2. Globalización y nuevas modalidades de desarrollo regional y local

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Categoría: Número 6 / Octubre

Publicado el Martes, 01 Junio 2004 21:00

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Un marco referencial para la discusión

Colantuono, María Rosa
Saint-Lary, Beatriz
Pérez, Gabriela
Vives, Graciela

Las reflexiones que se vuelcan en este documento están directamente relacionadas con el proyecto de investigación que los autores llevan adelante a partir de este año y se titula "Dinámica socioeconómica y territorial de la provincia del Neuquén: evaluación crítica del proceso de transformación en ciudades petroleras". Este proyecto continúa la línea de trabajo que viene desarrollando el equipo desde 1987, orientado a la comprensión de los procesos socioeconómicos formadores del espacio neuquino. Hasta ahora habíamos privilegiado la escala provincial cuyos resultados se publicaron en el Boletín Geográfico número 17 de nuestra Universidad y en el libro: "Neuquén, una geografía abierta", Editorial Grupo Hache, Buenos Aires, junio de 1995.
Teniendo en cuenta los nuevos condicionantes del desarrollo regional neuquino a partir de los años 90, se hace necesario profundizar en la problemática del "Neuquén energético", que habíamos definido en la etapa anterior de nuestra investigación y que abarcó el período 1960-1990.
Es el Neuquén energético el área receptora del impacto producido por el proceso de reforma del Estado como así también es la que sufre la evolución propia de los territorios que basan su desarrollo en la explotación de recursos no renovables. Tal situación nos exige centrarnos en la escala local como nivel de análisis sin que esto signifique abandonar la escala provincial.
En síntesis, como lo indica el título del proyecto se intentará realizar una evaluación crítica del proceso de transformación de ciudades petroleras que responden a momentos distintos y a estrategias de desarrollo diferentes. En consecuencia su problemática actual también difiere: Cutral Co y Plaza Huincul se encuentran en un período de declinación y Rincón de los Sauces en uno de expansión acelerada. Como se mencionó anteriormente la escala provincial como nivel de análisis no es ni puede ser abandonada para una comprensión integral de la nueva etapa que atraviesa el Neuquén energético.

A continuación presentamos suscitamente una caracterización del desarrollo regional de la provincia del Neuquén, con la pretensión de que se identifiquen características, cambios y conflictos que se producen a partir de 1990. Finalmente nos centramos en reflexiones teórico-metodológicas que enmarcarán el abordaje en esta nueva etapa de la investigación.

El contexto regional

El nacimiento institucional de la provincia del Neuquén coincide a comienzos de los años sesenta con la etapa desarrollista del gobierno nacional, que atribuyó un rol de liderazgo al sector industrial y propició la consolidación del sector energético con miras al autoabastecimiento. La explotación de los recursos hidrocarburíferos se desarrolló, de tal manera, fuertemente ligada al Estado y a la presencia de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) como agente que rige todas las etapas del proceso de producción y que participa de las tramas políticas, sociales y económicas que construyen el territorio.
El marco natural para este proceso viene dado por los yacimientos de hidrocarburos que siembran el subsuelo provincial -parte de la Cuenca Neuquina-, que concentra el 31 % de las reservas de petróleo y el 57 % de las de gas del país. La explotación que comenzó en la zona central de la provincia con el establecimiento de la Administración de YPF en Plaza Huincul, se expandió hacia el norte con el descubrimiento de nuevos yacimientos en proximidades de Añelo y Rincón de los Sauces, hacia el límite con la provincia de Mendoza. La actividad es en buena parte responsable entonces de la organización espacial de la faja oriental de la provincia, que constituye el "Neuquén energético", pautado por la explotación de los recursos escondidos en el adusto paisaje de la meseta patagónica. Y que se contrapone al "Neuquén ganadero" que ocupa la faja occidental andina, cuyos ritmos son marcados por la actividad de tipo extensivo que comparten tanto los crianceros de subsistencia del noroeste como los más prósperos productores pecuarios del centro y sur.
La construcción del territorio refleja también la continuidad del proyecto político que se siguió en la provincia durante treinta años (1960-1990), el cual definió un modelo de desarrollo que muestra como principales características:
- la inversión de la renta energética en gasto social e infraestructura (salud, educación, vivienda, comunicaciones).
- una economía escasamente diversificada sin base industrial.
- el empleo de carácter público como alternativa ocupacional.
- la presencia de empresas estatales como instrumento de ejecución de políticas económicas.
- la construcción de un perfil de identidad provincial focalizado en la reivindicación de la propiedad de los recursos y su industrialización en origen.

La reestructuración del Estado encarada por la actual administración nacional desde comienzos de la década de 1990 se expresa en profundas transformaciones que sacuden la estructura socioeconómica del país. El aparato estatal propiamente dicho ha sido sometido a un plan de privatizaciones ejecutado mediante la venta de la mayoría de las empresas públicas nacionales vinculadas a la producción y a los servicios. De esta manera pasaron a integrar el sector privado los transportes ferroviarios, aéreos, marítimos y parte de la estructura caminera y de telecomunicaciones. Las concesiones otorgadas en el rubro energético significan el inicio de una nueva etapa en el sector ya que alcanzaron al petróleo, el gas, las petroquímicas y las centrales hidroeléctricas. La antigua estructura estatal fue sometida a medidas de modernización y racionalización y sólo una parte reducida del personal continuó trabajando en las nuevas empresas. La transformación de YPF en una sociedad anónima provocó, por caso, la expulsión del mercado laboral del 90 % de sus 57.000 empleados a la vez que superaba sus anteriores registros de producción y rendimiento económico. Los afectados pasaron, en parte, a integrar una masa de desempleados que ha contribuido a generar las tasas de desocupación más altas de la historia argentina moderna (18.4 % de la PEA en mayo de 1995 - EPH, INDEC-) que se ha venido incrementando casi sin interrupción desde comienzos del proceso de ajuste. Otros afectados han sido absorbidos por las diferentes empresas que se han incorporado a la actividad, aunque en condiciones de empleo cualitativamente muy distintas a las anteriores.

Dentro de este nuevo contexto, la reestructuración en la provincia de Neuquén da cuenta de una ruptura histórica en el modelo de desarrollo seguido hasta el momento. Surgen alteraciones de importancia en las determinaciones estructurales que definen cambios en:

Los agentes económicos

En el marco de la desregulación de la actividad y del mercado petrolero, las facultades regulatorias del Estado Nacional en cuanto a precios y destino de la producción han desaparecido; los contratos se han convertido en concesiones a empresas privadas - de capital nacional, extranjero y transnacionales - con derecho a la libre disponibilidad del crudo. En consecuencia, se ha producido un cambio profundo en las facultades y poder de decisión sobre la apropiación y manejo de los recursos de los agentes económicos que explotan los hidrocarburos en la cuenca neuquina, además de haber proliferado las empresas que participan en distintos eslabones del circuito petrolero.
Localmente, esto produjo efectos particularmente importantes: hubo una notable reducción de personal previa al traspaso de las empresas, que afectó fundamentalmente a los centros petroleros tradicionales de Plaza Huincul y Cutral Co. Además, como consecuencia del redimensionamiento de YPF con fines eficientistas y dejando de lado la función social que cumplió a lo largo de su historia, la empresa se desprendió de dependencias y actividades que no hacen directamente a la producción de petróleo, pero que habían incidido en la vida social y económica y, por ende, en el desarrollo de las localidades petroleras: proveedurías, talleres, servicios, centros sanitarios, educativos y recreativos, etc. Las empresas privadas concesionarias de las áreas petroleras han puesto todos sus esfuerzos en la explotación, impulsadas por la necesidad de asegurar el retorno de las inversiones. Esto ha llevado a un notable incremento de la producción, con el consiguiente aumento de las regalías que percibe la provincia. Muchas de las actividades que hacía YPF ahora las hacen las empresas privadas de servicios, pero con poco o ningún empleo de mano de obra local. Se han acentuado las radicaciones de tipo "enclave", con mucha rotación de mano de obra, sin arraigo de población y con escasas posibilidades de redistribuir ingresos en la zona.
A esto se suma que el perfil energético del país se está definiendo como exclusivo productor de materias primas sin transformar. Tanto en petróleo como en gas los esfuerzos están concentrados en la exportación y no en la industrialización, lo que aleja las posibilidades de generar valor agregado y empleos productivos en el lugar de extracción.

Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.A. ha cambiado fundamentalmente su perfil desde la privatización. Sigue siendo la más importante de las empresas del sector, tanto a nivel nacional como en la provincia del Neuquén. Pero desde que la actividad está totalmente desregulada se ha insertado en el marco de las condiciones que permiten lograr rentabilidad en el negocio petrolero, en una dinámica competitiva a nivel internacional.

Los reclamos que se hacen a YPF desde las localidades de Plaza Huincul y Cutral Co y desde el gobierno provincial, en el sentido de inversiones extras que generen más puestos de trabajo en el área, chocan con esta racionalidad empresaria de búsqueda de rentabilidad. Queda muy claro entonces que hay una enorme distancia entre la YPF actual y la que gestó el desarrollo de la actividad desde la década de 1920.
El mercado laboral
El deterioro de las condiciones sociales y materiales de la población es consecuencia de la actual transformación de las relaciones entre capital y trabajo. El accionar estatal en el mercado ocupacional persigue la flexibilización en un marco mundial retractivo. La precarización del empleo se refleja en el aumento de la jornada laboral, la caída del salario real, la sustitución de puestos de trabajo bien remunerados por otros de carácter temporario o el incremento de las tasas de subocupación.
De un mercado laboral provincial que podría ser caracterizado como "equilibrado" en el período 1960-1990, se pasa a un mercado laboral muy frágil y con una elevada tasa de desocupación. Así, en el "aglomerado Neuquén" ésta trepa del 6,5 % en 1991 al 16,5 % en 1995 - EPH, INDEC -.
Entre las estrategias locales de los centros deprimidos para superar la situación de desempleo generada por la privatización de YPF y por el corrimiento de la frontera petrolera hacia el norte de la provincia, cabe mencionar la constitución de entidades intermedias como la Cámara Empresarial, Industrial, Petroleros y Afines de Cutral Co y Plaza Huincul (CEIPA) que agrupa a empresas integradas por personal retirado de YPF orientadas fundamentalmente a la prestación de servicios en la actividad petrolera, que se encuentran en actividad desde 1992. Se trata de empresas de envergadura muy dispar; pero aún aquéllas con mayor infraestructura y mano de obra técnica especializada tropiezan con serios inconvenientes para insertarse en un mundo empresario que no dominan o para el cual no están preparadas. Por otra parte, las compañías que explotan los hidrocarburos contratan para los distintos servicios a empresas especializadas de nivel internacional, con alta tecnología y mano de obra reducida de alta calificación con las cuales resulta muy difícil competir. Este pasaje de la condición de asalariados a la de empresarios no fue precedida por una adecuada capacitación que los dotara de las herramientas básicas de gestión y control y permitiéndoles lograr una administración empresaria eficiente.
En estos centros, las tradicionales reivindicaciones regionales vinculadas con la propiedad de los recursos y su transformación en origen dan paso a un reclamo general de alternativas laborales y productivas de escala reducida, como así también de búsqueda de apoyo técnico, crediticio y de implementación de políticas ocupacionales paliativas, que reconstruyan los niveles laborales de los antiguos trabajadores del petróleo. Proyectos de gran escala -planta de fertilizantes, participación de capitales internacionales- han sido postergados por las dificultades políticas para pautar su realización.

El protagonismo de las sociedades locales

Las tensiones sociales movilizan a los grupos humanos en búsqueda de soluciones mediante formas de participación más o menos formales. Dos veces la sociedad de Cutral Co - Plaza Huincul se volcó a las calles y logró la paralización total del asentamiento y su aislamiento mediante el corte de todas las vías de circulación, cuando la mitad de la población -20.000 vecinos- impidió el tránsito de personas y vehículos y la distribución de combustibles. En mayo de 1996 se exigió del poder ejecutivo provincial solución laboral para un número de desocupados calculado en 5.000 personas que significa un índice de desempleo de aproximadamente el 20 %. En abril de 1997 se reclamó por promesas consideradas incumplidas, en un levantamiento espontáneo y apolítico que es la mayor movilización popular que registra la historia reciente de Neuquén. Como actores sociales se constituyeron dos nuevas fuerzas autodefinidas como:
- "piqueteros", que protagonizaron el primer levantamiento y que luego adoptaron una actitud de "diálogo" frente a la estructura estatal; y
- "fogoneros", grupo más pequeño que asumió durante la segunda "pueblada" una postura de reclamo extrema y disociada de la anterior.
La solución oficial dada a este conflicto fue la utilización de la fuerza pública para la liberación de las vías de comunicación, y la represión tuvo esta vez el costo de una vida humana. Los resultados de este levantamiento son todavía inciertos porque la tensión social parece no haber cedido luego del mismo.

El rol municipal

El protagonismo que han adquirido los municipios frente a las crisis que afectan a estas localidades, se manifiesta en los esfuerzos tendientes a la promoción de actividades que ensanchen la base económica local y reviertan, o por lo menos alivien, el agudo problema de la desocupación. Asumiendo este nuevo rol, el municipio de Cutral Co creó en 1992 un ente autárquico con el objetivo de promover y desarrollar la actividad industrial y emprendimientos productivos: el Instituto Municipal de Promoción y Desarrollo Económico (IMPRODE). La evaluación y asesoramiento para la formulación de proyectos, el apoyo financiero canalizando créditos provenientes del Fondo de Desarrollo Provincial, la asistencia técnica y la capacitación están entre sus responsabilidades y atribuciones.
Bajo este régimen se habían otorgado desde 1992 cuarenta y siete créditos a pequeñas unidades productivas que generaban 175 puestos de trabajo. A fines de 1995 muy pocas seguían funcionando y el propio IMPRODE declaraba que no había un adecuado seguimiento de los proyectos promovidos y que no tenía información acerca de la rentabilidad de los mismos. Cabe destacar que se reiteran aquí experiencias recogidas en todo el ámbito provincial.

El logro de un desarrollo industrial basado esencialmente en la transformación local de los hidrocarburos aparece como una aspiración de larga data, no sólo para los centros que nos ocupan, sino que ha constituido parte de una verdadera reivindicación histórica levantada por el estado provincial. Sin embargo, tanto la instalación de un polo petroquímico como la de una planta de fertilizantes nitrogenados no han podido concretarse. El polo petroquímico de Bahía Blanca aparece como un competidor difícil de superar y las empresas hasta ahora interesadas requieren ventajas promocionales que superan los márgenes de negociación que el gobierno provincial considera aceptables.
Dentro de este marco de medidas que tienden a dar respuesta a las demandas locales, la Ley Provincial número 2186 otorgó a los municipios de Cutral Co y Plaza Huincul la propiedad del yacimiento "El Mangrullo", que pertenecía a la provincia. En junio de este año los Concejos Deliberantes de ambas localidades aprobaron la ordenanza de creación del Ente Autárquico Intermunicipal, que será el encargado de administrar el yacimiento a través de la instrumentación, administración, control y seguimiento de la licitación pública, que permita seleccionar la empresa que tendrá a su cargo la explotación de los hidrocarburos líquidos y gaseosos del área. Paralelamente se creó el fondo de reconversión productiva, que será administrado por el propio Ente y que tendrá por objeto apoyar y financiar el desarrollo de actividades productivas para la zona.
Aparece así una figura inédita en la provincia, que marca el crecimiento del protagonismo municipal. Los gobiernos locales se ven enfrentados a conflictos, demandas y presiones de sus comunidades producto de procesos económicos que no controlan. Además, su capacidad para asumir sus nuevas funciones y responsabilidades resulta muchas veces insuficiente, por lo que fortalecer esta capacidad de gestión municipal es otro de los desafíos del momento.
Por otra parte, la población de este conglomerado urbano tiene un fuerte sentido de arraigo, hay actores sociales y formas de organización que canalizan las demandas, además de las formas masivas de protesta ya mencionadas que lo han proyectado como símbolo -a nivel nacional- de los reclamos por las injusticias derivadas del modelo económico vigente.

Intensificación de los problemas ambientales.

La ausencia y a veces la insuficiente aplicación de las normas legales que rigen la esfera ambiental en relación a la explotación de hidrocarburos en la provincia, facilita la reiteración de conflictos en una actividad prácticamente desregulada. Numerosos derrames de petróleo escapados de estructuras de conducción y almacenamiento han ocurrido en Rincón de los Sauces, localidad que ronda los 10.000 habitantes en torno a la cual se centraliza la porción más dinámica del circuito. Estos derrames alcanzan las aguas subterráneas y superficiales -río Colorado-, y comprometen la salud de la población. Los hogares reciben mediante la red pública agua con un grado tan alto de contaminantes que la hacen no potable. Además del impacto negativo producido en el recurso hídrico, los derrames provocan daños en suelos con aptitud agrícola, limitando de tal manera potenciales actividades que pueden constituir alternativas para la diversificación económica regional.

En esta localidad, cuyos problemas sociales son los propios de la falta de arraigo -los elevados índices de masculinidad y las características del trabajo petrolero- la crisis generada por los derrames de petróleo ha fortalecido la cohesión social, al mismo tiempo que ha gestado las condiciones para que el gobierno municipal asuma un rol protagónico en las negociaciones y reclamos, tanto con las empresas como con distintos organismos del Estado provincial y nacional.

Repensando categorías de análisis

Frente a la problemática regional que se ha esbozado consideramos, en primer término, la necesidad de revisar un operador metodológico que ya habíamos utilizado en la etapa anterior de nuestra investigación: los circuitos de acumulación. De dicha revisión resulta que:

1. Mantiene su vigencia en la medida que nos permite detectar los agentes intervinientes, sus relaciones, estrategias de acumulación, las contradicciones, conflictos y reivindicaciones.

El hilo conductor para explicar la conformación del ámbito territorial es el proceso de reproducción social y, en particular, el de acumulación de capital con las contradicciones que de ambos derivan. La vía de abordaje metodológico para aprehender el proceso de acumulación y, desde allí abrir las puertas a la comprensión del ámbito territorial son los circuitos de acumulación, definidos como "un recorte analítico que da cuenta del ámbito de reproducción y acumulación del capital, nucleados alrededor de una actividad clave" (Rofman, 1984 :46). Esto significa englobar un grupo de unidades de producción y consumo que operan encadenadamente a partir de una actividad común.

A los efectos de esta investigación interesa especialmente rescatar la relación entre los distintos eslabones de la cadena productiva y sus respectivos agentes económicos con el ámbito en que se localizan. Esto no significa detener el análisis en los agentes localizados en nuestro territorio de estudio, pues el proceso de acumulación escapa a sus límites y comprende a otros situados fuera del mismo, que deben ser considerados para reconocer y evaluar adecuadamente el citado proceso. Dentro de este marco los pasos a seguir son: identificación de las actividades claves, identificación de las cadenas de producción de bienes en cada actividad clave, identificación de los agentes que intervienen en cada eslabón de la cadena productiva con sus características técnicas y sociales, con su poder diferencial en la generación y apropiación de excedentes y las relaciones entre ellos con sus contradicciones y conflictos.
Pero en este sentido, no debemos reducir el análisis a las contradicciones que surgen del funcionamiento económico, sino considerar que existen otras del orden político y social, cultural, ambiental, étnico, que pueden aparecer como relevantes en los análisis territoriales.

2. Además nos ofrece la posibilidad de efectuar un análisis comparativo de la actividad energética al utilizar las mismas variables en dos contextos históricos, políticos y económicos distintos:
[...] un subsistema económico (SSE) no es estático en el tiempo y en el espacio, normalmente se asiste a procesos de complejización que incluyen a nuevos agentes económicos, actores sociales e instituciones así como nuevos espacios territoriales y económicos y, sin duda, nuevos conflictos de diverso orden. Los cambios dentro de un SSE pueden generarse tanto como consecuencia de alteraciones en el proceso global que influyen sobre los procesos endógenos como por cambios en estos últimos como consecuencia de la incorporación de nuevos agentes (Lacabana 1995 :6).

Esto significa que para comprender el funcionamiento del ámbito territorial se requiere, no sólo "de un análisis coyuntural sino una visión histórica que permita interpretar acertadamente el actual sistema articulado de relaciones, sus tendencias y posibles transformaciones. Es en este análisis histórico donde encontramos los elementos generadores de la formación de los agentes económicos y su estructuración en sectores sociales así como la génesis y desarrollo de las contradicciones y conflictos que se dan en el marco del circuito que ha determinado el desarrollo territorial" (Lacabana y Cariola, 1986 : 70).

3. El carácter abierto, flexible, de esta metodología nos facilita la incorporación y asociación con otras categorías y variables para comprender la dinámica territorial que nos preocupa.

En segundo término, vemos la necesidad de incorporar una visión económica que considere los aspectos físicos que dan sustento a la actividad productiva, que establezca las conexiones entre economía y medio ambiente. En este sentido los planteos de Michael Jacobs (1996) sobre las funciones económicas del medio ambiente (provisión de los recursos, asimilación de residuos y servicios medioambientales) y una nueva imagen de la economía limitada por las leyes físicas, permiten pensar en una "economía circular" que tenga en cuenta las leyes de la termodinámica -conservación de la materia y entropía- para mantener la capacidad ambiental e incrementar la eficiencia ambiental de la producción.
Una perspectiva similar adopta Miguel Lacabana (op cit) cuando propone ampliar la visión ortodoxa de la economía -basada en los flujos entre producción y consumo- incorporando el "ambiente" en forma explícita con los flujos de materia y energía.
En este marco, cabe reflexionar:

a) En casi todo el mundo, el contexto económico está gobernado por las fuerzas del mercado - consideradas como un fenómeno macroeconómico que opera a nivel de la economía como un todo -, las que, sumadas, producen un resultado general que nadie ha determinado.
La otra característica de las fuerzas del mercado que tiene efecto directo en el medio ambiente es la presión que generan para que haya crecimiento económico. En general, fomentan la constante expansión de la producción, lo que puede llevar a sobreexplotar recursos y/o a emitir residuos que excedan la capacidad de absorción. Para que esto ocurra, debe tratarse de un crecimiento sin restricciones ambientales.

b) Pero las presiones hacia el crecimiento y la ausencia de restricciones ambientales no explican por sí solas por qué ocurre efectivamente la degradación.
Hay que considerar el fenómeno de las externalidades, que surgen a partir del hecho crucial de que las consecuencias de los problemas ambientales rara vez son experimentadas por quienes los causan. Estos efectos externos, casi siempre negativos, implican costos que no recaen sobre los agentes involucrados en la producción sino sobre terceros.
En el caso de la contaminación de suelos y aguas por derrame de hidrocarburos en la provincia resulta indispensable introducir estas categorías de análisis vinculadas con lo ambiental, puesto que el accionar de las empresas petroleras no sólo está generando costos monetarios a otros actores sociales y a la población en general, sino que hay otros costos que exceden cualquier cálculo financiero, como los daños que se están observando en la comunidad Paynemil en Loma de la Lata, con una posible intoxicación crónica por la ingesta de plomo y mercurio a través del agua contaminada por petróleo, que se traduce en problemas generalizados de salud aún no debidamente evaluados.
Pero aún hay algo más: la explotación actual de los recursos está poniendo en peligro la base física que garantice la capacidad productiva futura de la provincia con base en recursos naturales renovables. Será necesario entonces, precisar estas externalidades, establecer los distintos tipos y discernir su relación con el sistema económico y con el rol del Estado.

c) Según lo expuesto aparece también la necesidad de encuadrarse en un determinado enfoque de sostenibilidad ambiental, tal que permita evaluar al menos el papel de las políticas públicas en un tema que no sólo tiene connotaciones económicas, sino que es de naturaleza ética por cuanto incluye el principio de "equidad intergeneracional". El mantenimiento de la capacidad ambiental, con toda la incertidumbre e imprecisión que conlleva el concepto, puede ser sin embargo un elemento importante para establecer uno de los conflictos centrales a nivel provincial: las restricciones que el actual manejo de los recursos plantea para una economía sostenible.
En este sentido, puede ser esclarecedor para el estudio de la problemática provincial, confrontar el proceso de conformación y funcionamiento del "Neuquén energético" con algunas dimensiones y criterios de sustentabilidad que plantea Roberto Guimaraes (1994), apuntando siempre a identificar actores e intereses.

La propuesta es analizar:
· La sustentabilidad ecológica del desarrollo, es decir la mantención de la base física de las actividades económicas por medio de tasas de sustitución equivalentes a las tasas de recomposición en el caso de los recursos renovables; o la limitación del ritmo de utilización al ritmo del descubrimiento y desarrollo de sustitutos, en el caso de los recursos no renovables.
· La sustentabilidad ambiental, entendida como la capacidad de la naturaleza para absorber y recomponerse de las agresiones antrópicas. Tasas de emisión de desechos equivalentes a las tasas de regeneración determinadas por la resiliencia de los ecosistemas, reconversión industrial privilegiando la conservación de la energía y las fuentes renovables, por ejemplo, con la consideración de los distintos mecanismos de control -tecnológicos, económicos, estatales, jurídicos- que operan.
· La sustentabilidad social se centra en el mejoramiento de la calidad de vida. Cabría analizar si la estrategia de desarrollo vigente está considerando los problemas de desigualdad y exclusión social, la cobertura de los servicios esenciales, como así también las vinculaciones entre las opciones económicas globales y la posibilidad de alcanzar objetivos de equidad y de disminución de la pobreza.
La precariedad de la inserción laboral, el desempleo y subempleo que afectan a amplios sectores de la población constituyen otro de los nudos conflictivos en la provincia.
· La sustentabilidad política se halla vinculada a la democratización de la sociedad y del Estado. El fortalecimiento de las organizaciones sociales y comunitarias, el incremento de la participación, la capacitación para la toma de decisiones, el control ciudadano del aparato estatal, el papel de los partidos políticos, la función del Estado, son aspectos que tienen especial relevancia en una provincia con una tradición política muy particular, una gobernabilidad en crisis y demandas sociales que se desbordan bajo la forma de "puebladas".

En tercer término, estos acontecimientos a escala local pero con repercusiones que trascienden dicha escala, nos colocan frente a la necesidad de profundizar el hecho social en toda su complejidad. En este sentido, y siguiendo el pensamiento de José Arocena (1995), creemos pertinente rescatar:
· La identidad local como variable que plantea la identificación y análisis de los rasgos identitarios, que a lo largo de un proceso histórico, han incidido de manera decisiva en el proceso de desarrollo. Reconstruir los procesos de configuración de identidad requiere de la articulación de la dimensión cultural junto a los elementos de singularidad local.
· Resulta oportuno también, el conocimiento de las distintas lógicas que operan en el sistema de acción socioterritorial -aquel que se desarrolla según una lógica territorial y está orientado a dar respuestas a las necesidades básicas de la comunidad-, lo que facilitará ahondar en el componente identitario, a la vez que permitirá esclarecer y reconstruir el perfil de la sociedad local a través de actores y racionalidades específicas, excluidos por los general en los tratamientos más ortodoxos. Nos referimos a:
- la lógica militante, acción que asume una modalidad crítica encuadrada en movilizaciones que persiguen la mejora en la calidad de vida de la población en un territorio, suscitándose manifestaciones colectivas en torno a, por ejemplo, la vivienda, la salud, el trabajo. Su funcionamiento puede oscilar entre una estrategia de presión de carácter puramente reivindicatorio; o asumir una conducta más ofensiva que pretenda, mediante la generación de espacios de negociación y participación, la proposición y cogestión de soluciones.
- Cuando las respuestas se hallan circunscriptas a problemas puntuales y prescinden de la generación de un "movimiento", de la presión a los poderes públicos o de la elaboración de propuestas de solución, nos encontramos frente a la lógica del voluntariado. Esta suele estar representada por organizaciones de servicio que atienden distintas problemáticas de índole social.
En períodos de crisis, ambas lógicas pueden adquirir una dimensión relevante en la escena local. "Piqueteros" y "fogoneros" -lógica militante-, protagonistas claves durante las dos puebladas en Cutral Co y Plaza Huincul, dan muestra de ello.
· Finalmente, incursionar en el sistema de acción político-administrativo permitirá conocer las diferentes lógicas de la administración local y su relación con los otros sistemas de decisiones: local, regional, provincial y nacional.
Entre las lógicas operantes, la sectorial-vertical (tradicional) es la que rige en un sistema político-administrativo centralizado y aparece definida por los siguientes rasgos:
a) El sistema se estructura sobre la base de sectores especializados en distintas áreas.
b) Existe una fuerte tendencia a generar redes deslocalizadas o simplificadoras de la realidad a raíz de la pobreza de grupos de individuos o colectivos sociales constituídos en torno al tratamiento de un problema determinado. "Esto conduce a una gigantesca incapacidad para incorporar al sistema las especificidades locales. Para resolver un problema (educativo, de desarrollo, social, de infraestructura, etc) en vez de estimular la constitución de redes globales complejas y localizadas -es decir ricas en grupos que aporten sus distintos puntos de vista y sus formas de acción diversas-, se opera desde una estructura tecnocrática, definiendo normas con total independencia de la singularidad de cada situación" (Arocena, ob cit: 77)
Cuando el municipio inicia un proceso de transformación orientado a la ampliación de funciones en las áreas sociales y de desarrollo económico-productivo, se podría estar frente a un cambio que abriría la posibilidad de incorporar una visión integradora de la gestión local o municipal. De este modo, la tradicional lógica sectorial es suplantada por la lógica territorial-horizontal. Aquí el municipio asume un papel esencial en la tarea de estimular y propiciar instancias de concertación interinstitucional, a fin de constituir la red de colectivos.
Se trata de recomponer la dimensión territorial creando lugares donde la acción movilice horizontalmente un conjunto de actores locales en torno a un problema considerado crucial para la comunidad. Se buscará establecer consensos sobre algunos temas, [...] Este consenso no significa la desaparición de las distintas lógicas institucionales ni la eliminación de intereses divergentes. Se trata de una posición común para alcanzar un objetivo preciso [...] Este tipo de consenso no significa unanimidad; es frágil, se construye y se reconstruye, reposa sobre relaciones de negociación permanentes" (ibid: 79).

Trasladando estas conceptualizaciones a los casos de las localidades de Cutral Co y Plaza Huincul, observamos el predominio de un perfil de acción municipal tradicional-pasivo, reducido a la prestación de servicios urbanos y a la administración de los recursos financieros generados internamente y transferidos desde provincia y Nación en el marco de una lógica sectorial-vertical.
Sin embargo se insinúan intentos superadores de esta lógica que propenden a estimular y orientar fenómenos de desarrollo endógenos. A esta tendencia responden la creación del Instituto Municipal de promoción y Desarrollo Económico en Cutral co y la Dirección Municipal de Apoyo de la Producción en Plaza Huincul.

A modo de cierre

Estamos abordando tres procesos centrales e interrelacionados:
- Transformación y complejización del circuito económico petrolero, eje de nuestra investigación en esta etapa. En tal sentido, deberemos centrarnos en la caracterización de los agentes que lideran la actividad económica y de las empresas que se han incorporado en los distintos eslabones del circuito, con las consiguientes transformaciones que la nueva racionalidad económica le está imprimiendo a la estructura socioeconómica y territorial de la provincia. Este análisis permitirá establecer las diferencias con la modalidad que caracterizó el período 1960-1990.
- La sosteniblilidad ambiental. Si bien el problema del deterioro ambiental derivado de la explotación petrolífera no es nuevo en la provincia, resulta indudable que nunca alcanzó la magnitud observada en estos últimos años. Al respecto, deberán ser considerados distintos estudios encargados por los municipios, el gobierno provincial y organismos internacionales, para confrontarlos con las realidades locales y las políticas estatales.
- El rol municipal con las estrategias locales. Uno de los objetivos fundamentales de nuestro trabajo es el estudio de las tres localidades, cuyo crecimiento obedece a la explotación de un mismo recurso natural, pero inserto en procesos de desarrollo estructurales y locales distintos. En este marco apuntaremos a esclarecer el rol de los municipios a través de su accionar, y el rol de las sociedades locales a través de sus actores y racionalidades específicas.

Intentaremos así dar respuesta a los siguientes interrogantes:

- ¿cuáles son las formas que fue tomando la estructura socioeconómica y territorial del "Neuquén energético" a lo largo de las últimas décadas?
- ¿cuáles son los nudos conflictivos o grandes problemas del sistema, y cuáles son los actores e intereses involucrados?

Bibliografia

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