Ese período de transición se extiende ya, en el caso referido, a más de una década: la Constitución de la ciudad autónoma de Buenos Aires, sancionada en 1996, establecía que la comunas deberían estar funcionando a más tardar en el año 2001, pero a 11 años de entonces eso todavía no ha sucedido, y no se sabe, a ciencia cierta lo que podrá suceder.

En el Proyecto “Descentralización municipal, poder local y participación social” (FLACSO Argentina, Programa Planificación Participativa y Gestión Asociada) venimos estudiando las diferentes alternativas de descentralización en la ciudad de Buenos Aires desde principios de la década de los 90 y. en algunos casos particulares como el las comunas y el del presupuesto participativo, hemos desarrollado diferentes grados de intervención en esas políticas públicas. Las metodologías que sostienen este abordaje son una combinación de análisis situacional de políticas pública, investigación-acción y PPGA (metodologías de planificación participativa y gestión asociada).

La participación popular está en la agenda de los más diversos y disímiles campos de las ciencias sociales, políticas, de la administración pública, de la epistemología política de las ciencias y otros: el manejo de la incertidumbre, la urgencia y los valores en juego (ciencia posnormal, Funtowitz y Ravetz), el análisis de las políticas públicas (Wildasky y Pressman), la construcción de alternativas de futuro (Wallerstein), la reinvención de la democracia y el Estado (Boaventura de Souza Santos) y otros.

La cuestión de la participación popular en políticas públicas, que es bastante reciente en la historia de la administración pública y el estado, adquiere ahora relevancia en las nuevas modalidades de la política de varios países sudamericanos y ha sido instalada en los procesos de reforma constitucional de Venezuela, Bolivia y Ecuador. (Poggiese 2008)

Esto demanda un Estado articulador de los procesos de elaboración e implementación de políticas públicas, dotado de procedimientos y capacidades adecuadas a ese papel y también instala una preocupación respecto a como están preparados los otros actores para ese intercambio que el Estado necesita y promueve.

El marco teórico conceptual que adoptamos se caracteriza también por sostener que la génesis de los procesos de elaboración de las políticas públicas es determinante en lo que respecta a las finalidades participativas que las mismas propongan o alienten. Dicho de otra forma, las políticas públicas (en este caso de descentralización) podrán ser participativas siempre que sea participativo el mecanismo y proceso de elaboración que la produce. La etapa de elaboración-formulación es el necesario e imprescindible ensayo práctico de la gestión participativa que se propone establecer, para evitar que la alternativa que se pretende construir no termine reproduciendo el tipo de estado y de relaciones sociedad-estado que se quiere sustituir.

La demora en instalar las comunas implica en impactos territoriales negativos expresados en el crecimiento exponencial y explosivo de urbanizaciones y reurbanizaciones típicas del modelo de desarrollo urbano del capitalismo neoliberal, dado que entre las atribuciones de aquellas unidades descentralizadas está, vía las denominadas competencias compartidas con el gobierno central de la ciudad, la de dar acuerdo a emprendimientos en su territorio

La ponencia aborda la historia y el análisis de los modelos de transición sostenidos por diferentes actores durante el proceso de descentralización hacia las comunas.

Desde el punto de vista histórico la cuestión de la transición, fuera materializada bajo la propuesta de un Programa Participativo de Transición, reconoce cuatro períodos, que serán descriptos y analizados en los próximos capítulos. Esos períodos son los siguientes:

a) el inmediatamente anterior a la Constituyente de la ciudad que nace como resultado de la Constituyente nacional (1994-1996), en que comienza a colocarse la secuencia conceptual “participación en la elaboración para que sea participativa la descentralización que resulte”.

b) el que va desde la sanción de la Constitución de la Ciudad (1996) hasta la destitución del presidente De la Rua (2001) por medio de una rebelión social, en el que se coloca y sostiene la necesidad de un Programa Participativo para la Transición.

c) el que se extiende desde entonces (diciembre de 2001), hasta la destitución de Ibarra, Jefe de Gobierno de la Ciudad (marzo 2006), período en el que sanciona la ley orgánica de comunas y se realiza por primera y única vez la formulación participativa de un Programa de Transición.

d) el que abarca la gestión Telerman (2006/07) que deja de nuevo trunca la instalación de las comunas. y la gestión Macri (2008) de reciente inicio, que se propone modificar la ley antes de aplicarla y, todavía más, modificar la constitución, alejando tanto la aparición de las comunas como cualquier intencionalidad política de una transición participativa.

Como en los cuentos infantiles la descentralización de las comunas en Buenos Aires es una historia de nunca acabar: siempre se está próximo del final, pero nunca se llega. Como en los cuentos infantiles ahora aparece el ogro Macri, de quien se espera nada y todo, capaz de devorarse las comunas.

2. LAS COMUNAS EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. SINTESIS HISTORICA

En Buenos Aires, al comienzo de los 90 comenzó a debatirse la descentralización municipal entre organismos públicos vinculados a la reforma del estado, sumándose un reducido grupo de políticos, investigadores y vecinos. La Municipalidad de la Ciudad (Capital Federal y asiento del gobierno nacional) no era una unidad de gobierno autónoma: el intendente era un delegado del Presidente de la República, que a su vez delegaba en los Centros de Gestión y Participación (CGP), algunas de sus competencias territoriales.

En medio de iniciativas gubernamentales y manifestaciones académicas en torno a la cuestión, el tema comenzó a instalarse en las organizaciones vecinales y movimientos sociales urbanos. La idea de colocar en el debate la inclusión temprana de la participación social en el proyecto de descentralización de la Ciudad de Buenos Aires fue el motivo de una investigación acción que comenzó en el INAP en 1993 y culminó en la FLACSO en 1994, que dio lugar a las primeras propuestas de gestión participativa en la alcaldías(1) descentralizadas y, sobre todo, al principio metodológico que sustenta que la planificación de una política de descentralización debe ser participativa, si es que el objetivo que se propone es crear una instancia descentralizada de gestión participativa.

Como resultado de ese proyecto fue creada una red territorial de gestión urbana participativa, la Red de Gestión Asociada del Oeste (Red GAO), experiencia pionera y formalizada de proyectos co-gestivos urbano-sociales descentralizados. Una mirada retrospectiva ubica esta experiencia como un ensayo preliminar de lo que más adelante comenzó a plantearse como programa participativo de transición a la descentralización.

El tema de la descentralización municipal en la ciudad de Buenos Aires ganó importancia en la opinión pública de forma inesperada: por el Pacto de Olivos celebrado entre los partidos mayoritarios, la autonomía de la ciudad ingresó en la agenda de la Asamblea Nacional Constituyente de 1994 compensando la habilitación a la reelección presidencial. La autonomía resultó del interés político partidario, no fue una demanda vecinal.

En este contexto la Red GAO impulsó en 1995 una iniciativa novedosa a la que asociaron otros grupos sociales y vecinalistas formando en conjunto un Grupo Promotor que dio lugar al Buenos Aires VIVA, una hipótesis de construcción de movimiento amplio que congregara a todos los que desde la sociedad o desde el estado, compartieran ese principio de hacer participativo el modo de definir la descentralización. Se sucedieron así los Buenos Aires VIVA I (1995) y II (1996) en la etapa preconstituyente, sirviendo para configurar un actor mixto de sociedad y estado interviniendo en el debate de la descentralización.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires dictaría su propia constitución en la Asamblea Constituyente de 1996, definiendo como democracia participativa el modelo de su gobierno; creando las comunas descentralizadas, dividiendo el territorio en jurisdicciones menores, con competencias propias, una junta colegiada de gobierno de miembros electivos y un Consejo de la Comunidad formado por ONG vecinales, redes y otras formas de organización social.

Cabe destacar que las comunas, estas “unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial” tienen competencias concurrentes con el gobierno central de la ciudad en el cumplimento de las normas de uso de los espacios públicos y el suelo, que significarían una ingerencia local directa sobre los emprendimientos urbanísticos que quisieran desarrollarse en sus territorios. Muchos macroproyectos de la ciudad global que asolan ahora la ciudad e impactan en la vida cotidiana de los barrios, violando las normas urbanísticas, hubieran tenido que ajustarse a las reservas socio-locales, si las comunas se hubiesen instalado. Hay una relación directa entre atraso en las comunas y velocidad del modelo hegemónico de reurbanización globalizante.

Junto a la Constituyente hubo otro Buenos Aires VIVA, el III, diseñado como itinerante en los barrios de la ciudad con asistencia de constituyentes (una descentralización práctica del debate), desde el cual ingresaron proyectos para el texto constitucional que se estaba elaborando. Algunas propuestas tuvieron cabida, como la inclusión de las redes (en tanto organizaciones sociales) en el articulado que regla la composición de los consejos comunitarios de las comunas; otras no tuvieron recepción. La Constitución no incorporó, pese a que le fue presentada por organizaciones y redes(2), la propuesta de un programa de transición anticipatorio que, coparticipado entre el Ejecutivo y Legislativo, instituciones académicas y organizaciones vecinales(3), preparara la transferencia de competencias y ensayase la relación gobierno local-comunidad,

Se verifica así que en la génesis de las comunas ya existía una corriente de opinión que propugnaba colocar en la agenda pública el mecanismo participativo como condición para la formulación de las decisiones de implementación de esas unidades descentralizadas.

Desde la sanción de la Constitución (1996) hasta el presente asistimos a un proceso pletórico de ambigüedades, iniciativas frustradas, idas y retornos, discursos confrontantes y a la vez cambiantes. El sendero hacia las comunas, tan sinuoso como laberíntico, es un juego de eterno retorno al punto inicial. El primer gran obstáculo está en la norma constitucional que define las competencias comunales y su forma de gobierno, pero condiciona su implementación (para un plazo de cinco años, el 2001), a la sanción de una ley que defina su número, sus límites, su sistema electoral y su presupuesto.

Durante esos 5 años (1996 a 2001) el gobierno de la ciudad estuvo sucesivamente en manos del denominado “progresismo”, a través de partidos de centro (la UCR) y de izquierda (el FREPASO), ambos habían sido la mayoría en la Constituyente y disponían de mayoría próxima a la necesaria para sancionar dicha ley, pero nada hicieron para eso. Las disputas partidarias por el número de comunas y sus límites fueron la principal restricción que se presentó: cada partido defendía la propuesta que mejor lo premiaba en el campo electoral. En todo ese lapso de tiempo fructificaron los proyectos individuales de los legisladores, que alcanzaron a ser entre 17 y 20, expresión de la fragmentación legislativa respecto a un proyecto de ley unificante, que reuniera los 40 votos sobre 60 que le demandaba el texto constitucional.

En 1999, un grupo de organizaciones sociales, juntas históricas y centros académicos, siguiendo las recomendaciones emergentes de la Mesa “Descentralización en comunas” del I Congreso de la Región Oeste(4), proponen a la comisión de descentralización de la Legislatura, iniciar una ronda de consultas, sobre actividades que contribuyan a la discusión y desarrollo de Programas de Transición hacia las futuras comunas. Argumentaban que una cooperación entre legislatura, ejecutivo y el conjunto “movimiento social-juntas históricas-centros académicos” significaría una situación de trabajo conjunto donde las ideas, las aspiraciones y las experiencias se intercambien, creando una atmósfera y una sensibilidad fundacional al proceso previo a la sanción de la ley de comunas”.

Aunque en esa época todavía se mantenían las mayorías legislativa equivalentes a la existente en la Constituyente esa iniciativa no prosperó, no se avanzó en actividades de transición, y la ley continuó sin votarse, situación que también se prolongó en el contexto legislativo inmediato, más fragmentario, que le sucedió en la Legislatura, multiplicando sus bloques partidarios.

En 2001 vencía el plazo constitucional para sancionar la ley orgánica de las comunas. Ante la demora en la sanción, fue organizado el Buenos Aires VIVA IV, “las comunas y la gente”(5): porque era necesario iniciar una etapa de preparación aun en la incertidumbre tanto de su contenido como de cuando sería aprobada. Como el sistema representativo no cumplía con su mandato debían reunirse quienes en la sociedad y en el estado sostenían la promoción participativa de la ciudadanía en una cuestión institucional tan esencial. La propuesta de una democracia participativa era todavía tímida y tenue.

La explosión popular del 19 y 20 de diciembre cambió la situación en forma abrupta. El modelo representativo fue jaqueado por mucho tiempo por propuestas muy radicalizadas extendidas en grandes grupos de vecinos: democracia directa, semidirecta, participativa, autogestión, asambleismo popular, nueva subjetividad, nuevos conceptos que negando la política la practicaban popularizándola fuera de los partidos y de la burocracia estatal. En esa constelación de reivindicaciones se instaló la demanda de la implementación de las comunas como una crítica al incumplimiento del poder público y con la aspiración a una distribución de poder.

El Gobierno de la ciudad reaccionó intentando reconstruir puentes conciliación y diálogo con la sociedad. El Presupuesto Participativo fue iniciado por el GCBA, a inicios de 2002 y, a fines de 2003 fue reiniciada la elaboración de la ley de comunas con un mecanismo tripartito entre el poder ejecutivo, el poder legislativo y vecinos, consiguiendo aprobación en septiembre de 2005.

El texto legal reitera lo ya definido por la Constitución y le agrega muy poco: algunas precisiones sobre organización administrativa de la comuna; las posibilidades de asociación entre comunas; la creación del Consejo Intercomunal integrado por el Jefe de gobierno y los presidentes de las Juntas Comunales. Trae sí la esperada delimitación territorial de las comunas y un mecanismo ambiguo para la fecha de elecciones, por el cual podría calcularse que se realizarían en 2007

Era evidente la desaprensión de los representantes sobre el período intermedio entre la sanción de la ley y el efectivo funcionamiento de las comunas, de fecha siempre incierta. La idea de trabajar la situación de futuro próximo, traducido en la forma de un programa de transición no se discutía en ningún lugar. De nuevo fue la organización de un Grupo Promotor socio-gubernamental para hacer el Buenos Aires VIVA V(6) , que colocó esa cuestión.

3. MODELOS DE PARTICIPACION Y RACIONALIDADES ALTERNATIVAS EN EL MOVIMIENTO SOCIAL

En este punto nos interesa poner en claro y analizar los posicionamientos que desde el movimiento social y la política se tomaron durante el debate participativo de la ley, que se extendieron al período inmediato en el que esa norma mandaba desarrollar la transición. Un modo de iniciar ese análisis es describir cuáles son las racionalidades alternativas y alianzas urbanas que, en tensión, se confrontan en el movimiento social.

La retomada de la cuestión de las comunas se produce en el momento final del primer período (2000-2003) del gobierno Ibarra (en noviembre de 2003) cuando el Secretario de Descentralización de ese período, apoyado en el éxito relativo de la aplicación del Presupuesto Participativo en los años 2002 y 2003, promueve un debate de emergencia bajo la hipótesis que antes del cierre de período legislativo se sancionara la ley. El objetivo era en absoluto inviable y quedaba entonces como una nueva deuda con la ciudadanía, transferida al nuevo cuerpo legislativo que se renovaba en ese fin de año.

Las condiciones de contexto político del segundo período Ibarra (2004 en adelante) cambiaron bruscamente, tanto en el campo de las alianzas políticas en que se sostenía la Jefatura del Gobierno como en la composición de la Legislatura. Si en su primera gestión la Legislatura no tuvo la presión y orientación del Ejecutivo en momentos en que su alianza era mayoritaria, en su segunda gestión la tenue iniciativa que tomó desde la Secretaría de Descentralización tuvo que enfrentar la competencia de los legisladores, donde un grupo congregado en torno a la Comisión de Descentralización de la Legislatura inició una práctica nada habitual promoviendo un proceso de consulta (acabó llamándose mesa de tres patas por ejecutivo, legislativo, vecinos) participativa para la elaboración del proyecto de ley de Comunas.

El proceso iniciado en fines de 2003 entre Ejecutivo y vecinos devino en una relación tripartita, bajo la dirección de los legisladores. Fue una jugada política que corrió por el andarivel que el Ejecutivo dejaba casi vacío, una fórmula que reponía a los legisladores (ahora organizados en muchos bloques) en el centro de la escena.

Aunque los núcleos de vecinos que asistían a los encuentros eran bastante heterogéneos podemos analizarlos y agruparlos bajo el enfoque sistémico estructural de la acción colectiva que propone Alonso Urán(7), que nos aproxime a su comprensión contextual como fenómeno social estructurado tanto por su contexto socio político como por su contexto sociocultural, denominados “estructura de oportunidad política” y “estructura de oportunidad simbólica”:

1. Los grupos profundamente críticos al Estado, de reciente formación (buena parte de las asambleas populares que concurrían), cuestionaban en extremo el Presupuesto Participativo denunciando a la propuesta gubernamental como manipuladora y engañadora. En esencia, aspiraban a que la ley fuese lo que los vecinos quisiesen, impugnando la eventual participación de los representantes electos. No se trataba de hacerla en conjunto sino que los legisladores confirmaran las demandas institucionales hechas desde lo social. Pero se creaba un contrasentido porque bajo la consigna “que se vayan todos” estaban “soportando” discutir con los rechazados. Estos grupos sólo abordaban el desarrollo urbano cuando referido a la pobreza urbana, el desempleo y otros temas sociales, rechazando cualquier propuesta de gestión compartida.

2. Las asociaciones vecinales y ONGs de perfil tradicional y una trayectoria de encuentros y desencuentros con los gobiernos, marcada por el ir y venir de demandas insatisfechas pero asentadas en la tozuda confianza en que””tanto va el cántaro a la fuente…que al final consigue”. Sin llegar a ser clientelísticas sus prácticas se enmarañan en el circuito de relaciones institucionales ejercitando la técnica de la presión, el lobby típico del vecinalismo, pero la relación trilateral de la mesa por la ley de comunas creaba una instancia que, a pesar de ser todavía desconocida en sus posibilidades, en los hechos reducía la distancia con los decisores y abría la posibilidad de influenciar en el texto de la ley de un modo más categórico. Estos grupos, a diferencia del anterior, son creyentes de la democracia, tienen esperanza, confianza y deseos de consolidación del reconocimiento a la ciudadanía aspiraban a obtener una ley con contenidos próximos a sus expectativas. La ley era su objetivo, en la presunción de posibilitar un Estado republicano reubicado ante la sociedad. Con el Presupuesto Participativo tenían menos conflicto; reconocían que algunas demandas habían sido atendidas y que significaba un avance con relación a las acostumbradas prácticas abiertamente clientelísticas. Tal vez el criterio de unidad en este grupo esté dado por el “institucionalismo” que por el costado conceptual se apoya en creer que la ley es fundamental para las transformaciones y por lado práctico se canaliza a la representatividad, el diálogo y las estructuras institucionales vinculadas al poder. No desarrollan una mirada al modelo de urbanización y el la economía urbana como procesos, sino que escogen presionar por la solución de los problemas que los afectan.

3. Las redes y proyectos que ya articulan una relación de trabajo planificado

entre comunidad y gobierno para la gestión de problemas urbanos bajo reglas de participación. Los actores sociales que funcionan en estas prácticas son socios del estado en la gestión pero sin renunciar a su autonomía. Estos grupos entienden que la democracia pude ser ampliada en forma de prácticas de gestión asociada que produzcan transformaciones simultáneas en la sociedad y el Estado y privilegian los procesos decisionales. Priorizan la construcción de nuevo conocimiento colectivo y la elaboración de estrategias viables. Desarrollan una mirada más larga en tiempo y más extendida en las explicaciones. La homogeneidad de estos grupos se da por los procedimientos de articulación y las metodologías de decisión porque valoran más los procesos instituyentes que la institucionalización misma. Nacen y se desarrollan a partir de una praxis que cuestiona la urbanización desigual, la exclusión social y espacial y pretenden gestionar su transformación, o ponerle coto, o torcer su rumbo.

Hacia septiembre de 2004 cuando crecía de nuevo la incertidumbre sobre el la fecha en que sería finalmente sancionada ley, estas racionalidades se bifurcaron.

El grupo de tendencia asambleística se apartó del proceso, operando un perfil denunciativo, algunos de sus integrantes porque sus textos completos de proyecto de ley no tenían lugar (era difícil lograr que el encuentro tripartito funcionase como un parlamento, donde se votarían las distintas propuestas) y otros porque no podían compatibilizar sus enfrentamientos con el gobierno en otras lides con una acción colaborativa.

El grupo de organizaciones vecinalistas (al más numeroso) se plasmó en una agregación política y como grupo de presión se concentró en operar en forma propositiva sobre los legisladores, en una alianza inestable, con un objetivo fijo y único, conseguir que se sancionara la ley y que su redacción estuviera bien próxima de las “ideas fuerza” consensuadas en una comisión de síntesis que organizó la Legislatura para simplificar las opiniones de los encuentros barriales, integrada por cuarenta vecinos ¡elegidos por los legisladores!.

El grupo de las redes y prácticas de gestión urbana asociada retomó el modelo de construir escenarios de planificación que posibilitaran la formación de alianzas para el proceso futuro de implantación de las comunas, preparando el tránsito a nuevas situaciones, en forma prospectiva. Buscando una conexión histórico-prospectiva entre las experiencias ya existentes de gestión participativa y la hipótesis que la comuna pudiera llegar a ser una experiencia generalizada de gestión participativa, extendida por una política publica institucionalizada en la acción del estado, se concentraron en trabajar con las áreas del Ejecutivo que tendrían la responsabilidad futura de esa implementación.

Estas dos tendencias (la propositiva sobre la ley y la prospectivista sobre el proceso de transición) que no siendo excluyentes corrieron simultáneas por andariveles diferentes en el último tramo de la sanción de ley (septiembre de 2004 a agosto de 2005), se complementaron, sin despejar la confrontación de métodos y objetivos, durante un el breve tramo que siguió hasta finales de 2006. Entonces integraron, junto con la convocante Secretaría de Descentralización, el grupo promotor que elaborará la versión del Programa Partipativo de Transición a las Comunas (cuyo análisis presenta más adelante, en el capitulo siguiente).

Desde el punto de vista propositivo pueden reconocerse tres modelos diferenciados para encarar la transición: uno de estilo disipador, distractor y controlador, en general jugado por el tandem Ejecutivo-Legislativo; otro de reclamo-presión desarrollado por el vecinalismo tradicional; y un tercero de organización de un programa participativo de transición, de conformación socio-gubernamental, mixto o cogestivo.

Los dos primeros, envueltos por momentos en una tensión aparente y en otros en una asociación dependiente se enlazan en una práctica liberal republicana que, envuelta en acciones judiciales o agregaciones singulares a la acción estatal con renuncia de autonomía, no conduce a los objetivos que expresan en sus argumentaciones.

El tercero introduce una concepción de democracia participativa en las prácticas de la descentralización y las políticas públicas que supone la configuración de escenarios formalizados de participación, sostenidos en métodos específicos para un trabajo conjunto comunidad-gobierno.

De nuevo una mirada retrospectiva sirve para enmarcar ese mapa de alianzas móviles y desplazamientos de actores de un campo al otro, como expresiones de la tensión entre los procedimientos de la democracia representativa y las prácticas de democracia participativa que la completan y/o la interpelan y/o la cuestionan. En este caso ha sido evidente que el pasaje, en la elaboración de una política pública, de un modelo representación-presión a uno de horizontalidad-elaboración conjunta no está exento de conflictividad.

4. ANALISIS DEL PROGRAMA QUE CASI FUE

GESTACION

El Programa de Transición preparado durante 2005, se origina en una iniciativa del Buenos Aires Viva, un movimiento que se autoorganiza(8) en la ciudad de Buenos Aires en coyunturas especiales con la finalidad de colaborar en decisiones importantes creando un amplio escenario de consulta y participación. Participan en él organizaciones vecinales y sociales, redes, intelectuales, grupos académicos, áreas gubernamentales. El objetivo del Buenos Aires VIVA en el 2005 fue completar lo que la ley de Comunas no preveía; la demora en sancionarla se debía, entre otras razones, a las dificultades que tiene el sistema político para aceptar y organizar la transferencia de poder que manda la Constitución.

Ni el sistema político ni la sociedad se preguntaron como se preparaban el gobierno y la comunidad para la implantación de las comunas. En la Constituyente hubo propuestas, no aceptadas, de agregar el plan de transición en su texto, preparándose el Estado para descentralizar y a la sociedad para coparticipar en el gobierno descentralizado. Los 5 años que fijó la Constituyente como plazo se consumieron y los años sucesivos también sin ningún avance significativo,

Recién en 2004, como efecto de la crisis del 2001 el tema vuelve a la Legislatura. Como era una ley de doble sanción (o de doble lectura), se vota entre fines del 2004 y mediados del 2005. El texto de la ley, en proceso de ser aprobada, otra vez diría poco y nada sobre la acción preparatoria: el plazo para la transición era el 31 de diciembre del 2006 (unos dieciochos meses), el Ejecutivo era el responsable de hacerla, el Legislatura era responsable de controlar ¡eso era todo!

Anticipándose a esa carencia el Buenos Aires VIVA llevó adelante esta idea de discutir cómo organizar un programa de transición que contuviese entrenamiento, transferencia de saberes, recuperación de las experiencias históricas y prácticas de la sociedad y el Estado, aprovechamiento de experimentaciones metodológicas y, sobre todo, promoción de una activa participación social en el proceso de transferencia a las comunas. Fue así que, en paralelo al proceso de sanción de la ley, durante el primer semestre del 2005 se realizó el Buenos Aires VIVA V, con itinerancia regional-temática.

(Esquema 1)

En su Grupo Promotor estaban asociados un conjunto de organizaciones sociales, redes, grupos académicos y áreas del Ejecutivo de la Ciudad: la Secretaría de Descentralización (a la sazón el organismo que tendría a su cargo la transición) y la Coordinación del Plan Estratégico. Ambos organismos compartían los objetivos y la metodología y acompañaron todo el Ciclo Buenos Aires Viva V.

Al cierre de ese evento, que duró varios meses, se consensuaron dos cuestiones básicas que daban continuidad al modelo de trabajo que hasta ese momento se había utilizado y que había permitido tales avances para la formulación de una política pública. En primer

lugar la organización de un Grupo Promotor, convocado ahora por la Subsecretaría de Participación Comunitaria de la Secretaría de Descentralización. En segundo lugar que la agenda del GP era la estructura preliminar de lo que debería ser el Programa de Transición elaborada en el Buenos Aires VIVA, eran los componentes que pueden verse en la primera columna de la tabla siguiente.

Evolución del diseño del Programa de Transición a las Comunas durante su proceso de elaboración participativa

(Cuadro 1)

En lo que concierne a la voluntad política expresa de la intención del área gubernamental de hacer participativo ese proceso y de las reglas metodológicas referidas puede citarse la carta de intención suscripta por la Subsecretaría de Participación Ciudadana (responsable oficial de la transición) y FLACSO donde manifiestan que:

“…coinciden en la importancia de implementar el Programa Participativo de Transición para las Comunas convocado por la Subsecretaría en el marco del art. 47 de la Ley Orgánica, continuando los trabajos iniciados en el Buenos Aires VIVA V -en cuyo Grupo Promotor han compartido responsabilidades- y tomando como base el Documento Síntesis del referido ciclo …”

“…acuerdan en promover, cooperar e impulsar, en forma conjunta y como proceso de planificación compartida el referido PROGRAMA, reproduciendo el modelo metodológico utilizado en dicho ciclo del Buenos Aires VIVA…” (9)

En consecuencia, por primera vez en diez años se formalizó la elaboración y formulación de un Programa de Transición hacia las Comunas. Si eso ya era una novedad, más lo era que fuera en un proceso participativo formalizado entre gobierno y organizaciones de la comunidad y que dicha formalización reconociera los antecedentes de trabajo conjunto y preparatorio por el que se había llegado a ese punto.

Este ensamble entre el Buenos Aires VIVA y la Secretaría de Descentralización puede analizarse siguiendo el modelo de análisis “arenas sociales” que ve a la política pública como una iniciativa de los llamados emprendedores políticos o impulsores de políticas públicas (Souza 2006). Los policy makers del gobierno comienzan a prestar atención en algunas cuestiones como consecuencia de que hay personas u organizaciones convencidas de algo que necesario hacer para que un problema sea resuelto. En este caso el instrumento utilizado para eso fue un ciclo de trabajo que evidenció las fallas de la ley y el vacío de política preventiva.

Los emprendedores o impulsores serían los policy comunnitty, hacedores comunitarios de decisiones, comunidad especializada dispuesta a invertir recursos y esfuerzos que serían compensados por la instalación de una política que cubre sus demandas. El foco de este modelo está en las redes, con su conjunto de intercambios, vínculos y relaciones entre entidades e individuos y en la capacidad de construir y reconstruir estrategias a lo largo del tiempo. Desde una óptica parecida el “enfoque cognitivo” (Riechmann 1994) percibe las redes como movimientos a través de los cuales las personas crean nuevos tipos de praxis cognitiva, espacios públicos temporales como elaboradores de sentido y productores de conocimiento, ideas y propuestas de política que pueden valorarse como predecisiones.

EL DISEÑO DEL PROGRAMA. SUS COMPONENTES

La agenda consensuada predefinía un Programa estructurado en bases a componentes que actuarían sobre dimensiones diferenciadas. Volviendo al Esquema 2 (ver en la página anterior) este nos muestra nos muestra una tabla relacional donde se registran los componentes definidos durante el período Buenos Aires VIVA y aquellos definidos en el período Secretaría de Descentralización, desarrollados como continuidad, uno a seguir del otro, durante el año 2005.

Un primer nivel de análisis nos dice que al principio se pensó en cuatro componentes y al final resultaron seis, pero se referencias a los mismos asuntos: los componentes 1 al 3 son los mismos (aun con nombres en parte diferentes) y el componente 4 da lugar a otros tres, al diferenciar el espacio territorial del espacio sectorial gubernamental, cada uno de los cuales necesitaría de un instrumento particularizado, acorde con el tipo de actores y la complejidad temática.

Mapa social activo/Comunidad y territorio

El primero de los componentes proponía constituir, en cada uno de los futuros territorios de las comunas, un mapa social activo que movilizaría a las organizaciones de la sociedad y todos los que quisieran trabajar en construir un conocimiento y un modo de operar integrado y colectivo; luego tomó la denominación comunidad y territorio. Es obvio, cada institución y cada grupo sólo conocen la parte que le interesa y carece de una visión de gobierno territorial porque no ha habido experiencia de desarrollo local ninguna, ni hay una mirada sobre el territorio en su conjunto. Las organizaciones reclaman por partes sus problemas y el gobierno central siempre responde por partes pero ahora, si se trata de pensar en las comunas, hay que hacerlo desplegando una mirada integrada a partir de la cual las organizaciones conozcan su territorio, identifiquen los problemas y puedan al priorizarlos, planificar.

Si bien que el Presupuesto Participativo venía haciendo pequeños y frustrados ensayos al respecto, el territorio de las comunas iba a ser nuevo, distinto y más extenso a las zonas del PP agrupando otros barrios, era imprescindible una acción movilizadora del Estado, impulsora de la participación social, con la intencionalidad de enlazar en el proceso de comunas a muchas y variadas organizaciones, ampliando el grupo de organizaciones interesadas y especializadas en el tema, que es apenas una pequeña parte del conjunto organizacional. El componente tiene que ser visto como una iniciativa del gobierno de promover la participación organizacional en el desarrollo local.

El mapa social urbano recuperaría también realidad socio-participativa de la ciudad de Buenos Aires de modo que cada una de sus principales experiencias preexistentes fuese tomada en cuenta en la forma de proyecto-escuela. Por ejemplo, el de Parque Avellaneda que lleva diez años de gestión asociada y que, inclusive, tiene una ley que la reconoce como tal, bien que merecería ser un lugar donde las personas que quisieran entrenarse y aprender el quehacer una co-gestión pública, lo tuviese como referencia.

Intercambio de saberes y aprendizajes. Capacitación

Un segundo componente hablaba de intercambio de saberes, de capacitación. La idea de la que se parte es que los saberes necesarios para esta nueva situación no son exclusivamente los saberes especializados y de los expertos; hay otros saberes propios de la historia social, de las organizaciones, de las prácticas de sociedad. El cómo se han organizado, cómo han aprendido, cómo han tomado decisiones, forma parte del abanico de conocimientos que tendrían que ser reconocidos como sistema de intercambio. Con esta lógica lo que se busca es que el intercambio del saber propio, el saber popular comparta con las consultoras, las universidades, los súper expertos o las ONG especializadas la provisión de capacitación.

Se trata que además de la capacitación proveída como un servicio, se promoviese la capacitación por intercambio de saberes, aprovechando todos los saberes, formales o informales, que se puedan disponer. Esto supone aceptar los principios de la educación popular.

Sistema en red de información y comunicación.

El tercer componente se proponía la organización de un sistema de información en red y tenía como objetivo el equilibrio comunicacional y el acceso a la información y al debate de todos los que quisieran participar. Es preciso que las personas que participan en el sistema de comunas tengan acceso a una información de lo que se debate y dónde están los datos, a foros de discusión, y dispongan de la posibilidad de ingresar con alguna contribución.

En las prácticas participativas una de las cuestiones críticas es que los actores que intervienen son desiguales en información y desiguales en formación. La mayor parte de los sistemas de información que se usan o fracasan o ayudan intencionadamente a que la reducción de esa desigualdad no se produzca, convirtiéndose en reproductores del desequilibrio inicial: los menos informados y formados no tendrán posibilidades de acceder a las escalas de intercambio que propugnen los de mayor poder de formación e información.

La idea original del componente proponía un sistema de red que, enlazando a las organizaciones, al gobierno, y a los medios barriales de prensa, y con la incorporación de TIC´s a cualquier persona que quisiese estar al tanto de lo que estuviese pasando en la implementación del PPT, fuese la prioridad y el punto de partida para la reducción de la diferencia entre los actores.

Gestión, metodología y organización / preparación de la comuna y transferencias intersectoriales

El cuarto componente de la propuesta del Buenos Aires VIVA era el que menos desarrollo había alcanzado y se resumía como el conjunto indiscrimado de acciones de gestión, metodología y organización, esto es los mecanismos de operación e implementación del PPT. En la elaboración posterior esa discriminación fue realizada dando lugar a tres sub conjuntos bien diferenciados: un cuarto componente para la implementación territorial; un núcleo de acción central; una estructura del Programa.

Entonces el cuarto componente tomó la forma de hacer ensayos simulados, prácticas de lo que sucedería en la futura comuna. La Constitución establece que en la Comuna habrá una Junta Comunal de siete miembros electos, un cuerpo colegiado, y un organismo comunitario honorario y consultivo, que en la ley de Comunas recibe el nombre de Consejo Comunitario Consultivo, con funciones propias cada uno, pero que se entremezclan y se relacionan, estableciendo algunos vínculos en el proceso decisorio.

La ley crea un organismo que no está en la constitución: es el Consejo Intercomunal, integrados por las Comunas y el Jefe de Gobierno, con la función de discutir los programas que son de competencia conjunta, (las exclusivas están definidas en la norma constitucional), por ejemplo políticas de salud, de educación y otras.

Cuando esos organismos estén instalados la vida política de la ciudad estará inmersa en el ejercicio de una serie de novísimas prácticas institucionales:

-en el Consejo Intercomunal el Jefe de Gobierno debatiendo con las 15 Comunas una política de ciudad,

-en cada Comuna, la Junta Comunal gobernando (co-gobernando en una cierta forma) con un Consejo Comunitario.

-en cada Consejo Comunitario, numerosas organizaciones sociales y partidos políticos, con la carga adicionada por la ley de Comunas de asegura la participación de vecinos individuales no organizados.

Esas prácticas futuras, que serían resultado de un nuevo y complejo sistema institucional, de un inédito movimiento decisional de consulta interinstitucional y popular, necesitarían ser ensayadas. Por eso este componente preveía ejercicios de simulación donde se ejercitaran esas prácticas, ejemplos,

-una reunión de planificación entre el Consejo Comunitario y la Junta Comunal

-el momento en que la Junta Comunal organiza el Presupuesto Participativo de la Comuna,

-el momento en que el Consejo Comunitario define las prioridades populares para elevar a la Junta

-la reunión de una política determinada entre el Jefe de Gobierno y las comunas,

Estos ensayos, entendidos como ejercicios anticipatorios, ayudarían a que las prácticas comunales futuras sean poco conflictivas, porque el horizonte está cargado de anuncio de tormentas institucionales en la vida comunal. Basta imaginar algunos escenarios de tensión que podrán presentarse, condicionados por la estructura normativa que constituirá a las Comunas:

1. Las Juntas Comunales son un cuerpo colegiado, en cuya composición entrarán representantes de partidos políticos(10), pero si hubiera una reforma electoral ajustada a las demandas vecinalistas, vecinos sin partido también podrían ser electos.

2. Los CCC estarían integrados por múltiples organizaciones sociales y también por partidos políticos. Aun no se ha definido como sería esa agregación de los partidos, por ejemplo ¿los que no consiguieron ingresar en la Junta Comunal o todos los partidos?

3. Si un vecino sin partido ingresa en la Junta Comunal, ¿la organización a la que pertenece integrará también el CCC?

Podemos anticipar escenarios de tensa conflictivos para cada una de las alternativas que se abren a las cuestiones arriba presentadas que van desde crisis de gobernabilidad y fracaso de la Comuna por enfrentamientos entre JC y CCC como resultado de luchas interpartidarias hasta un ahogo del sistema institucional como resultado de un dominio hegemónico de un mismo partido en ambos organismos

Grupo de unidad central 

Realizaría el estudio de los programas centralizados y la preparación de la transferencia de competencias, recursos y capacidades, aspectos muy complicados en los cuales el mecanismo participativo debería diseñarse de forma que la relación entre las estructuras sociales territoriales y las áreas sectoriales del gobierno central se efectuase a través del PPT. Para eso se conformaría una la unidad central de descentralización con la responsabilidad de procesar el ida y vuelta de los debates con las áreas sectoriales para organizar aquellas transferencias del nivel central a las comunas. Esa unidad central haría comprensible, en su relación con las organizaciones sociales acompañantes del Programa y con las unidades territorializadas en las comunas, lo que sería trasladando en recursos y actividades a cada comuna y, al mismo tiempo, desplegaría con intensidad en los territorios comunales las actividades de los cuatro componentes de la implementación: 1. mapa social activo y promoción de la participación; 2. información diseminada y comunicación participativa; 3. intercambio de saberes; 4. ensayos de los futuros mecanismos institucionales de las comunas.

Estructura e implementación

Para la gestión del Programa se consideró pertinente desagregar el Grupo Promotor original en dos ámbitos: el local-territorial y el central-sectorial, evaluándose que la articulación intersectorial necesitaría realizarse por un núcleo gubernamental central; esto acabó influyendo en la estructura del Programa, como puede verse en el Esquema 4 Estructura e Implementación (en la página siguiente), diseñado por las Redes PPGA.

Este esquema es bastante particular, porque además de ser un organigrama de los niveles organizativos del programa incorpora un diagrama que permite percibir los flujos relacionales con otras estructuras y al interior del propio Programa

Esta estructura, que nunca llegó a aplicarse, instalaba al equipo del Programa de Transición (su núcleo central + los equipos de los componentes) como espacio articulador, de ida y vuelta, entre las áreas sectoriales, la implementación territorial (de amplitud participativa) y el observatorio (de composición participativa acotada).

(ESQUEMA 4)

El Equipo de Coordinación del Programa estaría compuesto por el núcleo central y los componentes.

El núcleo central sería responsable de la articulación intersectorial dentro de la administración central.

Los componentes, cada uno de los cuales tendrá un equipo técnico específico para desarrollar sus actividades, tanto en la escala general de la ciudad como en las Unidades de Transición en las comunas.

El cometido del Observatorio(11), sería el de realizar acciones de promoción del Programa y acompañar colaborativamente el proceso de transición

Las Unidades de Transición (una en cada Comuna) se encarga de cooperar en la implementación de los componentes del Programa en el territorio y de vincularlo con el tejido social comunal.

Si atendemos a los flujos indicados en el diagrama, podemos confirmar que se esperaba configurar un sistema de ida y vuelta: desde el espacio de la coordinación del Programa se operan las iniciativas hacia las áreas sectoriales, hacia el observatorio y hacia las Unidades de Transición en los territorios y desde estos niveles retornan insumos, propuestas, avances que retornan a la coordinación del Programa, espacio articulador e integrador, y recirculan al resto.

El modelo de gestión explícito es encontrar un modo de funcionamiento que, alcanzando a muchos y variados actores, mantenga el principio de consulta amplia y productos confiables.

Continuidad y transformación del Grupo Promotor.

En el momento de pasar a una estructura oficial de programa importaba encontrar modo de continuidad del tipo de gestión planificada que hasta entonces sostenía el Grupo Promotor (gobierno+organizaciones sociales). Se preparó un diseño por el cual continuaría funcionando, pero trasformado en dos formas orgánicas participativas diferenciadas, siempre integrado por una combinación de organizaciones sociales y gobierno, que facilitara, junto con el inevitable aumento en número de organizaciones sociales (objetivo del Programa) su localización en la estructura programática, según su perfil, escala de actuación e interés:

1. El Observatorio General, en el nivel central del Programa.

2. Los Grupos de Trabajo por componente, en las Unidades de Transición, nivel territorializado del Programa.

El Observatorio tendría, para darle efectividad a su funcionamiento, de dos niveles de trabajo un grupo estable y un grupo ampliado: Grupo estable, se reúne cada 15 días, con una agenda de asuntos. Grupo ampliado: se reúne, al menos una vez, trimestralmente, convocando a otros actores (organizaciones ciudadanas o gubernamentales) para actualizar la información, recoger nuevas iniciativas y propuestas y programar acciones más amplias.

Tanto núcleo central como los componentes del programa podrían realizar reuniones de consulta periódicas, según necesidades de implementación, con miembros del Observatorio u otros, así como aportar al Observatorio informes sobre el avance del Programa.

Los Grupos de Trabajo de las Unidades de Transición, organizados por cada componente (para facilitar con coherencia, la articulación y comunicación interna), estarían también integrados por el gobierno (miembros de la Secretaría de Descentralización y de los CGPs), organizaciones sociales y redes, vecinos individuales, trabajadores de los CGPs.

LAS ACTIVIDADES DE LOS COMPONENTES

En la tabla que sigue están clasificadas a título de ejemplo, ya que no está el detalle completo del conjunto(12), el tipo de actividades que darían vida a la filosofía de los componentes descriptos arriba. En este punto la observación debiera centrarse en verificar cuanto son de coherentes los medios de acción puestos en práctica con los postulados y principios a los que se deben.

Un par de ejemplos puede ilustrar esa observación. La actividad de “relevar, registrar y sistematizar propuestas de capacitación formales y no formales afines a los objetivos del programa llevadas a cabo por organizaciones sociales, académicas y gubernamentales” es el punto de partida mínimo para avanzar al intercambio de saberes y aprendizajes: que se tiene, como se puede transferir, que motivación y posibilidades hay para transferirlo. Actividades tales como sistematizar los relevamientos socio-económicos existentes en cada lugar y auxiliar a la organización en redes de los grupos locales de trabajo propician el fortalecimiento de la relación comunidad y territorio.

Programa de Transición a las Comunas

Actividades proyectadas por componentes del Programa

(cuadro 2)

LA IMPLEMENTACIÓN PROGRAMADA PARA EL 2006

En la concepción de la implementación, realizada para un año bajo la presión de forzadas interpretaciones que los vecinalistas(13) hacían del texto de la ley, había dos vertientes principales de acciones, la primera orientada a los territorios y a la participación social en el Programa y la segunda, orientada a las áreas sectoriales centrales y la preparación del instrumental imprescindible para la descentralización.

 

La programación de la implementación definía un período inicial de dos a tres meses dedicado a la formación de los integrantes de los equipos que habrían de constituirse para cubrir la acción planificada, la identificación de los proyectos escuela, el diseño del sistema de comunicación y la formación de los grupos de trabajo con las áreas sectoriales del nivel central de gobierno.

 

En el período siguiente de cuatro meses se desplegarían en los territorios y en modo concentrado, las actividades de los componentes 1, 2, y 3 en una fase denominada CICLO POR COMUNAS. Actividades: mapa social, comunicación, nodos de redes, percepción de lo local, intercambio de saberes y aprendizajes, y otras, integradas en talleres integrados, con la finalidad de promover la agregación de las organizaciones del territorio al sistema de trabajo.

 

En ese mismo período, en paralelo, se prepararían los manuales de operaciones y normas de descentralización que irían a ser usados en la futura descentralización, así como los términos de referencia y primeros trabajos de las comisiones con las áreas sectoriales.

 

Recién entonces, en la parte final del año, teniendo un tejido de organización social movilizado en torno a la transición y disponiendo del instrumental operacional, se estaría en condiciones de realizar la etapa de ensayos, materializada en ejercicios de simulación de la práctica futura.

 

La lógica de la implementación, en síntesis, estaba estructurada en tres movimientos secuenciales: a) preparación/capacitación de equipos y grupos??b) movilización/ instrumentación a nivel local y central??c) ensayos del funcionamiento en las futuras comunas

 

Para los ensayos se necesitaba conseguir una mejora del conocimiento de lo local, constituir un tejido social pro-activo y un instrumental institucional y técnico de modo que esos instrumentos estén en condiciones de ser usados por la organización social

comunal y que la organización tenga capacidad para operarlos. Ahora sí, los ejercicios de simulación significarían un salto importante para facilitar la gestión comunal en su complejidad relacional entre un gobierno formal y una comunidad copartícipe de ese gobierno.

 

CRISIS COYUNTURAL DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD

Hubo, en realidad dos versiones de Plan de Transición bajo el gobierno de Telerman.

La primera versión, que analiza en el capítulo anterior, elaborada en la Gestión Ibarra pero anunciada en público en el período de 90 días en que aquel Jefe de Gobierno estuvo suspendido y fue reemplazado por el entonces Vice Jefe Telerman. (ver arriba Esquema 1)

La segunda versión es otra diferente, formulada durante la Gestión Telerman, que sucedió a aquel mandato provisorio, una vez que el Jefe de gobierno Ibarra fuera destituido . En un primer momento Telerman continuó con el gabinete y las políticas de Ibarra mientras fue Vice Jefe en ejercicio, pero cuando asumió por sí la Jefatura de Gobierno reformuló las alianzas, su gabinete y las políticas, no con la perspectiva de concluir el mandato inconcluso, sino con la expresa intención de instalar una gestión propia que inaugura la posibilidad de otro mandato (15).

El nuevo Ministro formuló por si mismo otro Plan(16), sin ninguna participación de otros actores sociales y vecinales, tomando del anterior sólo el presupuesto que el área disponía, por haber sido aprobado al final de 2005 por la Legislatura, elaborado por la anterior gestión en base a otra concepción. Para el nuevo Ministro no había en su propio organismo antecedentes a tomar en cuenta, ni ninguna experiencia político social reconocible.

 

El plan del, ahora, Ministerio de Descentralización, constaba de seis líneas de trabajo(17):

 

1. Adecuación de los límites de los CGPs a las Comunas.

2. Infraestructura de los edificios donde irían a funcionar las comunas

3. Difusión y Capacitación: Una campaña de distribución de material gráfico, volantes y obleas(18), por grupos de “distribuidores” contratados para esos fines, equivalente a cualquier campaña publicitaria empresarial: mesa en la calle peatonal en esquinas del centro de la ciudad o del centro comercial de los barrios. Creación de una escuela de participación ciudadana, para capacitar a los vecinos.

4. Padrones: Preparación por la Justicia Electoral de los padrones para la elección

5. Cuadrillas: Aumento de personal en las cuadrillas de mantenimiento de los CGPs para que esos organismos experimentasen la gestión futura de sus competencias exclusivas.

6. Esquema participativo:

En cada comuna, una Mesa de Trabajo para la Transición, un cuadrunvirato (el director del CGP, un representante del Ministerio de Descentralización, uno del sindicato y uno de los vecinos (elegido en un Foro de organizaciones vecinales y ONGs) (19)

En el nivel ministerial, un “Gabinete”(20) presidido por el Ministro e integrado por el Secretario, el Jefe de Gabinete de Asesores, la Coordinadora del Consejo Consultivo del Ministerio, los 15 Delegados del Ministerio en cada comuna, 2 representantes de la asociación sindical, un representante de cada Ministerio del gobierno de la ciudad y por 9 vecinos “destacados” (cuyo destaque está a cargo del Ministro, que los elige).(21)

Estamos en presencia de otro modelo de política pública, es un típico enfoque que se conoce como top-down, caracterizada por responsabilizar a la desorganización de las organizaciones, al bajo desempeño y resistencia de los operadores, a la multiplicidad de actores y sectores. Por eso la solución que se adopta es la creación de un aparato, hombres de confianza, un cuerpo directivo capaz de conseguir conformidad en los niveles subordinados respecto de las decisiones yd la acción gubernamental (Aguilar Villanueva 2000)

El diseño no es participativo, responde al esquema de delegación de la representatividad, transferida por el gobernante electo a sus colaboradores, los que así hablan y actúan en su nombre.

La implementación no es participativa; basta revisar las únicas dos líneas de trabajo que ver directamente con las organizaciones sociales o con los vecinos en general no lo son en verdad:

 

a) en la de difusión/capacitación, ninguna de las actividades que se realizan son participativas, sino unidireccionales: “el ministerio distribuye los volantes a la población”, “la escuela del ministerio capacita a los vecinos en participación”

b) las de las Mesas de Trabajo en las Comunas, el cuadrunvirato, donde la cuestión de la participación local/vecinal se resuelve por un Foro de todas las organizaciones, que elige su representante a la mesa de cuatro.

En el año y medio que duró este programa, hubo una constante confusión tanto en los grupos vecinales como en los técnicos gubernamentales del nivel local (los CGPs) y no se consiguió casi ninguna preparación de los grupos sociales y de los grupos administrativo-técnicos del gobierno referidas al funcionamiento de las comunas. Si hubieran comenzado a funcionar a fines de 2007, como se anunciaba, poco se hubiera encontrado en la gestión de esas nuevas entidades que no fuera la reproducción de las prácticas pre-existentes, aquellas que la descentralización de propone solucionar.

Hubo todavía un proceso político electoral que, con su resultado, empuja cada vez más lejos la materialización de las comunas, siendo que si el proceso de su preparación ha sido en general descorazonante y en particular autodestructivo por malgastar la oportunidad que se estaba creando para transformarlo en un escenario participativo de formulación de una política pública, en el presente se enfrenta la circunstancia que el mecanismo operado sea más lento, se detenga o vuelva atrás cambiando la matriz que le dio origen.

En las elecciones para Jefe de Gobierno de julio de 1977 triunfo con el 60% de los votos el candidato(22) más explícito y contundente en definirse contrario a esa matriz originaria de las Comunas, enrolado en la propuesta del neoliberalismo más acérrimo que opone el concepto de “gestión”, entendida como modo de gerencial de forma empresarial al Estado, al concepto de “política”, explicada como el modo de gobernar sin eficacia y con corrupción.

El gobierno actual, que sería el que debiera confirmar las elecciones y poner las comunas a funcionar (aun el pésimo estado de preparación que se conseguido) objeta:

-en primer lugar la Ley de Comunas (de 2004/5) en una serie de puntos (son muchas, son caras, incomodan la gestión de políticas generales) y por eso, no está con la disposición de implantarlas, salvo que previo, dicha Ley sea reformada. Para eso cuenta con mayoría legislativa propia (28 legisladores sobre 60).

-en segundo lugar la Constitución de la Ciudad Autónoma (de 1996) en otra serie de temas, en particular que el gobierno comunal sea un cuerpo colegiado en vez de ser unipersonal y la determinación de competencias conjuntas de las comunas con el gobierno central. Para eso necesita 40 legisladores a favor y está buscando las alianzas que le habiliten convocar a la reforma constitucional.

En sustento de ambas objeciones concurre la hipotética pero muy probable adhesión de sus votantes, desentendidos de la cuestión ya si, con la excepción de los emergentes de la crisis nacional de 2001, siempre fue baja la demanda social de descentralización, hoy es muy evidente su fragmentación y su desinterés.

A once años de su creación normativa, las comunas no se han implementado y están entrando en un tiempo de enorme adversidad política. Es una historia de nunca acabar, cada tanto se aproxima pero cada tanto se aleja, cada tanto parece que termina y en ese punto vuelve a comenzar.

5. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

Es paradojal y hasta sorprendente, que al final de una y media década, atravesada por impactos transformadores como la Constituyente de la Ciudad y la gigantesca movilización asambleística de los ciudadanos en 2001, se encuentren- reconstruidas- las misma condiciones del escenario aséptico y descolorido que habilitaban el escenario

del Pacto de Olivos, donde todo comenzó: un marcado desinterés por parte de los partidos políticos que dominan cada coyuntura y una evidente desmotivación social por la cuestión de reorganizar el estado y enredarse, participativamente, en las políticas públicas.

Si en su momento la inducción de algunos mecanismos y propuestas contribuyeron, en la Ciudad de Buenos Aires, a romper la inercia funcional de un determinado statu quo en las relaciones estado y sociedad, creando instancias de asociación en la gestión de lo público, en este presente las tendencias en ambos campos, el estatal y el societal pujan por retornar a la inercia funcional que se intentó (y en parte se consiguió) reemplazar.

Esos procesos transformadores a los que nos referimos, o no son suficientemente extendidos aun disponiendo de método que le asegura reproducción, como es el caso de la PPGA inyectando movilidad y empujando hacia la transición participativa, o siendo extendidos agotan, por falta de método, su capacidad de reproducción, como es el caso de las asambleas barriales que presionaron al Estado por la ley de comunas hasta que perdieron la potencia inercial de la rebelión y comenzaron a desaparecer.

O el funcionamiento de las futuras comunas recoge lo que hoy constituye la experiencia de gestión urbana y agregan los nuevos actores sociales (sean los movimientos sociales emergentes o sean las redes socio gubernamentales de gestión socio urbana) y se constituyen como escenarios de democracia participativa o, simplemente, las comunas reproducirán el modelo actual de gestión en un Estado no reformado, reiterando escenarios de democracia representativa o delegativa, insuficientes para gestionar la crisis urbana derivada de la inequitativa globalización reurbanizadora.

Si las futuras comunas resultaran finalmente de un proceso fundacional cultural y político asentado en un Programa de Transición entroncado con las nuevas prácticas de los movimientos socio-urbanos, aumentaría la probabilidad de asistir a la emergencia de nuevas concepciones del desarrollo urbano.

Si hubo algo de preparación para las comunas en toda una década (1996-2005) se hubo realizado, lo fue en prácticas paralelas a la política formal, prácticas asentadas en la articulación múltiple de actores, planificación participativa de proyectos de gestión social-urbana, gestión asociada de políticas sectoriales.

La aparición de un Programa de Transición significaba la oportunidad de recoger todas esas experiencias y saberes acumulados para enriquecer la política pública, reorientándola y poner al Estado en la posición articuladora que se espera asuma. Estado experimental define Boaventura de Souza Santos a la conversión del Estado en novísimo movimiento social, para quien, aunque “...resulta cada vez más evidente que el Estado-articulador aun está por inventar” esa conversión está colocada en el centro de las próximas “luchas por esquemas institucionales alternativos”

“El Estado deberá convertirse en un terreno de experimentación institucional en el que coexistan y compitan por un tiempo distintas soluciones institucionales a modo de experiencias piloto sometidas al seguimiento permanente de los colectivos ciudadanos...”.(23)“No tiene sentido democratizar el Estado sino no se democratiza la esfera no estatal. Solo la convergencia entre estos dos procesos de democratización permite reconstruir el espacio público de la deliberación democrática” (24)

Las comunas descentralizadas en la ciudad de Buenos Aires siguen siendo un mandato constitucional incumplido desde 1996, período desaprovechado por el sistema político representativo como acto fundacional y resuelto sin participación social y con una evidente omisión de la hipótesis que esa nueva estructura administrativa tuviese que ver con el modelo de desarrollo urbano. Este aspecto hubiera sido salvado por el Programa Participativo de Transición elaborado en 2005, pero la voluntad política se desvió de sus objetivos eliminando las posibilidades de crear condiciones de intercambio y acción entre la lucha por la gestión urbana y la lucha por el diseño de la institucionalidad. Al no cuajar la conjunción entre el movimiento social y las corrientes democráticas en el estado el conflicto vuelve a fojas cero, agravado por la frustración social.

En perspectiva las posibilidades de reacción dentro del sistema democrático institucional, en el nivel de decisión ejecutiva o legislativa son bajas o casi nulas en corto y mediano plazo, dadas las condiciones de mayoría que hoy tiene en ambos niveles el partido de gobierno. Cambios profundos en el comportamiento electoral sólo podrían esperarse de un fracaso catastrófico e inmediato de la gestión del gobierno.

En perspectiva, no existen posibilidades de nuevas experiencias de políticas públicas con Planificación Participativa y Gestión Asociada en corto y medio plazo, porque no se dispone de voluntades políticas abiertas a prácticas de democracia participativa.

En perspectiva son improbables las posibilidades de movilización social en torno a objetivos de descentralización, por ejemplo por la aplicación lisa y llana de la ley, atento la fragmentación y desgaste a que estuvo sometida la participación en el periodo reciente. La tendencia vecinalista, dividida por la opción de agregación no autónoma a la acción gubernamental, ha perdido empuje, presencia y reducido el tamaño de su activismo, que fuera de relativo peso en el proceso elaborativo de la Ley Orgánica.

Hay sí posibilidades de movilización social ampliada en el caso que la gestión actual resolviera avanzar en la reforma o derogación de la Ley Orgánica de Comunas, porque esa normativa, aun con sus imperfecciones, concita adhesiones de los más variados sectores y la respuesta de gran parte del movimiento social, aun diferenciados ideológica y metodológicamente, se opondrá al retroceso que supone esa reforma de la ley.

En todo caso, parece evidente que sólo una causalidad externa, originada en otra política de otra jurisdicción, podría desacomodar este circuito de eterno retorno de la descentralización en la ciudad de Buenos Aires. Conviene recordar que fue una causa externa (reforma de la Constitución Nacional para permitir la reelección presidencial) aquella que la instaló en una agenda obligatoria.

El análisis de la experiencia de elaboración participativa del Programa de Transición, también participativo en la implementación programada, nos deja dos conclusiones finales.

Su implementación se frustró en este caso por alteraciones y sustituciones de las lógicas de decisión, que se originaron en el cambio de decisores políticos, a su vez habilitados por el sistema institucional. En otros casos pudiera ser por cambios originados en sistema de representación vía elecciones, o en sistema de delegación, vía reforma de gabinetes. Sabemos que se necesita de una voluntad política para habilitar escenarios de participación en las políticas públicas y también sabemos que otra voluntad política sustituta puede clausurarlos. El avatar del cambio de decisores políticos es una regla del sistema democrático.

Sin embargo, también con esta experiencia, se confirma que no es imposible, como por lo general se cree, instalar procesos participativos en escenarios formales de políticas públicas de gran escala, siempre que se cuente con actores sociales preparados en las lógicas de la planificación y decisión en condiciones de articular e intercambiar con los actores gubernamentales y si se utilizan metodologías específicas, creadas y experimentadas para procesos asociados en políticas publicas.

 

CITAS

1. Por influencia de la experiencia española recogida en la bibliografía y repetida por sus difusores, se llamaba entonces alcaldías a las proyectadas unidades territoriales descentralizadas. 
2. Ver los textos “Programa de descentralización compartida” y “Desconcentración delegada y descentralización compartida” en el dossiér Comunas y descentralización, Red GAO (1993-2001), dossier, Ba.As. 2001.
3. El Buenos Aires VIVA III propuso a la Constituyente de 1996 establecer “el Programa de Transición para la Descentralización…hasta la asunción de las primeras autoridades electas para las unidades territoriales descentralizadas…con la finalidad que dicha descentralización sea gradual, controlada y compartida”. El mismo “…implementará proyectos co-gestiona¬dos entre municipio y vecinos que, acotados a un territorio local/micro regional, configuren una acción de descentralización participativa. Estos proyectos, con participación de los niveles centrales, descentralizados, comunidad organizada y vecinos, se programarán en torno a los siguientes términos de referencia:  
a) significar una experiencia de co-gestión.  
b) ser un aprendizaje para los niveles descentralizados y la comunidad respecto a su propio papel¬ en la co-gestión.  
c) posibilitar la adaptación del nivel central a la descentralización
d) constituir un proceso de eficiencia.
e) incluir evaluaciones y tiempos definidos.
f) fortalecer el desarrollo local/regional.
g) sustentarse en criterios de descentralización selectiva.
h) ser un insumo para la política global de la ciudad autónoma  
i) constituir un apoyo a las políticas sociales en el territorio local.”
4. Realizado en noviembre de l998, asistieron a esa mesa legisladores y las organizaciones citadas. La propuesta era el seguimiento de los acuerdos allí tomados. Ver GAO Congreso del Oeste, informe final, Bs.As. febrero 1999
5. El Buenos Aires VIVA IV se realizó entre julio y noviembre de 2001. Era el contexto previo a la crisis de diciembre de 2001, en la cual Buenos Aires fue ocupada por la movilización popular conocida como el “cacerolazo” que, bajo la consigna “que se vayan todos” , obtuvo la renuncia del Presidente de la República, de la Rúa.
6. Un Buenos Aires VIVA es un espacio abierto, público y cooperativo de los actores (comunitarios, académicos y políticos) interesados, involucrados y comprometidos en la instalación y la gestión de un sistema descentralizado para el gobierno de la ciudad que concrete e instrumente la “democracia participativa” consagrada por su Constitución. La experiencia tiene su historia. En diciembre de 1995 Buenos Aires VIVA I “Frente a una instancia fundacional”, en junio de 1996 Buenos Aires VIVA II “Algo está sucediendo camino al Foro”, y de julio a octubre del mismo año Buenos Aires VIVA III “La Constituyente y la gente” ya con carácter itinerante, realizado en barrios periféricos de la ciudad. Luego el I Congreso de la región oeste de la Ciudad de Buenos Aires en 1998, se realiza de agosto a diciembre de 2001 Buenos Aires VIVA IV “Las Comunas, el Oeste y la gente”.
7. Ver Omar Alonso Urán (coordinador), “La ciudad en movimiento” IPC:Medellín, 2000 
8. El impulsor ha sido la Red Gao en sus primeras ediciones y las Redes PPGA en las últimas. Las redes PPGA, de Planificación Participativa y Gestión Asociada, nuclean personas, proyectos y organizaciones que toman esa metodología como modo de organización de sus decisiones y de sus prácticas. FLACSO integró los grupos promotores de todos los Buenos Aires Viva 
9. Carta Intención Secretaría de Participación Ciudadana de la Secretaría de Descentralización y FLACSO PPGA, 29-08-08
10. La ley de Comunas hizo algunos arreglos, en mi criterio incorrectos, a la norma constitucional: agregaron a los partidos políticos entre los miembros del CCC, argumentando que la Constitución dice que lo forman “…organizaciones vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización social…”, concepto este último que les daría cabida: los partidos no serían formas específicas de organización política, como se entiende, sino organizaciones sociales. Si la intención de los constituyentes hubiera sido esa, hubieran colocado a los partidos políticos en el artículo. Cuando se dice “redes” se está reconociendo un tipo novedoso de organización social más allá del asociativismo vecinal tradicional, y cuando dice “…otras formas de organización social…” hace que la enumeración no sea taxativa, que si hubiera o pudiesen surgir en el futuro nuevas formas, serían reconocidas por la el texto del artículo. Por ejemplo, las asambleas nacidas en 2001 son una nueva forma de organización social que el texto constitucional está consintiendo.  
11. Al Observatorio accederían por invitación del Secretario de Descentralización (procedimiento con el cual se había organizado el Grupo Promotor original): organizaciones sociales de toda la ciudad que respondieran al siguiente perfil:
a) disponer de alguna especialización temática y/o experiencia práctica en descentralización o en participación, preferentemente en descentralización participativa, 
b) que estén comprometidos con el Programa  
c) que tengan actitud para el trabajo cooperativo. 
12. Puede verse en Subsecretaría de Participación Ciudadana GCABA “Programa de Transición” Versión completa, mimeo: diciembre de 2005, páginas 7 a 17.  
13. La ley no era clara en ese punto: decía que la transición concluía el 31 de diciembre de 2006 y fijaba esa misma fecha para que se realizara la convocatoria a elecciones, con lo cual dejaba de nuevo en manos de la coyuntura política el inicio de las comunas, que habría de ser en una fecha indefinida y el plazo de la transición sería, sin dudas, mas largo. El agrupamiento Vecinos del Encuentro, que había colaborado con la Legislatura en la preparación participativa de la ley insistía en que las elecciones tenían que ser en el 2006, que en diciembre de ese año tenían que asumir las autoridades comunales, exigían ese breve plazo la implementación sin considerar tiempos para la preparación. De hecho ese año pasó, también el 2007, corre el 2008 y las comunas no están, no se hicieron las elecciones, la preparación se desvirtuó.
14. El juicio político lo realizó la Legislatura en base a acusaciones de responsabilidad respecto a la tragedia de Cromañón, un local de baile y espectáculos que, incendiado, produjo casi 197 muertes. 
15. El ejercicio directo del poder se presentó para Telerman como una posibilidad de proyectar su candidatura para un próximo mandato más que en concentrarse en completar la gestión de la que era parte. 
16. Preparado, con anterioridad por sus equipos partidarios, ver Boletín electrónico del Partido Socialista, Nº 1, marzo 2006. Nada más tradicional para preparar políticas “participativas”, que hacerlas en el gabinete cerrado del partido político.
17. Ver Página 12, 01-09-2006, pág. 15
18. Un millón de volantes, de los cuales 600.000 irían por correo con los sobre de boletas de impuestos y los otros 400.000 “en las 12.000 manzanas de la ciudad”, distribuidos por ochenta jóvenes contratados y capacitados por el Ministerio. Aun para ese modelo de marketing volantero, la participación de las organizaciones y los vecinos no fue tenida en cuenta. 
19. Inicialmente la propuesta de era de un triunvirato, después se agregó el sindicato.
20. Gabinete es un concepto ejecutivo: en los gabinetes están las personas de confianza de quien gobierna, los que responden a su forma de pensar, esa es condición para integrarlo. Si se pretende trabajar con quienes tienen otra forma de pensar no se organiza un Gabinete, tal vez un Grupo Promotor o de otro nombre, donde se acepta entenderse con un pluralismo mayor, con integrantes que no piensan exactamente como el convocante. Procesar opiniones distintas requiere otra predisposición, otro tipo de trabajo; como el político tradicional no está entrenado en eso y/o no lo comparte, prefiere simplificar constituyendo organismos controlados ex ante.
21. Un cuerpo de 41 miembros, 30 de los cuales funcionarios políticos del gobierno que se reuniría cada mes, estaba destinado a no funcionar. 
22. Es el empresario Mauricio Macri, que insiste en explicar que él llega desde fuera de la “política”, esto es, fuera de los partidos políticos, para limpiar y ordenar el Estado. 
23. Ver Boaventura de Souza Santos, Reinventar la democracia, reinventar el Estado, CLACSO:Bs.As. 2005, pág. 53
24. op cit, pág. 50

BIBLIOGRAFIA

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