dicha relación se estudia en el nivel agregado y en el sectorial de las actividades urbanas y se elabora para dos períodos: i) en el largo plazo (1947-91) e ii) en otro intermedio y más reducido (1986-2000). Con el objetivo de lograr la creación de los 300 mil empleos anuales antedichos, por aplicación de la relación estimada, se calculo el crecimiento del producto requerido en los próximos 10 años.   

Así, en el largo plazo (1947-91), la serie de empleo presenta una variación anual promedio que se considera pobre y socialmente no sostenible de acuerdo a los requerimientos, pues no alcanza a exceder significativamente el crecimiento de la oferta de mano de obra, en función de la expansión demográfica y la elevación de la tasa de participación económica de la población que ha sido registrada en las últimas décadas.

En el lapso más corto y más reciente (1986-2000), se establece que el aumento del empleo fue del 1,7 % anual promedio, significativamente por debajo de la oferta de mano de obra, que se estima en 2,5 %. Aquí es posible distinguir un ciclo de tres subperíodos que arrojan diferencias importantes para la estimación de la relación de elasticidad producto-empleo en cada uno. 

Del trabajo que se viene comentando, nos interesa extraer y resaltar un grupo de conclusiones que hacen más directamente a nuestros argumentos sobre necesidad de un tipo de desarrollo que contenga una estrategia de economía social o del trabajo.

La primera de carácter estructural, es el reconocimiento de que la economía argentina a lo largo de medio siglo, no ha registrado un ritmo de creación de puestos de trabajo igual o superior al ritmo secular de la demanda  de trabajo.

La segunda centrada en el plazo más corto y actual, permite plantear resultados globales y sectoriales. Para todo el período,  la relación de elasticidad es baja y sería aventurado esperar que se modifique esta tendencia en cualquier proyección que se realice. Desde el punto de vista sectorial, la observación  de que dos tercios de la incapacidad de la economía del país para generar empleo se vinculan al negativo desempeño del crecimiento industrial  y el resto, al de los servicios sociales y personales.

La tercera es que, con base en la relación de elasticidad producto-empleo estudiada y  los valores que la misma pueda adoptar, no es dable esperar que por la vía “tradicional” del crecimiento económico se pueda disminuir la grave situación social que domina actualmente.  En efecto, en el trabajo se calcula que sólo para estabilizar el “deterioro de la situación ocupacional” (evitar que se agrave o desmejore) con un rango mínimo como el que resulta para la década de los noventa (0.17 de elasticidad), la tasa de crecimiento del producto necesaria sería superior al 10% anual. En cambio, con un rango mayor de elasticidad del doble,  la tasa de crecimiento  del producto necesaria   sería del orden del 7 % anual[22].   El nivel de crecimiento requerido exime en este punto, de mayores comentarios.

Finalmente, el crecimiento económico que puede impulsarse como salida previa a la generación de empleo y mayor ingreso para los sectores carenciados y excluídos, si se quiere llevar a cabo dentro del estilo tradicional (sin transformaciones estructurales diríamos en el lenguaje de los setenta), tampoco es capaz de superar la situación de decadencia (como dice acertadamente Pucciarelli) y crisis de supervivencia que se padece[23].  Al respecto, es dable mencionar que según los cálculos de algunos economistas aquí citados, en función de la elasticidad empleo-producto histórica del país, para mantener la actual situación social, esto es, evitar un mayor agravamiento, las proyecciones indican que hace falta una tasa de crecimiento entre el 7 y 10% anual acumulativo del PBI durante 10 años de manera consecutiva (generar aquéllos 300 mil empleos nuevos necesarios anuales, contra 150 mil que normalmente se producen).  Semejante tasa de crecimiento no es menor que la del llamado milagro alemán posterior a la segunda guerra y no es registrada en ninguna experiencia histórica socioeconómica de latinoamérica, por lo que sabemos[24]. La experiencia de devaluaciones (como la que se llevó a cabo recientemente en el caso argentino), de distintos países del mundo (casos de Brasil, México, Corea, Finlandia, Suecia) permite sospechar que el “despegue” recién arranca con fuerza luego de un año o un año y medio de ocurrida cada devaluación de la moneda. En la Argentina, ello se complica con la instalación de tendencias pro inflacionarias o incluso hiperinflacionarias y la urgente necesidad de reformas estructurales para abatir los mecanismos perversos instalados en su economía[25]. Esto parece sugerir que tal nivel de crecimiento para los próximos 10 años es dudoso que pueda esperarse[26].

Si no es posible aumentar de manera rotunda el número de puestos de trabajo por la vía del crecimiento, ni con el recurso de la expansión del sector informal, ni con el impulso de los microemprendimientos y de las PyMEs por si mismos, ni es posible contar con suficientes recursos presupuestarios para hacer sostenibles las políticas sociales compensatorias salvo con un fuerte aumento de la recaudación impositiva y de otros tributos pues tal política iría contra los intereses articulados dominantes del proceso de acumulación de capital que el tipo de modelo vigente impone. Entonces: ¿cómo lograr revertir a futuro una situación tan dramática como la sufrida  que todos conocemos y que cada día trae y traerá conflictos sociales, culturales y políticos mayores que impactarán en aumento la estabilidad democrática?

A la vez: ¿cómo se evita el continuar con unas políticas sociales asistencialistas y focalizadas en los más pobres e indigentes a los cuales finalmente estigmatiza, generando a la vez procesos clientelísticos indeseables, mercantilizando la política y abriendo espacio a la corrupción, aspectos tantas veces estudiados y denunciados?[27]

ESTUDIAR Y ORGANIZAR LA ESTRATEGIA QUE ESTA SOCIEDAD NOS DEMANDA

En tanto examinamos con cuidado y una mirada despojada de sectarismos y prejuicios esta realidad que nos rodea, contextuada como sabemos por este capitalismo prebendario y depredador que se apropió de la Argentina en el marco de la globalización, podemos encontrar que los excluídos y carenciados sobreviven, inventando centenares y centenares de soluciones parciales e improvisadas, pero originales,  a sus problemas. Se manifiestan iniciativas individuales y colectivas, nuevos intentos asociativos y comunitarios articulados a los tradicionales como las cooperativas de trabajo, formas de ayuda mutua y crédito solidario, mercados de trueque, servicios públicos autogestionarios de vecinos en pequeña escala, organizaciones de ayuda mutua, iniciativas de reproducción y trabajo autónomo en unidades domésticas del suburbio y periurbanas, maneras de asociación laboral entre operarios para recuperar empresas que entraron en quiebra, intentos de organizar cadenas y redes de productores y consumidores, etc.

Mas allá de las variadas propuestas denominadas en general como: invertir en los pobres, ingreso ciudadano, mejorías en la gestión social, economía solidaria, etc. que son típicamente de aporte financiero continuo y permanente del sector público y/o privado, y que no consideraremos por razones de espacio, presentaremos aquí de manera sintética las que intentan avanzar hacia formulaciones de carácter sostenible y por ello las que creemos realmente elegibles, ejecutables y desarrollables para sustituir escalonada y gradualmente las políticas sociales tradicionales[28].

1.- La economía social como sector surgido de la sociedad civil y formado por organizaciones económicas sin fines de lucro, apoyándose en el asociativismo espontáneo y solidario de los sectores más humildes y relegados a través de cooperativas, mutuales, sociedades laborales, etc. (empresas sociales en la terminología y experiencias europeas, en especial de Italia, España, Francia y los países nórdicos). Dirigido inicialmente a integrar a grupos de personas discapacitadas física y/o laboralmente bajo criterios de  eficiencia social y no capitalista, llegando a la propuesta de empresas comunitarias en el nivel territorial, se encuentra evolucionando claramente por razones prácticas hacia un polo que denominaremos la economía del trabajo o hacia el otro opuesto, un cooperativismo y unas sociedades anónimas laborales que aceptan el beneficio empresario (abandonando en este caso, algunos de sus principios originales). Las denominadas redes de trueque, basadas en el intercambio de bienes y servicios sin uso de dinero, cuando progresan hacia la producción pueden ser visualizadas como pertenecientes e incorporables a la economía social.

2.- La economía del trabajo, también designada como economía popular urbana[29], orientada por objetivos de reproducción social ampliada de la vida, que combina aportes estatales de arranque, con los de la sociedad civil, con expresa finalidad de autosostenimiento por ser elaborada para sociedades no desarrolladas con limitada capacidad estatal de subsidio. Entendemos que es la formulación más madura y completa, dado que abarca componentes económicos (apoyatura en el intercambio mercantil), socio-culturales, jurídico-institucionales y políticos, aunque por ello mismo, la más compleja de implementar. En el plano social y económico por ejemplo, abarca y perfecciona todos los aspectos indicados en la economía social, agregando la noción de red de emprendimientos y el análisis de circuitos de producción y circulación (asegurando estabilidad al desarrollar demandas recíprocas) que cubren otras escalas organizativas de producción más allá de las empresas sociales[30], como son los microemprendimientos y las vinculaciones con las PyMEs. Conforman por este medio un subsistema integrado al sistema económico global.

En el plano social, la economía del trabajo no queda limitada a los sectores más pobres y excluidos; por el contrario, expresa la necesidad de incorporar otros sectores (pobre por pobre, igual a pobre al cuadrado, decimos en broma), como los medios  y medio bajos con recursos culturales, ingresos y capacidades profesionales y técnicas instaladas. Estos sectores en estas circunstancias están en disponibilidad de intergrarse, pues forman parte importante de los desocupados y subocupados. O viven en medio de la inseguridad y la incertidumbre por su trabajo precarizado, no obstante contar con aceptable capital social. Las ONGs, las organizaciones de apoyo de las iglesias, las fundaciones con fines humanitarios, los centros de investigación universitarios, etc., serán básicos para prestar apoyo, preparar proyectos y dar capacitación. Se trata entonces, de llevar a cabo una convocatoria amplia y sin sectarismos.

Asimismo, plantea con suficiente detalle los distintos nexos (no sólo económicos) que el sector de la economía del trabajo tendrá con la economía pública y la economía capitalista empresarial, orientadas esencialmente por objetivos de acumulación de poder y de acumulación de ganancias, respectivamente. Para ello avanza conceptualmente en la elaboración de lo que llamaríamos una microeconomía de la unidad doméstica, incorporando aspectos antropológicos y de otras disciplinas sociales cuando resulta necesario para completar el análisis, que es un capítulo ausente de la economía tradicional en la que sólo es vista como unidad de consumo y de provisión al mercado de fuerza de trabajo. Por supuesto, la instalación de una economía de estas características empuja importantes modificaciones en los sistemas de gestión pública del área respectiva y en la legislación. Existen progresos detallados sobre las precondiciones requeridas para la implementación de dicha estrategia de economía social o del trabajo.[31]

La finalidad última de la economía del trabajo es pluripropósito. No es sólo enfrentar la pobreza y la exclusión social, sino organizar un nuevo actor social existente pero hoy desestructurado, disperso, desvalorizado. Se trata de esas experiencias parciales y espontáneas que nos rodean y que hemos mencionado con anterioridad. Significaría dotar a ese actor social de nueva identidad por la creatividad, el trabajo y su reconocimiento, superando la pasividad de la espera de soluciones asistenciales: si ello fuera posible, se generaría una importante transformación cultural. Transformar en la tarea concreta, material, del trabajo cooperativo, el espíritu inculcado por el neoliberalismo de la competencia insana e individualista, en nuevo sentido de la solidaridad. Otro aspecto sustancial y de enorme importancia, es que este actor social daría fuerza al bloque socio-político que necesariamente deberá cuestionar el predominio de las empresas multinacionales concentradas, al capital financiero internacional y a los  privilegios de las empresas privatizadas que, como ya no hace falta explicar, vampirizan el país actualmente, poniendo trabas a su libre desarrollo.[32]

EL GASTO PUBLICO Y SU POSIBLE APLICACIÓN A LA ECONOMIA DEL TRABAJO

Entendemos que resulta interesante considerar las potencialidades que puede significar el dirigir con otra intención que la actual, el poder de compra  del Sector Público en sus diversos niveles, demandando servicios no calificados y bienes que constituyen insumos de su actividad normal. También sería interesante el redireccionar los altos gastos realizados en materia de consultoría hacia prestadores calificados como emprendimientos sociales que contaran con la cooperación técnica de centros e instituciones de estudios públicos, universidades, ONGs especializadas y grupos formadores de la economía del trabajo, entre otros. La mencionada nueva “intención” para nosotros, no puede ser otra que la de apoyar la implementación de una estrategia de economía del trabajo o social. En función de ello, presentamos guarismos del gasto público “redireccionable” realizado en el último año en que contamos con tal información[33] y que a la vez puede ser considerado como “normal” (teniendo en cuenta la implosión de la economía de Argentina desde, aproximadamente,  ese momento).     

Para el año 2000 el Gasto Público Consolidado alcanza los $ 95.234 millones (33,41 % del PBI), los cuales se distribuyen por finalidad de la siguiente manera: (pag 7)

Tabla 5. Gasto Público Consolidado por finalidad
En millones de pesos de 2000 y en %

 Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados- Secretaría de Política Económica

Nos interesa en particular el Gasto Público Social (GPS) en función de analizar el monto y la estructura de los recursos que están siendo volcados actualmente y que podrían  ser reasignados para nuestra propuesta. Cabe destacar, sin embargo, que no es ese estrictamente el valor que se debe considerar por las siguientes razones: 1) como se verá en seguida, el 37,34% del mismo corresponde a Previsión Social y no es pasible de ser reasignado, 2)  las demás funciones del Gasto Social también tienen grados de flexibilidad diferenciales, lo que también será posteriormente analizado, y 3) dentro de los gastos en Funcionamiento del Estado se incluyen numerosas compras (aunque no conocemos el valor de las mismas) que podrían ser canalizadas al apoyo de nuestra estrategia, lo cual sumaría fondos disponibles para la misma.[34]

Los $ 59.945 millones de Gasto Público Social (GPS) son realizados por los distintos niveles de gobierno (Nacional, Provincial, Municipal) de acuerdo a la siguiente estructura:

Tabla 6. Gasto Público Social Consolidado por nivel de gobierno

En millones de pesos de 2000 y en %

 Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados- Secretaría de Política Económica

El GPS ha tenido una conducta errática en los últimos siete años decreciendo en algunos años y creciendo en otros (tanto en valor absoluto como en porcentaje del PBI), lo que lleva a que entre 1993 y 2000 haya aumentado 8.241 millones y sólo 0,79 puntos porcentuales del PBI (de representar el 20,24%, pasa a ser el 21,03%).

Surgen algunos datos interesantes al evaluar las funciones a las que se destina el mismo.

Tabla 7. Gasto Público Social Consolidado por función

En millones de pesos de 2000 y en %

 Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados- Secretaría de Política Económica

Los gastos más directamente relacionados con nuestra propuesta corresponden a las funciones de Promoción y Asistencia Social y Trabajo, los cuales suman $ 5.739 millones  (9,57% del GPS). Todas las otras funciones comprenden algún porcentaje de gastos que podrían volcarse parcialmente al apoyo de la economía social (comprando a proveedores de la la misma, organizando programas de capacitación y puesta en marcha de emprendimientos productivos con las comunidades de escuelas, hospitales, etc.), pero principalmente las funciones correspondientes a Agua Potable y Alcantarillado, así como Vivienda y Urbanismo (en total suman $ 1352.- millones)

Como mencionáramos, el mayor porcentaje del GPS corresponde a Previsión Social (37,34%). Este monto no parece poder reasignarse a otros gastos sociales. Algo similar ocurre con las funciones que le siguen en importancia: Educación, Cultura y Ciencia y Técnica (23,34%) y Salud (23,02%); cuyos fondos son fundamentalmente no reasignables a otros gastos sociales (haciendo la salvedad de las propuestas del párrafo anterior). Algunos análisis en relación con el grado de flexibilidad del GPS se presentan más adelante.

Antes nos interesa destacar algunas características del Gasto Público Social del Gobierno Nacional, el cual asciende a $ 30.834 millones para el año 2000, según las estimaciones de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados[35].

Tabla 8. Gasto Público Social del Gobierno Nacional por función

En millones de pesos de 2000 y en %

 Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados- Secretaría de Política Económica

Analizando los programas llevados a cabo por el Gobierno Nacional, se observa que los objetivos planteados para los mismos hacen que nuestra propuesta sea no solo compatible, sino una  forma posible y real de lograr su cumplimiento. Se puede también verificar que las Funciones de Promoción y Asistencia Social y Trabajo en primer lugar, y las de Vivienda y Urbanismo y Agua Potable y Alcantarillado, en menor medida, son las que tienen objetivos más afines con el apoyo a la economía social, de forma que podrían reasignarse gastos desde las mismas.

Gran parte de los objetivos de las primeras se refieren a: integración social, promoción de las capacidades, creación de empleos, desarrollo de emprendimientos productivos, generación de ingresos sustentables, desarrollo del capital social. Estos objetivos son perseguidos a través de distintas políticas, parte de las cuales podrían ser unificadas y modificadas.

Entre los principales programas se encuentran: Programa Alimentario Nutricional, ($ 47 millones), Desarrollo del Capital Social ($ 37 millones), Políticas de Integración para Personas Discapacitadas ($ 16 millones), Programa Social Agropecuario ($ 9 millones), Asistencia a la Actividad Cooperativa y Mutual ($ 7 millones), Desarrollo Local y Financiamiento a Municipios ($ 4,5 millones), Políticas Públicas de la Mujer y Lucha contra la Exclusión ($ 2 millones).

Las segundas, excluyendo los programas destinados a atención por inundaciones, tienen como objetivos principales el mejoramiento de la situación habitacional, de infraestructura, y de la situación legal de tenencia de la tierra. Todos los programas que involucran obras pueden articularse parcialmente con nuestra idea de economía alternativa.

El Gasto Público Social de los Gobiernos Provinciales y GCBA asciende a $ 24.840 millones, distribuidos de la siguiente manera:

Tabla 9. Gasto Público Social de los Gobiernos Provinciales por función

En millones de pesos de 2000 y en %

 Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados- Secretaría de Política Económica

El peso relativo del Gasto en Trabajo disminuye si se lo compara con el GPS del Gobierno Nacional, mientras que el del gasto en Promoción y Asistencia Social aumenta levemente, al igual que el de Agua Potable y Alcantarillado. El peso relativo del gasto en Vivienda y Urbanismo de los Gobiernos Provinciales duplica al Nacional. Esto nos da una idea de quienes podrían ser los ejecutores gubernamentales de los distintos proyectos de nuestra propuesta según el tipo de actividad de que se trate.

Del total del Gasto en Trabajo realizado por el Gobierno Nacional y los Provinciales el 84,12 % corresponde al primero. El gasto en Promoción y Asistencia Social se encuentra más homogéneamente distribuido entre ambos, realizando el 52, 15 % el Gobierno Nacional y el 47, 85 % restante los Gobiernos Provinciales. Lo mismo sucede con el gasto en Vivienda y Urbanismo, mientras que en Agua Potable y Alcantarillado las magnitudes se invierten: 30 % del gasto lo realiza el Gobierno Nacional y 70 % los Provinciales.

El grado de flexibilidad del gasto ha sido analizado por el SIEMPRO. El concepto de rigidez del gasto se relaciona con la posibilidad de modificar los fondos destinados a los distintos programas sociales, es decir, hace referencia a la existencia (o no) de obligaciones del Estado exigibles por los beneficiarios de cada programa. De este modo se identifican como rígidos aquellos programas que, por el criterio de derechos adquiridos por los beneficiarios, son imposibles de cancelar, a riesgo de generar reclamos judiciales de magnitud. El caso típico son las jubilaciones y pensiones. En el grupo parcialmente rígidos se incluyen los programas que constituyen servicios garantizados por ley. Si bien estos programas pueden ser modificados, los cambios de leyes necesarios para realizarlos dependen de tiempos bastante prolongados y de procesos de negociación con diferentes actores políticos y sociales (aunque en determinadas ocasiones pueden ser cambiados directamente mediante decretos del poder ejecutivo). Dentro de la clasificación de flexibles se consideran aquellos susceptibles de ser utilizados por los sectores para llevar a cabo sus políticas y responder eficientemente a las prioridades sociales.

El programa SIEMPRO trabaja sobre una estimación propia (en función de su definición propia) del Gasto Social Focalizado del Gobierno Nacional, analizando su grado de flexibilidad para los valores del año 2001 (estimados). Presentan los cálculos de gasto destinado a la lucha contra la pobreza, a partir de la Base de Datos de Programas Sociales Focalizados, incluyendo tanto programas que son financiados con recursos del Presupuesto Nacional pero ejecutados directamente por las provincias, como programas sociales cuya gestión está a cargo del Estado Nacional y que presentan distintos grados de participación de los actores provinciales y municipales.

Analizando la flexibilidad de los $ 4.900 millones de Gasto Social Focalizado del Gobierno Nacional, en función de su normativa de origen[36], obtienen los siguientes resultados:

- rígido: 76 %

- parcialmente rígido: 12 %

- flexible: 12 %

Debemos relativizar estos valores realizando dos aclaraciones, absolutamente importantes. En primer lugar, del 76 % del gasto que se considera rígido, 52 % corresponde a transferencias a provincias, que se consideran rígidas desde la óptica del gobierno nacional por esa razón. Sin embargo la rigidez disminuye notablemente si se lo evalúa en función del gasto provincial, sobre el que nuestra propuesta también pretende tener influencia. En segundo lugar, la definición que se está utilizando de rigidez no es la correcta para evaluar la propuesta de economía interpuesta por nosotros, que pretende generar cambios importantes tanto en lo legal y la gestión institucional, como en el accionar político y la participación de la sociedad. En este sentido, nos parece que es más coherente evaluar afinidad de objetivos y posibilidad de retroalimentación entre políticas, como fue hecho en los apartados anteriores.

Se ha observado que existe una considerable magnitud de recursos asignados al gasto social consolidado. Pero, que sólo una fracción menor es posible reasignarla con relativa facilidad; esto se debe, posiblemente, a que la estructura no modificada de dicho gasto es una herencia de un momento histórico donde las personas vivían de sus ingresos en el mercado de trabajo y por ello  el gasto se orientaba principalmente al sector económicamente pasivo (jubilados y pensiones)[37].  Así la estructura del gasto no está preparada para responder a los requerimientos de un país en el que casi la mitad de la población trabajadora está desempleada y subocupada, o en el cual crece el desequilibrio social por efectos del aumento de la flexibilización y precarización laboral.

Como dato adicional de corte coyuntural, es dable recordar que al inicio del año en curso[38]  se anunció un plan de subsidios para los sectores más relegados por medio del cual el Gobierno había decidido dar un giro en el programa de empleo que anteriormente se había lanzado en la corta administración de Rodríguez Saá, por el que prometía crear un millón de puestos de trabajo. “De ahora en más, ese dinero ($ 2.400 millones correspondientes al programa) se entregará en forma de subsidios para jefes y jefas de hogar”, se anunció, trepando a 1.200.000 los beneficiarios en la primera etapa, solo que en la versión de la nueva administración nacional, quienes reciban el subsidio no tendrán que ofrecer trabajo a cambio, sino cumplir dos requisitos básicos: “capacitarse profesionalmente  y garantizar la escolaridad de sus hijos”, se nos informó.

El nuevo instrumento para enfrentar la pobreza y exclusión social, se denomina Programa Nacional para Jefes  y Jefas de Hogar sin Empleo. Consiste en la entrega de un subsidio de $150 mensuales a dichos 1.200.000 jefes y jefas de hogar con menores a cargo, desde junio y se incrementa hasta 1.500.000 desde julio hasta el último mes del año 2002. Se programa, más adelante, alcanzar a un total de dos millones de beneficiarios.

La cobertura de este subsidio que puede enmarcarse en una estrategia “compensatoria y de control social” y no de auténtico enfrentamiento con la pobreza y exclusión, alcanza al 39%  de los hogares pobres (tomando datos de la EPH de octubre de 2001) y 49% para los hogares que registran menores a cargo. Si se adoptan algunas de las proyecciones para todo el año sobre pobreza e indigencia llevadas a cabo por distintas instituciones preocupadas por el tema[39], podemos observar que para una suba de las mismas a 3,1 y 1,2 millones de hogares en situación de pobreza e indigencia, respectivamente, la cobertura en el máximo enunciado cubre, con suerte,  alrededor del 60% de la “población objetivo” en el nivel nacional.  Tampoco está claro que todos los beneficiarios reciban el subsidio durante todo el período.

La ejecución del programa se producirá a través de cada provincia[40] y de la Ciudad de Buenos Aires, y se aplicará por medio de los municipios (descentralización operativa), aunque existirá un registro nacional de las personas que lo cobran en la ANSES. Los municipios serán los encargados de definir que tipo de labor deberán llevar a cabo los beneficiarios como contraprestación.  Las empresas privadas podrán contratar a personas que estén recibiendo los fondos indicados, aportando la diferencia salarial hasta llegar al mínimo de convenio de la actividad de que se trate.

La brecha de pobreza está lejos de ser cubierta por estos recursos[41]. Para aumentar la eficiencia en el uso de los mismos, se requiere introducir algunas medidas complementarias que generen un multiplicador de sus efectos con relación a los hogares más carenciados y sobre sus capacidades y su nivel de organización social. Además, Intentar por diversos medios que la actividad económica (aunque sea parcial) no sea sólo como consumidores, sino a la vez como trabajadores vinculados a la producción, buscando formas más permanentes de integración y reconstrucción del tejido social.

Esta no parece, hasta el momento, ser una preocupación de los que detentan la responsabilidad de formular las políticas socioeconómicas, por lo que las necesidades de redistribución más equitativa del ingreso, de autosostenimiento financiero de las estrategias y de universalidad de sus repercusiones, sigue en pié.

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