4. De los proyectos a la estructura matricial. Un estudio de caso de las implicancias de las reformas..
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- Publicado el Miércoles, 29 Septiembre 2004 21:00
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De los proyectos a la estructura matricial. Un estudio de caso de las implicancias de las reformas organizacionales en las relaciones de poder, por Sergio Ilari
De los proyectos a la estructura matricial. Un estudio de caso de las implicancias de las reformas organizacionales en las relaciones de poder.
Sergio Raul Ilari
Introducción
Suele decirse que, ante un contexto de alto nivel de turbulencia, las organizaciones que perduran con modelos rígidos de estructuración deben reestructurarse para lograr mayor grado de flexibilidad, es decir, de capacidad para reorientar con rapidez sus actividades y utilizar los recursos de manera articulada. Pero, hasta qué punto los cambios estructurales responden a esta lógica de carácter técnico - racional? ¿Cómo intervienen las relaciones de poder existentes? ¿Cómo inciden las resistencias y bloqueos en el diseño y la implementación de las propuestas de cambio?
En este artículo se presenta, de manera sintética, el desarrollo histórico de las transformaciones estructurales que se produjeron en la Dirección de Vivienda del municipio de Zárate, Provincia de Buenos Aires, la cual se ha analizado atendiendo tanto a los aspectos técnico - organizacionales como a los de carácter político. El texto está organizado a partir de las etapas cronológicas por las que atravesó esta Dirección, desde su creación a fines de los 80, hasta su desestructuración, luego de ocho años de gestión. En el apartado final se presentan algunas reflexiones que se desprenden del caso, sobre la relación existente entre las variables poder y estructura.[2]
1. El modelo de departamentación por proyectos
La Dirección de Vivienda se creó a fines de los 80, al igual que en otros municipios bonaerenses, especialmente condicionada por la descentralización que se estaba generando desde las instancias de gobierno nacional y provincial. Su inicio se materializó con la aprobación de dos grandes proyectos de cerca de 300 familias cada uno. Ante esta situación se aumentó considerablemente la planta de personal de la dirección y se transformó su estructura.
A nivel estructural, en sus primeros años, la Dirección estaba conformada por un Director, un Coordinador General (única unidad directamente subordinada a la Dirección), una serie cambiante de Grupos de Trabajo Interdisciplinario (GTI), que constituían las Unidades de Gestión de cada uno de los Proyectos que se ejecutan y un Consejo Asesor (formado por los Coordinadores de todos los G.T.I.
Los programas a cargo de cada G.T.I. en esta etapaa eran: Viviendas evolutivas; Relocalización de barrios; Consolidación de barrios; Mejoramiento de viviendas; Lotes con servicios; Viviendas rurales.
En el caso del Programa de Relocalización de Barrios (el mayor implementado por este organismo), el G.T.I. inicialmente estaba conformado por un coordinador (responsable técnico del proyecto), dos arquitectos, un dibujante, dos trabajadores sociales, un promotor de empleo y un asistente administrativo. Al momento de la ejecución de la construcción, se incorporó el cargo de Director y el de Conductor de Obra, pero con el avance de la construcción, el equipo se redujo.[3]
De acuerdo con el tipo de departamentalización por proyectos que predominaba en este organismo, terminada una de las grandes obras de construcción, el G.T.I. que la gestionaba debía dejar de existir. Es de destacar que la estructuración por proyectos es uno de los tipos de departamentalización de alto nivel de flexibilidad, lo que posibilita la realización de cambios rápidos sin necesidad de perjudicar el funcionamiento de toda la organización. En este caso, la creación o separación de un G.T.I. no incidía directamente en el funcionamiento del resto de los GTI existentes.
Existían además, mecanismos de decisión descentralizados, tal como la administración compartida de los fondos de cada programa entre la Dirección y la organización de base. En base a este criterio aparecieron los Comité de Compras y Contrataciones integrados en partes iguales por miembros del G.T.I. y de la organización de base. También se preveía que puedan participar en estos comités, todos los delegados de grupo de trabajo de cada proyecto, como cualquier otro interesado en el tema, aunque el voto quedaba sólo para el representante de la Asociación y el del G.T.I.
Una de las deficiencias detectadas en esta etapa fue que, aunque se observaba un trabajo importante en la coordinación general, existía un bajo grado de intercambio de información y de recursos humanos, entre las distintas instancias de la organización. Esto llevaba a que más que una unidad de gestión, esta Dirección parecía un conjunto de programas, administrados con relativa autonomía[4]. Concretamente al ser asignado cada uno de los empleados a un autónomo G.T.I. se producía cierto derroche de recursos, dado el bajo nivel de intercambiabilidad del personal existente entre los G.T.I. Podría ocurrir que en determinado momento un G.T.I. se encuentre sobrecargado de trabajo y sin personal suficiente, mientras que en otro, por no haber recibido las partidas del gobierno provincial, el personal se encuentra totalmente ocioso. Por otra parte se observaba, en aquel momento, que el organismo había asumido asuntos correspondientes a otras agencias municipales (vg. Asistencia Social). Esto sobrecargaba las tareas de la Dirección, lo que provocaba una saturación y un inadecuado aprovechamiento de los recursos debido a la superposición de responsabilidades.[5]
Sin embargo existía un alto nivel de concertación en lo que hace a la relación directa con el Ejecutivo local, con organizaciones sociales, con el gobierno provincial y con otros municipios. En relación a estos últimos, es de destacar que la Unidad coorganizó varios encuentros regionales entre especialistas y funcionarios del sector de vivienda de municipios argentinos.
2. La transición hacia un nuevo modelo estructural
A cuatro años de su creación, sus autoridades decidieron reformar la estructura formal de la Unidad de Gestión y para materializar dicha transformación se realizaron talleres internos de diagnóstico y formulación de propuestas en donde participaron la totalidad de sus miembros, con el asesoramiento de una O.N.G. En este momento, los directivos de la organización consideraban que se iniciaba una nueva etapa en la gestión, donde se proyectaba constituir "un organismo autárquico descentralizado de vivienda y desarrollo comunitario"[6].
Es de destacar que la propuesta de generar un organismo con alto nivel de autonomía (materializada generalmente en la figura del "instituto") para la gestión de la política de "tierras y vivienda", fué considerada en varias oportunidades en los encuentros que el gobierno provincial organizó, junto a los directivos de áreas de vivienda de los gobiernos municipales.
En este caso, el proyecto original planteaba una modificación de la estructura formal de la organización. De un tipo de departamentalización por proyectos se consideró conveniente pasar a constituir una estructura matricial. Esta modalidad de estructuración también es de carácter flexible, pero al reducir el grado de autonomía de las unidades descentralizadas (en este caso los G.T.I.), aumenta aún más, el nivel de flexibilidad estructural. Es característica de este tipo de departamentalización el que conviven por un lado unidades organizadas por proyectos (lo que implica flexibilidad al crear o eliminar cuantas unidades sean necesarias), pero por otro lado unidades permanentes o rígidas.[7]
El organigrama proyectado de la nueva Dirección de Vivienda era el siguiente:
Programas:
1. Viviendas evolutivas
2. Relocalización de barrios
3. Consolidación de barrios
4. Mejoramiento de viviendas
5. Lotes con servicios
6. Viviendas rurales
Con este nuevo modelo de estructura, cada programa dejaba de tener asignado personal propio, con lo cual, por ejemplo, un asistente social podía trabajar en distintos programas a la vez. El personal pasaba a depender del área que le corresponde (salvo los directivos de cada proyecto) y cada una de estas áreas pasaba a ser dirigida por un coordinador. Es de destacar que este nuevo modelo organizacional tendía a superar algunas de las limitaciones señaladas en la etapa anterior, tal como que los proyectos (G.T.I.) funcionaban con demasiada autonomía (sin intercambiar sus recursos, aunque sean ociosos en algún momento).
3 La proyección hacia una nueva Secretaría
El modelo de matríz de la Dirección no llegó a implementarse. En las elecciones de 1991 vuelve a ganar el partido gobernante, por lo que se consigue la reelección del Intendente. Entre las principales referencias que se plantearon como base de la campaña fueron los resultados alcanzados con la política de vivienda. El éxito logrado en estas elecciones de 1991, y el papel central que asumió la política de vivienda, fué la base en la que se asentó una nueva propuesta de proyectar el espacio de poder controlado por los directivos de esta Unidad de Gestión, a otras áreas del gobierno local. Esto implicaba, en otros términos, que el Director de la Unidad pase a estar a cargo de una Secretaría y que esté a su cargo tanto la Dirección de Vivienda como también otras unidades de gobierno.
Ante esta posibilidad, en poco tiempo se transformó el proyecto anterior, limitado a una Dirección, en uno referido a una nueva Secretaría. En éste nuevo proyecto, las áreas continuaban existiendo tal como estaban formuladas, pero ya no existirían programas cambiantes (a nivel vertical), sino direcciones. Los funcionarios de Vivienda demandan la inclusión bajo esta nueva Secretaría, de las Direcciones de Cultura, Turismo, Promoción Económica y de Medio Ambiente, organismos que ya existían en aquel momento, aunque bajo dependencia de otras Secretarías.
El organigrama proyectado de la nueva Secretaría era el siguiente:
Esta propuesta no contó con una buena recepción de la mayor parte de los funcionarios del gobierno local, dado que la propuesta consolidaba el nivel de acumulación de espacios de poder de los directivos de Vivienda en el gobierno local. Tal como es habitual en las organizaciones (públicas o privadas), al predominar en aquel momento una concepción "suma cero" del poder, donde ampliar los espacios de poder controlados por un actor implica necesariamente que otro deba reducirlos, con estrategias pasivas se obstaculizó el avance que intentaba realizar uno de los actores intervinientes.
Al no existir apoyos políticos suficientes como para aprobarse totalmente la conformación de la Secretaría, en marzo de 1992 se le ofrece a los funcionarios de Vivienda reducir el alcance de la propuesta de la Secretaría y crear una Subsecretaría dependiente de la Secretaría de Bienestar Social. En la propuesta no se incluia tampoco la estructura de matriz, dado que no había lugar para la creación de áreas. ¿Cómo incidió esta cuestión dentro de la propia unidad de vivienda? Sin descartar otros posibles factores intervinientes, la decisión de aceptar o no esta propuesta fue uno de los elementos básicos que desencadenaron un conflicto importante entre los funcionarios de la unidad de vivienda, conflicto que condicionó el futuro funcionamiento de la unidad hasta su desaparición.
Dos alternativas principales aparecían al momento de la toma de decisiones:
a) aceptar la propuesta (rediseñada) de la Subsecretaría, sabiendo el escaso margen de acción con que contarían.
b) continuar el trabajo desde la Dirección de Vivienda y seguir promoviendo la propuesta inicial de la Secretaría, con el modelo de matríz.
Finalmente el Director acepta la primer alternativa, aunque con la oposición de varios de los directivos de segunda línea de la Dirección, quienes planteaban que la propuesta de la Subsecretaría no llegaba a respetar los lineamientos básicos del proyecto co-elaborado de la matriz. En términos de poder, cabe aclarar que la primer alternativa no representaba para los funcionarios de segunda línea una mejora formal de sus cargos, dado que los nuevos a ocupar sólo tendrían validez informal dentro de la Subsecretaría, ya que no habían sido aprobados legalmente (vg. el cargo de Coordinador General de la Subsecretaría o los Cordinadores de Areas). Producto de esta falta de acuerdo entre los miembros de la Unidad fue la fractura de lo que había sido el equipo de trabajo de la Dirección de Vivienda, grupo humano que alcanzó un nivel importante de homogeneidad y productividad en las etapas anteriores.
4. La Dirección de Vivienda en el marco de la nueva Subsecretaría
A partir de estas transformaciones estructurales, la Dirección de Vivienda pasó a depender formalmente de la nueva "Subsecretaría de Promoción Económica, Hábitat y Desarrollo Comunitario"; que a su vez dependía de la Secretaría de Bienestar Social, una de las cuatro Secretarías existentes en el gobierno local.
El organigrama aprobado formalmente de la nueva Subsecretaría era el siguiente:
Tal como se dijo anteriormente se creó la Subsecretaría con sus cuatro Direcciones, ya existentes con anterioridad bajo la órbita de otros organismos de gobierno, pero no se dispuso la efectivización del modelo de matriz; es decir, no se crearon los cargos proyectados de Coordinador General de la Subsecretaría, Coordinador del Area Social, del Area Técnica, del Area Legal y Administrativa.
Es de destacar que las Direcciones de Cultura, Medio Ambiente y Turismo, aunque pasaron a depender de la Subsecretaría, continuaron a cargo de los directivos anteriores, hecho seguramente también incidió en la reducida capacidad de dirección y control que desde la Subsecretaría se efectivizó respecto de estos organismos.
A partir de esta nueva situación, los funcionarios de la nueva Subsecretaría deciden, sin intervención de las instancias superiores de gobierno (Secretaría de Bienestar Social e Intendente), autoorganizarse informalmente, utilizando el modelo de matriz.
Los G.T.I. se disuelven y se crean cinco Areas. Con la creación de estas Areas se obtuvo un aumento del grado de flexibilidad estructural, ya que como se vió anteriormente, el personal de cada área no se encuentra asignado a una obra determinada. Salvo en un caso, donde dada su magnitud, continuó existiendo personal totalmente dedicado a este programa. En general los propios miembros de la Unidad reconocían que esta situación de irregularidad a nivel formal y de falta de certeza en las funciones y atribuciones de los Coordinadores de Areas no reconocidas, no era positiva para el funcionamiento del organismo.
Si se compara este modelo con el proyecto de la nueva Secretaría, cabe visualizar algunas diferencias claras. Una de ellas es que aunque era voluntad del Subsecretario no se llegó a constituir, ni en la práctica informal, el cargo de Coordinador General de la Subsecretaría. En esto influyó el conflicto que se había generado, y el hecho de que dicho cargo formalmente a nivel municipal no existía. También puede observarse que existía un área no prevista en el proyecto original: el de Comedores Escolares. Sucedió que la Dirección de Vivienda estaba gestionando por intermedio de algunos de sus trabajadores sociales, comedores escolares en dos de los barrios autoconstruidos. En su momento de mayor trabajo se llegó a administrar ocho comedores escolares. La idea que en un primer momento tuvieron los directivos fue la de crear una dirección especial para la gestión de estas actividades, pero como no se obtuvo la autorización para crear una nueva Dirección se le dio la forma de Area organizativa. Unos meses más tarde, la denominada área comedores escolares se deshizo, al transferirse esta función fuera de la Subsecretaría, pero dentro de la Secretaría de Bienestar Social. Por tal razón se traslada allí algunos trabajadores sociales que originariamente dependían de Vivienda.
5. La transferencia de las áreas
El modelo elegido tampoco llegó a permanecer mucho tiempo. Al año siguiente, el Subsecretario dispuso que las áreas que hasta ese entonces dependían de la Subsecretaría, pasaban a depender directamente de la Dirección de Vivienda. En realidad lo que se estaba haciendo con dicha reestructuración formal era reconocer algo que en los hechos ya se producía. La mayor parte de las actividades de las áreas se referían a cuestiones ligadas a la Dirección de Vivienda y en sólo muy pocos casos las áreas llegaron a colaborar con las Direcciones restantes. Entre ellos puede citarse a las actividades de cooperación con la Dirección de Medio Ambiente para el saneamiento de dos de los barrios y con la Dirección de Cultura en la planificación de una Escuela de Animación Socio-cultural. Pero no existió en ningún momento un funcionamiento interistitucional coordinado.
De esta manera el organigrama vuelve a modificarse para quedar definitivamente de la siguiente forma:
Esta última reestructuración termina con una situación de dualidad de mando que se había generado, en momentos en que las relaciones internas de la subsecretarías no eran totalmente adecuadas. En particular se observaba la dualidad en el caso de que los Coordinadores de las Areas, quienes recibían órdenes de trabajo tanto desde la Subsecretaría, como desde la Dirección de Vivienda. Ante la delegación que produjo la Subsecretaría, la Dirección de Vivienda vuelve a controlar directamente a las Areas. Esto lógicamente le da mayor autonomía en su funcionamiento y recursos de poder.
A su vez, dentro de la Dirección de Vivienda en este período se produjo un fenómeno de recentralización de las actividades, en lo que hace a las compras de materiales y contrataciones de mano de obra. Tal como se señaló anteriormente, en el primer momento el Director de Obra de cada G.T.I. formaba junto con un representante de la organización de base el Comité de Compras. Posteriormente, al crearse las Areas, esta función no queda en manos del Director de cada obra, sino que pasa a ser desempeñada por el Coordinador General de la Dirección. Esto implica que la cogestión de las compras y contrataciones y los pagos realizados se efectúen desde un sólo lugar y por intermedio de un responsable general, hecho que, a nivel técnico, mejoró el control de los recursos.
6. La desestructuración
Esta etapa se desarrolla desde la realización de nuevas elecciones municipales, hasta la entrega del mandato, dado que el partido político oficial no logró permanecer en el gobierno. En este período se observa una situación de derrumbre institucional, dado que se preveía que con el cambio de gestión política, este organismo iba a ser especialmente modificado. En esta percepción sin duda intervenía el hecho de que la gestión de la política de vivienda había sido claramente presentada por el gobierno como uno de sus "caballitos de batalla".
El nuevo gobierno inmediatamente decidió la desestructuración de esta Dirección, siendo trasladado gran parte del personal al edificio central, para continuar sus actividades sin un organismo específico que los nuclee, desde la Secretaría de Obras Públicas.
7. Algunas reflexiones del caso
Desde una perspectiva centrada en el estudio de las relaciones de poder cabe afirmar que toda reforma de la estructura organizacional, fundamentalmente se origina por dos intereses básicos no excluyentes entre sí: el interés por mejorar la gestión de la organización y el interés por ampliar o la necesidad de reducir, el espacio de incertidumbre controlado por uno o varios de los actores (internos o externos) intervinientes.
En este caso, las variaciones estructurales realizadas muestran por una parte, un organismo dinámico, poco burocrático y claramente interesado en mejorar su modo de articulación interna y de aprovechar como insumo de transformaciones el aprendizaje organizacional de sus miembros, tanto técnicos, administrativos y funcionarios. Pero por otra parte puede observarse que los cambios estructurales se realizan en un marco de relaciones de poder que limita y condiciona el alcance de los cambios propuestos, según los recursos de poder que disponen los actores implicados. Esta limitación se observa por ejemplo al surgir la posibilidad de crear una nueva Secretaría, como "premio" a los logros obtenidos, y a su vez, al momento de acotar el proyecto original de la Secretaría, hasta el grado de no llegar a incidir fuertemente en el "tablero" conformado por las relaciones de poder existentes en el gobierno local.
Es más, la creación de la Subsecretaría impactó en el propio grupo promotor del cambio, ocasionando su fractura, hecho que provocó además, problemas de interrelación posterior entre la Subsecretaría y la Dirección de Vivienda. Además, se debió limitar considerablemente el alcance del proyecto original. No se aprueba la Secretaría; ni se aprueba la matríz; ni se aceptan todas las Direcciones proyectadas; ni se reemplazan los directivos de cada Dirección. Por estas razones, cabe inferir que el avance estratégico que logran los directivos de Vivienda, aunque llegaron a obtener la Subsecretaría, en términos de poder, es muy relativo.
Un proyecto de transformación estructural implica "modificar el tablero" de relaciones de fuerzas constituidas. Implica transformar la forma en que se materializan las relaciones, equilibradas o desequilibradas, de poder. Por esta razón es de esperar que los actores no reduzcan fácilmente sus respectivos espacios de control, sino que implementen estrategias de bloqueos, resistencias y/o neutralización de los cambios propuestos. Este análisis de fuerzas constituiría uno de los primeros pasos que se deben hacer, al momento de planificar un proceode cambio[8]. Tal como plantean Crozier y Friedberg, el comportamiento de los actores en un marco de relaciones de poder, "siempre presenta dos aspectos: uno ofensivo, que es aprovechar las oportunidades con miras a mejorar su situación, y otro defensivo, que consiste en mantener y ampliar su margen de libertad y por ende su capacidad de actuar"[9]. Al respecto, Roberto Serra y Eduardo Kastika son contundentes al analizar los procesos de cambio en el campo empresario, "las ideas se van desechando por el sólo hecho de ser de otra área"[10]. Estas múltiples resistencias al cambio explican la razón por la cual "las organizaciones son conservadoras por naturaleza"[11].
En el caso también se observa que los cambios que se producen en las relaciones de fuerzas, fruto del control de mayores o menores recursos por parte de alguno de los actores, son el motor de algunas de las transformaciones emprendidas. Al respecto consideramos que los cambios en las relaciones de fuerzas podrían llevar modificar estructuras, a la fusión de unidades, el agrupamiento de nuevas áreas o la eliminación de organismos. Sin embargo, también puede ocurrir que el cambio en las relaciones de fuerza sólo se materialice con un aumento de los espacios de control del actor favorecido (áreas anteriormente controladas por otros actores ahora en desventaja), sin llegar a expresar la estructura formal este cambio.
El proyecto inicial de la nueva Secretaría se fundaba, en términos de poder, en la importancia que había tenido éste equipo en la victoria que logró el partido político en las elecciones generales. Pero la unidad de gestión estudiada, aunque con un alto grado de autonomía y de vinculación directa con el Ejecutivo local, carecía de concertaciones importantes con otras áreas del gobierno y finalmente, hasta de unidad entre sus propios miembros. Esto hizo que no llegue a disponer de los recursos de poder suficientes como para transformar de una manera substancial el cuadro de poder vigente.
La decisión final, de eliminación de la Dirección, constituye también una muestra de los diferentes carriles por los que generalmente transitan las variables técnicas y las de carácter político. Aunque a nivel técnico parecería necesario en éste municipio la existencia de una Unidad (departamento/dirección u oficina) diferenciada, dada la magnitud de sus productos, para la gestión del área de tierras y vivienda, ella se desestructura atendiendo a una lógica de carácter político. Desde la perspectiva del nuevo gobierno, no caben dudas que era poco conveniente dejar dentro del gobierno local un espacio socialmente reconocido como "de la gestión política anterior". Fuera de la complejidad que adquiere la decisión de desestructurar proyectos, unidades u organizaciones, la experiencia muestra que las distintas unidades de gobierno adquieren en una gestión, perfiles ideológicos y técnicos que la distinguen, los cuales claramente condicionan la sustentabilidad hasta de los propios organismos.
[1] Profesor Investigador Regular de la Universidad Nacional de Quilmes y Profesor Adjunto Regular de la Universidad Nacional de Luján.
[2] Una versión anterior de este trabajo se publicó en los Cuadernos de la Fundación del Sur. www.fundasur.org.ar
[3] El programa de relocalización del barrio La Carbonilla lo analizamos en “Construcción de Viviendas y de Organización Social. Evaluación de los resultados de un programa de hábitat popular, UNLU, Luján, 2003.
[6] Revista Construyendo..., pág. 50
[7] Fuera del ámbito municipal, cabe recordar que el modelo es utilizado por varios de las Universidades Nacionales creadas en los 90 en Argentina.
8. Bibligrafía
CROZIER, M. - FRIEDBERG, E., El actor y el sistema, Alianza Editorial, 1990.
GUIGO, D., Poderes en la administración municipal, Centro Editor de América latina, Bs. As., 1991.
HALL, R., Organizaciones, estructuras, procesos y resultados, Preentice - Hall, México, 1996
ILARI, S., "Las relaciones de poder en las organizaciones" en Cuadernos de Ciencias Sociales, n. 5, Universidad Nacional de Luján, Luján, 1997.
MARISTANY, J., La acción para el cambio. Los elementos básicos para concretarlo. Ed Granica, Bs. As., 1998
MUNICIPALIDAD DE ZARATE, DIRECCION DE VIVIENDA, Construyendo un Nuevo Zárate, Zárate, octubre de 1991.
PIREZ, P. - GAMALLO, G., Gestión municipal de servicios: residuos sólidos y vivienda social en Zárate, Doc. de Trabajo N.2, Centro. Estudios Sociales y Ambientales, Bs. As., 1992.
SERRA, R. y KASTIKA, E., Re-estructurando empresas. Las nuevas estructuras de redes para diseñar las organizaciones del próximo siglo, Macchi, Bs. As., 1995.