4. Redefiniciones de la política de radicación de villas de la Ciudad de Buenos Aires.

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Categoría: Número 19

Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00

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Período 1984-2000

Por Clarisa Martínez

Presentación

Esta presentación forma parte de un proyecto en el que proponemos analizar la política de radicación dirigida a la población de villas de emergencia, en el período 1984-2000, en la Ciudad de Buenos Aires, a partir de un estudio de caso.

En el año 1984, por medio de la Ordenanza 39.753, se establecen las pautas programáticas para la implementación de un Programa de Radicación Integral de Villas de Emergencia y Barrios Carenciados de la Capital Federal. Dos legislaciones posteriores plantean la radicación como eje de las intervenciones en villas: la ordenanza 44.873, del año 1989 y la ley 148, sancionada en diciembre de 1998.

La Comisión Municipal de la Vivienda ha sido una de las instituciones ejecutoras más importantes de esta política. De acuerdo con la gestión político – administrativa de turno, este organismo ha articulado más o menos sus acciones con otras áreas de planificación y/o legislación de la Ciudad y ha tenido mayor o menor capacidad de definición de los lineamientos generales del programa. 

Para la realización de este estudio, seleccionamos la Villa 1-11-14, ubicada en el Bajo Flores de esta Ciudad. Una de las razones tenidas en cuenta para la selección de esta villa es que la población está asentada en terrenos pertenecientes a la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV), lo cual facilita la ejecución de planes masivos de vivienda “in situ”, u otras acciones de radicación, ya que la transferencia de dominio no debiera presentar, en principio, mayores dificultades. Durante el año 1998 la CMV construyó en esta villa 469 viviendas. Debido a los conflictos surgidos entre el organismo ejecutor y las representaciones vecinales, las adjudicaciones se iniciaron en el 2001.

De acuerdo con los relevamientos realizados por la CMV, se estima que en 1987 residían en esta villa 780 familias, mientras que un censo de la CMV del año 1993 registra 2453 hogares y en otro, realizado en el año 1999, el total asciende a 5628 familias, esto es, 20.000 personas, siendo la más poblada de la Capital Federal. La misma fuente indica que el 65,1% de los jefes de hogar proviene del extranjero; de ellos, el 71,6 % de Bolivia.

Definir como objeto de estudio a la producción de servicios habitacionales como parte de una política de Estado dirigida a la población residente en villas de emergencia, requiere atender a los dos ejes de esta relación, si se tiene como supuesto que dicha política no es solamente un plan o programa y que sus “hacedores” no son solo los agentes estatales. 

Si el primer eje lo constituye la comunidad, se trata de analizar las modalidades de relación entre el gobierno local y los representantes comunitarios, establecidas durante estas dos décadas, proponiendo contextualizar espacial y temporalmente la trama de actores, e interpretar sus acciones en el marco de determinadas condiciones de reproducción, especialmente en la construcción individual y colectiva de determinadas expectativas de futuro.

Simultáneamente, el análisis requiere centrarse en el Estado (como segundo eje de la relación), en tanto “la cuestión de la vivienda” está constituida como un problema a ese nivel, en una compleja relación con el acceso al suelo. La ocupación de tierras privadas o públicas por parte de quienes recurren a esta estrategia, sitúa el problema en la órbita política, y a la vez se expresa en una tensión (permanentemente actualizada) entre legalidad y legitimidad.

Finalmente, una política social conlleva la definición del sujeto de la política. Al respecto, se propone incorporar el papel del Estado en la producción de un sujeto beneficiario y por tanto, también de las expectativas de éstos con respecto a su inserción y a su futuro. Cabe señalar que este “sujeto supuesto” no es necesariamente el resultado de una definición previa y sostenida desde la formulación de un plan, sino disputada en toda su ejecución, cuando se contraponen diferentes concepciones e intereses, tanto entre los agentes de Estado como de y entre los residentes del barrio.

Como primera aproximación al problema, observamos que la noción de radicación no ha tenido ni tiene en la actualidad un sentido unívoco. Así, pensamos que su definición es objeto de disputas, en el marco de la cual se construyen “otras expectativas (colectivas e individuales) y (...) un orden normativo que traza otros límites entre lo deseable y lo posible” (Danani: 2001: 2). Si bien este orden normativo no se relaciona únicamente con las legislaciones sancionadas y/o vigentes, consideramos conveniente iniciar el análisis refiriendonos a ellas. 

La redefinición de la política de radicación y de su proceso de implementación, permiten pensarla como un objeto de disputa entre los actores intervinientes y como resultado de tales disputas, en las cuales se pone en juego la concepción del problema de la vivienda, las soluciones o intervenciones propuestas y la propia noción de sujeto “beneficiario”. Se redefinen también las condiciones de legalidad y legitimidad. Desde nuestra perspectiva, los agentes construyen y resignifican sus relaciones con los otros, ya sean los actores estatales, las instituciones barriales, los vecinos, o sus representantes (Giddens: 1995: 54).

Intentando avanzar en el análisis centrado en el Estado, proponemos retomar las tres legislaciones mencionadas, revisando sus contenidos y  los diferentes fundamentos implicados en torno de la política de radicación.

En términos generales, la radicación remite a garantizar la permanencia de la población de villas en los terrenos ocupados, reconociendo la producción del hábitat preexistente. Esta se asocia asimismo a regular dos transgresiones de diferente orden: consolidar la urbanización del hábitat regulando el proceso de urbanización y asegurar la regularización del dominio garantizando el acceso a la propiedad de la tierra. (Clichevsky: 1997: 229)

Tomaremos la distinción efectuada por N. Clichevsky en relación de los dos tipos de regulación que esta política supone, para analizar la legislación vigente en cada período. Esta caracterización permite introducir los conflictos y dificultades que la implementación de esta política ha generado y que  lejos de haber sido superados, quedan “suspendidos” e irresueltos. En la segunda parte de esta presentación prestaremos atención a ellos.

Finalmente,  incorporamos el análisis en un contexto más amplio, en el que este proceso toma sentido y a la vez abre nuevos interrogantes en torno de la construcción del sujeto beneficiario desde el Estado y respecto de la tensión entre legalidad y legitimidad que esta política mantiene.

I) Año 1984: Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios.

 Las primeras formas precarias e ilegales de ocupación masiva de tierras públicas o privadas, datan de  la década del treinta, en paralelo a la descomposición de las economías regionales y el comienzo del período de sustitución de importaciones.

En el cuadro siguiente, se detallan las villas existentes en la actualidad, y su evolución entre los años 79 – 99. Se ha tomado como referencia un censo previo a la erradicación masiva de villas llevada adelante durante el período autoritario (1976-1983) para dar cuenta de que en la mayoría de ellas la población ha llegado a números similares, descontado aquellas que fueron definitivamente erradicadas.

Con el retorno de la democracia, las familias fueron asentándose nuevamente en los terrenos expropiados durante el período anterior, aunque con desiguales posibilidades de ocupar la zona norte o sur de la Ciudad. Esto se expresa claramente en el predominio de asentamientos precarios en el cordón sur de la ciudad, si bien antes de la erradicación algunas villas se encontraban en la zona norte.

En el año 83, la población asentada en villas es de 11.157, es decir, casi diez veces menos que en 1978

Cuadro I

Fuente: Dirección General de Estadísticas y censos (GCBA) sobre la base de datos de la Comisión Municipal de la Vivienda

(*) Fuente: Oszlak, Oscar: Merecer la ciudad.

(**) Fuente: Comisión Municipal de la Vivienda

Si bien encontramos un antecedente en materia de radicación a principios de los 70 en la Ciudad de Buenos Aires, ésta se instituye en 1984, por medio de la Ordenanza Municipal 39.753.

Esta ordenanza establece las pautas programáticas del Programa de Radicación y Solución Integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios.La sanción de esta Ordenanza se derogan aquellas que plantean la erradicación de villas y barrios carenciados, reconociendo los reclamos de sus residentes.

De acuerdo a sus enunciados, la idea de radicación se basa en garantizar el acceso a conjuntos habitacionales. De esta forma, se entiende que la radicación se llevará a cabo mediante programas de relocalización in situ, cuyos beneficiarios son quienes habitan o hayan habitado previamente las villas.

La ordenanza propone compatibilizar el espacio de referencia a las normas urbanas existentes. Así, debe garantizarse el cumplimiento de la normativa vigente en materia urbanística y urbana, centralmente, lo establecido por el Código de Planeamiento Urbano, sancionado en el año 1977 y sus modificaciones posteriores. El Código establece zonas residenciales para la Ciudad, así como los requisitos que debe cumplimentar un lote para poder ser definido como unidad residencial: tamaño del lote, amanzanamiento, sector destinado a calles y zona pública, ventilación, y disponibilidad de infraestructura básica. Estos aspectos se detallan en los artículos 3, 5 y 8 de la citada ordenanza.

El único documento publicado por la CMV, referido a la citada ordenanza y a las intervenciones previstas por este organismo, se plasman en el denominado “Plan Piloto Villa 6”. Este documento es publicado en 1987, es decir, 3 años después de sancionada la ordenanza 39.753.

Mediante la categorización de las viviendas como recuperables o irrecuperables, la propuesta consiste en una operatoria mixta de construcción de viviendas, recuperación de otras y provisión de infraestructura. (Gonzalez: 1994).

La Ordenanza que da origen al PRV en este año, establece las pautas programáticas para el desarrollo de acciones en las villas de la Ciudad. Por otro lado, al establecer normativamente el procedimiento, para cada villa se deben delinear acciones específicas, previo relevamiento físico de la misma, contemplando los circuitos financieros, legales y sociales pertinentes en cada caso. De lo anterior se desprenden las acciones a desarrollar. Este documento, sólo se realiza para la Villa 6.

De acuerdo al documento del Plan Piloto, uno de los argumentos de la radicación es el “fracaso” de la erradicación que primara durante la dictadura, concebido como “agravante” de las condiciones habitacionales de la Ciudad. Reconoce asimismo la ilegitimidad de la violenta erradicación desarrollada durante este período. Se trata entonces de respetar “la historia vincular de los grupos humanos con su lugar y su espacio físico. De allí la necesidad de preservar el entorno, el medio y mejorarlo; no sustituirlo”. (Pág. 10)

La propuesta de radicación gira entorno de “incentivar el crecimiento y la integración desde lo construido existente (...) surge la necesidad no sólo de mejorar las condiciones de habitabilidad dentro de estas, sino que además resulta imprescindible integrarlas al sistema urbano que las rodea y vincularlas al tejido” (Pág. 10). De allí se desprende asimismo el diagnóstico de la ciudad: ésta es un producto colectivo, con virtudes y defectos, donde las villas constituyen sectores de precariedad y marginalidad: “estas áreas funcionan y actúan como islas desvinculadas de dicho sistema” (pág. 9).

En efecto, desde esta perspectiva, la integración física conllevaría la “integración social”. Por eso definen a esta visión como “integracionista”: “las acciones a implementar deben propender a soluciones tanto para los aspectos físicos como para los sociales (...) con la participación y el acompañamiento de la comunidad” (Pág. 11). Ahora, el rol social en la ejecución del Programa (Plan Piloto Villa 6) se vincula a  “estimular una adaptación activa a la realidad; a que el grupo se constituya en sujeto y protagonista de su propia experiencia”. (pág. 52). La dimensión social del problema se vincula a un problema de adaptación al medio.

A pesar de las modalidades de gestión planteadas en períodos anteriores (Mesas de Trabajo) establecidas entre actores estatales de la CMV y el movimiento de villas, la participación de la población se reduce a “fomentar la formación de Comisiones locales” (art. 13). No se hace referencia a las organizaciones existentes en los barrios, ni a mecanismos formales de interlocución. 

Aunque nucleadas a partir del 84 bajo la normativa de la radicación, las acciones desarrolladas en villas fueron limitadas, en un principio, por la dificultad de superar los problemas de precariedad pero centralmente de ilegalidad. Aquí pueden advertirse dos dificultades, de distinto orden: una de ellas vinculada a que muchas de las acciones de radicación requieren de una perspectiva colectiva/integral y por lo tanto de modalidades de articulación comunitarias antes que individuales.

La otra, se relaciona a las dificultades de adaptar la normativa de ocupación del suelo al caso de la ocupación de tierras que caracteriza a las villas de emergencia. Aún la ordenanza 39753, que diera origen a la política de radicación, no logra superar esta dificultad. Dicho de otro modo, esta ordenanza encierra en sí misma los postulados que inhabilitan su desarrollo, al fundamentar su intervención en la adaptación de las intervenciones a las normas urbanas existentes.

De acuerdo con lo relevado, las acciones desarrolladas en villas de acuerdo a lo establecido por la Ordenanza 39.753 se centraron en la Villa 6 a raíz del Plan Piloto formulado en el año 87. En ese mismo período, la CMV construye en terrenos antes ocupados por pobladores de la Villa 1-11-14 el Barrio “Arturo Illia”, pero que no fuera destinado a la población residente en ella.

II) Año 1989: Programa de Radicación de Villas y Barrios Carenciados.

Con la asunción del peronismo, se inicia un nuevo período en la política de radicación que primara desde al año 84, ya que estuvo enmarcada en un proyecto más amplio que involucra la planificación de la ciudad en su conjunto, y de acuerdo con nuevos modelos de gestión (Gonzalez: 1997: 82).

Se diseñan los siguientes programas para el desarrollo de una política concertada sobre la ciudad: El Programa de Rehabilitación de la Zona Sur, concertados por medio de Unidades de Gestión en los barrios de Barracas, San Telmo, La Boca, el Programa de Revitalización de la Avenida de Mayo (PRAM), el Programa RECUP BOCA; y el Proyecto de Urbanización de Puerto Madero destinado a  revitalizar zonas degradadas de la ciudad.

Pueden mencionarse tres aspectos a partir de los cuales la política dirigida hacia las villas de la ciudad se vierte de nuevos contenidos.

-       La apertura de un espacio formal de diálogo entre los actores municipales y las organizaciones villeras, proceso iniciado con la firma de un Acta Compromiso entre ambos en el año 89, luego formalizado por medio del decreto 3330/91 y que a su vez institucionaliza el Programa de radicación de Villas.

-       La sanción de la Ordenanza 44.873 en marzo de 1991, define el alcance y características de la regularización y la urbanización de las villas de la Capital. La sanción de la ley 23967 en agosto de 1991, que habilita la transferencia de tierras propiedad del Estado Nacional a sus ocupantes, acompañado del decreto 1001 de ese año. Este Programa se institucionaliza por medio de la creación del Programa Arraigo. La transferencia de tierras debe realizarse a entidades intermedias, responsables a su vez del loteo y subdivisión de las parcelas. Una vez realizada esta tarea, dichas entidades deben a su vez otorgar la propiedad a sus ocupantes. 

-       La creación de un nuevo marco institucional para el desarrollo de dicho programa, centralizado por la Secretaría de Planeamiento, responsable simultáneamente de coordinar las acciones desarrolladas por diferentes áreas municipales y con incumbencia en el programa: la CMV, el Consejo de Planificación Urbana, Escribanía General, Dirección de Catastro, Secretaría de Obras Públicas, y la Dirección General de Política y Planes. 

Como sostiene M. C. Cravino, estas definiciones pueden ser entendidas por la afinidad político partidaria existente entre el gobierno municipal y el Movimiento de Villas (Cravino: 1999).

Una de las modificaciones que se realizaron al código se relaciona con el cambio de uso del suelo para las villas de la ciudad a zona residencial, decisión de especial importancia para algunas villas asentadas en terrenos de uso industrial, tal es el caso de la villa 1-11-14.

El dominio de las tierras en las que se asentaron las villas en la capital, sin embargo, definió las posibilidades y limitaciones de implementar el Programa. En efecto, la Villa 12, asentada en tierras propiedad de la Municipalidad, fue rápidamente radicada, transfiriendo el dominio a sus actuales ocupantes. Lo mismo ocurrió con la Villa 21-24, propiedad del ENA. Las tierras fueron transferidas a una Mutual de la villa. En el caso de las villas asentadas en tierras de la CMV o privados, el proceso fue diferente. Ello sumado a las diferencias existentes entre la dirigencia de la Secretaría de Planeamiento y la CMV originó una ejecución diferenciada del PRV en cada una de ellas. La excepción resultó ser la Villa 20, cuya propiedad es compartida entre la CMV el ENA y la PFA., obligando a realizar un trabajo conjunto entre los diferentes actores estatales.

Por medio del Decreto 1098/92 el Ejecutivo Municipal creó el Consejo de Enlace con villas y barrios Carenciados, cuyos integrantes son nombrados por el Movimiento villero. Estos pasan a formar parte de la estructura municipal. “En la práctica los miembros del Consejo de Enlace se transforman en meros empleados públicos de un organismo con competencias difusas y que nunca tuvo manejo de recursos” (Cuenya: 1993: 28).  Las fuentes entrevistadas sostienen que la municipalización de los representantes villas ocasionó el desmembramiento del Movimiento de Villas (MODEVI), dando origen, más adelante, a la actual Federación de Villas (FEDEVI) aunque también se vincula a internas político partidarias.

En el año 92, el Programa obtiene apoyo financiero del PNUD. Del citado financiamiento se formula el PRV que incorpora el término “integración en su título, aunque enmarcado bajo los mismos objetivos y lineamientos institucionales previstos en el 89. Para ello se obtiene un financiamiento de $ 15.000.000 para el año 92. A raíz de la profunda crisis política que se inicia con la renuncia de Grosso en este año, el PRV pasa a depender, finalmente, de la Dirección General de Programas Descentralizados, quien ratifica el PRV. Para el año 1993 se asigna al Programa un presupuesto de $ 12.000.000, que queda en gran parte sin ejecutar. Las líneas programáticas son las siguientes: apertura de calles, relocalización y corrimiento de viviendas, infraestructura; loteo y Consolidación.

La formulación del PRV en este período supuso la creación de instrumentos jurídicos e institucionales novedosos, orientados a garantizar la tenencia de la tierra a sus ocupantes. “El primer eje estratégico de la Secretaría de Planeamiento urbano es la concepción de que el arraigo a la tierra tiene que ver con la tenencia de la misma” (Cuenya: 1993: 28)

En este período, los esfuerzos se centraron en regular el acceso al suelo, obviando mayormente aquellas regulaciones relativas al proceso de urbanización. El resultado fue también descripto: se transfirieron dominios a entidades intermedias (como es el caso de la villa 21-24) hoy responsables de garantizar el parcelamiento de los lotes a las familias, desestimando las condiciones y características de las tierras regularizadas. Asimismo, se abrieron nuevos canales de negociación entre los actores involucrados.

La ordenanza 44.873 define un posicionamiento del Estado respecto del problema villero. Por medio de esta norma, “se incorpora a las villas como distrito de zonificación del Código de Planeamiento Urbano, que significa legalizar el proceso de urbanización informal como una modalidad de producción del hábitat, ya que se las reconoce como áreas residenciales” (Gonzalez: 1994: 88).

Si la ordenanza del 84 establece la adaptación de los conjuntos habitacionales a las normas urbanas existentes, la nueva legislación intenta adaptarse, al menos parcialmente, al tipo de urbanización existente. Si bien esta ordenanza establece menos exigencias para la regularización y transferencia de dominio en comparación con otras áreas de la ciudad, su aplicación resulta, de todas maneras, compleja. La adaptación de las viviendas de las villas a los estándares urbanos (superficies y dimensiones de los lotes, factor de ocupación del suelo, etc.) requieren de importantes recursos humanos y financieros para su desarrollo, como así también del acuerdo de la comunidad para su implementación. La apertura de un espacio formal de interlocución, como mencionamos, respondió más a una afinidad político partidaria, de la que no participaron todos los gestores del movimiento de villas, como es el caso de los principales interlocutores de la Villa 1-11-14. 

El cuadro siguiente sintetiza las intervenciones en villas al año 95. Observamos que las primeras acciones de regularización dominial y transferencia de dominio se concretan en el período 82-95, como se mencionó. Lo mismo ocurre con la adjudicación de viviendas, donde la excepción es el Barrio Illia, construido en la Villa 1-11-14, pero que, como mencionamos, no fue destinado a sus habitantes.

Tomando como referencia la Villa 1-11-14, el análisis de los planos que grafican el plan de mantenimiento y mejoras, indican que los desagües pluviales sólo están proyectados sobre una de las Avenidas más importantes con las que limita la villa y ninguno ha sido ejecutado. En cambio, la red de agua potable en general fue extendida en todo el barrio, y sólo proyectada en el interior de las mz. 18 a 23. Los desagües cloacales fueron ejecutados únicamente sobre una de las avenidas lindantes con la villa.

Los habitantes de la Villa tendrán que esperar al año 96 para ser beneficiados por una obra de vivienda, aunque en forma limitada. Tanto el Barrio Illia, como un proyecto frustrado, denominado “Sucomarle”, fueron intervenciones que no resolvieron la problemática de la Villa ni estuvieron destinados a resolver la situación habitacional de sus pobladores. Dado que esta villa está situada en terrenos pertenecientes a la CMV, las acciones de radicación (ahora como regularización dominial) promovidas en el período 89-94 no la beneficiaron. 

Cuadro II

Intervenciones según líneas de acción en las villas de la ciudad de Buenos Aires. Al año 1995.

Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por la CMV

Nota: Los cuadros coloreados indican las líneas de acción iniciadas en cada villas, aunque no da cuenta del grado de avance en cada una de ellas.

III) El período 95-2000. Constitución de la Ciudad Autónoma y Sanción de la Ley 148

“La notable repercusión política que tuvo el debate en torno de la erradicación de Retiro (...) tuvo mucho que ver con la sanción del artículo 31 de la constitución de la Ciudad de Buenos Aires en 1996. Ya entonces resultaba evidente que no existían sino dos alternativas: la erradicación se correspondía con la metodología de la dictadura pero no era practicable para un gobierno democrático que no estuviese dispuesta a abjurar de su legitimidad recurriendo a la represión; sólo podía pensarse la urbanización mediante el diálogo con los pobladores de las villas. Este fue el criterio que orientó aquella sanción del texto de 1996 que otorgó la radicación en el lugar categoría de principio constitucional”

Introducción de Eduardo Jozami, Subsecretario de Vivienda al texto publicado por la CMV “Prohibido vivir aquí”

Dice el capítulo quinto “Hábitat” de la Constitución sancionada en 1996:

En el mes de agosto de 1996, se concreta el cambio de estatuto de la Ciudad de Buenos Aires, año en que se promulga la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires  y concreta su autonomía política a través de la asunción de un Jefe de Gobierno elegido democráticamente. Lo anterior trae aparejado cambios significativos en materia de planificación, gestión y legislación de políticas de vivienda en la Ciudad. La creación de una Comisión de Vivienda en la Legislatura porteña, diferenciada de la de Planeamiento Urbano, constituye un elemento central. Por medio de la ley 71 de setiembre de 1998 y de acuerdo a lo establecido por la Constitución de la CBA, se conforma el Consejo del Plan Urbano Ambiental, responsable de la elaboración del Plan Urbano Ambiental, dependiente de la Secretaría de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente.

Por otro lado, la Comisión de Vivienda de la Legislatura porteña es creada para realizar un seguimiento de los programas del ejecutivo, en materia de vivienda “de interés social” respecto de las villas y barrios carenciados. En este contexto se abre un nuevo espacio de debate y discusión entre el ejecutivo y los beneficiarios.

Lo anterior queda plasmado en la ley 148, sancionada el 30 de diciembre de 1998, de “Atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y NHT”. Sus enunciados centrales son los siguientes:

- Crea una Comisión Coordinadora Participativa (C.C.P.) para el diagnóstico, seguimiento y planificación de las políticas sociales habitacionales a desarrollarse en este marco. La misma queda integrada por la representación del Poder Ejecutivo, la Legislatura,  de los vecinos (representantes electos por comicios), y representantes de la FEDEVI y MODEVI.

- Le asigna la tarea de diseñar los lineamientos generales de un programa integral de radicación y transformación definitiva de las villas y NHT realizable en un plazo máximo de 5 años .

- Le asigna, asimismo, la tarea de elevar una proyección de gastos para el cumplimiento de las metas dispuestas por dicha ley, a fin de que sea incorporado en el proyecto de Presupuesto anual, asentando las bases para la elaboración de un presupuesto participativo. 

Por medio de esta ley se establecen funciones similares a aquellas atribuidas anteriormente a la Mesa de Concertación. La responsabilidad del Programa así formulado, recae sobre la CCP.

Centralmente, la Comisión de Vivienda de la Legislatura se constituye en un ámbito de confrontación y negociación entre los intereses de cada una de las partes, a partir del año 98 en manos de la CCP. Allí se tratan también algunos temas conflictivos, como es el caso de la construcción de la Autopista “AU7”, que implicó durante el año 98 la erradicación de habitantes de los asentamientos “Los Piletones” y Lacarra” ubicados sobre la traza de la autopista.                

Hasta la sanción de la ley 148, los esfuerzos se centraron en regular el proceso de urbanización, relegando aquellos aspectos vinculados a la regulación del dominio. Por otro lado, se desestimaron las negociaciones y consensos con otros actores (centralmente el Movimiento Villero), debilitados luego de lo ocurrido en la gestión anterior.

La articulación con las organizaciones villeras sólo se reconoce formalmente mediante la sanción de la ley 148 si bien recién con la llegada de la Alianza a la gestión, ésta es reconocida. A modo de ejemplo, un documento presentado por la CMV a fines del año 99 reconoce únicamente la ordenanza 44.873, desconociendo aquellas legislaciones referidas a la Mesa de Concertación, y a la Comisión Coordinadora Participativa. 

La fugaz institucionalización de la Mesa de Concertación promovida en el año 89 resurge con la conformación de la Comisión Coordinadora Participativa, como modalidad de incorporación de los sujetos a la planificación y concertación de las intervenciones en villas.

Respecto de las intervenciones realizadas en villas en este período, observamos que en su mayoría se relacionan con operatorias de apertura de calles u otras obras de infraestructura. Respecto de la construcción de viviendas nuevas, se observa que hasta el año 99 en su mayoría se encuentran en construcción, a excepción de la población asentada sobre la traza de la autopista AU7, y cuya resolución requirió de una rápida resolución, dado los intereses (centralmente económicos) puestos en juego.

Respecto de la transferencia de dominio o regularización dominial, observamos el caso del Barrio Rivadavia II, en la Villa 1-11-14. Dicho conjunto es financiado con recursos FONAVI y adjudicado por medio de aspirantes a vivienda, catalogados como familias de recursos insuficientes. La obra consta de 456 viviendas de dos y tres dormitorios. Dichas viviendas fueron adjudicadas en el año 96, y posteriormente se consolidó la transferencia de dominio. De una villa con casi 5000 familias para ese entonces, sólo 50 son beneficiadas directamente de la operatoria de vivienda.  Para la selección de las 50 familias beneficiarias se privilegiaron a aquellas cuyas viviendas se encontraran ubicadas en las trazas de calles previstas por la ordenanza 44.873.

 En el año 98 se comienza a construir en la Villa 1-11-14 un conjunto habitacional que en total suma 469 viviendas y se planifica la construcción de otras 392. Al año 2000, la primera etapa incluye la adjudicación de las primeras 260 viviendas. Los conflictos suscitados en el año 98 por la construcción de las primeras viviendas sobre el Polideportivo, obligaron a redefinir el modelo de adjudicación previsto, así como del interlocutor reconocido por los actores municipales.

La intervención de la Defensoría del Pueblo puso en marcha la liberación (actualmente en trámite) de tierras pertenecientes a la CMV, lindantes con la Villa, para la construcción de  nuevas viviendas. Estas habían sido cedidas a un privado, el Club DAOM. Si bien la CMV había promovido el desalojo, no requirió su desocupación. Una resolución de la Defensoría del Pueblo destaca que el interlocutor de la CMV “afirmó desconocer el estado del juicio” (Res. 2052/99 del 18 de noviembre de 1999).  

Este hecho, sumamente controvertido, pone de manifiesto los intereses en pugna en torno de la apropiación del suelo urbano que, en contrapartida, definen los alcances de los derechos asociados a quienes residen en villas de emergencia, bajo diversos procedimientos que ponen en juego permanentemente lo definido como legítimo, legal e ilegal.

Intervenciones según líneas de acción en las villas de la ciudad de Buenos Aires. Al año 1999.

Fuentes:  90 años de vivienda social en la ciudad de Buenos Aires. FADU UBA. Buenos Aires, 2000.

De aquellas Villas a estos Barrios. GCBA, Comisión Municipal de la Vivienda, 1999.

Observamos que en cada período el alcance y sentido asignado a la “radicación” de las villas dio lugar a intervenciones diferenciadas. Si en un primer momento la integración “urbana” (y por lo tanto la regulación del proceso de urbanización) es concebido como el motor de la integración social, más adelante se argumenta que es el “arraigo” (y por lo tanto la regulación del acceso a la tierra) el aspecto constitutivo de una política de radicación. Con la sanción de la ley 148 en el año 1998, se actualiza la articulación con los representantes villeros, a la vez que se redefinen los términos de la política de la radicación. Regularización dominial e integración a la trama urbana constituyen los aspectos nodales de esta propuesta que sólo en el año 2000 comienza a tomar forma. Sin embargo, el contexto en el cual se retoman los postulados de las propuestas anteriores se ha transformado sustancialmente.

La política de radicación en el actual contexto. Nuevas condiciones, nuevas dificultades.

Dos décadas después, se plantean nuevas dificultades a la implementación de la política de radicación o, más explícitamente, de la ley 148. Estos conflictos y contradicciones son de origen legal, pero también son producto de las transformaciones ocurridas a lo largo de dos décadas en la problemática habitacional, pero centralmente, de las condiciones de vida y de trabajo de la población.

En la actualidad, la población asentada en villas asciende a un total de 83411 personas, de acuerdo a estimaciones realizadas por la Comisión Municipal de la Vivienda (Ciudad de Buenos Aires). Sin embargo, la información no es coincidente con otros datos oficiales, por ejemplo, el INDEC, que proyecta para el año 1999 un total de 76862 personas residentes en la 13 villas existentes en la Ciudad de Buenos Aires.

Entre 1983 y 1991 la población en villas crece un 400% y entre 1991 y 1999 ésta prácticamente se duplica. Se observa que las villas 1-11-14, 21-24, 31 y 31 bis prácticamente han alcanzado el número de habitantes existente antes del período autoritario.  Este crecimiento no es parejo con el resto de las villas, que en el mismo período (algunas de ellas) también crecen pero en menor proporción. Centralmente, este fenómeno puede atribuirse al terreno disponible, y por lo tanto  posible de ser ocupado.

Se trata entonces de regularizar espacios densamente poblados que cuestionan las condiciones necesarias para que “la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva”, suponga una mejora en las condiciones de vida de la población residente en villas. Respecto del caso particular de la villa 1-11-14, un técnico de la CMV explica: “Si hoy nosotros a las 6000 familias quisiéramos ubicarlas en el territorio que está ubicando la villa actualmente, abrimos calles y respetamos el código, no nos cierra digamos, habría que tratar de ubicar gente en otras tierras”

En segundo lugar, la mayor parte de las villas está asentada en tierras mal provistas y con múltiples deficiencias: es el caso de la villa 1-11-14, ubicada en la zona del “Bañado de Flores”, villas cercanas a basurales. “El 95% de las villas se encuentra asentado en zonas de bañados, terrenos de relleno, compuestos, la mayoría de las veces por material de desechos domiciliarios y escombros, dando un suelo poco estable y de poca resistencia. La escasa profundidad de la napa freática produce anegamiento de los pozos negros y un medio ambiente húmedo e insalubre” ( CMV: 1999: 9).

A lo anterior se agregan situaciones “excepcionales” que ponen en discusión los postulados mismos de la política de radicación, y en los cuales se manifiesta más crudamente la condición de ilegalidad dado el valor económico del suelo ocupado, como es el caso de la Villa de Retiro. Así lo entiende un dirigente villero: “Vamos a hablar claro, porque no se puede seguir jugando a la radicación y al derecho de las villas, cuando nadie sabe lo que va a pasar con los vecinos de la Villa 31 de Retiro. (...) La señora Subsecretaria de Infraestructura dijo claramente que se va a hacer un proyecto que tiene que ver con los intereses de las multinacionales”.  

En condiciones similares se encontrarían aquellas villas asentadas en propiedad privada, casos en los que difícilmente pueda efectivizarse la radicación definitiva, de acuerdo a los términos antes expuestos. Tal es el caso de las villas 16, 17, 26 y de una parte de las tierras ocupadas por la villa 20.

A pesar de que las condiciones en que hoy se encuentran las villas de la ciudad (pero centralmente sus pobladores) distan de ser las planteadas a principios de los 80’, hoy la radicación es un “principio constitucional”, además de haber dado origen a la sanción de la ley 148.

El estado de avance del proyecto nos impide tomar en cuenta otros aspectos de suma relevancia y que permitan evidenciar las contradicciones y conflictos que actualiza la política de radicación en los términos expuestos. Asimismo, estas observaciones merecen ser replanteadas a la luz de las prácticas desarrolladas por quienes integran los distintos espacios de interlocución ante el Estado, y de los habitantes de villas de emergencia. A modo de ejemplo, podemos pensar que la ley 148 es fruto de las reivindicaciones realizadas por las organizaciones villeras a pesar de su dificultosa implementación.

En efecto, esta política reconoce la reivindicación realizada por los dirigentes villeros, luego de la violenta erradicación ejecutada durante la última dictadura militar. Un representante del Movimiento de Villas lo expresa en los siguientes términos:  “La problemática de la Villa 1-11-14 hace que sus habitantes defiendan a muerte la bandera de la radicación, como lo hacemos nosotros desde hace décadas. Y no la radicación por la radicación, sino para la transformación (...). (...) Por no otorgarles precisamente la radicación, (el gobierno) los declaró como villas y les puso la topadora. No queremos que nos pase eso. (Comisión de Vivienda, Pág. 7)

Es probable que la reivindicación de las organizaciones villeras no se relacione con la forma como esta política se implementa, sino como modalidad de intervención opuesta a la erradicación masiva de villas y fuertemente ligada a la apropiación del espacio urbano. De esta manera, cada uno de los actores está poniendo en juego intereses diferentes a la hora de defender lo mismo: la radicación. Retomando una frase de P. Bourdieu, los agentes (los actores estatales, los representantes de villas, los habitantes) deben reinventar con mayor o menor éxito y de acuerdo a sus propios recursos económicos culturales y sociales los mecanismos por los cuales el acceso a la tierra se instituye en derecho y bajo qué condiciones. (Bourdieu: 2001: 19).

Conclusiones

 Hemos intentado dar cuenta de las redefiniciones que, a lo largo de dos décadas, han vertido de nuevos contenidos a la política de radicación destinada a la población de villas de emergencia en la Ciudad de Buenos Aires.

Como señalamos anteriormente, si en una primera etapa la radicación gira en torno de la adaptación de las villas a las normas urbanas establecidas para la ciudad, luego ésta se sustenta en la hipótesis de que la propiedad (comunitaria o individual) de la tierra constituye la premisa en torno de la cual se basa una propuesta de radicación, modificando en parte la norma y procedimientos urbanos establecidos anteriormente.

Es en este período que se logra avanzar en la transferencia de dominio a dos cooperativas (25 de Marzo y Flor de Ceibo) así como en la regularización de la tenencia en la villa 12. Como dan cuenta las entrevistas realizadas, aún en estos casos “los tiempos previstos” no fueron cumplimentados y la transferencia del dominio se realizó sin que pudieran concretarse normas establecidas por la ordenanza 44873 en lo referido al equipamiento e infraestructura.

El desarrollo de las operatorias antes enunciadas, no ha tenido el mismo alcance en las diferentes villas de la ciudad. El  “abandono” del programa en el período 94-97, plasmado en la falta de presupuesto y de lineamientos que dieran continuidad a lo establecido previamente,  coincide con el debilitamiento de las representaciones villeras y el crecimiento progresivo de la población residente en villas de emergencia.

Otro de los principios en que se sustenta la política de radicación es el respeto por el lugar elegido por los habitantes de villas, reconociendo lo construido existente. Queda claro, de acuerdo a lo anterior, que esta premisa es en algunos períodos transgredida, en particular cuando se trata de tierra de alta valuación. En estos casos, los principios y postulados del programa son redefinidos, a la luz de la capacidad de presión de actores representantes de empresas privadas o del Estado. 

Un tercer aspecto de la propuesta, remite a los mecanismos de articulación y diálogo establecidos en cada período con los representantes villeros y comunitarios. Recién en el año 1989 las organizaciones intermedias son incorporadas a la definición de las líneas programáticas en cada una de las Villas de la ciudad. Este modelo es retomado recién en la ley 148 del año 98, tras un período de impasse de casi seis años.

A la luz de lo acontecido durante el período de referencia, deben destacarse dos aspectos de la política de radicación que resultan centrales para poder avanzar en el análisis.

El primero de ellos remite al nuevo contexto en que se pretende llevar una política de radicación. Como refiriera uno de los funcionarios entrevistados, se plantea hoy una complejidad distinta: el número de habitantes de las villas se ha duplicado en casi diez años. En especial en aquellas villas densamente pobladas, llevar adelante la transferencia de dominio a sus actuales habitantes cumpliendo con los principales postulados de la propuesta de radicación (respeto por lo construido en consonancia con la adaptación a las normas urbanas vigentes / respeto por el lugar de residencia en consonancia con el “hacinamiento por hectárea que prevalece) requiere postular nuevos lineamientos que se adecúen al actual contexto.

En concordancia con lo anterior, la implementación de una política de radicación requiere de una perspectiva comunitaria, ya que supone diversas acciones que involucran a un colectivo antes que a sujetos aislados. A pesar de lo cual el tratamiento e intervención en la problemática ha sido predominantemente individual.

Finalmente, resulta pertinente inscribir este breve análisis en el contexto descripto por Castells. Este autor señala que, en el caso de las ciudades latinoamericanas, se evidencia una creciente dualización en la producción de la ciudad, el cual no estaría en principio vinculado a los procesos de segregación urbana, ya que el empobrecimiento de amplios sectores de la población, producido en las dos últimas décadas, ha generado procesos de deterioro del núcleo urbano, encontrándose diversas formas pobres de habitar la ciudad. Castells concluye entonces, que este dualismo proviene del ámbito socio-político: “El Estado (...) ha optado en todos los  países (latinoamericanos) por concentrar su esfuerzo y sus recursos en los sectores dinámicos de la economía y en los segmentos organizados de la sociedad. (...) ha puesto fin a las políticas del populismo urbano, al tratar de utilizar la democracia política como sustituto de la redistribución social”. (Castells, 1991: 102)

Diversos estudios invitan a pensar esta construcción de un orden de relaciones desde la normativa urbana, definiéndola como objeto de disputa: la planificación “real” de la ciudad está supeditada a las excepciones al Código de Planeamiento Urbano y a la interpretación particularizada de las normas que éste instituye. (Clichevsky: 1996: 132). En una definición aparentemente de origen “legal” se legitiman determinadas acciones y sancionan otras. La política de radicación forma parte de estas redefiniciones, como hemos intentado dar cuenta. 

De acuerdo con este enfoque, y teniendo en cuenta las observaciones realizadas en esta breve exposición, es válido interrogarse qué contenidos de la política de radicación, en este período, son afines a esta concepción del Estado y a la construcción del espacio urbano en los términos definidos por Castells. Cuáles lo superan? ¿Se trata de una política tendiente a establecer una actitud de tolerancia (legitimación) ante los residentes en villas, antes que mecanismos redistributivos? Las dificultades mencionadas en la implementación de la política de radicación, a la vista de los distintos actores que participan de su implementación parecieran dar la razón a los argumentos expuestos por Castells, si bien puede ser una afirmación prematura. En todo caso los diferentes intereses puestos en juego a la hora de ratificar la política de radicación constituyen un punto de partida para pensarla en estos términos. 

Bibliografía citada y consultada

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Castells, Manuel: El auge de la ciudad dual. En Revista ALFOZ. Número 80. Madrid, 1991.

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Reseña biográfica

Clarisa Lorena Martínez

Licenciada en Trabajo Social. (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires). Especialista en Gestión y Planificación de Políticas Sociales (UBA). Maestría en Políticas Sociales. (UBA. Tesis en elaboración).

Docente – investigadora de la Facultad de Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires. Ayudante de  Trabajos Prácticos de la materia “Antropología Social II”  de la Carrera de Trabajo Social de esa Facultad.

Becaria Investigadora del proyecto de programación 2000-2002: “Política Social: una revisión comparativa de la relación entre política laboral y política de asistencia a los pobres y desempleados entre los períodos 1993-99 y 2000-02”. Directora: Dra. Estela Grassi. Codirectora: Lic. Claudia Danani. Instituto de Investigaciones Gino Germani – Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Participación en calidad de Becaria Investigadora. Año 2001 hasta la actualidad.

Proyecto de Tesis de Maestría: “El Programa de Radicación de Villas de la Ciudad de Buenos Aires (1984-2000). Análisis de su implementación en la Villa 1-11-14”. Directora de tesis: Dra. Estela Grassi. Beca de maestría UBA Res. 1548/98. En elaboración.

Domicilio: Thames 2355 – PB “D” – Buenos Aires – CP: 1425

Teléfono: 4774-9040

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