5. Descentralización de la política habitacional.

Una mirada desde el nivel local sobre las características que asume la relación Estado-Mercado en este proceso.

Por María Carla Rodríguez.

1- Introducción.

En este trabajo, presentamos algunas ideas acerca del modo en que se reconfiguran las relaciones entre mercado y estado, como consecuencia del proceso de reestructuración de la política habitacional iniciado en 1992 con la descentralización del FONAVI.

Para ello, partimos por comparar dos procesos que plantean modelos de gestión institucional bien diferenciados entre sí: la provincia de Mendoza- donde los recursos se desconcentran en los municipios y las entidades intermedias (cooperativas y mutuales) y la ciudad de Buenos Aires, que mantiene un diseño centralizado con predominio de la ejecución empresarial. Analizamos comparativamente algunos aspectos de estos modelos de gestión: los actores involucrados, sus roles y las relaciones que establecen, así como qué ocurre con las asignaciones de recursos resultantes.

Privilegiamos el papel que juega el ámbito local, porque es allí donde las políticas habitacionales y las formas de relación estado-mercado, adquieren su expresión más concreta: donde las personas y familias viven cotidianamente, padecen las problemática habitacional y son o no tenidas en cuenta por las políticas.

 

2- Política habitacional, descentralización, reestructuración de las relaciones estado-mercado y desarrollo local.

La asunción de un papel "subsidiario" por parte del estado en materia habitacional, en el marco de las políticas neoliberales de ajuste y estabilización, conlleva un proceso de reconfiguración de submercados específicos en este campo. Ambas dimensiones, la política y la económica, se encuentran estrechamente interrelacionadas y se moldean de manera interdependiente (Block: 1993). Esto se puede ver, en particular, a través de las transformaciones que se producen en los modelos de gestión de las política habitacional.

El proceso de reestructuración de las políticas habitacionales impulsado desde el nivel nacional de gobierno se ha plasmado en su descentralización funcional hacia los niveles subnacionales (Rosenfeld: 1995). En este sentido, es parte de la tendencia general de las políticas sociales en Argentina, donde los programas se diseñan en los niveles centrales de gobierno y , a los efectos de su ejecución, participan los niveles provinciales y/o municipales. Vale decir, se trata de una descentralización operativa antes que política, avalando la hipótesis de que la descentralización es, ante todo, alcanzar mayor eficacia en el uso de recursos escasos, al que con frecuencia se supedita la efectiva democratización de los programas. (Herzer; Lanzetta, Rodríguez: 1997).

Pero otra arista de la descentralización se liga también a otra mirada posible sobre la problemática del desarrollo: "¿Pueden existir iniciativas locales capaces de tener impacto sobre los procesos de desarrollo , superando lo que sería la simple reproducción de los condicionantes macroestructurales a los que está sometida la sociedad local?" Así, el análisis de la descentralización implica tomar en cuenta su contribución- o no- a la generación de procesos de desarrollo local.

Algunas tendencias (Sassen et al.: 1990) indican que más allá de la diversidad de formas que la reestructuración económica asume en localidades específicas y de la diversidad de respuestas políticas, las fuerzas trans-locales tienen mucho más peso que las políticas locales sobre la constitución de las economías urbanas. En segundo lugar, las políticas nacionales tienen más incidencia que las locales sobre este aspecto. No obstante, a pesar del poco peso específico que le asigna la experiencia empírica al nivel local

, señalan que, bajo ciertas condiciones, en el ámbito local se generan inciativas o resistencias a las tendencias nacionales y trasn-nacionales y que lo local es un ámbito donde pueden surgir agendas alternativas para el desarrollo. Es decir, procesos capaces de generar un impacto redistributivo en términos sociales y territoriales, procesos capaces de "producir una diferencia" y constituirse, en ese sentido, en experiencias y/o alternativas de poder.

En este marco, nuestra concepción de desarrollo local implica el despliegue de procesos sociales que permitan la mejora integral de la calidad de vida de la población en situación crítica de hábitat, con la opción de permanecer en los lugares donde habita. Esto implica la generación de un nuevo balance en términos de su posicionamiento respecto de los recursos sociales de asignación y autoridad, es decir, tanto económicos como políticos, en lo que refiere a las condiciones materiales de vida, así como la reconocimiento de su lugar en la sociedad (ciudadanía) (Rodríguez, Jeifetz: 1997)

Este proceso debería alcanzar su expresión institucional en materia de hábitat, tanto en la estructuración de políticas concebidas de una manera más integral como en la generación de submercados habitacionales específicos a nivel local.

 

3- Una mirada desde el nivel nacional: los condicionantes estructurales de la descentralización mirados desde un análisis de las resignificaciones de los contenidos básicos de la política habitacional.

El proceso de descentralización de la política habitacional instrumentado a partir de 1992 desde el nivel nacional de gobierno y que se plasma en la Ley del Sistema Federal de Vivienda en 1995, queda inscripto en una trama de contradicciones.

i) El proceso de reestructuración estatal pone en juego el contenido de integración social de la política habitacional y debilita el sentido de la vivienda como bien público, restringiendo tanto la responsabilidad estatal como el resultante gasto social destinado a ella. Pero, al mismo tiempo, el Estado no puede desentenderse de garantizar la vivienda como derecho privado, dado el papel estructural que juega la propiedad privada en la sociedad capitalista y el papel simbólico que juega la vivienda representando "el espacio por excelencia de la vida privada" (Azuela: 1993).

Esto lleva a que, de manera diferenciada con otras áreas sociales como la salud y la educación, la vivienda sea crecientemente definida y aceptada como un bien privado para el cual los recursos individuales constituyen la vía de acceso casi exclusiva.

Así instalada la vivienda como una cuestión de tipo privado (Azuela: 1992), se abandona la concepción de su ejecución como "obra pública" (estigmatizada como fuente de toda ineficiencia y males) y, además, como si fueran cuestiones equivalentes, se produce otro desplazamiento: igualando público con estatal, se pierde la noción de la vivienda en su carácter de producción social, como flujo de servicios habitacionales que componen la ciudad, como hábitat.

ii) La política de vivienda, como señala Cuenya, (1997) juega una papel de regulación económica, actuando sobre las contradicciones macroeconómicas derivadas de la necesidad de reducción presupuestaria versus las de mantenimiento del gasto social. En este plano, la política habitacional genera, a su vez, condiciones de acumulación desiguales entre los distintos agentes que participan en la producción de la ciudad. Así, cuestiones como la envergadura, composición y destino de los fondos FONAVI quedan inscriptas en un proceso de puja social que, en los últimos años, se ha expresado en los avatares que sigue la sanción y las posteriores modificaciones de la ley del Sistema Federal de Vivienda desde 1995 y en su efectiva implementación. La descentralización del FONAVI multiplica, en parte, los efectos de esta conflictividad en el nivel provincial.

iii) La política habitacional define tanto un mecanismo para garantizar la producción y la reproducción social, como un dispositivo de integración social deseable. En este proceso, se generan tensiones propias del doble carácter que implican estos objetivos: como política social (de integración) y como política económica (de regulación).

Con respecto al contenido de integración social, el énfasis desde el nivel nacional de gobierno, se coloca en los aspectos ligados a garantizar la reproducción social. De este modo, en el discurso en torno al FONAVI, se concibe a los grupos de menores ingresos, centralmente, en el papel de beneficiarios, de "demanda" individual que, a través de la financiación directa, podrá acceder al mercado de la vivienda. Seleccionar el nivel de la reproducción, escindirlo de la producción, considerar la reproducción social como una cuestión individual que se aborda en el mercado y ubicar a los sectores de menores ingresos en el papel de demanda, constituyen un conjunto de decisiones políticas que estructuran esta forma en que la política habitacional aborda la necesidad de vivienda y propone la "integración".

Al mismo tiempo, en el plano de la acumulación económica, se involucra como sujetos activos de la política a destinatarios de otros sectores sociales, privilegiando de manera casi excluyente el papel de la empresa constructora capitalista y privándose así de la posibilidad de considerar a los grupos más desfavorecidos como posibles sujetos de la actividad económica en el contexto de la política habitacional.

Estos criterios de redistribución orientados a permitir el acceso a unidades de vivienda a grupos en desventaja, dentro de una concepción privada, individualizante y escindida, inhiben la posibilidad de que la política habitacional pueda articularse como parte de un proceso de desarrollo comunitario local, que contemple integralmente a los grupos de más bajos ingresos en su hábitat.

Quizás esta concepción integral pareciera plantear una mayor vinculación con el hecho de que las condiciones de vida de los amplios sectores de la población se han visto crecientemente deterioradas, precisamente, como consecuencia de su exclusión de los mercados estructurados tal como presupone la definición de la política y, fundamentalmente, del mercado de trabajo.

En términos generales, las políticas sociales compensatorias focalizadas que se definen en este período han sido una respuesta parcial que no apunta a las causas estructurales de este tipo de problemas y el caso de la política habitacional, más allá de sus complejidades específicas, pareciera no ser ajeno a esta dinámica.

 

4- La concreción de las políticas: algunas consideraciones a partir de los casos de Mendoza y ciudad de Buenos Aires.

4.1. Los modelos de gestión de la política habitacional.

(Actores, roles y relaciones)

La provincia de Mendoza es la primera en el país en definir institucionalmente una política pública habitacional donde la ejecución de los recursos se descentraliza en los municipios. Al mismo tiempo, se asigna a las organizaciones de la sociedad civil (cooperativas, mutuales, asociaciones) un papel preponderante en la ejecución autogestionaria de los proyectos habitacionales construidos con los recursos públicos.

En el caso de la ciudad de Buenos Aires, el proceso de descentralización del FONAVI que desarrolla el gobierno nacional hacia las provincias y la ciudad de Buenos Aires, no conduce a transformaciones significativas del diseño institucional de la política habitacional.

A continuación, presentamos dos matrices analíticas, que permiten establecer algunas ideas acerca del papel que juegan los actores en la política habitacional de los niveles sub nacionales:

 

MATRIZ I : PARTICIPACION FORMAL DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN LA POLITICA HABITACIONAL DE MENDOZA.

Fase

IPV

Banco

Municipio

ASEVIS

Cooperativa

Familia

Total

Planificación

de la política

1

0

0

0

0

0

1

Inversión

1

1

1

0

1

1

5

ejecución de proyectos

0

0

1

0

1

0

2

Diseño

0

0

0

0

1

1

2

Gestión

0

0

0

0

1

0

1

Construcción

0

0

0

0

1

0

1

entrega viviendas

0

0

0

0

1

0

1

Mantenimiento

0

0

0

0

1

1

2

Evaluación

 

 

 

 

 

 

 

Proyectos

1

0

1

0

0

0

2

Operatorias

1

0

0

0

0

0

0

total

4

1

3

 

7

3

17

La matriz 1 identifica las relaciones entre las fases del proceso de gestión, que se representan en las filas y la intervención de los actores sociales, que se representan en las columnas.

Los actores involucran tanto los organismos o instancias previstas formalmente en la política formal y que jugaban un papel, como a otros no previstos, que se gestaron en el proceso y cumplían, sin embargo, un papel importante en su implementación, básicamente, se trata de la entidad de segundo grado que agrupaba a las cooperativas de vivienda. (ASEVIS- Asociación de Entidades de Vivienda y Servicios).

Como se ve en la matriz I, la planificación y el control de la política son retenidos por el nivel provincial, que sólo cuenta con instancias de tipo consultivo para estos efectos

con actores de la sociedad civil o del gobierno local. Junto con la cooperativa, constituyen los actores con mayor cantidad de intervenciones.

La ejecución de los proyectos recae en los municipios, que no pueden flexibilizar o adecuar las condiciones y definiciones básicas de la política a sus realidades socio territoriales específicas y heterogéneas (la primer rigidez que aparece con claridad es la de las definiciones económicas, en una política que combina créditos y ahorros sin posibilidades de establecer subsidios explícitos para los sectores sí los necesitan). Aspectos como la selección y seguimiento de los proyectos por parte de los municipios quedan superpuestos con el nivel provincial de gobierno, lo cual es fuente de distintos tipos de conflictos, en particular de tipo político.

La materialización de los conjuntos habitacionales, queda en manos de las cooperativas que se responsabilizan de organizar la demanda de acuerdo a las exigencias de la

política habitacional y materializar los barrios asumiendo compromisos, responsabilidades y cargas en aspectos de gestión económica, social, de calidad, etc., en un contexto altamente restrictivo, donde cuentan comparativamente, con pocos recursos (económicos, profesionales, etc.). Las cooperativas resultan el eslabón más "expuesto" en términos del conjunto de responsabilidades que asumen, a la hora de redistribuir costos políticos y cargas de todo tipo. Esto pareciera ser parte de los contenidos de la "descentralización funcional".

La participación de las familias, consideradas individualmente, depende de la modalidad más o menos democrática de funcionamiento de las cooperativas.

Lo que resulta ampliamente compartido en el diseño de la política, son los compromisos económicos en términos de inversión, y la captación del ahorro de las familias que pueden hacerlo es el rol más significativo que les asigna la política.

Las entidades federativas (ASEVIS) no juegan ningún papel en la definición institucional formal de la política, aunque en la historia y la práctica de su desarrollo, resultan una instancia decisiva para fortalecer la capacidad de gestión y aprendizaje mutuo de las cooperativas, e inclusive para soportar los embates de otros sectores opuestos al sistema autogestionario y reivindicar la consecución y ejecución de recursos públicos. Las formas federativas (o redes) permiten la generación de un capital social (Putnam: 1995) a lo largo de los años de existencia de la política, que permite acumular un aprendizaje y volver más eficiente al actor cooperativo (en términos de capacidad de ejecución, pero también de gestión e incidencia política).

MATRIZ II : PARTICIPACION FORMAL DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN LA POLITICA HABITACIONAL DE BUENOS AIRES.

fase

CMV

Empresa Constructora

Organización

Social

Familia

Total

planificación

de la política

1

0

0

0

1

inversión

1

0

0

0

1

ejecución de proyectos

0

1

0

1

2

diseño

0

1

0

0

1

gestión

0

1

0

0

1

construcción

0

1

0

0

1

entrega viviendas

1

0

0

0

1

mantenimiento

0

0

0

1

1

Evaluación

 

 

 

 

 

proyectos

1

0

0

0

1

operatorias

1

0

0

0

1

TOTAL

5

4

0

2

11

Como se ve en la matriz II, la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV) sostiene un modelo centralizado tradicional, donde la institución asume sóla, puertas hacia adentro, el conjunto de decisiones que estructuran la política. Los criterios se siguen definiendo exclusivamente dentro de la esfera gubernamental y no se ha implementado mecanismos de consulta, toma de decisiones conjuntas o mecanismos de control social de la política pública.

La CMV intenta "aggiornar" los mecanismos tradicionales

elektronik nargile Kıbrıs Gece Kulüpleri bursa epoksi kaplama epoksi zemin kaplama epoksi boya epoksi boya canlı casino betgaranti maksibet betgaranti betpark Deneme bonusu veren siteler Deneme bonusu veren siteler Deneme bonusu veren siteler bagbozumu.net 1xbet casino mariobet giris kolaybet showbet showbet showbet kolaybet bithewaymovie.com deneme bonusu veren siteler deneme bonusu veren siteler bonus veren siteler deneme bonusu deneme bonusu deneme bonusu casino siteleri deneme bonusu veren siteler deneme bonusu veren siteler deneme bonusu dictate.ms - 1xbet blog sitesi beylikduzu escort beylikduzu escort mecidiyeköy escort şişli escort https://www.fapjunk.com gaziantep rus escort porno izle istanbul escort Ümraniye escort