5. Políticas Sociales y gobiernos locales en el federalismo

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Categoría: Número 18

Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00

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Por Alicia Ziccardi(*)
IISUNAM

Introducción

El propósito de este trabajo es analizar el papel que desempeñan los gobiernos locales (municipales) en materia de políticas sociales en el México al inicio del siglo XXI. En este sentido, debe decirse que este tema ha sido poco abordado en América Latina porque las políticas sociales han estado concentradas, por lo general, en las instancias de los gobiernos centrales y/o estatales (provinciales) y sólo, recientemente, en algunos países y entre ellos México, comienzan a ser delegadas al municipio al otorgándoles mayores competencias y recursos para el desarrollo de una acción pública estatal en el nivel local.Se ha afirmado que con el proceso de globalización de la economía se produce una revalorización del papel de los gobiernos locales[1], en el diseño e implementación de las políticas públicas, en particular las políticas sociales urbanas. Pero cabe preguntarse en primer lugar ¿cuál es el papel de los gobiernos locales en las políticas sociales?.

Brugué y Gomá (1998)señalan que el principal desafío de las políticas sociales que se sustentaron en un modelo de estado de bienestar en Europa se coloca hoy en la construcción de una agenda compleja entre tres ámbitos de actuación: a)las políticas de promoción económica local; b) las políticas locales de bienestar social y c) las políticas urbanas y del territorio. Se trata de acciones públicas que implican pasar de una agenda simple a una compleja realizando un rediseño relacional de políticas sociales, es decir nuevas relaciones entre la esfera pública local y la sociedad, sustentadas en nuevos instrumentos de participación personal, comunitaria y empresarial. En el caso de América Latina hemos señalado ya que los municipios no pueden ser sólo gestores de las nuevas políticas sociales sino que deben asumir la política social convirtiéndola en política socio-económica, es decir se trata de pasar de la gestión de medios de vida limitados a la promoción del desarrollo humano sustentable y sostenible desde el ámbito local (Bodemer, Coraggio, Ziccardi, 1999).

Las políticas públicas y entre éstas las sociales se diseñan y realizan en un conjunto de instituciones que forman parte del sistema político de un país. En el caso de México este sistema es el federalismo, el cual es un arreglo político-institucional que implica una distribución funcional y territorial.

 A pesar de las diferencias que existen entre los Estados federales, lo común es:

La existencia de un pacto o arreglo institucional entre estados y municipios.

La subordinación de poderes y entidades a la Constitución, cuya modificación sólo puede hacerse con la intervención de representantes especiales de los pueblos que integran el Estado

El garantizar la autonomía y equilibrio entre ámbitos de gobierno - federal y estatal y municipal.- sin que ningún poder esté por encima de otro.

Teóricamente se trata de una forma de organización institucional que persigue la descentralización política y administrativa del aparato gubernamental, creando un poder soberano (el gobierno federal), en el que las entidades locales se encuentran representadas, a la vez que son soberanas en sus territorios y sociedades (Cfr. Ziccardi, A , 2000). Por ello, puede decirse que existen diferentes tipos de federalismo, coexistiendo con las más variadas formas de gobierno, tanto democráticos como autoritarios, algunas de las cuales son claramente opuestas a los principios antes enunciados, puesto que han generado centralismo, autoritarismo y/o presidencialismo[2]. Precisamente, es lo que ha ocurrido en México a lo largo de su existencia como nación al crearse un federalismo centralizado, aunque en la actualidad existen claras tendencias para que esta forma de gobierno sea transformada.

Para ello se cuenta con el sustento legal contenido en la Constitución de la república, del 5 de febrero de 1917, la cual incorporó garantías y derechos sociales fundamentales, sin que se modificasen los artículos relativos a la soberanía nacional y a la forma de gobierno (art. 40 y 41). En la misma se legisló la actual división en 31 estados y el Distrito Federal y se reconoció que le correspondía a la Suprema Corte resolver los conflictos que se suscitaran entre los poderes de la nación y entre la federación y los estados (art. 105). Pero si bien el federalismo es un pacto entre estados, la Constitución Mexicana en su artículo 115 reconoce que éstos adoptarán para su régimen interior “la forma de gobierno republicano, representativo popular, teniendo como base de la división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, otorgándole al mismo una serie de competencias y facultades que le permiten actuar directa o indirectamente en materia de políticas sociales.

Durante más de setenta años el federalismo mexicano fue profundamente centralista y funcional a un régimen de partido único, en el que el ejecutivo federal subordinaba a los gobiernos estatales y municipales en su actuación gubernamental. En los ochenta se inicia una apertura política y los partidos de oposición comienzan a disputar y ganar posiciones primero en los gobiernos municipales y luego en los estatales. Así, el Partido Acción Nacional (PAN) gana elecciones en importantes ciudades del norte del país y es el primer partido que logra el gobierno estatal de Baja California, en 1989, mientras que el Partido de la Revolución Democrática (PRD) triunfa en la Capital de la república en 1997 y en el 2000. Todo esto desencadena un proceso de acumulación de fuerzas de oposición que, sumado al desgaste del partido gobernante, llevan a que finalmente, el 2 de julio del 2000, el candidato de la Alianza por el Cambio (PAN-PVEM), Vicente Fox, gane la presidencia de la república.

Actualmente, la federación mexicana está constituida por tres ámbitos de gobierno[3]: el federal, el estatal (conformado por 31 estados) y el municipal constituido por 2429 municipios[4]. El Distrito Federal, la Capital de la república tiene un régimen de gobierno especial. Aunque en teoría se trate de diferentes ámbitos de gobierno sin que exista una jerarquía entre ellos ha prevalecido una forma centralista de gobernar desde el ejecutivo, la cual no sólo se daba entre la federación y los estados sino entre éstos y los municipios. Este es aún su principal rasgo porque si bien es cierto que el gobierno federal ha comenzado a traspasar funciones y recursos a los estados esto ha sido muy lentamente y el mejor un indicador del es la forma como continua ejerciéndose los recursos fiscales, el cual según datos para el año 2000 corresponde al gobierno federal el 71.2, a los gobiernos estatales el 23.7 por ciento y a los municipales el 5.1 por ciento (gráfica 1).

Gráfica 1

Distribución de recursos fiscales

Fuente: VI Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo, 2000.

Lo que interesa aquí enfatizar es que en los gobiernos locales, primero municipales y luego los estatales, es donde se inauguraron en México los procesos de alternancia política que permitieron avanzar en la transición democrática. Fue en el ámbito local donde se ejercitó el juego político electoral democrático y donde se ensayaron las primeras experiencias innovadoras de administración pública local.

El ejercicio de gobierno entre estos tres ámbitos en general es sumamente complejo y lo es particularmente en materia de políticas sociales. Lejos de tratarse de un federalismo cooperativo el gobierno federal fue un importante actor en la modernización del Estado a la vez que ejerció una función compensatoria en las zonas más pobres o marginadas del país. Por otra parte, en las capitales estatales, donde coexisten las autoridades del gobierno estatal y municipal, es donde las relaciones intergubernamentales más se tensan por que es allí donde los límites de las competencias entre uno y otro ámbito no suelen ser claras, particularmente, cuando se trata de gobiernos de diferente partido político[5].

En este sentido, debe recordarse que el control federal sobre el gasto social ha sido un componente fundamental del clientelismo político, en tanto intercambio de bienes y servicios básicos a cambio de votos. Por ello, la alternancia en el control del aparato de gobierno no garantiza que se pueda modificar, en el corto plazo, este componente central de la cultura política mexicana de la que son portadores tanto los políticos y los funcionarios, como los ciudadanos

En el largo período que prevaleció el modelo de estado de bienestar (1950-1980) el papel de los gobiernos locales fue principalmente la creación de infraestructura social, mientras se confinó al gobierno central o federal el diseño y aplicación de las políticas sociales básicas universales, en materia de salud y educación, las cuales a partir de la década de los ochenta comenzaron a traspasarse sin mucho éxito a los gobiernos estatales. En el caso de la vivienda de interés social también desde los años setenta fue una política controlada desde el gobierno federal a través de organismos de tipo tripartitos (gobierno, sindicatos y empresarios) y federales como FONAHPO, luego se crearon representaciones en las regiones y/o estados y en la actualidad existen organismos de nivel estatal y municipal.

Los programas de atención a la pobreza extrema, aunque focalizados y con diferentes variantes (PRONASOL PROGRESA, OPORTUNIDADES) siempre han estado en el ámbito federal y en la secretaria del ramo, SEDESOL, dependiendo directamente del mismo presidente de la república; esto último se ha modificado en la administración actual al ser designado un representante de las ONG mexicanas al frente del mismo. Sin embargo, los gobiernos locales, prácticamente, no participan ni en el diseño ni en la implementación de estos programas y su reiterado reclamo llevó a que se les traspasara un fondo municipal de recursos para infraestructura social cuya modalidad se analizará más adelante.

Ahora la SEDESOL en el 2002 posee una agenda compuesta de un amplio y diversificado número de programas, mientras que la agenda de los estados y los municipios es extremadamente simple, de creación de infraestructuras y débiles políticas comunitarias. Se puede advertir, que los montos más elevados se destinan a políticas destinadas a atender las demandas de los pueblos indios, así como la generación de empleo temporal y las oportunidades productivas siguiendo en importancia los programas de ahorro y subsidios a la vivienda, la distribución de alimentos (tortilla y leche).

La Secretaria del ramo al inicio de la administración expresó su intención de reducir el número de programas, lo cual sólo se logró parcialmente. Pero continua siendo una política social extremadamente centralizada. Un análisis del gasto ejercido para disminuir la pobreza indica que el 66% de los recursos están concentrados en el gobierno federal mientras que el 8% es ejercido por los estados y el 26% por los municipios, esto último como consecuencia de los recursos que se les traspasa a través del ramo XXXIII, los cuales se dirigen principalmente a la creación de infraestructura social (gráfica 2).

Gráfica 2

Gasto público ejercido para la disminución de la pobreza por ejecutor del gasto y estrategia

Fuente: Primer Informe de Gobierno de la Administración Pública Federal 2000-2006. México, 2001.

Ahora, bien, es sabido que los gobiernos locales cumplen una doble función de administración urbana y gobierno político. La primera se ocupa precisamente de la creación y dotación de un conjunto de bienes y/o servicios sociales que forman parte de las políticas sociales. En gran medida la calidad de vida de las ciudades está directamente relacionada con esta función del gobierno local pero precisamente, en el cumplimiento de estas funciones es donde los criterios de administración se han subordinado muchas veces a los políticos. Los funcionarios son reclutados cada tres años en función de lealtades personales y/o políticas y no de capacidades profesionales para desempeñar las funciones del puesto. Los regidores, los miembros del cabildo, actúan como gestores de las demandas de la ciudadanía ante las diferentes instancias de gobierno local, sin que necesariamente tengan resultados exitosos y expresando muchas veces la división y los tiempos diferentes que existen entre administración y política en el ejercicio de gobierno.

Por otra parte, las relaciones entre las instancias del gobierno estatal y las del gobierno municipal no suelen ser de coordinación institucional. Por todo ello, la nueva geografía política que sustenta la democracia mexicana exige una redefinición del federalismo centralista que prevaleció en el país, en particular, requiere avanzar en un nuevo federalismo fiscal y social que permita a los gobiernos locales disponer no sólo de mayores recursos sino de más autonomía y sobre todo de mejores capacidades en el ejercicio de la gestión local.

II) La reforma del estado: la desconcentración de actividades y recursos.

Las demandas de un auténtico federalismo provienen de los estados y municipios del país, mientras que desde el gobierno federal se ha incluido en la agenda gubernamental, desde hace por lo menos dos décadas, la descentralización administrativa, la cual justamente se inició con la descentralización hacia las entidades del país de dos de las más importantes políticas sociales: salud y educación.

Por otra parte, en México se impulsó también una política de desconcentración industrial y poblacional que comenzó a revertir la tendencia a la concentración excesiva de la inversión pública federal en las tres grandes áreas metropolitanas del país: Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey. Con ello se intentaba cambiar una situación de excesiva centralidad burocrática y administrativa en unas pocas ciudades del país, a favor de más de un centenar de ciudades medias hacia donde se canalizó una importante inversión de recursos para la creación de equipamientos e infraestructuras, a través de programas específicos.

Fuente: Elaboración propia con datos de aregional.com. Gasto Federalizado en México. Prontuario 2002. Año 2. Núm. 2. Aregional S.A. de C.V.

Sin embargo, en el año 2002 persiste no sólo la concentración funcional de los recursos en el gobierno federal, sino también la concentración territorial de los mismos. El gasto presupuestado contempla que las participaciones federales de dos entidades, el Distrito Federal (11,5%) y el Estado de México (12.4%)concentran poco menos de una cuarta parte de los recursos y ocho entidades recibirán el 53,8% del total de las participaciones (se agregan a aquellos dos: Veracruz, 6.5%; Jalisco 6.1%; Tabasco 5.2%, Nuevo León 4.3%, Puebla 4.0% y Guanajuato 3.9%). Es decir, solamente poco más de la mitad se distribuye entre los 24 estados restantes (véase mapa).

En cuanto a las políticas sociales, en particular las de atención a la pobreza siempre estuvieron concentrada en el gobierno federal. Así, con las políticas de ajuste del gobierno de Carlos Salinas (1988-1994) se incrementó el número de mexicanos en situación de pobreza lo cual llevó a que el gobierno federal implementase un centralizado y ambicioso programa de denominado Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el cual fue una de las experiencias más estudiadas y criticadas en el país por su carácter clientelar y político. Precisamente, una de las más fuertes críticas provino de los presidentes municipales, tanto del partido gobernante como de la oposición, los cuales manifestaron masivamente su oposición a una acción de gobierno que creaba una estructura de gobierno paralela para la distribución de recursos gubernamentales.

En las siguientes administraciones se descentralizaron mayores recursos a los estados y municipios (ramos 26 y XXXIII del presupuesto de la federación). Pero aún así la SEDESOL sigue controlando el principal programa de atención a la pobreza PROGRESA, el cual reemplazó al PRONASOL aunque con diferentes modalidades de operación y muchos menos recursos. A partir del 2002, este programa se denomina OPORTUNIDADES e introduce algunas variantes respecto al anterior en materia de otorgamiento de créditos, apoyo a actividades productivas y acción en el ámbito urbano.

En 1997 el presupuesto del Ramo 26 se estructuró en dos fondos:

Fondo de Desarrollo Social Municipal con una asignación de 65% de los recursos del ramo destinado al financiamiento de obras de atención a la pobreza con impacto local y que se transfiere a los municipios.

Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo, orientado a financiar la continuación de obras en proceso, acciones prioritarias para el desarrollo de los estados, programas especiales de índole social, el programa de empleo temporal y otros que crearan empleos; al mismo se destinó el 35% de la asignación del ramo.

Para el ejercicio de 1998, los partidos de oposición exigieron mayores recursos, más autonomía de gestión de los municipios y una mejor fórmula para asignar los recursos a los estados y municipios. El desenlace en el Congreso de la nación fue atender en gran parte las demandas y crear elRamo XXXIII.

El Ramo XXXIII se formó con recursos de los ramos 26 (combate a la pobreza), 25 (educación) y 23 (partida del presidente), 29 (saneamiento financiero), 04 (seguridad pública) y 23 (coordinación hacendaria) y originalmente estuvo constituido por cinco fondos. Actualmente, en el 2002, está integrado por siete: a) Fondo de aportaciones para la educación básica y normal; b) Fondo de aportaciones para los servicios de salud; c) Fondo de aportaciones para la infraestructura social, que se divide a su vez en estatal y municipal; d) Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del Distrito Federal, e) Fondo de aportaciones múltiples, f) fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos y g) fondo para la seguridad pública de los estados y del Distrito Federal.

En el año 2002, el 81% por ciento de estos recursos se traspasarán a los estados, principalmente para cumplir con funciones de educación básica y normal (63%). También a los estados se les traspasa el 12% para servicios de salud. A los municipios les corresponde recibir y ejercer sólo el 19% de los mismos que corresponden los fondos de infraestructura social municipal (9%) y fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del D.F. (10%) (gráfica 3). Los recursos del FAISM sólo pueden aplicarse a agua potable y alcantarillado, drenaje y letrinas, electrificación rural, urbanización municipal, infraestructura básica de salud y educación, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. Lo que no es claro porque se incluyen en este ramo los recursos destinados a seguridad pública, rubro que no es propio de la política social. Nuevamente y no obstante que las autoridades locales han expresado reiteradamente los problemas que ocasiona el etiquetamiento de los recursos, tampoco ahora estarán exentos de esto ni de ser supervisados por la Federación. De todas formas, estos recursos suelen ser montos considerablemente elevados y los municipios muchas veces enfrentan grandes dificultades para ejercerlos.

Gráfica 3

Fondos de aportaciones federales para entidades y municipios (ramo XXXIII)

Fuente: Elaboración propia con base en el presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002

Por otra parte, los fondos de “aportaciones” a los gobiernos estatales y municipales que constituyen este ramo implicaron la creación de un nuevo marco jurídico para regular los egresos federales, dentro de la Ley de Coordinación Fiscal. Esto tuvo efectos en el ejercicio del federalismo ya que los estados pueden reglamentarlos y determinar la normatividad y el acceso de los recursos de los municipios, lo que ha dado origen a nuevos conflictos esta vez entre los gobiernos estatales y los municipales. Así, la forma de operación de estos recursos dio origen a un nuevo tipo de controversia constitucional, entre los municipios y los estados, la cual fue promovida inicialmente por los municipios panistas del estado de Puebla en contra del gobierno estatal, la cual se dirimió en la Suprema Corte de Justicia a favor del gobierno del estado de origen priista.

La forma de operación es el Convenio de Desarrollo Social firmado entre la federación, los estados y municipios, el cual otorga mayor poder a los estados que a los municipios por la forma como opera, ya que los recursos los recibe el estado, aunque debe traspasarlos a los municipios. Cabe mencionar también que para ejercer estos recursos se ideó la figura de los Consejos de Desarrollo Social Municipal como órganos de coordinación de toma de decisiones en los cuales participa la ciudadanía y a los que se hará referencia posteriormente. El no transparentar los estados los montos recibidos, ha ocasionado que los municipios interpusieran recursos legales ante la Secretaria de Desarrollo Social en contra de los gobiernos estatales5.

Pero, sin duda, el ramo XXXIII ha incrementado sustancialmente los ingresos municipales. Según la Encuesta SEDESOL-INEGI 2000 estos recursos representaron para los municipios, en 1999, el 43.11% de los ingresos percibidos, mientras que las participaciones federales representaron el 37.86% (gráfica 4). Esto ha permitido que se realizaran muchas obras en las comunidades locales, principalmente de urbanización municipal y agua potable y alcantarillado, así como de creación de infraestructura básica educativa y mejoramiento de caminos rurales entre otras (gráfica 5). Pero esta misma fuente indica que entre los principales problemas institucionales que se presentan para el ejercicio del FAISM se encuentra el atraso de los municipios para recibir los recursos de parte del estado.

 Gráfica 4

Ingresos percibidos en 1999 a nivel municipal

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Gráfica 5

Fondo de Infraestructura Social Municipal (FAISM), según tipo de obra realizada en 1999.

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Por todo ello, los gobierno locales han señalado la necesidad de agilizar la transferencia de recursos y flexibilizar la estructura programática, no etiquetar los recursos en los programas, ampliar los recursos del fondo de desarrollo municipal y especificar los tiempos de liberación de los recursos para eliminar el señalamiento con fines electorales, transferir los recursos directamente a los municipios para evitar trámites excesivos, reglamentar el comité comunitario para la operación del fondo, el cual es un requisito que requiere clarificar los derechos y obligaciones de sus miembros, fortalecer su capacidad técnica y revertir la orientación al gasto hacia proyectos productivos y de obras de infraestructura regional. Los resultados de la mencionada encuesta INEGI-SEDESOL 2000 indican que para una tercera parte de los municipios no existen problemas para recibir y ejercer estos recursos, lo cual presumiblemente debe coincidir con los municipios que poseen mayor capacidad institucional. Pero una proporción similar se queja del atraso con que reciben los recursos, lo cual es consecuencia de los requisitos burocráticos que se requieren (gráfica 6). SEDESOL para este año ha simplificado los procedimientos pero tal vez la principal limitación para ejercer estos recursos con eficiencia y eficacia se encuentra en las limitadas capacidades institucionales de los gobiernos locales.

Gráfica 6

Principales problemas en el ejercicio de los recursos del FAISM en municipios

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

III) Competencias, capacidades locales y déficit institucional

El desarrollo institucional es visto actualmente como un requisito del desarrollo económico y de la democratización social y política. Sin duda, es en el ámbito municipal donde parece más urgente emprender un conjunto tareas de rediseño y fortalecimiento institucional. En este sentido, convine comenzar confrontando las competencias que la Constitución otorga al municipio con las capacidades que efectivamente poseen y con las funciones que debieran ser incorporadas a la acción local.

El municipio según lo establecido en la Constitución de la república, es un ámbito de gobierno que reúne las siguientes características: a) personalidad jurídica propia, b) patrimonio propio, c) no tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del estado, d) administra libremente su hacienda, e) tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales y f) su gobierno es electo popularmente. Por otra parte, el municipio tiene amplias facultades para actuar en relación con el control del uso del suelo y la planeación territorial y ambiental, suministrar servicios públicos básicos (agua potable y alcantarillado, recolección de basura, mercados, etc.). También el artículo 115 prevé la coordinación entre municipios de una determinada región e inclusive entre entidades vecinas, en particular cuando forman parte de un área metropolitana.

Sin embargo, varios estudios han demostrado que la gran mayoría de los municipios del país presentan un déficit institucional relacionado con:

Un diseño institucional obsoleto cuyos cuadros se renuevan cada tres años.

Fuerte dependencia de los ingresos con las participaciones federales y las grandes limitaciones para generar recursos propios.

Personal sin calificación profesional adecuada.

Una gran proporción de los municipios dispone de computadoras pero no de internet por carecer de líneas telefónicas.

Políticas públicas locales sectoriales con falta de articulación entre sí que expresa falta de coordinación institucional.

Ausencia de políticas de promoción del desarrollo económico local aún cuando uno de los principales problemas es el desempleo..

Formas de participación ciudadana subordinadas y/o formales lo cual se corresponde con la apatía y desinterés de gran parte de la ciudadanía.

Atención ineficiente de las demandas ciudadanas.

Por ello se ha iniciado ya, aunque muy lentamente, un proceso de rediseño institucional para que el municipio actúe con criterios de eficiencia administrativa y democracia política. Nosotros consideramos que más allá de las distinciones y de su diversidad, el gobierno municipal debe cumplir con seis funciones básicas del gobierno local:

La promoción de un desarrollo económico sustentable

El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales.

La preservación de la identidad cultural y étnica.

La conservación del patrimonio histórico

El suministro de los servicios públicos básicos.

La promoción de la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia política y social en el ámbito local (Cfr. Ziccardi, Alicia, 2000).

Todas estas funciones forman parte de las políticas socio-económicas y ambientales de nivel local que deben diseñarse de manera integral[6] y para ello es necesario otorgarle al municipio competitividad institucional. Por otra parte, algunas de estas funciones han sido incorporadas en las reformas municipales que se llevaron a cabo en los estados del país entre 1999 y el 2002, para adecuar las constituciones locales a las modificaciones introducidas al art. 115 constitucional, rebasando en algunos casos los parámetros de la reforma federal (Guillén, T y Ziccardi, A, 2002)

Sin duda para cumplir las mismas el municipio debe transformar sus políticas sociales, restringidas hoy al ámbito de la creación de la infraestructura social básica, a una política social compleja que contribuya a mejorar la calidad de vida y las formas de convivencia social. La desconcentración de recursos ha mejorado sustancialmente las finanzas de los municipios, particularmente aquellos que registran altos niveles de población viviendo en situación de pobreza. Sin embargo, por un lado los recursos están etiquetados y por otro, existen fuertes limitaciones en la gestión y administración local para emprender una política económica y social integrada.

Se ha dicho ya que muchos municipios no pueden asumir la gestión de una política social de manera autónoma, pero muchos otros sí pueden hacer esto y muchas otras acciones de beneficio comunitario y, sin embargo, el gobierno federal y/o estatal no siempre lo facilita. Varios estudios de caso han demostrado la diferenciada capacidad receptora de los gobiernos locales estudiados, se han centrado en experiencias exitosas y han puntualizado dónde se localizan los obstáculos. Se ha considerado la gestión administrativa, los recursos humanos, la eficacia y la eficiencia de la acción estatal, las potencialidades de la participación ciudadana y/o de los Consejos de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) o los Consejos de Desarrollo Social Municipal.[7] También se trabaja en el campo de la evaluación del desempeño de los gobiernos locales con indicadores que intentan medir diferentes dimensiones de la gestión administrativa y la gobernabilidad en el nivel local.[8] En fin, hay muchas experiencias y varios trabajos de investigación social que han evaluado las capacidades institucionales diferenciadas que existen en los municipios del país, los cuales pueden recuperarse en el diseño y ejecución de las políticas sociales para avanzar en su descentralización.

En relación con los recursos del Ramo XXXIII, es importante señalar que más allá de los montos que distribuye el FAISM su forma de operación implica modificar los tradicionales esquemas de asignación del gasto en el nivel local. Por un lado, en la mayoría de los municipios, en un total de 1860, se informa a la ciudadanía sobre la disponibilidad de recursos y/o se decide su aplicación en asambleas comunitarias, o reuniones. (gráfica 7).

Gráfica 7

Número de municipios que difunden montos, obras y acciones del FISM

(total de municipios)

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Por otro, implica la actuación de formas de participación ciudadana institucionalizadas. Precisamente, esto quedó reglamentado en los recursos del Ramo XXXIII con la idea de que su asignación depende de decisiones y prioridades que establezca el gobierno actuando corresponsablemente con diferentes instancias tales como el COPLADEMUN, el Consejo de Desarrollo Municipal, el Consejo de Participación Ciudadana y otras instancias (gráfica 8)

Gráfica 8

Instancias que participan en la definición del destino del FISM

(total de municipios)

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal. INDESOL. INEGI. 2000.

Sin embargo, según la Encuesta de Desarrollo Institucional Local realizada por INDESOL-INEGI 2000, muchos de los Consejos de Desarrollo Municipal no cumplen las funciones que se les asignan y también en una buena proporción de estos se advierte desinterés y apatía. Es decir, puede promoverse el reconocimiento de las asociaciones voluntarias, como un componente del capital social que puede contribuir a mejorar la calidad de vida. Sin embargo, debe reconocerse que las prácticas que han prevalecido en estas organizaciones han sido muchas veces muy poco democráticas y no dan lugar a la cooperación y la solidaridad, es decir su sola existencia no garantiza que jueguen el rol que se le atribuye teóricamente por lo que debe trabajarse en cada municipio  un diseño participativo original de nivel local.

Sin duda es el momento de iniciar una nueva etapa en materia de diseño y gestión de políticas sociales, deberán delegarse mayores responsabilidades a los gobiernos y a la comunidad local para que sean éstos quienes los potencien con su trabajo y con el control social que pueden ejercer en su territorio. Para ello se cuenta  ya con una amplia experiencia en el país, la misma debe ser evaluada a fin de corregir los errores y formular una política social compleja, innovadora, eficaz y promotora de la participación social compleja para mejorar sustancialmente las condiciones de vida y la convivencia social de la mayoría de los mexicanos.

Algunas consideraciones finales

  pero la promoción del desarrollo económico generador de empleo no es una misión que hayan asumido los gobiernos locales como propia, a pesar que el problema del desempleo es considerado el más grave problema en la mayoría de los municipios. Sus limitadas capacidades institucionales se concentran en cumplir con las funciones que se le asigna constitucionalmente a este ámbito de gobierno, las cuales están relacionadas con la provisión de infraestructura básica y el otorgamiento de permisos sobre usos del suelo, incluidos los necesarios para desarrollar actividades económicas.

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