4. Privatizaciones de los servicios urbanos y sus consecuencias políticas.
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- Categoría: Número 12
- Publicado el Martes, 01 Junio 2004 21:00
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Los casos de la electricidad y el del gas en Buenos Aires*
Por Bonnafè, Juliette**; Natalia Gitelman*** y Pedro Pírez****
"El nuevo milenio y lo urbano"
Buenos Aires, 23 - 24 noviembre 1998
Introducción:
La ponencia que presentamos se refiere a la privatización de los servicios urbanos en el Area Metropolitana de Buenos Aires ocurridas en la década de los años ‘90. Si bien esas privatizaciones transfirieron a empresas privadas un conjunto de servicios que prestaban empresas estatales, nuestro análisis tendrá en cuenta únicamente dos de esos casos (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires SA -SEGBA- y Gas del Estado).
De acuerdo a nuestra hipótesis, las mencionadas transferencias desde ámbitos estatales a otros privados, no solamente incluyeron a los componentes económico-empresarios de los servicios y los activos económicos a ellos asociados, sino que significaron el cambio de una relación de "prestación-usuario" (productor-consumidor) caracterizada por el predominio de los derechos de ciudadanía 1, a otra caracterizada por el predominio de los derechos propios de una relación mercantil (clientela mercantil). Esa transferencia significó, en el fondo, un traspaso de poder hacia actores privados, con fuertes consecuencias sobre la aprehensión de nociones sociales y políticas fundamentales, como las de servicio público, interés general y ciudadanía.
Las privatizaciones que mencionamos implicaron, en consecuencia, un cambio profundo tanto en la organización del Estado como en la vida cotidiana de los ciudadanos. Cambio que significó el predominio de una lógica empresarial (de obtención de ganancia) por sobre otras lógicas (sociales, políticas o éticas) presentes en las relaciones que definen la prestación de los servicios. La lógica empresaria se caracteriza por articular los procesos de prestación de los servicios de manera tal que, logrando cierta eficiencia, respondan a intereses mercantiles (obtención de ganancia), mientras que las otras lógicas tienden, en general, a garantizar el carácter público de los servicios más allá de las necesidades meramente mercantiles.
I. El proceso de privatizaciones y el cambio del rol del estado
A) Las privatizaciones en los años noventa
El contexto de descentralización y liberalismo económico
La economía argentina sufrió a partir de la década del 80’ un fuerte proceso de reestructuración. A fines de esos años se hizo evidente el agotamiento de un tipo de funcionamiento social centrado en la valorización financiera, junto con la "quiebra" de un modelo estadocéntrico. Se inició una importante modificación en el sistema de relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado. Frente a esta situación se pusieron en marcha un conjunto de políticas económicas que planteaban básicamente estabilizar la economía reduciendo el gasto público. Los principales instrumentos de la reforma que se promovió fueron la apertura internacional y la desregulación de las actividades económicas junto con la reforma del Estado en general y, particularmente, la privatización de las empresas públicas. El Estado disminuyó considerablemente su capacidad de actuación y control de las actividades y de asignación de recursos; asumió un nuevo papel, abriendo el camino para nuevos actores y mercados que fundaron otras relaciones sociales vinculadas a la prestación de los servicios públicos.
Las privatizaciones respondieron, fundamentalmente, a necesidades tanto macroeconómicas como políticas más que a necesidades específicas de los servicios urbanos. Desde lo económico la venta de los activos estatales significaba cierta liquidez monetaria para "...cerrar transitoriamente las brechas interna y externa y (...) si se intercambiaban por papeles de la deuda pública ... el gobierno conseguía algún saneamiento patrimonial del estado y una mejor posición para negociar con los acreedores externos." (Gerchunoff; 1992: 11). Desde el contexto político el gobierno que iniciaba su mandato en 1989 necesitaba legitimar un discurso que apelaba al ordenamiento económico-social que en ese entonces se encontraba erosionado. Es en este sentido que las privatizaciones se configuraban como fuente de credibilidad frente a la sociedad argentina y, sobre todo, frente a la comunidad de negocios. Ciertos rasgos del proceso de privatizaciones en los años ‘90 pueden ser comparados con los argumentos que se esgrimieron para la nacionalización de los servicios en los años ‘50 2. Las imágenes de servicios ineficientes, de baja calidad, de empresas desinvertidas, desactualizadas y sospechadas de corrupción son, desgraciadamente, semejantes en ambos casos. Por otra parte, en ambos casos se supuso que esa transformación permitiría modificaciones más sustantivas e importantes en la economía del país y en la calidad de vida de la población.
La intensidad de las reformas económicas y políticas ocurridas en los años 90 imprimieron al proceso privatizador rasgos propios. Nos interesa destacar la desatención en las reglamentaciones de cada privatización de los elementos propios de los servicios, ya que los pliegos y condiciones que regularían el proceso privatista se configuraron más como una herramienta del programa de reestructuración económica que como elementos para mejorar los servicios públicos, estableciéndose un fuerte lazo entre la política de privatizaciones, la política de estabilidad y la política de reforma económica (Ibid; 1992)
La Ley número 23.696 (1989) de Reforma del Estado marcó la reestructuración económica en el plano político justificando las reformas efectuadas como la única solución frente a la grave situación que vivía el país. En este sentido las privatizaciones operaron en torno a las "transferencias" de activos económicos y de poder.
La crisis de las empresas estatales y la tensión entre los ámbitos público y privado
Tomando en cuenta la relación existente entre los servicios públicos y el funcionamiento de la ciudad, las privatizaciones adquieren una dimensión particular que expresa la tensión entre lo público y lo privado y entre el funcionamiento de la ciudad y la satisfacción de las necesidades de sus habitantes.
La ciudad puede ser definida como una trama en donde se encuentran acciones privadas, tales como las mercantiles, y acciones públicas realizadas por agentes gubernamentales que no siempre responden a una forma económica. La tensión entre los dos ámbitos responde a la existencia de dos lógicas diferentes: la de mercado y la de la política pública.
En Argentina, la debilidad y el retiro del Estado de la responsabilidad frente a la prestación, control y decisión sobre los servicios sociales y urbanos acentúa los rasgos de fragmentación y segmentación sociales donde lo "público" comienza a desdibujarse desapareciendo, por tanto, la convergencia democrática entre los distintos intereses que atraviesan a los actores sociales de la ciudad.
Con las privatizaciones se produce la transferencia de los servicios públicos desde el Estado al sector privado de una forma, podría decirse, agresiva ya que para hacer más atractivas a las empresas se dejó la lógica del servicio en manos del mercado. Cada servicio fue reglado por cláusulas y pliegos específicos sin que existieran normas generales que estableciesen las condiciones para su producción y distribución. Este proceso, supuso un importante cambio entre los actores y sus relaciones: el Estado se excluye como objeto de relaciones reivindicativas, reapareciendo únicamente con la función de asegurar el cumplimiento de las relaciones de mercado, aún en su desigualdad. El ciudadano, antes definido como usuario pasa a ser entendido como cliente que canaliza su necesidad en un doble sentido: es cliente contractual frente a las empresas de servicios públicos y a su vez cliente-ciudadano frente a los aparatos estatales. De esta forma los derechos que antes tenían los usuarios sobre el producto o servicio que adquirían se diluyen: el cliente solamente tiene derechos sobre el producto como un equivalente del precio que paga. Además, deja de estar presente en tanto sujeto de necesidades e intereses, para serlo únicamente como sujeto de derechos que, por lo demás, dependen de su reconocimiento legal.
Así se marcó el inicio de un nuevo rol del Estado, que desaparece del escenario en tanto proveedor de los servicios para conformarse en su regulador. En palabras del entonces Ministro de Economía vemos que: "El después de las privatizaciones supone la supervivencia del Estado en organismos técnicos" 3. Dichos organismos o Entes de regulación deben ejercer el poder de policía sobre las adjudicatarias de las empresas de servicios. Queda entonces conformado un escenario donde, como veremos más adelante, el ciudadano devenido en cliente se encuentra supeditado al poder que detentan las empresas privatizadas ubicándose en una relación asimétrica respecto de las decisiones y de desigualdad en el usufructo de los servicios públicos.
Gas y electricidad en Buenos Aires hoy: Servicios públicos atendidos por empresas privadas
Los servicios de gas y electricidad son considerados públicos en la medida que tienden a satisfacer de manera colectiva necesidades que serían difíciles de atender individualmente, sin excluir de los mismos a ninguna de esas necesidades. Los servicios, por tanto, deben llegar a los usuarios con la mejor calidad posible y un uso eficiente de los recursos. Su prestación implica garantizar que un determinado valor se produzca y sea accesible a la población a la que va destinada, lo que supone un conjunto de diferentes fases articuladas entre sí: la identificación de las necesidades; el diseño de una política para la satisfacción de las mismas; la producción del servicio y su seguimiento, control y evaluación. (Pirez; 1996)
Con las privatizaciones, la noción de servicio público debe repensarse, ya que si bien su transferencia a organismos privados no debería modificar los preceptos que garantizan un servicio público, existen diferentes intereses que pueden modificar su definición.
El análisis de un servicio privatizado debe distinguir dos momentos diferentes de gestión: producción y provisión. La producción del servicio es una actividad de naturaleza empresarial y por lo tanto puede estar a cargo de intereses capitalistas, sin que se modifique el carácter público del servicio, que es garantizado en la provisión. Esta última se refiere a las definiciones fundamentales del servicio (su políticas, planificación y programación, así como el seguimiento y evaluación) y que, si bien pueden estar a cargo de organismos privados deben garantizar el predominio de criterios públicos.
Observemos la situación en esta ciudad en lo que se refiere a los servicios de gas y energía eléctrica.
B) La particularidad de las privatizaciones de Segba y Gas del Estado
La electricidad
El 4 de abril de 1991 se decretó la reconversión del sector eléctrico. Este proceso incluyó la privatización de la producción de electricidad en las centrales térmicas de Agua y Energía y de SEGBA, además de la red de distribución y comercialización de esta última empresa. En diciembre de ese mismo año la Asamblea de accionistas de SEGBA aprobó la división de la red de distribución en dos grandes áreas que conformarían otras tantas sociedades de distribución y comercialización. El servicio de energía eléctrica quedó regulado por la ley 24065 4. En la ciudad Metropolitana de Buenos Aires, antes de la privatización, esas tres funciones estaban a cargo de una única empresa pública: SEGBA (aunque solamente producía energía de fuente térmica y recibía de otras empresas estatales la de fuente hidroeléctrica). La privatización diferenció la producción de energía de su distribución. La producción fue la primera en privatizarse. Para la distribución se licitaron tres empresas: EDENOR SA, EDESUR SA y EDELAP SA y el 31 de agosto de 1992 SEGBA dejó de existir.
El primer artículo de la ley 24.605 caracteriza a las funciones de transporte y distribución como "servicio público", mientras que la generación se entiende que es de "interés general", continuando con la definición dada por la ley anterior de 1947. Para atribuir esas definiciones la ley no atiende a la naturaleza del bien, sino a que las dos primeras funciones tienen carácter de "monopolio natural", como dice el decreto reglamentario respecto del transporte, que significa que, como continúa el ENRE, "es necesario -al menos por ahora- operar a través de monopolios naturales que prestan el servicio a mercados cautivos ... y esta circunstancia define claramente dos tipos de mercados y dos procedimientos diferentes al momento de disponer la privatización." (ENRE; 1991: p. 3). Esa noción de "servicio público", de acuerdo al ENRE, indica que está "destinado a satisfacer una necesidad colectiva de interés general". Por ese motivo se debe caracterizar por: "la continuidad que debe ser absoluta, y está relacionada con la necesidad de evitar los cortes; la regularidad que está referida a la calidad técnica del producto suministrado; la uniformidad o igualdad que implica la no discriminación, prevista por la Ley, en el acceso a la red y la generalidad, que significa que todos tienen derecho a la prestación del servicio y se relaciona con la obligación que tienen los distribuidores de abastecer toda la demanda." (Ibíd., p. 72).
El Gas:
La reestructuración de la industria del gas, hacia su privatización, se produjo en 1992 dividiéndola en tres áreas separada: producción, transporte y distribución del fluído. La Ley Nº 24.076: "Marco regulatorio de la actividad. Privatización de Gas del Estado. Transición. Disposiciones Transitorias y Complementarias", sancionada en ese año tuvo por objeto dar forma al proceso de privatización de Gas del Estado, como también establecer los marcos que regulan el desempeño de las licenciatarias de dicha empresa. La producción quedó en manos de distintos productores privados ubicados en tres cuencas, ese mismo año se realizaron las concesiones de los servicios de transporte y distribución de gas reguladas por la ley mencionada, por último en marzo de 1993 se constituyó oficialmente el Ente Nacional Regulador del Gas.
La empresa Gas del Estado se privatizó sobre la base de la adjudicación de áreas que se correspondían con las divisiones políticas provinciales 5. En al Area Metropolitana de Buenos Aires las empresas adjudicatarias de la distribución del servicio son Metrogas S.A.; GasBan y Camuzzi Gas Pampeana.
II. El funcionamiento de los servicios hoy
La cadena de producción de los servicios de electricidad y gas
Las nuevas regulaciones de los servicios de gas y electricidad propusieron una transformación de los sistemas basándose en la desintegración vertical y horizontal de los sectores, en la introducción o simulación de la competencia en todo nivel donde resultase factible y en el reemplazo de la planificación centralizada por un sistema descentralizado de toma de decisiones. Esto se concretaba con la privatización de las empresas estatales prestadoras del servicio cambiando la titularidad de la propiedad de los activos con la modificación institucional consecuente (ENRE; 1991: 2).
Uno de los objetivos fundamentales de la privatización de las empresas y de su regulación fue introducir la competencia en los sectores energéticos y gasíferos, para lo cual se separaron sus distintas funciones: producción o generación; transporte y distribución. La Ley es la encargada de regular al transporte y distribución de la energía eléctrica y del gas natural, los cuales son considerados un servicio público nacional, ya que toda empresa licenciataria debe prestar el servicio de acuerdo con las obligaciones del mismo asegurando el libre acceso y sin discriminación a la prestación. Por esta Ley quienes realicen dichas actividades deben ser personas jurídicas de derecho privado a las que el Poder Ejecutivo Nacional habilita otorgándoles la correspondiente concesión, licencia o permiso, luego de una Licitación Pública. El plazo de la concesión se estableció en 35 años, con la posibilidad de una renovación por 10 años más. Cada una de las funciones se licitó en forma separada y de esta forma las empresas que antes centralizaban todo el proceso de producción y distribución quedaron divididas en tres grandes sectores.
En los dos servicios las funciones y responsabilidades son similares para cada sector. No obstante cabe señalar algunas salvedades respecto a las obligaciones que tienen cada uno de los actores:
El marco regulador de la electricidad responsabiliza a los distribuidores de brindar un servicio
eficiente a los usuarios. Esta disposición los hace "cargar" con las posibles deficiencias originadas en los sistemas de generación y transporte de la energía eléctrica haciéndolos responsables del resultado final y, por ende, del funcionamiento de todo el sistema.
En cambio, en la cadena gasífera tanto los transportistas como los distribuidores son los responsables del servicio brindado ya que ambos tienen como obligación satisfacer la demanda con un servicio adecuado.
Los actores involucrados en las privatizaciones: las formas de protección hacia los usuarios/ciudadanos
Con las privatizaciones de estos dos servicios aparecieron nuevos actores y los viejos actores cambiaron sus roles configurando el siguiente escenario:
- El Gobierno, que aparece solamente en la sanción de las leyes de privatización y en el control de los servicios a través de organismos específicos como los Entes de regulación nacional de los servicios que, diseñados como entidades autárquicas, cumplen el rol de controlar el desempeño de las empresas adjudicatarias y aplicar sanciones si resulta necesario.
- Las empresas privadas a las cuales se les venden los activos de las empresas estatales o solo se les concede la explotación de los servicios.
- Los usuarios, que tienden a ser percibidos únicamente como clientes contractuales por las empresas y, teóricamente al menos, como usuarios-ciudadanos por los aparatos públicos.
En relación a los servicios nos encontramos con que hay dos instancias diferenciadas: por un lado está la prestación del servicio como tal y por el otro lado existe la red o infraestructura que posibilitaba la prestación. En el caso de la electricidad la red, que era propiedad del Estado
-Gobierno Federal- desde que el servicio fue nacionalizado, fue vendida. El servicio público, por su parte, requirió de una concesión estatal para ser prestado por empresas privadas. En el caso del gas la concesión es otorgada tanto para la utilización de la infraestructura como para la prestación del servicio. En los tiempos estipulados para las concesiones puede hallarse el primer nivel de protección del Estado hacia el ciudadano.
Los principales organismos encargados de controlar que los niveles de protección hacia los usuarios sean respetados son los Entes Reguladores Públicos pues la prestación de cada servicio se efectúa bajo el control de un organismo público especialmente creado: el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) 6. Cada Ente tiene autarquía y capacidad jurídica, y tiene tres tareas: regulación (hacer cumplir la ley, dictar reglamentos en materia de seguridad y facturación del consumo), fiscalización (controlar la aplicación del servicio y su adecuación con los propuestos establecidos) y judicial (resolver conflictos entre los sujetos de la industria). En resumen, los Entes operan sobre un sistema de servicios que están ligados a una lógica de mercado y plantean básicamente los siguientes objetivos de regulación:
- Proteger los derechos de los consumidores, promover el uso generalizado del servicio y asegurar la falta de discriminación en su acceso, asegurar tarifas no discriminatorias, justas y razonables;
- Promover la competencia en el sector, alentar las inversiones, propender a una mejor operación y contabilidad del servicio, incentivando la eficiencia de los prestadores.
(ENARGAS; 1992 y ENRE; 1991)
Cada empresa tiene derechos y obligaciones que se estipulan en el contrato de concesión, una obligación fundamental reside en permitir el acceso indiscriminado de todos al servicio. Es importante subrayarlo porque demuestra que los servicios no tendrían que transformarse en simples bienes económicos con las privatizaciones sino que tendrían que reconocer los derechos de los usuarios/ciudadanos.
Las empresas prestadoras de los servicios de gas y electricidad están obligadas también a satisfacer toda demanda de provisión del servicio de electricidad o de gas durante el término de la concesión. Son responsables de atender el incremento de la demanda en su zona de concesión y no pueden invocar el abastecimiento insuficiente de energía como eximente de responsabilidad. Tienen que prestar el servicio con el nivel de cualidad adecuado 7. Aquí se nota que el gas y la electricidad no son considerados como bienes económicos normales, sino que siguen siendo un servicio público, y por esta misma razón, deben responder a normas mínimas. Así se justifican las obligaciones de las empresas: por los derechos de los ciudadanos a vivir de manera digna en una aglomeración. Por eso las empresas tienen que responder en treinta días a toda solicitud de servicio, efectuar el mantenimiento de sus instalaciones (en forma que no constituyan peligro para la seguridad pública), pueden ser obligadas a extender o ampliar las instalaciones y no pueden abandonar total ni parcialmente las instalaciones, ni dejar de prestar los servicios a su cargo, sin la aprobación del Ente. Tampoco podrán realizar actos que impliquen competencia desleal ni abuso de una posición dominante en el mercado (tener más del 51% de las acciones de la licenciataria).
III. Las consecuencias de las privatizaciones: el pasaje del ciudadano al cliente
A continuación nos interesa destacar algunos puntos del desarrollo de las actividades de las empresas de gas y energía eléctrica que, a nuestro entender, incluyen la problemática planteada en nuestra hipótesis inicial: el pasaje de una relación usuario/ciudadano a otra de cliente/ciudadano Ese nuevo actor tiene existencia en tanto puede comprar el servicio (relación mercantil de clientela), a la vez que se le deben reconocer ciertos derechos que la legislación respectiva indica. En consecuencia, centraremos nuestro análisis en las decisiones de ampliación del servicio, las tarifas y la existencia de monopolios naturales, utilizando casos extraídos de la realidad.
La ampliación del servicio: una decisión unilateral
Los marcos reguladores de ambas actividades sólo rigen sobre el transporte y la distribución de la electricidad y del gas natural considerándolos servicios públicos nacionales. Los primeros artículos de las leyes de energía y gas caracterizan a las funciones de transporte y distribución como "servicios públicos" mientras que la de generación/producción se entiende que es de "interés general" y pertenece al ámbito privado. En tanto servicio público los distribuidores están obligados a abastecer la demanda 8.
Ahora bien, lo que las normativas no explican es qué demanda debe satisfacerse. Las mismas hablan de una "demanda adecuada" a las posibilidades que tengan de satisfacer las distribuidoras. Esta noción de servicio público se basa en las condiciones de la oferta, sin tener en cuenta las de la demanda. Tiende a garantizar una oferta adecuada del servicio, pero no se tiene en cuenta la posibilidad de que desde el lado de la demanda existan condiciones que hagan difícil el consumo, la accesibilidad al bien y que no estén determinadas por las condiciones de la oferta. Los distribuidores deben satisfacer toda demanda razonable de servicios de electricidad y gas. Pero la razonabilidad no necesariamente debe ser entendida como un valor absoluto, sino que puede entendérsela como una categoría que depende de la lógica social desde la que sea definida: así resulta que lo razonable para el productor puede no serlo para el consumidor, dado que para uno entra la ganancia y para el otro la necesidad concreta. Reaparece aquí una relación contradictoria entre la necesidad del servicio y la satisfacción económica, entre la noción de servicio público y el interés económico. En el gas, por ejemplo, la Ley propone que frente a una demanda del servicio, que no garantice los beneficios de la distribuidora, los costos de la instalación deben ser pagados por la subzona tarifaria 9 a la cual pertenece el demandante, apelando a un principio de solidaridad por parte del usuario. Vale decir que frente a la necesidad y demanda del servicio por una cooperativa, por ejemplo, los usuarios de su subzona tarifaria deberán costear la instalación.
La decisión de la ampliación del servicio es acordada en forma privada entre la distribuidora y el solicitante y habilitada por el Ente Regulador quien autoriza o no la realización de la ampliación solicitada 10. De esta forma la ampliación del tendido de red, que debería responder al interés general, se encuentra íntimamente vinculada a beneficios y lógicas del mercado. El Estado asesora sobre las rentabilidades del mercado y la conveniencia económica para el usuario, pero no cumple un rol de planificador y ejecutor de políticas de energía centralizadas. La posibilidad de planificar el servicio de acuerdo a metas surge hoy del mercado, de las relaciones que se entablan entre las empresas prestadoras y los usuarios lo cual supone un traspaso de "poder" de decisión respecto de la ampliación del servicio al ámbito privado contraponiéndose, por ejemplo, al modelo utilizado por la empresa Gas del Estado, donde las decisiones se articulaban en planes de ampliación del tendido de red y penetración del gas natural por medio de una política determinada y planificada 11.
Las tarifas un problema dual
El problema de las tarifas está planteado en dos instancias diferenciadas. Una de ellas atañe específicamente al establecimiento de las tarifas y la otra remite directamente a la conformación del sistema de producción de los servicios.
Respecto de la primera, las leyes indican que el precio pagado por los consumidores, sin los impuestos, resulta de la suma del precio del gas o de la electricidad en el punto de ingreso al sistema de transporte, de la remuneración por el servicio de transporte y de la remuneración del servicio de distribución. Los precios de cada etapa tienen que satisfacer varios principios. Las tarifas deben proveer a las empresas privadas ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos y una rentabilidad razonable; también deben tomar en cuenta la forma de prestación y ubicación geográfica y las diferencias entre los distintos tipos de servicios 12. Estas tarifas tienen que contemplar que la rentabilidad sea similar al de otras actividades de riesgo comparables y que tenga relación con el grado de eficiencia y prestación satisfactoria del servicio.
La condición de que las tarifas sean rentables para la empresa y satisfactorias para el usuario presenta una tensión entre derecho (y la necesidad) del usuario y el interés de la empresa. Eso revela una de las mayores dificultades de un servicio público atendido por empresas privadas. Dificultad que se encuentra atendida por la ley de la manera siguiente:
- Las normas de concesión de ambos servicios (gas y electricidad) indican que las tarifas deben ser justas y razonables (ENRE; 1991: Cap. X, Art. 40). Las tarifas deben ajustarse de acuerdo a una metodología elaborada sobre la base de indicadores del mercado internacional, que reflejan los cambios del valor de bienes y servicios representativos de las actividades de los prestadores. Dichos indicadores pueden ser modificados en más o menos por un factor destinado a estimular la eficiencia y las inversiones en construcción, operación y mantenimiento de instalaciones. Con estas bases, se fijan los cuadros tarifarios por períodos de 5 años. Las tarifas parecen así bastante controladas y la intervención de un organismo público permite que las empresas ofrezcan el servicio de acuerdo con nuestra definición del servicio público.
Si bien el control de los Entes de regulación debería ser fuerte, el intento de la empresa que distribuye el gas en la Capital Federal (Metrogás) para aumentar las facturas demuestra lo contrario. En agosto del presente año, la empresa decidió que cobraría mensualmente sus tarifas a los clientes que superasen el consumo de 150 m3 de gas por mes (consumo de una familia promedio en invierno). Dicho cambio implicaría una suba del 10% de la tarifa actual ya que se cobraría dos veces el abono (cargo fijo) que actualmente viene en la factura bimestral. Estas facturas, además, no tendrían segundo vencimiento, lo cual obligaría a los usuarios a pagarlas en la fecha estipulada de lo contrario deberían ir a una central de Metrogas a abonar la factura con los intereses correspondientes (Clarín 14/8/98). Ante esta decisión los usuarios y los medios de comunicación reaccionaron de tal forma que inmediatamente el Ente regulador tuvo que comenzar a tomar medidas contra la decisión de la empresa. Hasta el momento la mensualización del cobro se ha detenido y luego de varias discusiones entre la empresa y el Ente, durante el mes de octubre de 1998 Metrogás publicó en los diarios que las facturas mensuales no iban a ser cobradas y que aquellos que las hubieran recibido estaban exentos de pagarlas. De todas formas este caso muestra la capacidad de decisión unilateral de las empresas respecto a la facturación y la gran presión que ejercen traspasando los límites impuestos por la Ley. En este caso Metrogás decidió cambiar su sistema de facturación sin consultar a ENARGAS y emitió facturas que fueron mandadas a los clientes, amenazando con cortes del servicio si no se abonaban. Si los usuarios no hubieran realizado sus quejas y los medios no se hubieran hecho eco de esa protesta frente a un "aumento encubierto", es probable que la facturación mensualizada se hubiera impuesto, pasando por encima de la decisión y autorización final que debe ser tomada por el organismo estatal.
El segundo problema relacionado con las tarifas aparece a partir de lo que es considerado un servicio público dentro de la cadena de producción. Si bien los transportistas y distribuidores deben atenerse a la definición legal y como tal están regulados por organismos oficiales, los productores/generadores de electricidad y gas no se encuentran regulados por la normativa específica que atañe a la privatización y funcionamiento de las empresas en general y por lo tanto se encuentran fuera de la definición de servicio público. Esto genera fuertes problemas en relación con la fijación del precio de los productos que estos actores generan (gas en boca de pozo y la energía eléctrica) ya que los mercados se encuentran desregulados. Esa desregulación hace que los productores y distribuidores deban negociar, sin interferencia estatal, los precios en una transacción comercial, modificando por tanto el precio final que reciben los consumidores. El submercado parece operar en condiciones de muy baja competencia dada su configuración casi monopólica, lo cual indica la exitencia de un poder relativo en manos privadas que "determina" el precio de mercado de los productos que antes estaba en manos del poder estatal. A modo de ejemplo puede recordarse que en 1994 las distribuidoras de gas señalaron la inexistencia de un mercado de competencia real entre las productoras de gas, indicando el peso oligopolizado de YPF, que controla el 65% de la producción de gas en el país y que actúa como una intermediaria inflexible para negociar los precios. (Página/12 9/2/94)
Otra situación que ejemplifica el problema del usuario frente al pago de las tarifas, a cambio de la prestación del servicio, es la situación particular del consumo clandestino. En este caso, el organismo público se encuentra entre dos necesidades contradictorias. Por un lado, la demanda debe ser satisfecha en su totalidad conforme a la definición de servicio público. Por el otro, la empresa privada obviamente no puede ser obligada a entregar gratuitamente su producto. Se organizó entonces un posible recurso de la empresa frente a la justicia y un sistema de multas. Quienes utilizan el servicio de forma fraudulenta están ahora en una situación muy diferente de la de antes, dado que cuando el servicio era estatal, se toleraba cierto nivel de fraude: el tema no era tanto que todos paguen, sino más bien que todos, hasta la gente de poco recursos, disfrutasen del servicio. En este asunto se destaca una diferencia importante entre un ciudadano y un cliente. Esto podría entenderse como una contradicción entre una definición social del servicio público, que debe ser garantizado a todos y la incapacidad de resolución dentro de una lógica pura y exclusivamente económica. Si bien debe tenerse en cuenta que esa permisibilidad, dadas las condiciones concretas de la gestión de las empresas estatales de servicios dificultaron la continuidad sustentable del servicio público, aunque funcionaba como un sistema de subsidio implícito, que de esa forma adquiría rasgos de perverso.
La protección contra un servicio monopolizado:
Frente a posibles acciones monopólicas que perjudiquen al usuario se articularon dentro de las normativas, prohibiciones que inhiben la posesión monopólica e integración vertical de las distintas etapas de la cadena de producción de los servicios. Cabe destacar que un primer nivel de protección contra una situación monopólica fue la separación de la cadena de producción descripta más arriba.
La Ley que regla la producción del gas ejemplifica lo anteriormente dicho:
- Ningún productor o transportista/distribuidor puede tener una participación tal que controle a la sociedad habilitada como distribuidora/transportadora. Lo mismo sucede con los grandes consumidores que contraten directamente con el productor.
- Los grandes usuarios no podrán tener posiciones controlantes en la distribuidora que opera en la zona geográfica de consumo.
- Los transportistas no podrán comprar ni vender gas salvo lo necesario para consumo propio y manutención del sistema. Los volúmenes deben ser decididos por el Ente.
Estas limitaciones se vieron modificadas por el decreto 1738/92 que permite que los distribuidores o grandes consumidores contraten directamente con los productores, aunque posean en conjunto el 50% de las acciones del capital en la sociedad inversora controlante 13 de una distribuidora o transportista y que pueden recibir o suministrar hasta el 20% del gas mensualmente transportado o comprado de la empresa controlada por la sociedad inversora, lo cual conforma una cadena fuertemente integrada donde los precios pactados entre los distribuidores y productores no son los mismos, sino que varían beneficiando a las distribuidoras que pertenecen al mismo grupo societario que las productoras y perjudican a quienes no forman parte de ese conjunto.
Tampoco existen restricciones respecto de la participación controlante que se logra mediante las participaciones dentro de la cadena del gas, por ejemplo la suma de las acciones de un accionista en el consorcio transportista y en el consorcio distribuidor o productor. Al analizarse la conformación societaria de los consorcios que participan en las distintas instancias de la producción, transporte y distribución de gas, puede verse que Gas del Estado "...quedó privatizada en dos grandes subsistemas, altamente integrados, con escasa posibilidad de que se produzca un esquema competitivo "gas vs. gas"..."(I.D.E.E.; 1993: 86).
Habiendo visto las dificultades existentes para que los servicios se desarrollen fuera de un sistema monopólico cabe destacar que el tendido de las redes y sistemas de transmisión de energía se presentan también en una forma que inhibe la competencia de los mercados. Se podría hablar de un segundo nivel de monopolio entendido como "natural".
Según las leyes cualquier usuario/consumidor puede convenir la compra de la electricidad y gas natural directamente con los productores o comercializadores pactando las condiciones de transacción libremente. En realidad esta posibilidad sólo la tienen los grandes usuarios, ya que deben cumplir con los mismos requisitos que tiene las distribuidoras y transportadoras para ejercer ese derecho. Si así lo hicieren deben asumir los costos del transporte alquilando la infraestructura de la licenciataria o pueden instalar a su costo los equipos de transporte y distribución desde el lugar de la producción hasta el destino final de los mismos. Dicha inversión es sumamente costosa ya que requiere de tendido de caños, cables, medidores y controladores de flujo de la energía y del gas, etc. Por lo tanto la posibilidad de contratación directa es prácticamente imposible, necesitándose siempre de algún actor intermediario para el suministro de la energía. De más está decir que para los usuarios residentes en las ciudades dicha posibilidad es nula.
De esta forma se conforman monopolios "naturales" de los servicios, que están contemplados en los marcos regulatorios y para los cuales se establecen condiciones que aproximen dicha situación a una instancia de competencia por medio de la regulación impuesta a las empresas prestatarias de los servicios.
Nuestra hipótesis intentó clarificar ciertas cuestiones relacionadas con la problemática de los servicios públicos en relación a la ciudadanía y a la gestión urbana. Con esta intención hemos destacado que los consumidores de los servicios, hasta ahora definidos como usuarios pasan a ser entendidos como clientes. Este cambio, que aparentemente los beneficia, ya que se abandonará el maltrato de que eran objeto por parte de las empresas estatales antes de las privatizaciones, implica una considerable pérdida. Los usuarios, definidos como parte de una relación pública, tienen derechos sobre el producto (bien o servicio) que adquieren, y además, sobre los procesos por medio de los cuales se lo produce. El cliente, en cambio, definido por el derecho privado, solamente tiene derechos sobre el producto como un equivalente del precio que paga. El Estado tiene una función diferente: asegurar el cumplimento de las relaciones de mercado, aún en su desigualdad (la población sabe que el servicio debe ser comprado y no se puede acceder a él de otra forma) en los servicios privatizados. El cumplimiento de las obligaciones de las empresas están contemplados en los textos legales. La regulación parece bien hecha y parece permitir que sea respetado el interés público. Sin embargo, el sistema no parece estar completo.
Frente a los cambios producidos en las relaciones entre el ciuadano, las empresas prestadoras de los servicios y el Estado, la protección del ciudadano se erije ahora en tres componentes fundamentales: (a) la limitación temporal de las concesiones tanto de la infraestructura como de la prestación de los servicios, (b) el control de las tarifas y (c) el control de la calidad de la prestación de los servicios, en tanto productos técnicos y servicios comerciales.
Cada una de estas formas de protección muestran deficiencias a la hora de ser aplicadas en los casos concretos como se han descripto, a través de ejemplos, a lo largo del trabajo.
La energía eléctrica y el gas, en consecuencia, ya no son un derecho que integra las condiciones mínimas de la calidad de vida de la población garantizadas por el Estado. Aunque se trate de un servicio público, su consumo está mediado por la posición de cada usuario en el mercado. Al estudiar la totalidad de la cadena de producción de cada servicio, se entienden mejor los intereses en juego y como se pudo llegar a tales consecuencias.
Qué queda entonces del usuario-ciudadano? Esta tensión entre realidades económicas y realidades sociales podría resumir la ambigüedad del nuevo modelo.
Bibliografía:
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Cantón, M: Cobran el gas mensualmente y sube un 10% la tarifa, Clarín 14/8/98
Dallatore, R: Por ahora no aumenta el gas, Página/12 9/2/94
ENARGAS: Marco Regulatorio de la Industria del Gas, Buenos Aires, 1992.
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Gerchunoff, E (Editor): Las privatizaciones en la Argentina, Editorial Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 1989
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Pirez, P: Buenos Aires Política y Gestión Urbana, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1994.
Pirez, P y Gamallo, G: Basura privada, servicio público, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1994.
Pirez, P: Privatización de los servicios y gestión de la ciudad, reflexiones a partir del caso de Buenos Aires; en Programa de Gestión Urbana, Serie Gestión Urbana Vol. 5, Quito, 1996.
Notas
* Esta ponencia es parte de los primeros resultados obtenidos en el proyecto de investigación "Formulación teórico-metodológica para el análisis del sistema de redes de servicios de infraestructura urbano regionales" PIP Nº 4.733, realizado con el auspicio del CONICET, bajo la dirección de Pedro Pírez.
** Institut d' Etudes Politiques (IEP) de Paris.
*** Flacso; UBA.
**** CONICET - CEA/UBA
1 Más allá de la poca eficacia y eficiencia conque se prestaban los servicios y de las contradicciones que de allí surgían en relación a los derechos de los ciudadanos.
2 "Las privatizaciones de los años noventa constituyen la imagen invertida en un espejo de las nacionalizaciones de los años cuarenta" (Gerchunoff; 1992: 10).
3 Declaraciones de D. Cavallo en Clarín 10/01/93 "Gas: el Ente de control se construirá en febrero".
4 Sancionada por el Congreso a fines de 1991 y promulgada por el PE en enero de 1992, que reformó a la ley 15.336 que quedó vigente en forma supletoria. La reglamentación de dicha Ley fue establecida por el decreto 1398/92.
5 Las empresas adjudicatarias de las transportadoras y distribuidoras son: dos sociedades transportadoras: Transportadora de Gas del Norte (TGN) Transportadora de Gas del Sur (TGS) y ocho unidades distribuidoras: (GasNor SA, Distribuidora de Gas del Centro SA, Distribuidora de Gas Cuyana SA, Camuzzi Gas del Sur SA, Transportadora de Gas del Sur SA, Camuzzi Gas Pampeana SA, MetroGas SA, Gas Natural BAN SA, Litoral Gas SA y Transportadora de Gas del Norte SA).
6 ENARGAS se crea en el ámbito del Ministerio de Obras y Servicios Públicos en 1993 junto con el otorgamiento de la concesión y el ENRE queda regulado por la Ley Nº 24.065 promulgada en enero de 1993
7 La calidad del servicio es medido a partir de indicadores técnicos y económicos específicos los cuales son supervisados por los respectivos Entes reguladores.
8 La noción de "servicio público", de acuerdo al ENRE, indica que la provisión de energía está "destinada a satisfacer una necesidad colectiva de interés general", algo similar ocurre con la provisión de gas donde "los consumidores tendrán derecho a obtener servicios de Gas seguros y continuados a precios que resulten justos y compatibles con el mantenimiento a largo plazo de un servicio público" (ENARGAS; 1992: 19).
9 Cada distribuidora de gas se dividió en distintas subzonas tarifarias, que implica que cada subzonas tiene diferentes tarifas del servicio prestado. La diferencia tarifaria se establece según la distancia de la zona con los centros productores o de transporte del gas.
10 La autorización de la ampliación responde a dos requisitos: A) que el tercero contratante cumpla con las normas de seguridad y obligaciones que tienen las distribuidores, convirtiéndose de esta forma en una subdistribuidora y B) que la rentabilidad del proyecto sea factible tanto para la licenciataria como para el usuario. Para esto el Ente analiza el pedido solicitado, sometiéndolo a estudio para luego expedirse a favor o en contra de dicha ampliación.
11 Algunos de los planes articulados por Gas del Estado fueron: Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad (1971-1975); Plan Trienal (1974-1977); Plan Energético (1977-1985) y (1986-2000). (I.D.E.E.; 1993).
12 La prestación del servicio de distribución de gas puede realizarse en base FIRME (no interrumpible) o INTERRUMPIBLE. El primer tipo de servicio no prevé interrupción. Por el contrario el servicio interrumpible permite suspenciones del servicio del gas mediante el aviso correspondiente de la Distribuidora al cliente. Este tipo de servicio tiene un costo menor.
13 Según la Ley de Sociedades Nº 19.500, el artículo 33 plantea que: Se considera sociedad controlante a aquella que en otra sociedad en forma directa a por intermedio de otra sociedad también controlada: A) Posea participación por cualquier título para formar la voluntad social en las asambleas y reuniones de directorio. B) Ejerza influencia dominante como consecuencia de acciones, cuotas o partes de interés poseídas.
