2. Algunos enfoques y conceptualizaciones para el análisis

Análisis de las condiciones de sustentabilidad de la Región Metropolitana de Buenos Aires


Por María J. Di Pace 


 

1. ELEMENTOS DEL MARCO CONCEPTUAL

Se presentan aquí algunos aspectos conceptuales que el equipo de Ecología Urbana de la Universidad Nacional de General Sarmiento está considerando para dar cuenta del estado de situación del ambiente de la Región Metropolitana de Buenos Aires, (RMBA). 

La RMBA y su entorno físico ( al norte el delta del Río de la Plata, al este el Río de la Plata y al oeste y sur las tierras agrícolas y ganaderas de la provincia de Buenos Aires) interaccionan de diversas formas entre sí, proveyéndo a la RMBA de aire, alimentos, energía; y recibiendo de ella sus productos, incluidos los residuos domiciliarios e industriales. 

Se pretende comprender las manifestaciones ambientales derivadas de los principales procesos locales y globales (urbanísticos, ecológicos, socioeconómicos, políticos) que han actuado y actúan en esta megaciudad. Para ello hemos trabajado en dos ejes de análisis: el estado y la gestión del recurso hídrico y la gestión de los residuos sólidos urbanos, como nodos principales de análisis, considerando que dichos ejes o nodos constituyen cuestiones sintéticas y explicativas de la situación ambiental y de las condiciones de sustentabilidad de la RMBA.

Estamos enfocando a la ciudad - en este caso la Región Metropolitana de Buenos Aires - como un sistema complejo, con diversas dimensiones que coexisten en un mismo espacio y tiempo. 

Por un lado, el considerar a la ciudad como un sistema complejo es concebir a la ciudad como un sistema que funciona como una totalidad organizada en la cual están involucrados “el medio físico-biológico, la producción, la tecnología, la organización social, la economía” , concepto proveniente de la escuela epistemológica de Piaget y que ha sido desarrollada en nuestro país por algunos autores como Rolando García. 


También utilizamos el concepto de ecosistema , que ha sido quizás el concepto ecológico más generalmente difundido y exportado, particularmente a las ciencias humanas, y su difusión y su aceptación, aunque no general, es actualmente de naturaleza paradigmática. aunque existen posiciones críticas al considerar hipotéticamente el tema de los asentamientos humanos como un caso particular de las teorías ecosistémicas generales, surgidas a partir de ecólogos generalistas como Margalef y Odum, inscriptas en su mayoría en la Teoría General de Sistemas y las teorías de la información derivadas de la energética termodinámica, que utilizan fundamentalmente modelos econométricos y de la ingeniería de sistemas. 

En nuestro caso, la aplicación del concepto de ecosistema sólo se aplica al análisis ecológico de la ciudad, ya que ello permite tener en cuenta un conjunto de teorías y paradigmas provenientes del corpus teórico de la ecología tradicional , que posibilita acceder a un enfoque funcional de la ciudad a través de los procesos fundamentalmente ecológicos, en los que están involucrados distintos aspectos relacionados con el flujo de la materia, de la energía y de los ciclos biogeoquímicos. Dicho enfoque facilita la comprensión de procesos ecológicos, tales como las inundaciones, la erosión, la contaminación, que constituyen problemas ambientales, con el objetivo de diseñar mecanismos e instrumentos de intervención para proponer estrategias de solución a los mismos. En todos los casos son contemplados los aspectos sociales, institucionales, normativos, económicos y productivos que forman parte del sistema complejo, interactuando con los aspectos ecológicos.

1.1 Conceptos sobre sustentabilidad

Una forma de indagar sobre el estado de situación del medioambiente de la RMBA es considerar sus condiciones de sustentabilidad. 

El concepto de sustentabilidad está íntimamente ligado al de Desarrollo Sustentable que alcanza una conceptualización más definida en 1987 a través del informe titulado “Nuestro Futuro Común” en el que se hace una llamamiento en pos de un desarrollo sustentable, enunciado como: “la humanidad está en condiciones de realizar un desarrollo sustentable en el tiempo, en forma tal que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones en atender sus propias necesidades". Como se sabe, a partir de su formulación han surgido una serie de discusiones y distintas concepciones sobre el Desarrollo Sustentable. 

Así, se puede señalar que el concepto de Desarrollo Sustentable (DS) aparece en la mayoría de las agendas de desarrollo de la década de 1990, dominando los términos del debate ambiente-desarrollo. La principal contribución de este concepto es que señala la necesidad de reconceptualizar el proceso de desarrollo, redefiniendo los objetivos tradicionales (satisfacción de necesidades básicas y aumento de la productividad económica) a partir de patrones de uso de los recursos naturales viables en el largo plazo en términos sociales y ambientales.

De acuerdo con ello, nuestra concepción se basa en considerar que el objetivo del desarrollo sustentable es el mejoramiento de la calidad de vida humana. Esto puede implicar el manejo e incluso la transformación de los ecosistemas, aprovechando sus bienes y servicios, minimizando los conflictos que producen la explotación de los mismos y distribuyendo los costos y beneficios ecológicos entre las poblaciones involucradas. Es decir, el concepto de desarrollo sustentable no supone como objetivo único la conservación de la naturaleza en su estado original, sino que significa la aplicación de un modelo de desarrollo que minimice la degradación o destrucción de la base ecológica de producción y habitabilidad, y permita el desarrollo de las futuras generaciones. 

La naturaleza de esta concepción sugiere que este concepto se basa en tres pilares:

· El manejo ecológico adecuado de los recursos naturales 
· El desarrollo social, económico y político; y 
· El bienestar humano



Cuadro 1: Desarrollo Sustentable (DS): articulación de objetivos ecológicos, sociales y económicos


SUB-SISTEMA SUB-SISTEMA
SOCIAL ECONOMICO



EQUIDAD

EFICIENCIA 
BIENESTAR DESARROLLO
SOCIAL ECONOMICO

DS


HABITABILIDAD SUSTENTABILIDAD 





INTEGRIDAD 
ECOLOGICA




SUB-SISTEMA 
ECOLOGICO


Fuente: Allen, A, 1994, Re-assessing urban development: Towards indicators of Sustainable Development at urban level. Working Paper DPU, Development Planning Unit, London.

El logro simultáneo de objetivos de desarrollo social y económico a partir de niveles sustentables en el uso de los recursos naturales y, - en el caso de las ciudades -, fundamentalmente ligado a la generación de residuos, impone en muchos casos intercambios y negociaciones. Dichos intercambios se regulan por un conjunto de objetivos o principios de articulación definidos en términos de: equidad, eficiencia, sustentabilidad ecológica y habitabilidad, que se desagregan en criterios de evaluación en el Cuadro 2.


Cuadro 2: Desarrollo Sustentable: desagregación de principios en criterios de evaluación

PRINCIPIOS DE DESARROLLO SUSTENTABLE ARTICULACION INTER-TEMPORAL ARTICULACIONINTER-REGIONAL
EQUIDAD SOCIAL Equidad intra-generacionalEquidad inter-generacional Habitabilidad localHabitabilidad global
EFICIENCIA ECONOMICA Optimación y Mantenimiento del capital natural y construido Flujo constante de recursos y energíaBalance entre internalidades y externalidades
SUSTENTABILIDAD ECOLOGICA Uso sustentable de recursos renovablesMinimización del uso de recursos no renovablesMantenimiento de la generación de residuos dentro de los limites ecológicos de absorción locales, regionales y globales
Fuente: Allen, A, 1994, Re-assessing urban development: Towards indicators of Sustainable Development at urban level. Working Paper Development Planning Unit, Londres. 

a. Bienestar y equidad social 

Este principio implica la búsqueda de condiciones justas y equitativas en el control y acceso de las generaciones presentes y futuras sobre los recursos esenciales para alcanzar una calidad de vida adecuada, de acuerdo a pautas especificadas culturalmente. Ello demanda la consideración de los siguientes aspectos:

· Autosuficiencia individual y colectiva calificada en términos de calidad de vida, capacidad de decisión, diversidad cultural, representación y libertad.

· Distribución equitativa en el acceso a y control sobre recursos ambientales de base tales como suelo, agua, energía, así como al derecho a un ambiente limpio y sano.

· Distribución equitativa dentro de cada sociedad en términos de oportunidades de trabajo e ingresos, conocimientos y posibilidades de capacitación y aprendizaje.


En la actualidad el uso de indicadores para la definición de líneas normativas de pobreza y la medición del grado de satisfacción de las necesidades básicas constituyen los dos enfoques más utilizados en la evaluación de las condiciones de equidad y bienestar social de una sociedad. En el primer caso se analiza la articulación entre condiciones económicas y sociales de la población, mientras que en el segundo se avanza a la articulación de la evaluación de condiciones ambientales. Sobre cinco indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) tres están vinculados a la evaluación de las condiciones del hábitat: precariedad de la vivienda, hacinamiento y condiciones de saneamiento (presencia de retrete y provisión de agua). Ambas herramientas constituyen valiosos aportes, en términos teóricos y metodológicos, a la vez que traducen un estilo de planificación del desarrollo centrado en la articulación de aspectos sociales y económicos, a través del acceso a bienes esenciales para la reproducción social. 

Sin embargo, las condiciones ambientales aparecen tradicionalmente subvaloradas en la mayoría de las herramientas de evaluación social. Dado el impacto diferencial de condiciones económicas y ambientales sobre la distintos grupos sociales, la articulación de objetivos propuestos bajo el paradigma de DS, demanda el uso de indicadores capaces de desagregar el impacto de procesos de carencia, riesgo y vulnerabilidad ambiental, considerando aspectos tales como quién sufre dicho impacto (desagregación socioeconómica), dónde (desagregación geográfica o sectorial) y cuando (articulación de causas y efectos a través del tiempo). Estos tres tipos de desagregación permiten evaluar aspectos de equidad intra e inter-regional (impactos al interior de un determinado sistema urbano-regional y entre diferentes ciudades y regiones), así como de equidad intra e intergeneracional. 

El principio de habitabilidad es clave en la articulación de los subsistemas ecológico y social. Básicamente los indicadores de habitabilidad evalúan la percepción, comportamiento, significado y valor de una comunidad sobre el ambiente en que la misma habita, incorporando aspectos de evaluación subjetiva, tradicionalmente relegados en la evaluación del desarrollo y de crucial importancia en la definición de políticas y estrategias de gestión ambiental del desarrollo. El principio de habitabilidad involucra la consideración de criterios de elección (señalando la preferencia de ciertos atributos ambientales por sobre otros); grado de concientización ambiental (reflejado en el comportamiento e información de diferentes grupos sociales dentro de una comunidad); y flexibilidad (en tanto habilidad para incorporar cambios a lo largo del tiempo). 

b. Eficiencia económica

El principio de eficiencia económica establece una relación de optimización entre la generación de productos y la utilización de recursos naturales y construidos, implicando la minimización de los residuos generados, así como de ineficiencias tecnológicas. El principio convencional de crecimiento económico ha desvirtuado este criterio. Indicadores tradicionalmente utilizados para la evaluación del crecimiento económico tales como el PBI, no miden hasta qué punto dicho crecimiento se basa en procesos de desvastación y degradación ambiental, así cómo están relacionados con la equidad social. A partir del principio de eficiencia económica los indicadores de DS deben proveer un claro reconocimiento del tipo de articulación que se establece entre los subsistemas ecológico, económico y social , especificando los resultados alcanzados y los impactos ambientales generados en el proceso de desarrollo, así como en la proyección tendencial a futuro 

c. Sustentabilidad ecológica

La sustentabilidad de los recursos ecológicos de las ciudades (particularmente referidos al relieve, al agua, al suelo, al aire, la vegetación) se ha vuelto crítica debido fundamentalmente al tipo de uso y manejo que se ha hecho de dichos recursos y de los residuos producidos por la ciudad. Se entorpecen o alteran las "funciones ecológicas" importantes relacionadas con procesos ecosistémicos básicos como el desarrollo del ciclo hidrológico; de los ciclos biogeoquímicos más importantes: como el del carbono, del oxígeno, del azufre, del nitrógeno y otros; y el ciclo de la materia en general. Dicha sustentabilidad supone la propuesta de criterios necesarios para establecer la evaluación de cambios, adaptaciones y límites del sistema ecológico, frente a la presión ejercida por las formas o estilos de los procesos de desarrollo socioeconómico. 

Específicamente la sustentabilidad ecológica implica: 

· el uso sustentable de los recursos naturales renovables (como agua, suelo, aire, vegetación, fauna), 
· la minimización del uso de recursos naturales no renovables (minerales, petróleo, gas, etc.), y
· el mantenimiento de la generación de residuos dentro de los límites ecológicos de absorción y metabolismo locales, regionales y globales. 

Sus objetivos se centran en evitar impactos negativos sobre la vida humana y sus actividades, con una implicancia de tiempo actual y a futuro. 

2. LOS EJES DE ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN AMBIENTAL EN LA RMBA

En relación con el marco conceptual descripto - como ya ha sido expresado- se eligieron dos ejes de análisis para dar cuenta del estado de situación del ambiente en la RMBA: la gestión de los residuos sólidos urbanos, fundamentalmente los domiciliarios; y el estado y gestión del recurso hídrico, superficial y subterráneo. 

La selección de dichos ejes se justifica por:

· El alto grado de interacción que dichos elementos del ambiente, tanto los residuos como los recursos hídricos, tienen entre sí en los distintos subsistemas, el biofísico, el social y el económico.

· Ambos son emergentes sintéticos importantes de lo que está ocurriendo en el funcionamiento del medioambiente, a través de dos ciclos fundamentales: el ciclo hidrológico y el de la materia en general. 

· El agua, constituye uno de los recursos básicos esenciales; es la entrada al sistema de mayor trascendencia para la habitabilidad, la competitividad y la sustentabilidad en una aglomeración urbana. En el caso del manejo de los residuos sólidos producidos, ellos constituyen una parte esencial y complicada del ciclo de la materia: su degradación y la entrada nuevamente al sistema.

2. a Metodología empleada

Si bien la metodología de abordaje en cada caso (la gestión de los residuos sólidos y el manejo integrado de los recursos hídricos) difiere en el tratamiento particular dada la singularidad de cada elemento en cuestión, ambos comparten los criterios teóricos en lo que respecta a: 

· La forma de abordar la temática ambiental urbana en forma sistémica, en la cual la ciudad es considerada como un sistema complejo; y en las consideraciones ecológicas son referidas a un ecosistema abierto con elementos, atributos, relaciones y funcionamiento propios.

· El enfoque es de carácter multi o interdisciplinario: considerando los aspectos físico – naturales, los procesos ecológicos que se desarrollan, las condiciones socioeconómicas imperantes, así como los aspectos normativos e institucionales involucrados. 

· El diseño y empleo de indicadores de sustentabilidad, que permite la combinación de una serie de variables ecológicas, sociales y económicas son usados como elementos sintéticos de análisis en cada eje.

· El análisis de ambos ejes, residuos y agua, tienen como objetivo indagar sobre las condiciones actuales referidas a la sustentabilidad del sistema (en este caso la RMBA, a través fundamentalmente de la elaboración de indicadores); conocer los distintos aspectos que se refieren al manejo de los residuos sólidos y de los recursos hídricos con el objeto de poder formular políticas que puedan incidir sobre dicha sustentabilidad. 

· La georreferenciación es usada fundamentalmente en el análisis del eje que corresponde al estado y manejo de las cuencas hídricas. 


3. LA GESTIÓN DE LOS RESIDUO SÓLIDOS URBANOS

A continuación se tratarán los asuntos considerados más relevantes: como el diseño de indicadores y los principales resultados referidos al eje de la gestión de los residuos sólidos urbanos dado que esta investigación ha sido completada en cuanto a sus objetivos fundamentales. La gestión de los recursos hídricos de la RMBA constituye un proyecto de de investigación actualmente en curso, en la que contamos con algunos avances preliminares. 

El crecimiento de las ciudades ha creado la necesidad de producir bienes de consumo, intensificar la agricultura, realizar obras de infraestructura, lo que dió como resultado la utilización de una mayor cantidad de elementos y por lo tanto de desechos de productos (biodegradables y no biodegradables) al ambiente.

Así, el aumento de la población urbana y el cambio en los patrones de consumo, es decir una calidad de vida cada vez más identificada con la propiedad, la posesión y el consumo de bienes materiales y ciertos servicios sofisticados, denominado estilo de vida “consumista”, ha llevado a que el problema de la eliminación de los residuos sólidos se agrave en casi todas las ciudades. En América Latina, si consideramos solamente los residuos domiciliarios, ello se expresa en un aumento de la producción de residuos inorgánicos (como derivado de formas de producción y comercialización que, por ejemplo, potencian el uso de material de embalaje), en fallas de recolección (en el espacio y en el tiempo) y en una inadecuada disposición final (prueba de ello son los numerosos basurales a cielo abierto, característicos de nuestras ciudades). 

Si nos extendemos a los residuos sólidos de origen industrial, muchos de ellos constituyen los llamados residuos tóxicos y/o peligrosos, lo mismo ocurre con aquellos de origen hospitalario, que también reciben en una proporción muy grande del total generado una disposición inadecuada para el ambiente.

Por otra parte los efluentes residuales líquidos, tanto domiciliarios como industriales, de gestión más complicada que los residuos sólidos, se suman al sistema ambiente contaminando los recursos hídricos superficiales y profundos y el suelo.

El proceso que tiende a la eliminación de los residuos (sólidos, líquidosy gaseosos), ha rebasado en muchos casos la capacidad de “digestión” del ambiente, contaminándolo en todos o en parte de sus componentes esenciales, esto es: aire, agua y suelo. Como resultado de ello, los seres vivos en general y el ser humano en particular, han sufrido un deterioro en su calidad de vida, siendo la salud uno de los aspectos más vulnerados. 

Asímismo, gran parte de las actividades de la producción necesitan utilizar los mismos recursos básicos que algunas actividades productivas degradan: si bien el recurso agua tiene actualmente una gran significancia, siendo considerado desde recurso escaso a potencial hipótesis de conflicto entre asentamientos, no son menos importantes las condiciones del suelo y del aire. Por otro lado, las industrias, en un mundo de intercambio cada vez más globalizado, tienen que tender a cumplir normas ambientales de producción y comercialización para la colocación de los productos en el mercado externo, y aún en el interno. 

De esta manera, la gestión de los residuos de las ciudades se transforma en un desafío en el cual está comprometida la sustentabilidad ecológica (fundamentalmente a través de la contaminación de los recursos naturales básicos), la competitividad de su producción e incluso algunos aspectos que pueden incidir en la gobernabilidad de las ciudades, ya que una gestión inadecuada de los residuos puede crear conflictos entre los gobiernos locales y la sociedad. 

La Región Metropolitana de Buenos Aires no escapa a esta cuestión, cuya apropiada solución se torna compleja, dado los numerosos actores e intereses que están en juego. Relevamientos preliminares en el territorio y algunas entrevistas realizadas a informantes claves, a nivel municipal y empresarial, nos ha confirmado la relevancia del tema en nuestra área de estudio. La RMBA tiene estaciones de disposición final de residuos, pero salvo algunos ensayos pilotos realizados en dos o tres barrios de la Ciudad de Buenos Aires, no hay separación formal de residuos sólidos domiciliarios ni en la fuente de producción ni en plantas ad – hoc. La separación en la fuente , cuando aisladamente ocurre, es efectuada por recolectores informales, o sea fuera del circuito institucional. 

3.1 Algunas hipótesis generales y aspectos metodológicos

La formulación de las siguientes hipótesis o cuestiones generales guiaron este trabajo de investigación:

· El análisis histórico de la gestión de los residuos da cuenta de la organización espacial de la gestión y de la trama de actores sociales involucrados.
· El análisis de las distintas etapas de la gestión de los residuos, su ciclo de vida, puede dar algunos indicios importantes sobre sus principales constricciones desde los puntos de vista social, ambiental y económico. 
· El reciclaje constituye una fase de desarrollo muy incipiente dentro de la actual gestión de residuos. El cartón y el papel pueden ser indicadores de las formas de reciclaje en la Región Metropolitana de Buenos Aires.
· La actual gestión de los residuos sólidos afecta la sustentabilidad ecológica de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

En la mayoría de los aspectos estudiados se trabajó con información secundaria proveniente de censos de población y vivienda, censos económicos, publicaciones de organismos públicos y privadoscon injerencia en el tema, y bibliografía general de cada campo estudiado. 
Se realizaron entrevistas a informantes claves que constituyen actores significativos en las distintas etapas del ciclo de gestión: productores, agentes encargados de la recolección, de la disposición, del control municipal, etc. 
Se diseñaron indicadores de sustentabilidad ecológica. 

Esta investigación ha producido una serie de resultados parciales de los que dan cuenta los trabajos citados a pie de página . 
En esta ponencia me referiré solamente al estudio realizado sobre algunos indicadores de sustentabilidad diseñados para dar cuenta del estado del ambiente del AMBA tomando como eje de análisis los residuos sólidos urbanos. 

4. INDICADORES DE DESARROLLO Y SUSTENTABILIDAD ECOLÓGICA

La elaboración de indicadores que integren las problemáticas del desarrollo y la sustentabilidad ecológica ha recibido poca atención, en particular a nivel urbano. Generalmente se argumenta que la falta de indicadores de DS responde a la falta de fuentes de información sistemática sobre variables clave a evaluar y a la dificultad de adecuar la información existente a la evaluación de nuevos objetivos. Si bien la disponibilidad de información constituye un aspecto importante a considerar, la definición de indicadores y su capacidad de evaluación no pueden estar meramente subordinadas a la información existente sino, por el contrario la producción de información es la que debe redefinirse al compás del cambio de paradigmas e instrumentos para su operacionalización. A menos que se elaboren inventarios nacionales de recursos naturales, el capital de una nación seguirá midiéndose a partir de indicadores económicos convencionales, consecuentemente la evaluación del grado de desarrollo de dicha nación y la definición de políticas seguirá atada a mediciones que subvaloran o ignoran el tipo de explotación que se ejerce sobre el capital natural. Por otra parte la aplicación de indicadores de DS no siempre requiere la producción de información nueva, sino en muchos casos es necesario la articulación e integración de información sectorial existente. A nuestro entender el problema en la definición de indicadores de DS radica más en la vaguedad y fragmentación de su interpretación que en las limitaciones de información. 


5. INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD

· Criterios conceptuales

La definición de indicadores es modelada por premisas teóricas y prácticas que delimitan el tipo de información a obtener, así como la interpretación de dicha información. Diferentes paradigmas y diferentes interpretaciones dentro de un mismo paradigma, han generado diferentes indicadores para la evaluación del proceso de desarrollo. 

Por lo tanto, el primer paso en la definición de indicadores es el análisis y la traducción de los principios introducidos por el concepto de Desarrollo Sustentable. Si, por ejemplo consideramos tres subsistemas: el social, el económico y el ecológico, el bienestar social, el desarrollo económico y la integridad ecológica constituyen correlativamente – como se ha expresado - a los principales objetivos dentro de cada subsistema y dichos objetivos son altamente interdependientes en términos temporales y espaciales. 

· Condiciones necesarias de los indicadores 

Los indicadores de sustentabilidad urbana constituyen los test conductores de sustentabilidad y reflejan las situaciones básicas y fundamentales – considerando un período largo de tiempo – de los procesos económicos, sociales y de salud ambiental de una comunidad a través de las generaciones. 

Pero un indicador es literalmente sólo eso, es decir, provee sólo “indicaciones” de las condiciones de un problema. Su gran utilidad es que al ser cuantitativos o semicuantitativos permiten la comparación de elementos o procesos entre ciudades. Como un indicador no puede dar cuenta de todos los componentes del proceso ocurrido, se usan una serie de indicadores que caracterizan los distintos aspectos y dimensiones de una situación. Desafortunadamente, esto puede entrar en conflicto con la necesidad de identificar un conjunto lo más limitado posible con el propósito de que sean útiles para la toma de decisiones. 

Los indicadores de sustentabilidad urbana se distinguen de los simples indicadores ambientales, económicos y sociales por el hecho de que ellos deben: 

· ser integradores: deben poder unir o interrelacionar las dimensiones sociales, económicas y ambientales de la sustentabilidad; 

· poder predecir situaciones a futuro, teniendo en cuenta las tendencias históricas;

· ser distributivos, deben poder medir no sólo la equidad intergeneracional sino también la intrageneracional. 

Es por ellos que los indicadores de sustentabilidad urbana deben poseer las siguientes condiciones: 

· Perspectiva holística: si bien los indicadores de sustentabilidad ecológica evalúan principalmente el estado de los recursos naturales y de las funciones ecológicas, es decir de los procesos ecosistémicos fundamentales actuantes, los indicadores deben articular diferente tipo de información (química, física, biológica, social, económica, etc.), se debe buscar - aunque aún existe una formulación muy incipiente de los mismos - indicadores que privilegien y den cuenta del conjunto de interacciones sobre los indicadores sectoriales. 

· Capacidad distributiva: otro aspecto relevante en la definición de indicadores es su capacidad para evaluar la distribución de un efecto o causa determinada. Por ejemplo, la medición sobre cuánta gente carece de un eficiente servicio de recolección de residuos debe articularse con la evaluación desagregada de quién sufre dicha carencia, en términos de ingreso, localización, densidad poblacional, etc. Como ya se expresó, el análisis de la sustentabilidad implica la consideración de cuestiones distributivas tales como quién, dónde, cuándo. 

· Articulación causa - efecto: desde la perspectiva de la formulación de políticas, la evaluación causa - efecto es importante para identificar aquellos factores que imponen una negociación entre objetivos que colisionan o sinergismos entre objetivos complementarios. Así, el uso de indicadores muchas veces facilita la lectura de ‘árboles de problemas’ y sirve para identificar los puntos clave de presión o conflicto. 

· Aplicaciones proyectivas: se requiere que los indicadores, o por lo menos alguno de ellos, posean una capacidad proyectiva, de lo contrario, si sólo evalúan condiciones retrospectivas, generan sólo políticas reactivas. 

· Riesgo e incertidumbre: el tratamiento de aspectos tales como el comportamiento de ecosistemas posee un grado inherente de incertidumbre que se debe explicitar en la información provista. Esto se hace evidente al evaluar las variaciones críticas en la perturbación de los ecosistemas, los límites de explotación de sus recursos , los límites de la capacidad de carga de un ecosistema bajo determinadas circunstancias de explotación o perturbación. Estos criterios no son de fácil aplicación a nivel urbano.

· Gestión: la evaluación de la gestión ambiental es esencial para el mejoramiento o cambio de prácticas a nivel local en el uso y manejo de los recursos naturales. Otro aspecto importante es el grado de concientización ambiental y la participación de la comunidad en el proceso de gestión ambiental. 

· Economía en la selección de indicadores: el proceso de toma de decisiones está generalmente acotado en tiempo y recursos; ésto demanda una economía en la selección de los indicadores para evaluar. Es decir, no utilizar la totalidad de las variables involucradas en los procesos a analizar, sino aquellos aspectos que constituyen los cuellos de botella críticos, recordando priorizar siempre la interrelación y la visión holística.

6. EJEMPLO DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD PARA LA GESTION
DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS 

Uno de los objetivos básicos del proyecto de residuos sólidos urbanos que ha realizado el equipo de Ecología Urbana del Instituto del Conurbano fue el de analizar los procesos que alteran la sustentabilidad ecológica, sus causas y efectos, en la Región Metropolitana de Buenos Aires como marco general, y específicamente en la zona de referencia de la UNGS la que incluye fundamentalmente la microrregión conformada por el ex - partido de General Sarmiento, e identificar los instrumentos necesarios que puedan contribuir a lograr dicha sustentabilidad. 

La literatura consultada da cuenta de indicadores muy generales aplicados a la gestión de residuos sólidos, y casi no se registran indicadores ligados con la sustentabilidad ecológica. En general, son indicadores del tipo de gestión utilizada en sus aspectos económicos, sociales o instrumentales, pero no dan cuenta de cómo ligar la gestión de los residuos sólidos urbanos domiciliarios e industriales a los recursos naturales que impactan, ni de cómo procesar su análisis y de qué manera cuantificarlo. 

A continuación se describe la propuesta de algunos indicadores (directos o indirectos, cualitativos y cuantitativos) de sustentabilidad, que fundamentalmente quieren dar cuenta de una gestión de residuos sólidos ambientalmente adecuada. La información para su cálculo fue recavada de fuentes secundarias: datos bibliográficos y cartográficos, de relevamientos en el terreno, de los datos proporcionados por los Censos de Población y Vivienda de 1991 y del Censo Industrial de 1995 realizados y elaborados por el INDEC y volcados a cartografía utilizando el Sistema de Información Geográfica (SIG), y de la evaluación de las preguntas incluidas en la encuesta del proyecto de Economía Popular del Área de Sistemas Económicos del Instituto del Conurbano. Se calcularon alguno indicadores algunos indicadores a nivel del Area Metropolitana de Buenos Aires, de acuerdo a los datos disponibles de ex – partido de General Sarmiento, donde se relevó información de campo y proveniente de la encuesta mencionada. 

La serie de indicadores propuesta constituye una lista absolutamente preliminar, que para cada caso de aplicación debe ser discutida evaluada por parte del equipo de trabajo antes de su aplicación. Los indicadores son formulados de acuerdo de acuerdo con los criterios conceptuales e instrumentales ya expresados. 

Tabla 1 - INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD ECOLOGICA PARA RESIDUOS URBANOS (DOMICILIARIOS E INDUSTRIALES)

CRITERIOS INDICADORES
INDICADORES DEREFERENCIA .Cantidad de residuos dispuestos en relleno sanitario, por municipio de la RMBA.. Número de basurales a cielo abierto por municipio de la RMBA.. Volumen (m3) de residuos en basurales por municipio de la RMBA. . Toneladas (Tn) de residuos en basurales por municipio de la RMBA.. Superficie (Ha) ocupada por basurales en cada municipio de la RMBA. .Cantidad de residuos generados(por inferencias indirectas o datos) / cantidad de residuos dispuestos.. Residuos per cápita (kg/hab/día) dispuestos, por municipio de la RMBA.. Cantidad y tipo de residuos que se reciclan o se reusan.. Características físicoquímicas del percolado exudado por residuos en basurales clandestinos de la RMBA.
INDICADORES HOLÍSTICOS .Cantidad de percolado exudado por residuos en basurales clandestinos de la RMBA.. Nivel de contaminación de cuerpos de agua superficial (cuencas de la RMBA). Nivel de contaminación de las aguas subterráneas de la RMBA. .Nivel de contaminación de suelos de la RMBA.
INDICADORES CAUSA - EFECTO . Población afectada por enfermedades relativas a residuos por la cercanía a basurales y/o industrias productoras.. Cuerpos de agua y aguas subterráneas afectadas por contaminación por residuos (dom. e ind). Proporción de suelo afectado por contaminaciónn con residuos (dom. e ind.). 
INDICADORES PROYECTIVOS . Potencialidad de contaminación de agua y suelo por residuos industriales, de acuerdo a la localización de industrias..Potencialidad de contaminación de agua y suelo por residuos domésticos, de cuerdo a la tendencia actual.Potencialidad de reciclaje y reuso. 
INDICADORES DE INCERTIDUMBRE Y RIESGO . Vulnerabilidad de los recursos naturales (fundamentalmente agua y suelo) por la inadecuada disposición de residuos.. Posibilidades de disminución de basurales clandestinos mediante una disposición adecuada de los residuos.
INDICADORES DE CONTROL DE GESTIÓN . Preocupación del municipio hacia la desaparición de basurales clandestinos.. Aumento de la frecuencia de recolección en las zonas con deficiencias.. Aplicación de instrumentos de control municipal para la adecuada gestión de residuos industriales y domiciliarios. . Recuperación de terrenos con basurales clandestinos.. Número de denuncias de vecinos relacionadas con el mal tratamiento de residuos. . Intervención de ONGs en el tema.. Denuncias periodísticas sobre residuos a partir del análisis de recortes de prensa. 


A continuación se citan los indicadores calculados para el estudio de la gestión de residuos sólidos urbanos de la RMBA. Con agrupaciones de los mismos se elaboraron tres componentes de sustentabilidad ecológica, para llegar finalmente a producir un ordenamiento de los partidos de la RMBA de acuerdo a dichos componentes de sustentabilidad. 

Los indicadores calculados fueron los siguientes :

· Indicadores de referencia

a. Cantidad de residuos dispuestos en relleno sanitario por partido de la RMBA
b. Número de basurales a cielo abierto por partido de la RMBA
c. Superficie ocupada por basurales en cada partido de la RMBA
d. Volúmen (m3) de residuos en basurales por partidos de la RMBA
e. Residuos per capita (kg/hab/día) dispuestos, por partido de la RMBA
f. Cantidad de residuos generados/cantidad de residuos dispuestos

· Indicadores holísticos

a. Nivel de contaminación de cuerpos de agua superficial, de aguas 
subterráneas y de suelos de la RMBA
b. Características físicoquímicas del percolado exudado por residuos en 
basurales clandestinos del RMBA

· Indicadores distributivos

a.Localización de basurales respecto a distancia de cuerpos de agua
b.Aparición de nuevos basurales clandestinos

· Indicadores proyectivos

Potencialidad de contaminación de agua y suelo por residuosindustriales, de acuerdo a la localización de los establecimientos fabriles

· Indicadores de control de gestión

Recuperación de basurales clandestinos por partido


Para cada indicador se realizó una evaluación de la sustentabilidad, por ej.


Indicador : Residuos per capita dispuestos por partido del AMBA 
Interpretación : La cantidad de residuos producidos por habitante está íntimamente relacionada con su nivel socioeconómico. Es una medida del consumo de los recursos que un habitante realiza en una determinada economía y cultura.
Evaluación : Una menor cantidad de residuos por habitante se considera que favorece la sustentabilidad. Se pondera cada partido por la cantidad de residuos en Kg/hab.dia.


Indicador : Cantidad de residuos generados/Cantidad de residuos dispuestos por partido del AMBA 
Interpretación : Los residuos urbanos pueden seguir dos vías desde su recolección en los domicilios : disposición en el CEAMSE o evacuación en distintas formas no controladas, que como se mencionó anteriormente son las que mas afectan negativamente al ambiente. La diferencia entre la cantidad de residuos producidos y los dispuestos permite evaluar la segunda vía mencionada. 
Evaluación : Una diferencia positiva entre los residuos producidos y los residuos dispuestos se considera que es desfavorable para la sustentabilidad. Se pondera cada partido con 1 (mayor sustentabilidad) y 5 (menor sustentabilidad) de acuerdo a lo siguiente :

partidos con residuos producidos = residuos dispuestos: 1
partidos con residuos producidos > residuos dispuestos: 5





6. CONSIDERACIONES FINALES

Todos los organismos modifican de una forma u otra el ambiente en que viven, ya sea porque utilizan los recursos existentes para su desarrollo (y disminuyen la cantidad disponible de esos recursos para sí mismos y otros organismos) o porque por su actividad metabólica producen sustancias de desecho que terminan en el ambiente. El ser humano no escapa a este comportamiento, máxime cuando se encuentra en condiciones de alta densidad poblacional, como ocurre en los grandes conglomerados urbanos, como el Area Metropolitana de Buenos Aires. 

Las actividades humanas en áreas urbanas (que se desarrollan en un compartimento que denominamos tecnosfera) producen desechos que se caracterizan por su cantidad, el área reducida en que se disponen y la presencia de sustancias artificiales. Considerando la dinámica del transporte de la materia involucrada en el ciclo de los residuos urbanos, la actividad humana específicamente produce modificaciones en los ciclos naturales de diversos elementos, aumentando su cantidad y modificando la forma de esos ciclos, pasando de un ciclo circular (es decir un ciclo en el que los elementos vuelven al lugar de origen) a un ciclo lineal. Esto significa la acumulación de los residuos en los ecosistemas urbanos, que se caracterizan por tener una baja productividad propia por lo que deben importar una gran cantidad de materia y energía para poder desarrollar sus actividades metabólicas.

Para evaluar la sustentabilidad del flujo unidireccional de los residuos se puede dividir el ciclo de la materia en dos partes: la cantidad de materia que es extraída de la litosfera y la cantidad que es reincorporada desde la biosfera. Ambas cantidades se pueden expresar como tasas (toneladas por año), y forman el primer componente de la sustentabilidad que denominamos SE1.


Primer componente de la sustentabilidad ecológica (SE1): analiza el flujo unidireccional de los residuos.


El valor que puede tomar SE1 depende del tipo de sustancia que se esté considerando al evaluar su flujo. 

Una característica importante a considerar al evaluar los resultados de un indicador de flujo es su escala de aplicación. No se puede trabajar con los mismos criterios si se esta evaluando la sustentabilidad de una actividad como la producción de residuos de una región metropolitana (con una disposición acotada territorialmente pero muy intensiva) que al considerar por ejemplo la actividad minera a escala global, como en los trabajos de Holmberg y Azar . 

Un concepto asociado a este componente de la sustentabilidad ecológica es el de huella ecológica, que es el área requerida, externa a la ciudad, necesaria para el mantenimiento de las actividades de la misma. Por ejemplo si la población de una hectárea en Buenos Aires consume los recursos que se producen en 50 hectáreas externas a ella, la huella ecológica de la ciudad sería 50 veces mayor a su superficie. Un valor mayor de SE1 estaría asociado con una huella ecológica mayor. Se puede decir que en este componente se analiza la sustentabilidad a una escala regional y la externalización de los impactos por los comportamientos generados en el AMBA.

No existen datos para cuantificar la extracción de la naturaleza de cada sustancia contenida en los residuos y su tasa de reincorporación al medio. Es por ello que el primer componente de la sustentabilidad es cuantificado por el siguiente indicador. 


Componente SE1 {


Este indicador es el que mejor expresa la magnitud del flujo unidireccional de los residuos por partido relativizando a la cantidad de residuos dispuestos por partido con la cantidad de población. 

El funcionamiento del sistema urbano y los servicios que el mismo puede prestar para el desarrollo de las actividades humanas dependen del mantenimiento de sus funciones ecológicas, como son las que brindan el suelo y cursos de aguas sanos, el ciclaje de nutrientes, la descomposición de la materia orgánica y la regulación de los flujos de agua, entre otras. La sustentabilidad ecológica en el caso de los residuos está asociada a como se ven afectadas las funciones ecológicas relacionadas principalmente con los ciclos biogeoquímicos y la biodiversidad, en concordancia con lo planteado por La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (1980) en cuanto a mantener los procesos ecológicos esenciales. Se puede evaluar en función de cómo se altera la estabilidad de los ecosistemas y en que medida son reversibles los efectos sobre el medio ambiente. 

Definimos SE2 como:


Segundo componente de la sustentabilidad ecológica (SE2): analiza los efectos degradadores sobre el ambiente.

Podemos decir que en este componente se análiza la sustentabilidad a las escalas municipal y regional y la Internalización de los impactos por los comportamientos generados en el AMBA.

El segundo componente de la sustentabilidad es cuantificado por los siguientes indicadores, que en su conjunto permiten evaluar la calidad ambiental asociada a la gestión de los residuos por partido.

Componente SE2 { 













No se ha incluido el indicador del nivel de contaminación de las aguas ya que ésta es superior a la permitida en todas las cuencas analizadas.

Hasta ahora hemos analizado la sustentabilidad ecológica desde el punto de vista de la afectación físico-natural de los recursos, sin entrar en las relaciones que existen entre el grado de desarrollo y la sustentabilidad, reunidos en el concepto de desarrollo sustentable. Es necesario incluir un nuevo componente que contemple en alguna medida el hecho de que, por ejemplo, la contaminación de las aguas subterráneas o la aparición de vectores de enfermedades como consecuencia de la presencia de basurales, afectan más significativamente a los sectores de la población que se encuentran en condiciones de pobreza. 


Tercer componente de la sustentabilidad ecológica (SE3): analiza la situación socioeconómica de la población.

Las condiciones de habitabilidad precaria suelen estar acompañadas de la falta de los servicios sanitarios básicos, hacinamiento y bajos niveles de educación y de ingreso. Se ha encontrado que los partidos que tienen un alto porcentaje de su población con necesidades básicas insatisfechas tienen también un alto porcentaje en riesgo sanitario (r= 0,88). Se ha elegido el índice de ingreso relativo como indicador síntesis para el SE3 porque presenta una alta correlación con la población con NBI (r= -0,82 p<0,05) y en riesgo sanitario (r= -0,69). Además se disponen de datos actualizados al año 1996. En cambio otros indicadores socioeconómicos como el porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas o en riesgo sanitario están disponibles para todos los partidos hasta el año 1991. 

Componente SE3 { 


El conjunto de indicadores desarrollado permite evaluar y comparar en forma cualitativa y cuantitativa la sustentabilidad ecológica en los diferentes partidos del AMBA. Los partidos han sido clasificados de acuerdo a los criterios explicitados para cada indicador. Los resultados se muestran en la siguiente matriz de indicadores.


Matriz de indicadores de sustentabilidad ecológica

COMPONENTE SE2 SE1 SE3
Indicadores Partidos 1 2 3 4 5 6 7 Indice combinado (1+2+3+4+5+6+7) 8 9 
Almirante Brown 5 0 5 1 1 2 2 16 0,426 0,280
Avellaneda 5 9 5 1 2 7 2 31 0,947 0,628
Berazategui 1 9 2 5 2 2 2 23 0,417 0,386
Berisso 1 3 2 5 1 1 2 15 0,399 0,323
Ensenada 1 3 2 5 1 1 2 15 0,794 0,606
Esteban Echeverria 5 9 7 1 1 2 2 27 0,439 0,239
Florencio Varela 1 9 5 1 1 1 2 20 0,343 0,262
General San Martín 5 3 5 5 2 10 2 32 0,993 0,848
Ex General Sarmiento 10 3 5 1 2 2 1 24 0,499 0,275
La Matanza 10 10 10 1 2 10 1 44 0,650 0,388
La Plata 1 0 5 5 1 2 2 16 0,686 0,624
Lanús 1 10 2 1 2 10 2 28 0,875 0,579
Lomas de Zamora 10 10 5 1 2 3 1 32 0,647 0,432
Merlo 5 3 10 5 2 2 2 29 0.472 0,369
Moreno 1 3 5 1 2 1 2 15 0,358 0,210
Ex Morón 1 3 5 1 1 7 2 20 0,899 0,528
Quilmes 10 9 7 5 2 3 1 37 0,540 0,424
San Fernando 5 0 5 1 2 2 2 17 0,854 0,539
San Isidro 1 0 2 1 2 3 2 11 1,518 0,664
Tigre 5 0 5 1 2 2 2 17 0,758 0,472
Vicente López 1 0 1 1 2 10 2 17 1,575 0,914


Indicadores: 1) Número de basurales a cielo abierto por partido del AMBA, 2) Volumen de residuos en basurales por partido del AMBA, 3) Superficie sanitaria equivalente ocupada por basurales en cada partido del AMBA, 4) Cantidad de residuos generados/cantidad de residuos dispuestos, 5) Localización de los basurales, respecto a distancia a cuerpos de agua, 6) Potencialidad de contaminación de agua y suelo por residuos industriales, de acuerdo a la localización de establecimientos fabriles, 7) Recuperación de terrenos con basurales clandestinos, 8) Residuos per capita (en kg/hab.día) dispuestos por partido del AMBA, 9) Indice de ingreso relativo. Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires 1996.
Como no existen cifras para todos los indicadores de la Ciudad de Buenos Aires, Pilar, Tres de Febrero y Ezeiza, no se incluyen en la matriz.




En base a ello, la sustentabilidad ecológica puede ser analizada en tres dimensiones, las cuales corresponden a los tres componentes mencionados. La dimensionalidad dada por los componentes que expresan aspectos diferentes pero complementarios de la sustentabilidad hace que la situación de un partido sea explicada tomando los tres ejes, y que exista una gama muy diversa de situaciones.

¿Que situación resulta favorable para las condiciones de sustentabilidad y cual desfavorable? Una menor disposición per capita de residuos, mayor nivel de ingresos y una mejor calidad ambiental es claramente la situación de mayor sustentabilidad.

En la Figura 1 verse que ningún partido se encuentra en la peor situación de sustentabilidad (ángulo superior), aunque tampoco ninguno se encuentra en la mejor situación (ángulo inferior). La Matanza y Quilmes (ambos de la zona sur-sudeste con un porcentaje alto de hogares con NBI : 18,5 y 18,2% respectivamente ) son los partidos con la peor calidad ambiental por el manejo de los residuos sólidos, teniendo los valores más altos de SE2. Por el contrario, San Isidro se encuentra en la mejor situación con respecto a este componente. El ex partido de General Sarmiento se encuentra en una situación intermedia, con un alto porcentaje de su población en riesgo sanitario (9,8%).





Fig. 1 Los partidos de la RMBA ordenados de acuerdo a los tres componentes de la sustentabilidad ecológica. SE1 ha sido estandarizado dividiendo los residuos dispuestos per capita (en kg/hab.dia) de cada partido por el valor más alto (San Isidro). SE2 fue calculado como 1 /indice de ingreso relativo. 1: Almirante Brown, 2: Avellaneda, 3: Berazategui, 4: Berisso, 5: Ensenada, 6: Esteban Echeverria, 7: Florencio Varela, 8: General San Martín, 9: Ex General Sarmiento, 10: La Matanza, 11: La Plata, 12: Lanús, 13: Lomas de Zamora, 14: Merlo, 15: Moreno, 16: Ex Moron, 17: Quilmes, 18: San Fernando, 19: San Isidro, 20: Tigre, 21: Vicente Lopez.









Vicente López y San Isidro tienen el mejor nivel de ingresos (SE3), menor proporción de hogares con NBI (5,6 y 8,9%) comparado con el resto del AMBA y la mayor disposición de residuos, que resulta más insustentable. Por el contrario el partido de Moreno se encuentra en la peor situación socioeconómica, tiene un alto porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas y en riesgo sanitario (23,7 y 11,2%) y se encuentra disponiendo la menor cantidad de residuos. 

El comportamiento de los partidos es claramente transversal a lo deseado como sustentablemente mejor: los partidos en mejor situación económica tienen altos valores de consumo y en consecuencia un uso no sustentable de los recursos, los partidos con peor situación económica tienen menores valores de consumo pero un manejo inadecuado de los residuos, con basurales a cielo abierto, etc.

El concepto de sustentabilidad está comenzando a tener una significativa influencia sobre el planeamiento urbano y las políticas municipales. Un número de comunidades esta comenzando a adoptar la sustentabilidad como una meta para el mejoramiento de su calidad de vida (tanto a nivel municipal como regional). Un inconveniente ha sido la ausencia de metodologías e instrumentos idóneos que permitan evaluar la sustentabilidad urbana. 

Aun cuando el enfoque dado a este trabajo está relacionado con la gestión de los residuos, hemos visto como la sustentabilidad ecológica es sensible no sólo a aspectos relacionados con el estado de los recursos naturales sino también con los aspectos económicos y sociales. Así el sistema diseñado de componentes-indicadores de sustentabilidad puede convertirse en un instrumento eficaz para diseñar y evaluar las acciones y políticas a nivel municipal.

Si la sustentabilidad puede medirse, entonces pueden hacerse recomendaciones de las acciones a encarar para mejorar cada uno de los aspectos que hemos incluido como componentes.

Es posible caracterizar las situaciones extremas: Uso inadecuado de los recursos, buena situación ambiental y nivel económico; Adecuado uso de los recursos pero situación de pobreza; Ambiente degradado o en peligro ; daño ambiental irreversible, mala situación económica con uso inadecuado de los recursos naturales. 

Así como realizar las acciones que en cada dimensión podrían mejorarlas: Políticas de desarrollo económico, inversiones para la mejora del ambiente y equidad intrageneracional; Cambios en los modelos dec consumo, mejora en el uso de los recursos, reciclado de residuos, educación ambiental, uso de tecnologías apropiadas, equidad intrageneracional; Inversiones en mejoras de los sistemas de disposición, erradicación de basurales clandestinos, plantas de tratamiento, limpieza de rios y arroyos, educaciópn ambiental. 

Esto con vistas a un desarrollo sustentable que creemos debe tener un estilo de vida que respete el uso adecuado de los recursos, con una mejor calidad ambiental y un crecimiento social y económico equitativo. El manejo integral de los residuos constituye un “cuello de botella” socio-económico y ambiental para las gestiones municipales. El uso de los indicadores formulados puede contribuir al mejoramiento de ellas. La sustentabilidad urbana debe ser encarada con un enfoque holístico, que balancee los aspectos ambientales, sociales y económicos. Ello constituye, en especial para la RMBA, un proceso a construir. 

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