.“¿Informalidad o informalidades? Hábitat popular e informalidades urbanas en áreas urbanas consolidadas (Ciudad de Buenos Aires)”

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Categoría: Número 44

Publicado el Martes, 26 Agosto 2014 19:55

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Autoras:  Hilda Herzer, María Mercedes Di Virgilio, María Carla Rodríguez y Adriana Redondo.Cita de: Pampa. Revista Interuniversitaria de Estudios Territoriales, año 4, n° 4, Santa Fe, Argentina, UNL (pp. 85-112).

 Durante los últimos años, se ha desatado un debate acerca de los efectos de los procesos de inversión y renovación en las áreas metropolitanas. Algunos abordan estos procesos desde la perspectiva de la incidencia de la globalización en las ciudades y concluyen que la profundización de los procesos de exclusión social tiende a generar una sociedad dual (Sassen, 1991).

Efectivamente, la terciarización de la economía, la privatización de los servicios urbanos, el desarrollo de un sector inmobiliario ligado a las nuevas formas de consumo y de recreación han transformado profundamente la organización económica, social y urbana de Buenos Aires metropolitana, a partir de la década del 90.

 Estas intervenciones tienen en común el hecho de responder a una lógica privada reciclan do, según un modelo similar, espacios dedicados anteriormente a actividades consideradas hoy obsoletas, recalificando pedazos del territorio, y provocando un aumento de los con- trastes entre  la zona  degradada del Sur y el Norte siempre más  moderno y más  denso. Durante muchos años se supuso que  el rol del Estado a través de sus políticas públicas, tendía a formas de  integración ¿Será que  en el contexto actual la tendencia ha  variado drásticamente y la lógica privada va haciendo cambiar pedazos de la ciudad sin tender a esa integración? ¿Será que se está en presencia de una tendencia hacia una mayor homogenei- zación, en términos económicos y sociales, del territorio urbano? ¿O será posible que en un mismo territorio convivan o se integren grupos socio-económicos claramente diferenciados?

¿O que  tiendan a predominar el desplazamiento y la exclusión? ¿Qué  tienen de diferente estas nuevas políticas públicas e inversiones privadas con  respecto a las realizadas en décadas anteriores en relación al posible desarrollo de procesos de integración?

A fin de avanzar en el desarrollo de dichas preguntas, el trabajo analiza  datos producidos en el marco del proyecto Procesos de cambio en la zona sur de la ciudad de Buenos Aires, en ese marco se ha desarrollado una  encuesta a jefes de hogar residentes en barrios de la zona  sur, que comprende 500 hogares de San Telmo y Barracas y otros 500 en el barrio de La Boca.  La encuesta releva la posición de los hogares en la producción con  base en la indagación de la inserción del jefe del hogar en el mercado de trabajo, la posición del hogar en torno  al hábitat, las percepciones acerca del cambio urbano y el turismo,  etc. Asimismo,  se  relevan  las  intervenciones de  los diferentes niveles  del gobierno sobre el territorio de  la Ciudad, intentando mostrar sus  efectos en  el territorio y, recuperando,  la mirada de los habitantes de los barrios.

Palabras clave  informalidad urbana | acceso al suelo urbano | acceso al mercado laboral  | hábitat  y pobreza

1. Introducción

Este trabajo interroga la relación entre informalidad urbana y las políticas públicas de renovación urbana. En este marco, se propone aproximarnos a las  formas  en las  que se define(n)  la(s)  informalidad(es)  en torno  al  hábitat en áreas urbanas consolidadas de la ciudad, intentando dar  cuenta de las distintas  vinculaciones  con  el  ámbito  de esas políticas  públicas.  Preguntas que orientan la indagación: ¿cuáles son los componentes de la informalidad en áreas urbanas consolidadas? ¿Cómo se vinculan (o no) con las inserciones en el mercado de trabajo, con  el acceso al consumo (vivienda), etc.? ¿Existen distintos  tipos  de informalidad?  ¿Es posible  identificar  grados de informalidad asociados no sólo con  la vivienda? ¿Con qué otros factores se asocian?

¿Cómo se orientan (o  no)  las políticas públicas hacia estos sectores que definen informalmente su inserción en el territorio? Para responder a  estas preguntas, el  trabajo  analiza  datos producidos  en el  marco del  proyecto “Procesos de cambio en la zona sur de la ciudad de Buenos Aires”.1  Examina los datos provenientes de una encuesta llevada a cabo entre residentes de San Telmo y Barracas. La misma relevó un total de aproximadamente 473 hogares seleccionados a través de un  muestreo por  cuotas que permitió captar una heterogeneidad de situaciones en términos de edad y sexo de la población.

El relevamiento se desarrolló durante 2005.  Las unidades de  análisis –residentes en casas y departamentos– se seleccionaron teniendo en cuenta las características del  jefe de  hogar, en  particular, su  distribución según sexo y edad. En ese marco, se relevaron características de los hogares, sus formas de  inserción en  la producción y en  el hábitat y sus puntos de  vista sobre el proceso de renovación, las políticas de fomento al turismo, etc.

 Cuadro 1.

Característicasdelamuestra.SanTelmoyBarracas(2005)

Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

 Las  coordenadas  territoriales del  análisis son  las  de  los  barrios de  San  Telmo  y Barracas. San  Telmo  es el barrio  de  la zona sur  más próximo a los centros políticos y administrativos nacionales y de  la ciudad, cuenta con  buenos soportes de  servicios e infraestructura urbana y su  estado de  conservación –aun  con  claros signos de  dete- rioro en algunos lugares– es superior al de otros barrios linderos. Es un barrio pequeño cargado de  simbolismo histórico. En  la década que va  de  1980  a  1991,  el espacio urbano de  San   Telmo  sufrió  una  importante transformación: el  carácter residencial del barrio  fue desapareciendo, un importante número de  viviendas fue demolido para destinar sus terrenos a otros usos, en su mayor parte a la construcción de edificios de departamentos pero también para actividades ligadas con los servicios. Al mismo tiempo se incorporaron y expandieron formas habitacionales precarias: fundamentalmente los hoteles pensión y las casas tomadas.

Barracas, por  su  parte, ha  sido  tradicionalmente un  barrio  caracterizado por  un importante  dinamismo  industrial. Sin  embargo, las  sucesivas crisis   económicas  y el proceso de  expulsión de  las  industrias de  la ciudad contribuyeron a  su  deterioro (PROSUR, s/f). En este proceso se han  ido consolidando tres  macrozonas claramente diferenciadas: una  ubicada al este de  la autopista 9 de  Julio  sur  donde predomina el uso  residencial y donde el proceso de renovación se ha iniciado más tempranamente. La segunda, al oeste de  la autopista, constituye un  sector claramente industrial y de servicios y es el área que presenta los niveles más importantes de deterioro. La tercera macrozona está constituida por el sector ocupado por la Villa 21-24 y el barrio Zavaleta.

Esta  zona ha sido  la de mayor crecimiento poblacional en las dos últimas décadas. En este contexto se inicia  el relevamiento de 243  viviendas ubicadas en  la primera y en  la tercera de las  macrozonas. Si bien  ambos barrios se ubican en el área sur de la ciudad, poseen peculiaridades definidas por su especificidad histórica y por los diferentes momentos e improntas de su desarrollo sociourbano (Redondo y Zunino, 2008).  Ambos se encuentran en diferentes etapas del  proceso de  renovación. En  San  Telmo,  las  transformaciones se iniciaron bastante antes que en  Barracas, comenzando en  los  albores de  la década de  1980.

En Barracas los  cambios son  relativamente recientes y se han  hecho especialmente visibles en  los últimos  años. La intensidad del proceso también difiere,  en  San  Telmo parece ser  mayor. Las  diferencias en  la evolución del  proceso y la intensidad se de- jan  ver  en  la disponibilidad de  inmuebles vacantes; la de Barracas es la oferta  más numerosa.  Asimismo, en San  Telmo  el sector público ha tenido mayor incidencia en el proceso, mientras que en Barracas el sector privado tiene  un importante protagonismo (Rodríguez, Bañuelos y Mera, 2008).

En este marco, la comparación se torna relevante, en especial si se considera que las opiniones de los vecinos no sólo  están permeadas por las condiciones de vida más inmediatas sino también por estos contextos mediatos y por sus dinámicas.

La bibliografía plantea que durante muchos años el rol del Estado a través de sus políticas públicas tendió a formas de integración –lo que algunos autores han  deno- minado “una  gran homogeneidad dentro de la heterogeneidad” (Kessler, 1999)–.  ¿Qué sucede en la actualidad? ¿Cómo opera esta tendencia en el contexto actual? ¿Son efectivamente las políticas públicas y las iniciativas privadas en contextos de renovación urbana mecanismos de integración? Cómo operan en relación a aquellos sectores que resuelven informalmente su inserción en el territorio y/o en el mercado de trabajo?

 2. Debates sobre la informalidad: hacia una noción de informalidad urbana

El concepto de  informalidad se incorpora a  las  ciencias sociales para dar cuenta del crecimiento y de la existencia de amplios sectores de la población que no  logran articularse en  los  nuevos espacios de  integración social, económica  y  territorial,   generados por   los   procesos de   urbanización  e industrialización que se desarrollaron en la región desde mediados del siglo XX. Entre  1940  y 1970,  los movimientos de migración interna y el desarrollo.

  Una  de las  primeras acciones que abrieron el camino de la renovación fue,  en  1979, la declaración como área de preservación histórica la comprendida entre Av. Independencia, San Juan, Paseo Colón y Perú.

Entre las intervenciones públicas sobresalen el emplazamiento del Centro Metropolitano de Diseño, en  el predio del  ex Mercado del  Pescado y la rehabilitación de la Estación Irigoyen. Entre las  privadas, los  desarrollos inmobiliarios vinculados con la  puesta en  valor  de los predios de ex establecimientos fabriles. 

de procesos de industrialización por sustitución de importaciones abonan fuertemente el crecimiento de las ciudades y el desarrollo de la economía urbana. En ese contexto, el mercado de  trabajo urbano se constituye en  el mecanismo principal de  integración social y económica de  la población (Carpio y Novacovsky, 1999:11). Sin  embargo, importantes sectores de población no logran acceder a las ventajas del nuevo modelo. En ese marco, el concepto de  informalidad da  cuenta “de la situación de  un sector de trabajadores, de sus problemas de empleo, de salario, de acceso al mercado de bienes y de servicios […] de sus actividades para sobrevivir en esas precisas condiciones y de sus posibilidades de mejorar su situación” (Quijano, 1998).

En ese contexto, el concepto de informalidad remite  fundamentalmente a una  de las formas en las que se resuelve la relación capital/ trabajo entre sectores que no logran insertarse en  la economía basada en  la estrategia de  industrialización. Rápidamente se advirtió  que el escenario del  crecimiento de  las  actividades económicas y de  su componente poblacional eran las  ciudades de  América latina  y que en  el transcurrir de dichos procesos eran esas mismas ciudades las que crecían y se densificaban. De este modo, los  procesos asociados con  el fenómeno de  la informalidad provocaron un  cambio en  la estructura socioespacial de  las  ciudades y en  la manera en  que los sectores  sociales que se insertan informalmente en  el mercado de  trabajo resuelven su  acceso al mercado de  tierra  y vivienda. En  ese marco, la noción de  informalidad desborda las problemáticas asociadas con  el mercado de  trabajo y se hace extensiva para caracterizar también la forma  en  que se resuelve la relación con  el mercado de tierra y vivienda  y con  el sistema de propiedad.

En  la  Argentina, entre 1950  y 1970,  los  centros urbanos no  sólo  absorbieron  la totalidad del crecimiento poblacional sino, también, parte de la población rural existente; en gran medida, merced a la generación sostenida del empleo industrial. Sin embargo, en  esos años, el  crecimiento de  la  población urbana superó ampliamente al  de  la industria manufacturera; fenómeno que provocó la existencia de una  importante masa de población que llegó a las ciudades y que quedó al margen del proceso productivo. El proceso descrito impulsó, en  el caso de  la Ciudad de  Buenos Aires la ocupación de  terrenos, fundamentalmente fiscales6 ante la imposibilidad para esta población de acceder a la tierra urbana a través del mercado.

Los términos informal e informalidad han  encerrado desde su incorporación al repertorio  de  las  ciencias sociales  esta doble dimensión, escasamente  explicitada en  las investigaciones. Sin  embargo, distinguir ambas no  resulta algo  menor, en  particular, Entre 1947  y 1960  la población urbana pasa del 62,2  % al 72 % (Recchini de Lates, 1973:5). En el mismo período la industria manufacturera crece un 4,1 % (Clichevsky y colaboradores,1990:35). Posteriormente, durante  la  década  de  1980, también se  produce la  ocupación de inmuebles.

El concepto surge en  el marco de una misión de OIT a Kenya, en  1969. El trabajo fue publicado con posterioridad, en  1972. Si se tiene  en  cuenta que ambos fenómenos no  necesariamente evolucionaron de  la misma manera ni guardan entre sí relaciones necesarias.

 2.1. ¿A qué alude la informalidad?

La informalidad remite a una  relación de exterioridad y/o de conflicto con  las normas e instituciones del Estado y/o del mercado formal.9  Sin embargo, es necesario advertir que generalmente las actividades económicas e inmobiliarias  informales  se vinculan  con   diferentes  instituciones  del  Estado  y diferentes esferas del mercado –en un caso se trata  del mercado de trabajo y en el otro del mercado de tierra y vivienda–. Es decir, en ambos casos se trata de agentes económicos y/o  inmobiliarios populares que no  adhieren a  las reglas institucionales establecidas o bien no entran bajo su protección (Feige,1990:990)10 pero no necesariamente dichos agentes económicos son también agentes inmobiliarios o viceversa. Algunos agentes económicos informales pueden resolver formalmente su relación con  el mercado de tierra y vivienda y agentes inmobiliarios populares que desarrollan actividades informales para acceder al hábitat pueden insertarse en actividades económicas formales. Asimismo,  alude  a  “actividades  no  reguladas  por  el  Estado en entornos sociales en los que sí están reguladas actividades similares” (Castells y Portes,1989:12). Nuevamente, es posible plantear que algunos agentes populares pueden participar simultáneamente en actividades reguladas y no reguladas, formales e informales: reguladas en el mercado de trabajo y no reguladas en el mercado de tierra y vivienda o viceversa. Interesa destacar que las  revisiones del  concepto  marginalidad (Nun,  Murmis  y Marín,1968; Perlman, 1976; Marie,  1981  entre otros) anticiparon ya que no  existe una correlación necesaria entre marginalidad económica y marginalidad ecológica. En este marco, el planteo que aquí  se presenta en relación con la informalidad económica y ecológica no pretende ser innovador, antes bien  plantea revisar las  relaciones entre ambas dimensiones del  problema en  un contexto contemporáneo.

Asumir esta definición de informalidad no  supone adherir a una taxonomía dualista sobre la existencia de un  mercado formal versus otro  informal. Antes bien reconocemos que la informalidad es parte constituyente de la estructura productiva y territorial de la ciudad y que pone de manifiesto el carácter segmentado de un único mercado de trabajo y de tierra que refleja la heterogeneidad del sistema. Entendemos que existen acoplamientos e interrelaciones entre el sector informal y el formal: el sector formal provee capital e insumos al informal, mientras que los bienes y servicios producidos por éste suelen ser consumidos por asalariados formales. La taxonomía es utilizada aquí sólo como herramienta analítica y tipológica que permite construir esquemas de clasificación que ordenan un número determinado de situaciones. Citado en  Portes (1999).

Siguiendo a Coraggio (1992) es posible pensar que si bien  el proceso de producción de los  productos puede no  estar regido y/o  regulado por  leyes del  mercado, sí se articula necesariamente con ellas. Por lo mismo, lo que los agentes consideran un acto legítimo y de acuerdo con usos y costumbres –generalmente asociados con la necesidad de reproducción de la  vida  de sus miembros y su  cultura- puede  no  coincidir con las  reglamentaciones jurídicas de la vida social. 

Obviamente, no es posible soslayar que la estructura socioespacial de la ciudad constituye el soporte material en el que (y a través del cual) se (re)crean las relaciones sociales necesarias para el desarrollo del capital y que, a su vez, es la resultante de una multiplicidad de complejos procesos políticos, económicos y culturales (Fernández  y Varley, 1998:6). Es decir, las relaciones entre las formas en las que los agentes resuelven su inserción en el mercado inmobiliario y en el mercado de trabajo están fuertemente imbricadas, especialmente si se tiene en cuenta que la estructura del empleo y la posición que en ella ocupan las familias constituye un fuerte condicionante de la estructura sociourbana, en general, y del acceso al hábitat, en particular (Badcock, 1984:171).

En  este marco, es posible pensar que la noción de  informalidad urbana supone considerar no  sólo  la forma  a  través de  la cual  los  sectores  populares resuelven el proceso de acceso al hábitat y la relación con el sistema de propiedad;12 ya sea porque el  bien  (en  nuestro caso, el  suelo y la  vivienda) se produce de  manera informal  o porque, en  tanto  bien,  se transacciona en  un  mercado informal.  También considerar las  relaciones que existen entre las  formas de  acceso al  hábitat y la  dinámica del mercado de  trabajo, sin suponer necesariamente que los  agentes populares ocupan por definición posiciones equivalentes en las diferentes esferas del mercado.

La particularidad en  la aplicación de  la noción de  informalidad hacia fines  de  los setenta era  que las  transformaciones ocurridas en  la  ciudad no  podían pensarse independientemente de  la forma  en  la que ciertos sectores lograban una  inserción (informal)  en  el  mercado de  trabajo.13  Las  relaciones entre ambos fenómenos eran pensadas  mecánicamente, asimilando informalidad en  la inserción en  el mercado de trabajo a informalidad en el acceso a otros bienes, entre ellos  el suelo y la vivienda.

El contexto en el cual  se acuña el concepto de  informalidad no tardó en cambiar al estallar la crisis mundial del capital en el primer lustro de los setenta. En el período que se inicia a fines de los setenta se produce un profundo proceso de reestructuración global del  capital y, con  él, dan a luz nuevas perspectivas acerca de  la informalidad urbana. En ese marco, Hernando de Soto  (1986)  pone el foco del análisis en el derecho y en la (in)capacidad para ajustarse al modo a través del cual los sectores populares acceden al suelo urbano. Esta  perspectiva coloca en  el centro de  la escena la necesidad de garantizar a los sectores populares “informales” el acceso a la propiedad de  los lotes que ocupan sus viviendas. La condición de propietarios es aquí la llave que permite su ingreso en el mercado inmobiliario formal.  El pasaje de  la informalidad a la formalidad–mediado por  la  adquisición del  estatus de propietario– permitiría   a  los  sectores   Tal como señala Portes (1999:27) “la diferencia básica entre lo formal  y lo informal no estriba en  el carácter del  producto final o bien  que se produce sino  en  la forma en  que ese producto es producido o intercambiado”. La extensión y consolidación de las villas miseria en  la Ciudad de Buenos Aires –ocurrida entre fines  de los cuarenta y los setenta– refleja, en  parte, la simultaneidad de los procesos, lo que no equivale a postular su  identidad popular es mejorar sus condiciones de vida, en la medida en que dicho estatus dispara (supuestamente) procesos de  mejora del  hábitat, inversión en  la  vivienda, etc.  Sin embargo, nuevamente, la propuesta ignora la fuerte  imbricación entre el mercado de tierra y vivienda y el mercado de trabajo. Para que el mejoramiento y la inversión ocurran efectivamente no basta sólo con adquirir el estatus de propietario sino que es menester asegurar un  ingreso monetario tal que permita a los  sectores populares hacer frente a sus necesidades de  reproducción y destinar algún excedente a las  inversiones en materia habitacional. Si esos ingresos no existen o no están debidamente asegurados, el derrame hacia el hábitat nunca ocurrirá.

Esta  perspectiva es bien  recibida en el clima neoliberal de  época. Desde entonces, numerosas intervenciones orientadas se han  dirigido  a ese fin: el de  convertir en  propietarios a aquellos sectores que acceden informalmente al hábitat; ignorando también, en  numerosas oportunidades, las  imbricaciones con  el mercado de  trabajo. Como veremos más adelante, en particular en el análisis de la informalidad urbana en la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires, esta impronta sigue aún  presente en muchas de las líneas de acción que se orientan al sector.

 2.2. Submercados informales de tierra y vivienda en la Ciudad de Buenos Aires

Desde los albores del siglo XX, merced a múltiples y complejos procesos, en la Ciudad de Buenos Aires se han  ido constituyendo diferentes submercados informales de  tierra  y vivienda. Los  mismos se estructuran en  torno  a  las formas tradicionales que asume el hábitat popular en la ciudad: conventillos y villas de emergencia. Su surgimiento se vincula con el arribo de importantes contingentes  migratorios, de   ultramar  en   el  caso de   los   conventillos  y migrantes rurales o  de  provincias del  interior  del  país   en  el  caso de  las villas. Los conventillos se consolidan como alternativa habitacional para los sectores populares a fines del siglo  XIX  y principios del XX, en cambio, las villas surgen durante la década de 1930,  con  aquellos sectores sociales que por  su  reducida o  inexistente capacidad de  ahorro no  pueden acceder al mercado formal de vivienda  y que no han  sido  alcanzados por las respuestas dadas desde el sector público.

 Cabe señalar que los procesos de regularización dominial que dejan librado exclusivamente a la lógica del  mercado los  inmuebles pueden impulsar procesos de expulsión de sectores populares que, por  no  tener asegurado un  nivel de ingreso tal que les  permita afrontar los costos de la formalidad se ven  obligados a vender su  vivienda y a resolver nuevamente de manera informal su  acceso al hábitat.

En 1887  aproximadamente el 30 % de la población de Buenos Aires vivía en  conventillos (Torres, 1973).Si  bien   ambos  ámbitos o  tipos   de   hábitat  integran  el  repertorio  habitacional desde hace ya  largas décadas,  se vinculan con  procesos de  informalidad urbana diferenciados.

Las  villas  se pueden definir  como  ocupaciones  de tierra  urbana  vacante que producen tramas urbanas muy irregulares. Es decir, no se trata de barrios amanzanados ni  integrados  con  la  ciudad  formal  sino  organizados  a partir  de pasillos  por  los  cuales  generalmente  no  pueden pasar vehículos.  Su  desarrollo  responde a  prácticas individuales y diferidas en el tiempo, a diferencia de otras ocupaciones protagonizadas por colectivos más o menos integrados que proceden planificadamente. En la Ciudad de Buenos Aires  se asentaron en tierras  de propiedad  fiscal  (Cravino,  2001).  En sus orígenes, los ocupantes construían sus viviendas con  materiales precarios y, con  el correr del tiempo, realizaban mejoras de diferente envergadura y calidad. En todos los casos se trataba de viviendas en una sola planta que, a partir de un núcleo originario, se iba desarrollando progresivamente. A mediados de los años noventa, cuando la tierra urbana disponible  en las  villas  comienza  a agotarse y ya  no  es posible  el  desarrollo de nuevas invasiones, se inicia un proceso progresivo de densificación de las urbanizaciones populares. Primariamente, a  través de la ocupación de sectores vacantes (hoyas, bordes de vías de ferrocarril, etc.) y, posteriormente, a través de la construcción en altura. En  forma paralela, comienzan a desarrollarse nuevos mecanismos para el acceso a las viviendas en las villas: se dinamiza la compra y venta de casas –es decir, de las estructuras construidas por los pobladores– y el mercado de alquileres.

El agotamiento de la tierra disponible en las villas de emergencia más antiguas de la ciudad impulsó nuevos procesos de invasión en pequeños intersticios urbanos como, por ejemplo, los bajo  autopistas, lotes  (en general, de propiedad fiscal) desocupados, etc.  Muchas de  estas nuevas urbanizaciones pasan desapercibidas al  observador, ya  que se ocultan detrás de  paredones o  de  tapias recubiertas con  publicidad de productos de moda.

Ubicados en  la zona sur  de  la ciudad, los conventillos e inquilinatos se consolidan como forma  del  hábitat popular durante el primer  período de  metropolización de  la ciudad de  Buenos Aires (1860/1914). Proliferan en  los  barrios de  La Boca, Barracas y San  Telmo  que, organizados en  función del  movimiento y de  las  actividades comerciales del  puerto del  Riachuelo reciben importantes contingentes de  inmigrantes de  ultramar que engrosan en gran medida, durante esta etapa, el proletariado urbano (Torres 1973:731). Los  conventillos y los  inquilinatos tradicionalmente se vincularon con  el  mercado informal  de  alquileres de  piezas con  cocina y baño compartidos. Desde fines de los años ochenta y, fundamentalmente, en los noventa, la desaparición de los antiguos dueños de los tradicionales conventillos facilitó el advenimiento de los inquilinos en ocupantes.

Hacia   el  final  de  la  dictadura militar  –que se extendió desde 1976  hasta  1983–comienza a desarrollarse la ocupación de  inmuebles vacantes de  propiedad pública y privada como modalidad de  autoproducción del  hábitat popular en  la ciudad.  La ocupación de  inmuebles conforma un  caso paradigmático entre las  formas de  apropiación del  espacio urbano por  parte de  algunos grupos de  los  sectores populares que revela  la importancia que toma  la ciudad para dichos sectores como un  ámbito de sobrevivencia para afrontar la crisis  y el empobrecimiento. A partir de estimaciones que toman como base el censo nacional de  población de  2001,  puede hablarse de 120.000 personas ocupando y habitando todo tipo de inmuebles de propiedad pública y privada en la ciudad de Buenos Aires: casas unifamiliares, viejas fábricas y hospitales abandonados, estructuras de hormigón que las familias completan de manera precaria, bajos y linderos de autopistas. Las ocupaciones se desarrollan sobre todo en zonas de la ciudad donde confluyen deterioro físico y cercanía a fuentes reales o potenciales de trabajo –barrios como Villa Crespo, Almagro, Paternal, Palermo, Monserrat, San  Telmo, La Boca, San  Cristóbal–. Uno  de  los  casos  más significativos por  su  extensión es la traza  de  la ex autopista AU3, varias  manzanas ocupadas por  aproximadamente 1.500 familias,  en  la zona norte de  la ciudad, en  un  sector residencial de  medios y altos ingresos (Herzer et al.1997).

Por  ultimo,  la ciudad es también hogar de  los  homeless, que desarrollan su  vida cotidiana en  el espacio público. El fenómeno de  los homeless crece a partir de  los 90 y se consolida con  la crisis  del 2001.

 2.3. Informalidades urbanas

Las ciencias sociales llegan a acuñar un concepto que, hasta la actualidad, parece no haber podido lidiar con  las complejidades; si bien sus orígenes no pueden ser  pensados por  fuera  de  la interfaz  entre fenómenos económicos –crecimiento económico y crecimiento del  mercado de  trabajo urbano–  y urbano –crecimiento de  las  ciudades y del componente poblacional que se expresa, en  parte, con  el surgimiento de  urbanizaciones populares–, en  los estudios urbanos esa relación ha sido  escasamente explorada. A los  fines  analíticos se propone aquí  una  tipología con  el propósito de esclarecer a qué nos  referimos cuando hablamos de  informalidad(es) urbana(s).  La misma constituye un intento de  avanzar hacia la especificación del universo de  situaciones relevantes para el análisis de  la cuestión desde la perspectiva de los sectores populares.

 El gobierno de la ciudad de Buenos Aires  estimaba la existencia de 1.500 personas viviendo en  la calle  durante 2005. 

Cuadro 2

 Inserción en el mercado de tierra y vivienda Inserción en el mercado de trabajo

 Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

 Cada uno  de estos tipos  de inserción urbana tiene  consecuencias en la producción de  la ciudad en  la medida en  que se asocia a una  estructura de  oportunidades que guía  el acceso a  bienes y servicios urbanos. Esta  estructura de  oportunidades está definida por las imbricaciones entre la inserción en el mercado de trabajo y la forma en la cual  se resuelve el acceso al mercado de tierra y vivienda.

El tipo  1 supone que los  agentes  económicos  e inmobiliarios populares guían su acción prioritariamente a través de la lógica  que imponen las normas e instituciones del Estado y/o del mercado formal.  El mercado formal es el mecanismo social a través del cual  estos sectores garantizan el acceso a los productos y a los bienes.

El tipo 2 nos permite pensar en aquellas situaciones en las cuales los mecanismos tradicionales de acceso al hábitat y a los servicios urbanos se ven seriamente cuestionados  por  la  crisis  del  mercado de trabajo  y del  empleo.  En  contextos en donde el  mercado formal  de trabajo  ya  no  constituye  un  mecanismo  eficaz  para garantizar el acceso a  bienes de mercado se pone en cuestión la posibilidad de conservar y aumentar las formas existentes de capital (entre ellas, el capital inmobiliario). Esta forma de inserción en la ciudad se asocia con  procesos de empobrecimiento y rompe el esquema que confinaba a los sectores de menores ingresos a territorios bien delimitados y claramente identificables (por  ejemplo, villas de emergencia). Sus características se manifiestan en los procesos de deterioro y transformación del parque habitacional existente,  así  como en la  lenta  alteración  del  uso y  del  estado de las  estructuras materiales.  Los  hogares permanecen en los  barrios  con  trazado urbano formal  y, si tienen suerte, mantienen en propiedad su vivienda; sin embargo, se ven imposibilitados.En el contexto de la informalidad, a los fines operativos se considera como los grupos más importantes a los trabajadores por  cuenta propia y a los trabajadores no registrados,de introducir mejoras, de invertir en mantenimiento e incluso, se ven obligados a hacer modificaciones en los ambientes de la casa generando pequeños espacios productivos como, por ejemplo, talleres o pequeños comercios (Kessler y Di Virgilio, 2006).

El tipo 3 refleja aquellas situaciones en las que la inserción en el mercado de trabajo formal no permite generar ingresos tales que aseguren una  inserción urbana plena. Es decir, el mercado de trabajo formal como mecanismo de integración social no asegura la generación de recursos suficientes como para facilitar la inserción plena en el mercado de tierra y vivienda  urbano. Convive aquí la lógica  guiada por las normas e instituciones del Estado y/o del mercado de trabajo formal con  la lógica  de la necesidad.

El tipo 4 expresa la convivencia de situaciones de informalidad en el acceso al mercado de  tierra  y vivienda  y en  la inserción en  el mercado de  trabajo. Por  un  lado,  no es posible a  través de  la inserción en  el mercado de  trabajo garantizar el acceso a ingresos monetarios tales que permitan satisfacer necesidades habitacionales a través de  los  canales propios del  mercado formal.  Y tampoco es posible movilizar  capital inmobiliario existente. En este contexto, la localización y la permanencia en  la ciudad central constituyen un  activo  priorizado por  los  sectores populares, en  la medida en que les  permite mejores accesos a servicios sociales básicos y a núcleos de  empleo de manera de dar respuesta a necesidades básicas.

 2.4. Informalidades urbanas y pobreza

Nuevamente se trata aquí de recuperar las especificidades de la informalidad urbana.  Cabe destacar que la informalidad económica  no  necesariamente se asocia con  situaciones de  pobreza estructural y tampoco de  pobreza por ingresos. Es  posible pensar que algunas actividades microempresariales o por cuenta propia (quizá  minoritarias) logran posicionarse en el mercado en forma  relativamente ventajosa asegurando ingresos por  encima de  la línea de  pobreza. En  cambio, la informalidad en  el acceso al mercado de  tierra y vivienda  raramente no  se vincula  con  situaciones de  pobreza, pues en gran medida este tipo de  inserción da  cuenta de  la incapacidad de  amplios sectores de  la  población para generar ahorros que permitan disponer de bienes para ser  invertidos en el mercado inmobiliario.

En este marco, la informalidad en  el acceso al hábitat constituiría la ex- presión más crítica  del  proceso de  informalidad urbana, en  la  medida en que es tributaria de  la  imposibilidad de  generar ingresos monetarios que aseguren la inserción formal al mercado inmobiliario. 

3. Políticas urbanas en la zona sur de la Ciudad o el reforzamiento de la informalidad

Ahora  bien,   el  acceso de  los  sectores populares al  mercado de  tierra  y vivienda  en  la Ciudad no  depende sólo  de  la forma  en  la que se resuelve su  inserción en  el  mercado de  trabajo; está  mediada también por  otros factores y decisiones de  política  que pueden orientarse a facilitar procesos de  inserción o bien  pueden reproducir lógicas fragmentadas. A través de  la normativa, con  los programas y proyectos impulsados desde los diferentes niveles jurisdiccionales  el  Estado regula tanto   la  esfera de  producción  y de  acceso al suelo urbano como la de  su  comercialización  (Clichevsky y colaboradores, 1990).   En  este marco, para el  análisis de  la  informalidad urbana  resulta relevante pasar  revista, por  un  lado,   a  las  intervenciones que definen la formalidad y la informalidad en  la ciudad. Y, por  otro,  a los programas y proyectos urbanos destinados a  inversión en  infraestructura urbana y/o al sector vivienda. La zona sur de la Ciudad de Buenos Aires es el área en la cual se concentran las distintas formas del hábitat popular. Es también la zona en la que, desde mediados de  los noventa, se han  impulsado con  mayor vehemencia desde el Estado procesos de  valorización y de  renovación urbana. En este marco ¿qué tipos de intervenciones se han  orientado hacia el hábitat popular? ¿Qué tipo de inserción urbana fomentan?

3.1. Informalidades dispersas en áreas de renovación: ocupaciones, conventillos y hoteles

Si se observa la evolución del presupuesto del IVC en los últimos  años, un importante monto del total del presupuesto se orientó a acciones y programas dirigidos a  la zona sur,  entre los  que pueden mencionarse programas y normativas como  la  Operatoria  525,   las   leyes  341/964 –instrumentadas a  través del  programa de  autogestión para la vivienda– y el programa de rehabilitación del hábitat de La Boca, así como las acciones del programa de radicación de villas, que impulsó tareas de urbanización –trazado de calles y provisión de infraestructura– en algunas villas de la zona sur. Resultaría pertinente incluir en  el análisis política financiera e impositiva. Un  análisis exhaustivo de las  políticas y programas orientados hacia la zona sur  de la ciudad puede leerse en  Herzer, 2008; Rodríguez, Bañuelos y Mera,  2008; entre otros. Si bien  en  términos generales el presupuesto es acotado; en  2005  constituía sólo  el 5 % del presupuesto total  de la ciudad. 

Varios  de  estos instrumentos de  política  habitacional se desarrollaron con  participación de  diversas organizaciones sociales. Las políticas locales del hábitat, en parte, también debieron responder al contexto de  un  proceso de  movilización de  distintos grupos de  sectores populares, progresivamente afectados por  los  cambios urbanos (villas, conjuntos de vivienda  pública, ocupantes de edificios, inquilinos de La Boca).

De esta manera, en  la definición e implementación de  muchas de  las  políticas de vivienda  en  este período puede verse una  suerte de  síntesis entre, por  un  lado,  la intención política  local  de  promover la renovación de  la zona sur  de  la ciudad y, por el otro,  las necesidades y propuestas de  las organizaciones comunitarias que pugnan por los intereses de los sectores populares amenazados por estos procesos.

Una de estas acciones reactivas, desarrolladas con  el objetivo  de brindar algún tipo de solución a una coyuntura de crisis desatada por el mismo proceso de renovación y, en particular por la necesidad de responder a las demandas sostenidas por la movilización y organización de  los grupos populares afectados, es la denominada Operatoria 525, en La Boca. En este barrio,  a mediados de la década del ’90, la ejecución de las obras de  defensa costera  –en  lo que sería el puntapié inicial al proceso de  renovación  y puesta en  valor  del  barrio  de  La Boca– dio  lugar  a un  proceso especulativo y a una “ola” de  juicios  de  desalojo, que generó gran intranquilidad entre la población local. La situación disparó un  proceso de  movilización social que terminó conformando la asamblea de desalojados de La Boca, acompañada por sectores eclesiales del barrio, reivindicando el derecho de los inquilinos en riesgo a permanecer en la zona. Esto  dio lugar  a la declaración del estado de emergencia habitacional y la sanción de un fondo de emergencia para el barrio,  asignado a la CMV, quien instrumentó su uso  a través de la resolución 525/9722.

Lo que se llamó Operatoria 525 implicaba básicamente un mecanismo de financiacióndirecta a la demanda, otorgando créditos a las familias  de  bajos ingresos en situación de emergencia habitacional, con  el fin de adquirir en forma  conjunta inmuebles para la construcción de viviendas.

Los inmuebles fueron tasados por  el Banco de la Ciudad y, sobre esa base, se otorgaron préstamos hipotecarios a los ocupantes que los adquirieron en condominio.La Operatoria se implementó con  muchas dificultades e imprevisiones de diseño–complejidades burocráticas que dificultan la concreción de las ventas, microprocesos de especulación,  compras de inmuebles  inadecuados,  imprevisión  sobre los procesos de mejoramiento edilicio requeridos, etc–. Se compró alrededor de una decena de viejos inquilinatos de propiedad privada y se generaron nuevos problemas para sus habitantes.

Las  obras de prevención y mitigación de las  inundaciones y parquización del  área ri- bereña, realizadas con financiamiento público, iniciadas en  1996.  Se  trataba de un  fondo específico de U$S  1.500.000, que la CMV incrementó con parte de los recursos FONAVI, generando una partida total  de U$S 3.000.000 “para la emergencia habitacional”, lo que implicaba un 7 % de su  presupuesto total  anual para 1998. 

Luego de  varios   años de  esta situación, en  el  Programa general de  acción de gobierno  2005-2007, el  Gobierno de  la  Ciudad prevé “encarar diversas obras en algunos de los inquilinatos en el barrio  de La Boca que fueran comprados en el marco de la resolución 525/SS/97”, realizando obras de refacción y rehabilitación a través del ahora Instituto  de la Vivienda (IVC).

Recuperando los  lineamientos constitucionales así  como la experiencia del  marco operativo de esta Operatoria 525, otra de las líneas de política  habitacional que apunta a  los  grupos de  más bajos ingresos es el Programa de  autogestión de  la vivienda enmarcado en  las leyes 341/964, cuya implementación fue orientada por  el IVC hacia la zona sur de la ciudad.

Se  trata  de  créditos destinados no  sólo  a  destinatarios individuales sino  también a  cooperativas, mutuales o  asociaciones civiles.  En  este sentido tiene  por  aspecto principal el reconocimiento de  las  organizaciones sociales como sujetos de  crédito y ejecutoras de  proyectos habitacionales, financiando y promoviendo así la autogestión cooperativa. La ley 341  se enmarca por  tanto  en  los  lineamientos planteados en  el artículo 31 de la Constitución de la ciudad (“promoción de los planes autogestionados”), financiando asimismo distintos tipos   de  intervenciones (obra nueva, rehabilitación, mejoramiento, etc.).

La ley, sancionada por  la legislatura porteña en  diciembre de  2000,  constituye un ejemplo de  las  normativas creadas  con  la  intervención de  organizaciones sociales que se produjeron en  la ciudad durante ese período. Su  diseño fue  resultado de  la participación de  organizaciones de  base vinculadas con  el problema del  hábitat (en particular el MOI-Movimiento  de  ocupantes e inquilinos y la Mutual de  desalojados de La Boca), legisladores con experiencia en el tema y la por entonces comisión municipal de la Vivienda,  brazo ejecutor de la política  habitacional del GCBA.

Sin embargo, la reglamentación fue generada por el ejecutivo, anulando el proceso de  participación precedente.  De  este modo se instrumentó un  programa altamente burocratizado que tiende a desvincularse de  su potencial para promover la mejora de las condiciones de vida de los grupos de bajos ingresos a través del fortalecimiento de su capital social y capacidades de organización.

A pesar de   ello,  los  programas de   créditos implementados a  través de   estas normativas e instrumentos favorecieron a  decenas de  cooperativas y mutuales que–como el MOI, la Mutual  de  desalojados de  La Boca, los  delegados de  la ExAU3, el comedor Los  Pibes– y el  MTL –Movimiento Territorial  Liberación– llevaron  adelante proyectos de  vivienda  destinados a sectores de  escasos recursos de  la zona sur.  En 2006,  el PAV, con  800  viviendas cooperativas en  ejecución y aproximadamente 200 organizaciones involucradas en distintas fases del programa, es el tercer programa en magnitud del IVC. Sin embargo, a este desarrollo se contrapone la decisión del poder ejecutivo local de restringir su funcionamiento, desfinanciándolo.

Claramente integrado con  los planes de  renovación de  la zona sur se encuentra el programa de rehabilitación del hábitat de La Boca, destinado a mejorar las condiciones de habitabilidad en los conventillos del gobierno de la ciudad “revalorizando el hábitat y la arquitectura popular como patrimonio histórico y cultural  de la ciudad”.

Con  estas acciones, el Gobierno daba continuidad a las obras iniciadas a fines  de los ’80 por el programa RECUP-BOCA,  a través del cual  la entonces municipalidad de la ciudad de  Buenos Aires adquirió 21  conventillos; sólo  fueron rehabilitados cuatro y el resto de  los  inmuebles quedó en  propiedad del  GCBA.  De  los  21  conventillos–propiedad del  IVC– en  los  cuales viven  280  familias,  tres  fueron reciclados  y  en cuatro se realizaron obras nuevas por  ejecución empresarial asignadas a  través de licitaciones, mientras las  familias  son  temporariamente relocalizadas por  el GCBA. Según los  programas del  IVC, en  los  próximos dos años se prevé concluir con  la rehabilitación de  los  conventillos restantes, beneficiando a 182  familias.  Estas obras comenzarían en 2006,  con  posterioridad a la refacción de los hogares de tránsito.

Cabe señalar que esta perspectiva de regeneración y densificación de la trama urbana barrial preexistente ha sido en las últimas décadas una  línea más sostenida en el plano discursivo que con  decisiones efectivas de inversión (Rodríguez y Di Virgilio, 2007).

También hay  barrios donde los sectores populares han  sido muy  afectados por  los procesos de renovación en los cuales la intervención gubernamental más bien acompañó el  proceso de su desalojo.  Un  ejemplo  paradigmático  en este sentido  lo  constituye el barrio de San  Telmo, donde no  hay  políticas que contemplen en forma explícita e integrada estrategias para la permanencia e integración de los grupos de bajos ingresos (con  algunas notas de desalojos ejemplificadores, como el caso del ex Padelai en 2004 y la menos traumática pero muy efectiva libre operación del incremento de los precios en el submercado de alquiler de piezas y su reconversión en hoteles para el turismo).

 3.2. Hacia la pobreza concentrada en villas de la zona sur

La zona sur  es el ámbito del Programa de  radicación de  villas, pues aquí  es donde se concentró la mayor cantidad de villas de emergencia, asentamientos y viviendas precarias de  la ciudad. Este  programa plantea la “integración” de  estos barrios a la ciudad mediante la realización de  obras que incluyen construcción de  viviendas, apertura y pavimentación de  calles, dotación de servicios de infraestructura y prolongación del transporte público en las villas más extensas.

En 1997  la CMV selecciona cuatro inquilinatos ubicados en  las  zonas que les  permitían mayor capacidad de construcción, para la realización de obras nuevas a través de licitaciones. Se plantea un proyecto tipo “carpeta” que mantiene la tipología de los edificios, básicamente, los patios. Estos cuatro proyectos involucran 90 viviendas, con un presupuesto estimado de u$s 2.200.000 y un costo promedio unitario de u$s 24.000 (Di Virgilio et al, 2000). 

La idea  de  radicación de  las  villas de  emergencia como objetivo  de  política  oficial data de  la sanción de  la ordenanza 39753, del 31 de  enero de  1984,  que dio lugar  al Programa de radicación y solución integral de villas y núcleos habitacionales transitorios de la ciudad de Buenos Aires, a ser  implementado por la CMV.

En 1991  se crea la comisión de  Tierras  Fiscales Nacionales (decreto 846/91) que establece el  Programa Arraigo,24 dependiente  de  la  Presidencia de  la  Nación, para llevar  adelante la  política   de  regularización  dominial de  las  villas  y  asentamientos localizados en  tierras  fiscales de  propiedad pública nacional. La modalidad adoptada por  la comisión fue  solamente efectuar la venta en  bloque de  los  predios ocupados sin  asignar ningún tipo  de  recursos para la urbanización de  los  asentamientos, generando serias responsabilidades para las  entidades intermedias representativas de la comunidad.

Durante la década del  ’90 el Programa de  radicación de  villas avanzó de  manera muy limitada  junto con el trabajo desarrollado directamente por el Programa Arraigo en las villas 21-24,  15 y 20, a partir de  una  divisoria  de  aguas establecida entre las tierras de  propiedad nacional y el resto. En 1999  la legislatura de  la Ciudad establece el Plan de  radicación y urbanización de  villas y barrios carenciados a  través de  la ley 148, que declara de  atención prioritaria  la problemática social y habitacional en  las  villas y núcleos habitacionales transitorios y prevé la creación de  la comisión coordinadora participativa  (CCP)   para  elaborar el  diagnóstico, propuesta  y  seguimiento  de   la ejecución de las políticas sociohabitacionales a desarrollarse en este sentido.

En  el marco de  este plan  de  integrar las  villas de  emergencia al tejido  urbano el Gobierno de la ciudad señala que en el sur ya se está cumpliendo este objetivo, donde las obras (en ejecución o en inicio próximo) en las villas 3, 1-11-14, 6, 20, NHT Zavaleta y 21-24,  entre otras, alcanzan inversiones del  orden de  $ 114.082.499, con  lo cual “mejorará la  infraestructura de  la  zona sur,  para una  mayor integración de  barrios relegados” 

En el Programa General de Acción de Gobierno 2005-2007, el Gobierno de la ciudad señala que en  materia habitacional ha  “decidido localizar la  mayor parte de  estas inversiones en la zona sur  de  la ciudad de  Buenos Aires, con  el propósito explícito  de producir una  inyección correctiva de  las  disparidades que el mercado genera en  la asignación de  los recursos. Todas las viviendas se construirán en  el sur  y la mitad  de ellas  se hará en villas de  emergencia, donde se seguirá por otra  parte invirtiendo para acelerar el proceso de urbanización” El Programa Arraigo  va  a instrumentar los  decretos 1001  y 1737  promulgados durante 2000. El decreto 1001  autoriza la venta de los  inmuebles propiedad del  Estado nacional a sus ocupantes y el 1737  autoriza la transferencia a la CMV por  parte del  GCBA de aquellos inmuebles de propiedad de la comuna aptos para la construcción de viviendas destinadas a la población de escasos recursos y al gobierno municipal a transferir los  inmuebles de su dominio ocupados por  asentamientos precarios a sus actuales ocupantes.

 Corporación Buenos Aires Sur,  op.cit. p. 63.

Portal Web Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,  op.  cit.,p. 10. 

Cabe señalar que el incremento relativo  de  inversiones en  villas sostenido por  las últimas gestiones  no  ha  redundado en  indicadores contundentes de  mejoramiento barrial  y,  mucho menos, de  las  condiciones generales de  vida  de  la  población. El propio IVC reconocía en un diagnóstico de 2005  que el 95 % de la población residente en villas carece de servicios básicos regularizados. Los planes, pese a las intenciones discursivas, se concretan desde una  visión  fisicalista, donde la inversión pública no redunda en  desarrollo integral de  la población. Las  mejoras, a  lo sumo, alientan la apreciación de  algunos submercados de  venta y alquiler  ejerciendo también presión sobre los más pobres. La fragmentación social y política  es un indicador contundente de  un  proceso donde lo  único   que pareciera tomar valor  es el  precio del  suelo... mientras las familias  sobreviven como pueden.

En términos generales, la multiplicidad de programas habitacionales mencionados ha tenido un alcance acotado en términos del conjunto de la población de bajos ingresos. La política habitacional está desvinculada de la política de acceso al suelo urbano y, de este modo, coexisten  múltiples  y fragmentadas  situaciones  de irregularidad  y precariedad que se van yuxtaponiendo, expuestas al rasero igualador de la dinámica inmobiliaria.

En  efecto, en  el  marco de  un  proceso de  renovación urbana, las  políticas habitacionales y de  regulación del suelo urbano constituyen, consideradas en  forma  con- junta,  una  de  las  modalidades básicas de  intervención para compensar los  efectos adversos que pueden tener estos procesos de cambio sobre los sectores de la población más vulnerables, en  particular, cuando la renovación apunta a  generar condiciones para una  ciudad atractiva a los capitales privados vinculados con  la globalización y el turismo en particular.

En términos estructurales, esa vinculación no se ha ensayado. En algunos ejemplos, en  los que se puede reconocer cierta  voluntad política  de  alentar la integración social y de  garantizar el acceso a la ciudad a los grupos locales de  menores ingresos, que aparecen como resquicios inestables, se sustentan en procesos de organización social y movilización de  esa población de  bajos ingresos no necesariamente sostenidos y/o fortalecidos desde la acción pública.

De  este modo, la política  habitacional –con  históricos bajos niveles de  ejecución y sometida a los  parámetros de  la focalización– ha  buscado  básicamente  privilegiar el modelo de  obra nueva en  espacios vacantes por  sobre el mejoramiento del  tejido residencial  existente,  orientado  a   satisfacer demandas  de   los   sectores  medios (Rodríguez, Di Virgilio et  al.,  2007).   Se  producen así  fragmentos de  ciudad  formal que sistemáticamente convalidan la contradictoria existencia pero vinculada e interdependiente, de  un paisaje de  exclusión. La primacía indiscutida de  las  políticas que alientan el desarrollo del  mercado  inmobiliario y los costos en  múltiples dimensiones que se asumen para sustentarlo son  el hilo que articula  esa interdependencia. 

4. ¿De qué hablamos cuándo hablamos de informalidad en los barrios del sur?

4.1. ¿Cómo se expresa la informalidad urbana en los barrios del sur de la ciudad?

Tal como señaláramos, los barrios del sur han  sido  la localización tradicional de  los  sectores populares en  Buenos Aires.  Con  el objetivo  de  dar  cuenta de  las  características que asume el  fenómeno de  la  informalidad urbana en  áreas urbanas consolidadas y de  sus relaciones con  las  intervenciones públicas, en este acápite pasamos revista  a la situación de los jefes de hogar de los barrios de San  Telmo  y Barracas.

Los datos provenientes de  la encuesta realizada a jefes  de  hogar de  los barrios de San  Telmo  y Barracas, en 2005,  tienen el propósito de indagar las relaciones que existen entre su  inserción en  la producción y en  el consumo y la percepción de  los cambios y las transformaciones que desde mediados de la década de los noventa vienen desarrollándose en el área.

 4.2. La inserción en el mercado de trabajo

 Adentrándonos en el análisis sobre la condición de  actividad de  los jefes  de hogar podemos establecer que entre los jefes  de  hogar de  Barracas el 74,9% es activo;  en  el barrio  de  San  Telmo  esa proporción asciende al 80  %. En  ambos casos se trata  mayoritariamente de  trabajadores en  relación de dependencia. En Barracas el porcentaje de jefes en relación de dependencia asciende al 65,9  % y en  San  Telmo,  al 62,2  %. Los  jefes  empleados en  el servicio doméstico representan una  pequeña minoría  –1,5  % en  San  Telmo y 0,5 % en  Barracas–. Un tercio  de  los jefes  activos son  trabajadores por  su cuenta –el 30,2 % en Barracas y el 32,1 % en San  Telmo .Cuando se analiza el tipo de inserción que tienen estos jefes en el mercado de trabajo se observa que aproximadamente la mitad  se insertan de manera informal (Cuadro 1); se trata  en su amplia mayoría de trabajadores por su cuenta o  de  trabajadores en  relación de  dependencia que no  tienen cobertura de salud y/o no realizan aportes jubilatorios (en adelante, trabajadores no registrados). En Barracas, la proporción de jefes  activos del hogar que se insertan informalmente en el mercado de trabajo es levemente inferior que en San  Telmo  –45,8  % vs 51,0 %. El análisis que aquí  se presenta no  pretende ser  exhaustivo (para ello debería atender a dimensiones que no contempla, como por  ejemplo género, edad, tipo de ocupación, etc.  de los  jefes de hogar). A pesar de ello,  consideramos puede proveer insumos para pensar en los distintos tipos de informalidad que conviven en  la ciudad y en  sus interrelaciones. La muestra no incluye hogares residentes en  villas de emergencia. 

 Cuadro 3.

Jefes de hogar activos de los barrios de San Telmo y Barracas según su tipo de inserción en el mercado de trabajo. Año 2005, en %

Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

 4.3. La inserción  en el hábitat

La informalidad en  las  condiciones de  acceso al  hábitat afecta en  menor medida a los jefes  de hogar que la informalidad en el mercado de trabajo (se trate  tanto  de  jefes  activos como de  jefes  inactivos). Este  fenómeno parece ser  más crítico  en  Barracas que en  San  Telmo  (Cuadro 2). Por  un lado,  pareciera que es más fácil acceder al mercado laboral –formal o informal–  que tener ingresos suficientes para acceder  al  mercado de  suelo y  vivienda. Pero si consideramos las  informalidades como procesos  y las  tendencias en  su evolución durante las últimas décadas, también se puede pensar que en  la trama urbana consolidada de  los  barrios analizados, la población de menores ingresos (y sectores medios bajos) en las últimas décadas  ha sido mayoritariamente afectada  por  los  cambios en  los  mercados de  trabajo. De allí la magnitud de  las  formas informales de  empleo. Si se considera la informalidad en el plano del hábitat como un proceso que también evoluciona durante las  últimas décadas, puede inferirse  una  tendencia en  crecimiento que, en  todo caso, comenzará a ser  afectada de  manera diferencial según los impactos de  las políticas urbanas y la dinámica que vaya  adquiriendo el mercado de suelo. De este modo, puede hipotetizarse que el incremento de las manifestaciones de informalidad en el plano del hábitat precede, en ausencia de políticas orientadas en otros sentidos, a procesos de potencial expulsión de la población informal de  esos barrios. Esta  tendencia, aunque ambas informalidades son  procesos independientes, puede reforzarse en  función del  incremento de  la informalidad en  el campo del empleo y/o de los bajos ingresos.

Un aspecto que llama  la atención es que en  ambos barrios afecta un poco más a aquellos jefes  no  insertos en  el mercado de  trabajo que a los  activos. Situación que pone aun  más en  cuestión las  políticas orientadas al sector que cada vez  en  mayor medida se articulan con  la inserción de  los  hogares en  el mercado de  trabajo –en  la medida en que suponen la disponibilidad de ingresos fijos mensuales.

 Cuadro 4.

Inserción en el mercado de tierra y vivienda según condición de actividad. Jefes de hogar de los barrios de San Telmo y Barracas. Año 2005. En %

Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

 Las situaciones de informalidad en el acceso al hábitat se concentran en propietarios que no tienen documentación que acredite su condición, inquilinos que no han  firmado contratos de  alquiler  y ocupantes de  hecho o por  sesión o préstamo. La informalidad en  Barracas se expresa mayoritariamente a  través de  situaciones de  ocupación de inmuebles, mientras que en San  Telmo  se concentra entre los inquilinos (Cuadro 3).

 Cuadro 5.

Situación de tenencia según tipo de inserción en el mercado de tierra y vivienda. Total jefes de hogar de los barrios de San Telmo y Barracas. Año 2005. En %.

Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

Cuando se observan las  relaciones entre los  tipos  de  inserción en  el mercado de trabajo y en  el acceso al hábitat es posible advertir  que efectivamente ambos fenómenos no  son   idénticos (Cuadro 4).  La  informalidad en  el  mercado de  trabajo no supone necesariamente la informalidad en  el acceso al hábitat; más de  un  80 % de los jefes  cuya inserción en  el mercado de  trabajo es informal  se insertan formalmente en  el hábitat. Hipótesis: quizás esté dando cuenta de  una  situación de  vivienda  más consolidada en  San  Telmo  que en  Barracas y que, por  ejemplo en  La Boca, donde los cambios son  mayores. La mayor consolidación de  San  Telmo  se vincularía con  un mayor avance y consolidación del proceso de  renovación urbana. En los ´80  era  uno de  los  barrios con  mayor proporción de  ocupaciones de  hecho y vemos como en  el 2000  esa tendencia se ha  revertido. La orientación de  las  políticas urbanas  hacia la promoción y valorización del  mercado de  suelo en  un  contexto donde los  mercados de  trabajo que involucran a la población de  bajos ingresos siguen otras tendencias explicaría en  buena medida este proceso: los ingresos no se aprecian a la par  que el suelo, y cuentan estos sectores no cuentan con  instrumentos de crédito / subsidio que les  permitan consolidar su  situación habitacional en  los barrios estudiados, de  lo que San  Telmo  es el ejemplo más contundente.

Los  jefes  de  hogar en  San  Telmo  parecen tener mayor probabilidad de  tener una inserción urbana plena –93,3  %– que sus vecinos barraquenses, entre los  cuales el 79,4  % está en  esa situación. La localización y la dinámica del  mercado  inmobiliario en  ambos barrios podrían estar dando cuenta de  estas diferencias. En Barracas, los impulsos de  la  renovación son   aún  muy  incipientes; sólo  recientemente se puede observar el desarrollo de  emprendimientos  inmobiliarios de  gran escala destinados a sectores de ingresos altos y medios altos –por ejemplo, los departamentos proyectados en  la ex  fábrica Terrabusi– y los  valores del  suelo parecen estar aún  bastante más depreciados que en San  Telmo  (véase Ostuni  et al., 2006).  Ambos factores permitirían comprender por  qué Barracas constituye un  mercado en  el  cual  las  transacciones informales vinculadas con  el acceso al hábitat son  aún  posibles: un grupo importante de   jefes   que  resuelve formalmente su  inserción al  mercado de   trabajo pero que obtienen ingresos bajos –20,6  %– se inserta informalmente en el hábitat. A este grupo se suman aquellos que son  informales plenos –16,7  %–. Esta  situación estaría dando cuenta de  la existencia de  un mercado informal  de  vivienda  relativamente más amplio en Barracas que en San  Telmo.

Entre los inactivos, San Telmo registra con más frecuencia situaciones de informalidad en el acceso al hábitat, situación que puede vincularse con  la estructura etarea de su población y la ausencia de políticas que los contemplen desde una  perspectiva integral.Por eso constituirían otro segmento de población vulnerable a los procesos de cambio.

Cuadro 6.

Tipo de inserción en el mercado de tierra y vivienda según tipo de inserción en el mercado de trabajo. Jefes de hogar de los barrios de San Telmo y Barracas. Año 2005. En %.

 Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

En ambos barrios, aproximadamente el 60 % de los jefes de hogar activos son in- formales, ya sea porque se insertan informalmente en el mercado de trabajo y/o tienen una inserción precaria en el hábitat. Las situaciones de informalidad urbana plena alcanzan aproximadamente  al  7 % de los  jefes  de hogar activos.  En San  Telmo  la  informalidad urbana se explica fundamentalmente por la inserción deficitaria en el mercado de trabajo; en Barracas, en cambio, la informalidad en el acceso al hábitat parece tener más peso a la hora  de dar cuenta del fenómeno. En Barracas un 20 % de los jefes con  inserciones formales en el mercado de trabajo e informales en el de tierra y vivienda (excluidas las villas) habla del deterioro producido por los bajos ingresos aun  en contextos formales, lo que además coloca a estas familias en situación de riesgo de expulsión.

 Cuadro 7.

Tipos de informalidad urbana. Jefes de hogar activos de los barrios de San Telmo y Barracas. Año 2005. En %.

Fuente: elaboración propia en  base a trabajo de campo.

4.4 Informalidad urbana y pobreza

 Cuando se analizan las relaciones entre la informalidad urbana y la pobreza se observa que sólo en un pequeño grupo de jefes de hogar la informalidad urbana se vincula con  situaciones de pobreza estructural. Cuando ello ocurre, en la mayoría de los casos se trata de hogares que habitan viviendas consideradas deficitarias  –inquilinatos,  hoteles  pensión  fundamentalmente  y vivienda  tipo villa–  y/o  que viven  en  condiciones  de hacinamiento.  Resulta  importante señalar  que existen  en  la  ciudad  hogares que tienen  una  inserción  urbana plena pero que desarrollan su vida cotidiana en situación de hacinamiento, aspecto que complejiza aún  más el panorama de la informalidad. 

5.  Informalidades  urbanas o cómo conviven las situaciones de informalidad

Se han  planteado dos tipos de informalidades, la resultante del mercado de trabajo y la resultante del mercado del suelo y la vivienda en la ciudad. La evolución de las tendencias que ambas presentan se vincula con  estructuras de oportunidades que tienen que ver con  la direccionalidad de las políticas que afectan,  respectivamente,  la  configuración  de esos mercados, con  sus condiciones de accesibilidad y con  sus relaciones e interacciones recíprocas. En concreto, ambas situaciones no tienen correlación plena y en la ciudad de  Buenos Aires es más fácil encontrar en mayor proporción situaciones de informalidad laboral que de  informalidad respecto del mercado de  vivienda.

¿Cómo explicar este predominio? y ¿cómo se vincula  con  la  carencia de capital necesario para acceder al mercado de suelo y vivienda?

Pareciera que es más fácil acceder al mercado laboral –formal o informal– que tener ingresos suficientes para acceder al mercado de  suelo y vivienda. Si consideramos las informalidades en sus tendencias, puede pensarse que en  la trama urbana consolidada de  los  barrios analizados la población de menores ingresos (incluyendo sectores medios bajos empobrecidos, que en  algún momento contaron con  los  recursos para acceder formalmente a la  vivienda) ha  sido  afectada de  manera negativa por  los  cambios en  los mercados de trabajo. De allí la magnitud de las formas informales de empleo que coexisten con  mayores niveles de formalidad del suelo y la vivienda.

La informalidad en el plano del hábitat, un proceso que también evoluciona durante  las   últimas décadas,   manifiesta un   comportamiento  diferencial en  distintos barrios, que estaría afectado por  los  impactos de  las  políticas urbanas y la dinámica que desarrolla el mercado formal  del  suelo, dando cuenta de  diferentes niveles de  consolidación de  la situación de  vivienda  en los  barrios estudiados. Así se interpretan las  diferencias entre San  Telmo  y Barracas, donde puede hipotetizarse que el incremento de  manifestaciones de  informalidad precede, en el contexto de  las políticas analizadas, a poten- ciales procesos de expulsión de la población informal de esos barrios.

De este modo, en  barrios más consolidados –como San  Telmo–  la informalidad se canaliza a través del alquiler;  en  Barracas lo hace a través de  la ocupación. Estos datos se relacionan claramente con  la  presencia de  un proceso de  renovación en  San  Telmo  que ha  supuesto el desalojo de  los inmuebles ocupados así como de  los hoteles pensión y su  reconversión en hoteles para turismo.Se observa también cómo ambos tipos de informalidades –empleo y vivienda– configuran procesos independientes y que, en algunos casos, pueden reforzarse en función no sólo del incremento de la informalidad en el campo del empleo sino también de los bajos ingresos en los casos de relaciones laborales formales.

De  este modo, el análisis refuerza la noción de  que la informalidad en  el acceso al  hábitat constituye la  expresión más crítica  del  proceso de  informalidad urbana. Pero retomando y tratando de  unir lo expuesto con  la carencia de  políticas precisas

¿qué podemos decir? El incremento relativo  de  inversiones sostenido por  las  últimas gestiones no  ha  redundado en  indicadores contundentes de  mejoramiento barrial  y, mucho menos, de las condiciones generales de vida de la población

La política  habitacional –con  históricos bajos niveles de  ejecución y sometida a los parámetros de  la focalización– ha buscado básicamente privilegiar  el modelo de  obra nueva en espacios vacantes por sobre el mejoramiento del tejido residencial existente, con  obras destinadas a  los  sectores medios En  este sentido, tanto   los  datos que muestran la situación en Barracas como en San  Telmo  son  demostrativos al respecto.

Por último, vale la pena reiterar la inexistencia de políticas para inquilinos orientadas a sectores activos y pasivos; para estos últimos, en  particular, en  los  que el alquiler pesa fuertemente y aun  mucho más que en el resto de la población de la ciudad. 

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