1. ¿Reestructuración o desestructuración metropolitanas?

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Categoría: Número 5 / Septiembre

Publicado el Miércoles, 19 Mayo 2004 21:00

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Por Luis Ainstein

1. Las condiciones del contexto global

A partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial, en un contexto de muy intensa expansión económica, constituida seguramente en antecedente del desarrollo de un estadio inédito de articulación internacional, tuvo lugar el inicio, en escala mundial, de una instancia de fuerte transformación de las modalidades preexistentes de estructuración regional - urbanas. Las mismas consistieron, en lo esencial, en procesos de urbanización y metropolización masivos que, desde el punto de vista territorial, tuvieron en general lugar según pautas de dispersión inéditas, conformando, por una parte, configuraciones megalopolitanas (Gottman 1966), y por otra, de manera prevalente, de estructuraciones metropolitanas signadas por la existencia de tejidos discontínuos, centralidades dispersas de jerarquías ambiguas y funcionalmente especializadas, y dinámicas crecientemente centrífugas de interacción urbana, resultantes de la pérdida de jerarquía relativa de las áreas de mayor nivel de centralidad relativa (Hall 1988).
Estos fenómenos habrían resultado articulados, en términos de la conceptualización de los ciclos de transformación tecno - económica de Kondratieff, con la maduración y generalización de los rasgos troncales del Tercer Período - movilidad centrada en el automóvil privado y masificación de los medios eléctricos de comunicación a distancia -, así como con los inicios del Cuarto, que habría de resultar focalizado en torno del desarrollo y la aplicación generalizada de nuevos instrumentos de gestión de la información y las comunicaciones, así como de sus mutuas relaciones (Hall 1996: 2-4).
El impacto de estas transformaciones, que de manera progresiva ha adquirido carácter ecuménico sobre todos los ámbitos de la producción y el consumo, abarcando la diversidad de ámbitos mundiales, se ha concretado, a nivel genérico, y en relación a implicancias regional - urbanas directas y sustantivas, en torno de los elementos abajo mencionados, centrados temáticamente de la siguiente forma:

1.1. Dimensión Político/Institucional
· creciente trascendencia de los objetivos y los instrumentos
- progresivamente homogeneizados en la escala mundial, aunque particularmente válidos en los contextos de menor nivel de desarrollo relativo -, adoptados y aplicados por las organizaciones internacionales
públicas y para - públicas frente a los ámbitos gubernamentales nacionales, centrados en la generalización de las relaciones de mercado, el libre flujo internacional de bienes y servicios, y la vigencia de equilibrios macroeconómicos;
· concreción de bloques regionales supranacionales, que significan tanto la redefinición de las condiciones globales de inserción internacional de las naciones, cuanto el reposicionamiento de las estructuras regionales subnacionales a partir de la nueva configuración de los sistemas de ventajas comparativas preexistentes;
· debilitamiento relativo del sector público frente a las iniciativas y condiciones operativas del sector privado, y al interior del mismo, particularmente, de las del subsector corporativo internacional;
· descentralización y, sobre todo, desconcentración, de los roles administrativos públicos, en los límites de la preservación de las organizaciones de intereses corporativos de carácter político y económico;
· generalizada desvinculación del sector público del ejercicio de roles productivos, así como, en niveles crecientes, de la generación y gestión de servicios sociales esenciales en los campos de la vivienda, la educación, la salud, la cultura y el esparcimiento, así como de los servicios infraestructurales;
· persistencia de modalidades no integradas en las pautas operativas del sector público en relación a contenidos de naturaleza temática, territorial y temporal;
· progresiva deconstrucción en cada uno de los niveles gubernamentales de las modalidades operativas de los Estados de Bienestar.

1.2. Dimensión Tecnológica
· generalizada y creciente pérdida de significación relativa de los recursos naturales en términos de insumos productivos, excluidos solo parcialmente los de carácter energético;
· creciente sensibilidad a la jerarquía de los insumos tecnológicos en los procesos productivos de todos los sectores económicos;
· creciente estratificación de las modalidades mundiales de gestión y control patrimonial de los recursos tecnológicos.

1.3. Dimensión Económica
· creciente significación del componente financiero frente al de la "economía real" en las condiciones de conformación y dinámica económicas;
· vigencia de crecientes niveles de desajuste entre la tasa de crecimiento del producto y las de las demandas de mano de obra;
· los sectores secundario, y sobre todo terciario, constituyen los dominios económicos de mayor potencialidad de expansión, así como, de manera equivalente, los de más alto nivel de rentabilidad potencial relativa, lo que se constituye en sustento de la expansión del subsector urbano en las configuraciones regionales;
· creciente participación relativa del sector terciario en el producto y el empleo;
· creciente nivel de estructuración, con menor número relativo de actores, de las redes internacionales y regionales de producción y distribución de bienes y servicios;
· creciente estandardización del universo mundial de bienes y servicios;
· nivel creciente del tamaño medio de las entidades empresarias, así como del de las unidades de servicio a través de las que operan;
· creciente fragmentación internacional de los procesos de producción de bienes y servicios;
· creciente especialización y estratificación internacional y regional de los procesos productivos;
· creciente magnitud de las escalas territorial y económica de las áreas de mercado internacionales, regionales y locales de todos los tipos de bienes y servicios;
· disminución del nivel relativo de participación económica del sector público, sometido a recurrentes crisis fiscales;
· profundización de la dispersión de valores económicos de suelo urbano.

1.4. Dimensión Social
· generalizada vigencia de contextos expulsivos de las poblaciones rurales;
· generalización de los procesos de urbanización y metropolización;
· profundización de la crisis de los mercados laborales, con crecientes tasas de desocupación y precarización;
· progresiva polarización de las pautas de distribución de los ingresos directos e indirectos de los hogares;
· disminución de las tasas urbanas de nupcialidad y natalidad, así como del número de miembros de los hogares;
· crecientes niveles de estratificación social, centrada por excelencia en torno de rasgos socioeconómicos;
· creciente segregación ecológica de la residencia de los diversos estratos sociales urbanos.

1.5. Dimensión cultural
· vigencia creciente de elementos de identidad cultural en la escala mundial, abarcando rasgos cognoscitivos y comportamentales, cuanto, sobre todo, valorativos;
· creciente focalización urbana de los procesos culturales;
· creciente nivel de concentración regional de los procesos de generación cultural;
· sostenida y generalizada valorización del tipo de hábitat unifamiliar suburbano.

1.6. Dimensión funcional
· profundización de los niveles de estratificación espacial macro - regional en relación con las condiciones de accesibilidad territorial a partir de medios colectivos de transporte de pasajeros y bienes de alta capacidad y velocidad que operan en las escalas regional y global;
· sostenido incremento de los niveles de accesibilidad micro y macro - regionales a través de recursos infraestructurales para el transporte automotor;
· sostenida disminución de la incidencia de los costos de transporte de bienes, particularmente en las escalas macro - regional y global;
· crecientes índices de motorización y del nivel de participación del automóvil particular en el transporte urbano de personas, así como del modo automotor en el transporte macro - regional y urbano de cargas;
· vigencia de niveles de congestión circulatoria crónica en los ámbitos urbanos consolidados, en particular sus áreas centrales;
· vigencia de sustanciales niveles de disparidad en los niveles de eficiencia económica y ambiental, así como temporal, asociados a los modos público y privado del transporte urbano de pasajeros, que benefician al primero;
· difusión urbana generalizada de instrumentos móviles de comunicación de alcance global en tiempo real, con sostenida disminución de sus precios operativos.

1.7. Dimensión ambiental
· el ámbito de la explotación de recursos naturales constituye uno de los dominios en que resultan maximizadas las operaciones de carácter transnacional, y en que los impactos generados sobre los contextos regionales resultan asimismo maximizados;
· el universo de actividades constitutivas de los sectores secundario y terciario - es decir, aquellas de vocación de localización prevalentemente urbana -, así como los flujos de transporte automotor desarrollados en ese tipo de ámbito, se han constituido en uno de los factores de perturbación ambiental de mayor nivel de participación relativa en las escalas regional y global, configurando contextos no - sustentables de mediano y largo plazo;
· resultan minoritarios los contextos institucionales en los que el desarrollo de actividades generadoras de externalidades ambientales negativas derivan en regulaciones, correcciones o compensaciones ajustadas a su nivel de trascendencia;
· tienen vigencia fuertes asimetrías entre los actores implicados en la internalización de las perturbaciones ambientales urbanas, por una parte, y aquellos que de manera directa o indirecta las generan;
· resultan fuertemente diferenciados los niveles de calidad ambiental de los diversos sectores de cada configuración urbana; de manera consecuente, los grupos sociales que los habitan resultan ambientalmente estratificados.

Como consecuencia general de la articulación sistémica de los elementos mencionados, y desde el punto de vista de la dinámica integrada del escenario mundial, ha venido desarrollándose progresivamente durante las últimas décadas un nuevo estadio de la estratificación funcional de la red internacional de ciudades, en la que un nuevo nivel superior concentra fuertemente los roles más jerárquicos de gestión de la economía financiera y de la de las operaciones corporativas de orientación internacional, en el marco de la sostenida expansión de las relaciones económicas internacionales en términos de inversión, financiamiento y comercio (Lo y Marcotullio 1997: 1-3).
Las modalidades a través de las cuales se concreta su operación significan la ruptura de las identidades y las incumbencias tradicionales de las jurisdicciones gubernamentales nacionales y locales, o, mejor, su refuncionalización adecuada a las nuevas condiciones de articulación internacional (Sassen 1995: Ch.1).
Al mismo tiempo, ha venido profundizándose una pérdida general de vigencia del paradigma Christalleriano, a favor de modalidades en las que las relaciones de oferta / demanda interurbanas tienen lugar según pautas desajustadas de las condiciones clásicas de articulación vigentes entre jerarquía (cualitativa) y tamaño, a favor de modalidades caracterizadas por relaciones en las que cualquier ciudad - o, de hecho, sector metropolitano o micro - regional - concretan relaciones directas con cualquier otra, con abstracción de sus niveles de complejidad y tamaños relativos (Ainstein et.al 1996; Martín 1996:16-19).

2. Las dinámicas y pautas de estructuración metropolitanas

Frente al universo de rasgos constitutivos del contexto global señalados en el capítulo que antecede, las condiciones evolutivas de cada uno de los aglomerados urbanos - en particular de aquellos que, en función del mayor nivel de su dinámica relativa, adquirieron jerarquía metropolitana - se han ubicado de una manera particular al interior de una tipología bimodal de sus pautas de estructuración interna.
Resulta importante señalar que la mencionada pauta de ubicación resulta del posicionamiento de cada aglomerado frente a las condiciones de mutua articulación de al menos tres grandes tipos de rasgos: por una parte, aquellos vinculados a las condiciones estructurales de carácter social y territorial que han caracterizado las pautas evolutivas de cada contexto e instancia de desarrollo (dinámica demográfica, recursos culturales, evolución económica, soporte territorial, configuración regional, inserción internacional, etc.); por otra, las características emergentes del tipo de pacto social vigente en cada caso, en relación al cual parece crucial la cuestión de la distribución de ingresos, o, de manera más general, las pautas de participación en los costos y beneficios de la operación global urbana por parte de los miembros de sus diversos estratos sociales; por fin, y de máxima trascendencia, de la naturaleza de las políticas públicas ejercitadas en cada caso.

2.1. ¿Un modelo evolutivo general?
Resulta útil considerar a este respecto una conceptualización propuesta por Hall que, a través de una postulación de carácter aparentemente universal, intentaría dar cuenta de características generales de la contextualización regional de la dinámica metropolitana (Hall 1988).
El modelo planteado consiste de seis etapas sucesivas, desencadenadas a partir de procesos regionales de urbanización a través de la expansión de núcleos urbanos monocéntricos y continuos, a saber: a) concentración de población urbana en contextos de pérdida de población regional; b) concentración poblacional absoluta - crecimiento de la población urbana, diversificada en un conjunto de núcleos, en contextos regionales expansivos -; c) concentración poblacional relativa - centralización de la población urbana, concentrada en la ciudad nodal, en contextos regionales expansivos -; d) descentralización relativa - crecimiento más rápido del entorno de la ciudad que el de sus ámbitos de mayor centralidad relativa -; e) descentralización absoluta - la ciudad central pierde población, en beneficio de su ámbito de contorno -; f) despoblamiento de la ciudad central y de su área de contorno.

2.2. Las opciones existentes y sus condicionantes estructurales.
Las "etapas" del mencionado modelo, que correspondería más apropiadamente en cambio considerar como instancias probables, ni necesarias, ni sucesivas, resultan consecuencia, en cada caso, de un conjunto extenso de circunstancias significativas sistémicamente articuladas, como ha sido señalado. En particular en relación con las instancias d) y e), vinculadas
a modalidades de descentralización, y f), referida a "disolución" metropolitanas, pueden plantearse como paradigmáticas las dos siguientes opciones, que han tenido, y continúan teniendo, curso real en ámbitos diversos:
2.2.1. contextos micro y macro - regionales en los que las potencialidades
territoriales de desarrollo urbano resultan firmemente acotadas, constituidos en sedes de configuraciones metropolitanas continuas o sólo parcialmente discontinuas, pero claramente delimitadas, estructuradas en torno de sistemas de transporte colectivo masivo - habitualmente de riel -, que dan acceso, de manera ponderada, fuertemente estratificada, a ámbitos cuyas actividades requieren equivalentes niveles de accesibilidad.
En este tipo de configuraciones tienen vigencia los siguientes fenómenos:
· configuración de modelos globales descriptivos, prospectivos y normativos de estructura y dinámica metropolitanas, constituidos en soportes de procesos de planificación y gestión globales e integrales, de mediano y largo plazo, ajustados a objetivos explícitos, e implementados de manera coordinada y sostenida;
· diferencias netas entre contextos urbanos y rurales;
· niveles de calidad de vida urbana que, aunque con diferencias notorias en relación a los diversos estratos sociales, garantizan aún a los miembros de los sectores más bajos, acceso a niveles cuali y cuantitativos razonablemente ajustados al universo completo de recursos urbanos;
· fuertes grados de divergencia entre los niveles de participación en los costos y en los beneficios de los bienes urbanos a los que aportan y acceden los diversos sectores sociales; es decir, tienen vigencia sistemas generalizados de compensación;
· programación cuidadosa de las demandas prospectivas globales de servicios urbanos;
· instrumentación de formatos institucionales y jurídicos que viabilizan / requieren las operaciones integradas de planificación y gestión urbanas en la escala de las aglomeraciones metropolitanas.
Este tipo de configuración no "evoluciona" hasta alcanzar el estadio f) (disolutivo) de la mencionada modelización de Hall. Es decir, mantiene su identidad metropolitana unitaria, ajustando de acuerdo a las cambiantes circunstancias, rasgos mayores y menores de su estructura interna, y preservando en todos los casos la funcionalidad de sus áreas centrales, particularmente las de mayor jerarquía relativa, y un esquema funcional general de carácter centrípeto en los flujos residencia/trabajo.
Es decir que, desde el punto de vista de la pregunta planteada en el título del presente trabajo, este tipo de circunstancia responde a la modalidad de reestructuración metropolitana.

Constituyen ejemplos netos de este tipo de circunstancias las más grandes ciudades francesas, por excelencia el aglomerado parisino, así como las mayores metrópolis japonesas, y por excelencia Tokio.

2.2.2 Contextos regionales de urbanización difusa.
Esta modalidad resulta bien ajustada al conjunto completo de etapas planteadas por Hall, incluyendo la última, de carácter disolutivo. La dinámica metropolitana resulta caracterizada por procesos de creciente expansión territorial, centrados por excelencia en el transporte automotor privado. En contextos de niveles altos de disponibilidad de recursos infraestructurales y operativos de ese carácter, la escala territorial de la dispersión alcanza niveles que significan, por una parte, el impacto de "actividades urbanas" sobre contextos de carácter netamente rural, y por otra, la intensa fragmentación / discontinuidad del conjunto de tejidos urbanos diferenciados de la aglomeración.
La noción de aglomerado urbano adquiere en estos casos un carácter bien distinto al convencional: la estratificación de la red de áreas centrales no resulta centrada - en los términos originarios -, en torno del área nodal inicial de la aglomeración, sino intensamente fragmentada en relación con sus atributos funcionales y sus demandantes sociales; consecuentemente, los caudales de tránsito entre residencia y trabajo no tienen carácter global centrípeto, ni en realidad ninguna otra pauta unívoca dominante, sino una intensa diferenciación según características de redes superficiales difusas.
Las características generales principales de este tipo de configuración son las siguientes:
· no existen en general procesos analíticos ni regulatorios de naturaleza global e integral metropolitanas. Las intervenciones del sector gubernamental tienen carácter incidental, ajustadas a la superación de problemas puntuales de naturaleza sectorial y más o menos local;
· las configuraciones urbanas o cuasi - urbanas invaden de manera generalizada los ámbitos rurales en escalas micro y macro - regionales;
· la calidad de vida de los diversos sectores sociales urbanos tiene un nivel de dispersión extremadamente alto, ante la carencia de mecanismos compensatorios de escala global. En este tipo de contexto suele maximizarse el nivel de inequidad;
· las economías de aglomeración no se concretan en términos intra-urbanos, sino que tienen vigencia en escalas micro y/o macro - regionales;
· las condiciones de eficiencia global relativa de este tipo de configuraciones metropolitanas frente a aquellas caracterizadas en la opción anterior son materia de ardua discusión académica (Hall 1996: 9-11);
· no suelen existir configuraciones institucionales orientadas a la gestión global integrada de este tipo de contextos urbanos.
Aunque tanto las actividades localizadas cuanto los sectores constitutivos de las entidades que comentamos tienen carácter indudablemente urbanos, el tipo de configuración global que constituyen resulta caracterizado más apropiadamente en términos de tramas metropolitanas difusas que de ciudad, al menos en torno al sentido históricamente asignado a esta noción.
En las mismas, la movilidad territorial se concreta en términos que, en general, pueden caracterizarse como centrífugos o dispersos, a partir de la carencia de focalizaciones hegemónicas con el carácter de áreas de mayor nivel de centralidad relativa en el aglomerado que constituyen.
Desde el punto de vista de la pregunta planteada en el título del trabajo, este tipo de circunstancia responde a la opción de desestructuración metropolitana.

Los ejemplos más notorios de este tipo de circunstancias son los constituidos por los procesos de expansión de ciudades metropolitanas norteamericanas a través de las denominadas edge cities (ciudades en el contorno; ciudades marginales?) (Garreau 1991). Pero aún aquellos contextos metropolitanos (norteamericanos) y, de hecho, la mayor parte de los aglomerados del resto del mundo, cuya dinámica expansiva no se ajusta a características tan netas, resultan de manera prevalente asociados a las pautas de carácter fragmentario señaladas.

3. El caso de Metrópolis Buenos Aires

La ubicación del aglomerado bonaerense al interior de la tipología bimodal planteada no resulta tarea sencilla.
Aunque desde el punto de vista de su estructura territorial global, así como de sus características funcionales, se ubica en la primera de las opciones enunciadas - la de configuraciones continuas estructuradas en torno de sistemas de transporte masivo de riel, a pesar de que las mismas sean utilizadas al presente solo marginalmente -, desde el punto de vista de otros rasgos característicos, por excelencia aquellos vinculados a las condiciones vigentes de eficiencia y de equidad, por una parte, y por otra, los referidos a las modalidades de regulación del pasado reciente y de su evolución prospectiva previsible, lo hace en la segunda.
En los términos del modelo evolutivo de Hall, el estadio evolutivo presente corresponde al nivel d), de descentralización relativa.

La dinámica del pasado reciente, y ciertas políticas públicas y privadas con proyección futura permiten inferir transformaciones prospectivas sustantivas del aglomerado.
En efecto, y para nombrar los elementos que de manera más manifiesta constituyen los antecedentes de esas transformaciones, señalamos los siguientes:
· creciente participación de la economía metropolitana en la del total del país;
· sostenido protagonismo de la economía y de la gestión metropolitanas en las transacciones internacionales;
· creciente concentración en la distribución del ingreso;
· creciente segregación locacional de la residencia según estratos sociales;
· incremento sustantivo de los índices de motorización metropolitanos;
· incremento generalizado de los niveles de accesibilidad micro - regional por automotor privado a través de la conformación de una red de autopistas radiales y de cinturones tangenciales;
· aparición de nuevos actores empresariales cuya cultura locacional valoriza los ámbitos de la periferia;
· implementación de operaciones inmobiliarias masivas, entre ellas, de vivienda unifamiliar suburbana;
· creciente fragmentación jurisdiccional y de las incumbencias de las organizaciones gubernamentales con actuación metropolitana.

Las transformaciones previstas, aunque sustantivas, han de alcanzar,
seguramente, para centrar al aglomerado en el estadio e), de descentralización absoluta, de la pauta evolutiva de Hall, aunque no para reubicarlo al interior del segundo tipo de la dicotomía de estructura metropolitana planteada. Ello en función de la previsible preservación de la funcionalidad y nivel de significación relativa del área central de más alta jerarquía del aglomerado, así como de sus implicancias en términos de movilidad, al menos por motivos de trabajo.

4. Conclusiones

Los aglomerados metropolitanos se encuentran sometidos a procesos de transformación sustantiva de largo plazo que, en casos, significan la ruptura de rasgos esenciales de ese tipo de identidad.
Las nociones de reestructuración y de desestructuración resultan en ese sentido atinentes con vistas a la diferenciación de tales procesos en al menos dos tipos: en el primer caso, el de aquellos en que, a pesar de transformaciones cuali y/o cuantitativas significativas resultan preservados los rasgos esenciales de identidad metropolitana, frente a aquellos en que los mismos resultan diluidos.
Frente a esquemas conceptuales que proponen la necesariedad del segundo tipo evolutivo mencionado, resulta aparente que ello no constituye una situación de carácter universal. En cambio, que resulta asociada a particulares configuraciones de eventos de carácter diverso, entre los que resultan cruciales las políticas públicas adoptadas en cada caso.
Las diversas modalidades evolutivas - con o sin mantenimiento de identidad de carácter metropolitano - resultan altamente trascendentes en términos de eficiencia y de equidad globales urbanas.
En relación a lo primero resultan implicadas cuestiones referidas a funcionalidad (tiempos-costos de transporte); económicas (costos infraestructurales; regímenes fiscales); ambientales (impactos sobre los recursos; impactos sobre el medio); simbólicas (referencias de organización social; referencias de inserción social); institucionales (criterios y mecanismos de tomas de decisión).
En relación a equidad global resultan significativas cuestiones referidas a las diversas modalidades de estratificación, de representación política y de participación comunitaria. Más allá de ello, aquellas referidas a las pautas de internalización de eficiencias y de ineficiencias generadas a través de la operación global urbana.

5. Referencias bibliográficas

Ainstein Luis, Jorge L.Karol y Silvia Acciarri (1996). "La Ciudad y la Región: apuntes en torno a la evolución en curso en el contexto argentino". Pamplona. Actas del VII Congreso Iberoamericano de Urbanismo.

Garreau Joel (1991). Edge City: Life in the New Frontier. New York. Doubleday.

Gottman Jean (1966). Megalopolis. The Urbanized Northeastern Seabord of the United States. Cambridge, Massachussetts.The MIT Press.

Hall Peter G. (1988)."Urban Growth and Decline in Western Europe" in Dogan M.I. and Kasarda J.D.(eds) The Metropolis Era. Volume 1 A World of Giant Cities. Beverly Hills and London.Sage Publications.

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Instituto Superior de Urbanismo. Universidad de Buenos Aires. E-mail: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.